แก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำอย่างยั่งยืน โดยสร้างโอกาสในการหารายได้ และปฏิรูปการใช้จ่ายภาษีและเงินโอนของภาครัฐ
ความเหลื่อมล้ำเป็นปัญหาที่ฝังรากลึกอยู่ในสังคมไทยมาเป็นเวลานาน และคาดว่าจะยิ่งทวีความรุนแรงมากขึ้นหลังการระบาดของโควิด-19 สิ้นสุดลง บทความนี้ได้วิเคราะห์ปัญหาความเหลื่อมล้ำของไทยใน 3 ด้าน ได้แก่ ด้านผลลัพธ์ โอกาส และผลกระทบ พร้อมทั้งเสนอแนะแนวทางการดำเนินนโยบายลดความเหลื่อมล้ำอย่างเป็นระบบ โดยมุ่งเน้นที่การสร้างโอกาสในการหารายได้ให้กับครัวเรือน ควบคู่ไปกับการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรรายได้ภาษีและรายจ่ายเงินโอนของภาครัฐ เพื่อให้เศรษฐกิจไทยกลับมาเติบโตได้อย่างเต็มศักยภาพ เข้มแข็ง ทั่วถึง และยั่งยืนมากขึ้นในระยะยาว
ปัจจุบันนโยบายเศรษฐกิจในหลายประเทศไม่ได้มุ่งเน้นเฉพาะการขยายตัวเพียงอย่างเดียว แต่ยังให้ความสำคัญกับการเติบโตอย่างทั่วถึงด้วย ปัญหาความเหลื่อมล้ำจึงได้รับความสนใจมากขึ้น เพราะเป็นกระจกสะท้อนว่าครัวเรือนแต่ละกลุ่มจะได้รับผลดีจากการขยายตัวของเศรษฐกิจทั่วถึงมากน้อยเพียงใด นอกจากนี้ ความเหลื่อมล้ำที่อยู่ในระดับสูงมาเป็นเวลานานยังอาจบั่นทอนอัตราการเติบโตและเสถียรภาพโดยรวมของเศรษฐกิจได้ บทความนี้จะนำเสนอให้เห็นว่าปัญหาความเหลื่อมล้ำสามารถมองจากด้านใดได้บ้าง สถานการณ์ของไทยล่าสุดเป็นอย่างไร รวมถึงนโยบายลดความเหลื่อมล้ำของครัวเรือนไทยนั้นเพียงพอแล้วหรือไม่ และมีอะไรที่สามารถทำเพิ่มเติมได้บ้าง
ความเหลื่อมล้ำ (Inequality) สะท้อนถึงความไม่เท่าเทียมกันทางเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งงานศึกษาของ UNESCAP (2018) ได้แบ่งนิยามความเหลื่อมล้ำออกเป็น 3 ด้าน ดังนี้
รูปที่ 1: Lorenz Curve ของไทย (2009 vs 2019)
ที่มา: สำนักงานสถิติแห่งชาติ คำนวณโดยผู้เขียน
ประเด็นสำคัญคือ ความเหลื่อมล้ำทั้ง 3 ด้านเชื่อมโยงซึ่งกันและกัน โดยรูปที่ 2 แสดงให้เห็นถึงต้นตอของปัญหาความเหลื่อมล้ำที่บรรเทาได้ด้วยการทำนโยบาย ยกเว้น ความเหลื่อมล้ำที่เกิดจากทรัพยากรพื้นฐานบางอย่าง เช่น ความสามารถโดยกำเนิด (innate ability) ที่ไม่เท่ากัน อย่างไรก็ตาม การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำอย่างยั่งยืนควรมุ่งไปที่ 2 ด้าน ทั้งการเพิ่มโอกาสและการสร้างเกราะลดแรงกระแทกจากปัจจัยภายนอกให้กับครัวเรือน
รูปที่ 2: การทำนโยบายแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำอย่างยั่งยืน
ที่มา: ผู้เขียน
การทำนโยบายที่มุ่งแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำเพียงด้านใดด้านหนึ่ง เช่น การจ่ายเงินโอนเพื่อเพิ่มรายได้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อย แม้จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำด้านผลกระทบได้ แต่ยังไม่ถือเป็นการแก้ปัญหาอย่างยั่งยืน เนื่องจากผู้มีรายได้น้อยยังขาดโอกาสในการเข้าถึงทรัพยากรที่จะช่วยเพิ่มความสามารถในการสร้างรายได้ให้เพียงพอต่อการดำรงชีวิต ทำให้ต้องพึ่งพาความช่วยเหลือจากภาครัฐอย่างต่อเนื่อง และยิ่งไปกว่านั้น แรงงานกลุ่มรายได้น้อยที่มีทักษะต่ำยังมีโอกาสได้รับผลกระทบจากวิกฤตเศรษฐกิจในระดับที่รุนแรงกว่า และต้องใช้เวลาปรับตัวนานกว่าแรงงานกลุ่มอื่น จึงตกเป็นภาระของภาครัฐที่ต้องจ่ายเงินเยียวยาจำนวนมหาศาลเพื่อประคับประคองคนกลุ่มนี้
ในปี 2019 สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) พบว่า ความเหลื่อมล้ำที่วัดจากด้านรายได้และรายจ่ายของครัวเรือนไทยมีแนวโน้มลดลงต่อเนื่องในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา แต่ยังสูงกว่าค่าเฉลี่ยของโลก (รูปที่ 3) อย่างไรก็ตาม เมื่อวัดจากด้านความมั่งคั่ง พบว่า ความเหลื่อมล้ำยังอยู่ในระดับสูงต่อเนื่องมา 6 ปี[1] โดยข้อมูลจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนในปี 2562 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติพบว่าครัวเรือนกลุ่มรายได้สูง (Top 10%) ครอบครองสินทรัพย์ทางการเงินคิดเป็นมูลค่าเกือบครึ่งหนึ่งของทั้งประเทศ[2] สอดคล้องกับข้อมูลเงินฝากในธนาคารพาณิชย์ ณ เดือนธันวาคม ปี 2019 (รูปที่ 4) ซึ่งร้อยละ 87.6 ของบัญชีเงินฝากประเภทบุคคลธรรมดามียอดเงินฝากไม่ถึง 5 หมื่นบาท และมีเพียงร้อยละ 1.3 ที่มีเงินฝากมากกว่า 1 ล้านบาท นอกจากนี้ โควิด-19 ยังทำให้ความเหลื่อมล้ำดังกล่าวเร่งขึ้น สะท้อนจากยอดคงค้างเงินฝากมากกว่า 1 ล้านบาทที่ขยายตัวเร่งขึ้นต่อเนื่องมากกว่ากลุ่มอื่น (รูปที่ 5) ขณะที่กลุ่มคนจนและกลุ่มคนเกือบจน[3] อาจถูกซ้ำเติมจากการระบาดของโควิด-19
รูปที่ 3: Gini Index by Region (as of 2015)
หมายเหตุ: * excludes EU28
ที่มา: Darvas (2019) and Solt (2019)
รูปที่ 4: สัดส่วนจำนวนบัญชีและจำนวนเงินฝากประเภทบุคคลธรรมดา
ณ เดือนธันวาคม ปี 2019 (จำแนกตามยอดเงินฝาก)
ที่มา: ธปท.
รูปที่ 5: Contribution to Personal Saving Growth
ที่มา: ธปท.
สำหรับความเหลื่อมล้ำด้านโอกาส บทความนี้จะขอกล่าวถึงตัวชี้วัดจาก 2 มิติสำคัญ ได้แก่
1) การเข้าถึงบริการทางการศึกษาและสาธารณสุข: สศช. พบว่า
2) การครอบครองที่อยู่อาศัย: จากแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาที่อยู่อาศัยระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2560 – 2579) ซึ่งจัดทำโดยกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ พบว่า อัตราการครอบครองที่อยู่อาศัยของครัวเรือนกลุ่มรายได้น้อยมีแนวโน้มลดลงตั้งแต่ปี 2007 เป็นต้นมา[4] โดยในปี 2015 ครัวเรือนกลุ่มรายได้น้อยที่ไม่มีกรรมสิทธิ์ในที่อยู่อาศัยของตัวเองมีประมาณ 3.6 ล้านครัวเรือน หรือร้อยละ 17.0 ของครัวเรือนทั้งหมด 21.3 ล้านครัวเรือน เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 12.2 ในปี 2007
การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำเป็นสิ่งที่ทุกรัฐบาลให้ความสำคัญมาอย่างต่อเนื่อง แต่การดำเนินนโยบายส่วนใหญ่ยังเป็นการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ ไม่ใช่การแก้ปัญหาในระยะยาว เช่น การจ่ายเงินช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยผ่านโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ซึ่งส่งผลให้ภาระทางการคลังเพิ่มขึ้น โดยข้อมูลจากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนในปี 2562 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ (รูปที่ 6) ชี้ให้เห็นว่า ครัวเรือนกลุ่มที่ฐานะทางเศรษฐกิจต่ำที่สุด (1st Quintile) มีแหล่งรายได้หลักมาจากเงินโอนของภาครัฐ ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนกว่าร้อยละ 60 ของรายได้ต่อเดือนที่เป็นตัวเงินทั้งหมด สะท้อนว่าครัวเรือนกลุ่มรายได้น้อยยังไม่สามารถพึ่งพาตนเองได้
รูปที่ 6: สัดส่วนที่มาของรายได้ที่เป็นตัวเงินของครัวเรือนไทย (หน่วย: ร้อยละ)
ที่มา: สำนักงานสถิติแห่งชาติ คำนวณโดยผู้เขียน
การออกแบบนโยบายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำแก่ครัวเรือนต้องทำเป็นระบบ ตั้งแต่การเพิ่มความสามารถในการหารายได้ทั้งจากการทำงานและการลงทุน (Labour and Capital Income) ให้กับครัวเรือน ไปจนถึงการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดสรรรายได้ภาษีและรายจ่ายเงินโอนของภาครัฐ (Redistribution) โดย
ซึ่งท้ายที่สุดการดำเนินนโยบายลดความเหลื่อมล้ำอย่างเป็นระบบนี้จะให้ผลลัพธ์เป็นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ทั่วถึงและยั่งยืน (Inclusive and Sustainable Growth) ดังแสดงในรูปที่ 7
รูปที่ 7: กรอบแนวคิดการดำเนินนโยบายลดความเหลื่อมล้ำของครัวเรือนอย่างยั่งยืน
ที่มา: OECD (2012), IMF (2014) และผู้เขียน
รูปประกอบจาก https://www.flaticon.com/authors/eucalyp
นโยบายลดความเหลื่อมล้ำอย่างยั่งยืนต้องแก้ที่ต้นตอของปัญหาในแต่ละจุด สำหรับประเด็นเรื่องการเพิ่มรายได้ครัวเรือนนั้น
ด้านการปฏิรูปการใช้จ่ายด้านภาษีและเงินโอนของรัฐ ควรเน้นทำนโยบายเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการจัดสรรรายได้ภาษีและรายจ่ายเงินโอน (Redistributive Policy) เนื่องจากข้อมูลล่าสุดแสดงให้เห็นว่าการดำเนินนโยบายด้านภาษีและเงินโอนของไทย แม้จะบรรเทาความเหลื่อมล้ำได้ แต่น้อยกว่าของประเทศอื่น โดยเฉพาะประเทศในแถบยุโรป (แสดงด้วยแท่งส่วนที่เป็นสีส้มในรูปที่ 8 ซึ่งไทยมีน้อยกว่าหลายประเทศ) ควบคู่ไปกับการเพิ่มสัดส่วนการใช้จ่ายเพื่อยกระดับผลิตภาพการผลิตรวม (Total Factor Productivity: TFP) นอกจากนี้ ภาครัฐยังควรส่งเสริมให้คนวัยทำงานออมเงินระยะยาวไว้สำหรับใช้จ่ายหลังเกษียณ เพราะนอกจากจะช่วยลดภาระทางการคลังที่เพิ่มขึ้นจากรายจ่ายสวัสดิการเพื่อรองรับสังคมสูงวัยแล้ว ยังเป็นช่องทางในการระดมทุนสำหรับโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของภาครัฐได้ด้วย
รูปที่ 8: Gross Inequality by Country (as of 2016)*
หมายเหตุ: * Gross inequality is estimated from household gross income (pre-tax, pre-transfer)
** Net inequality is estimated from household disposable income (post-tax, post-transfer)
*** Redistribution = gross inequality – net inequality
ที่มา: Solt (2019)
ไทยสามารถดำเนินนโยบายลดความเหลื่อมล้ำเพิ่มเติมได้ทั้งในแง่ของ
1. การเสริมสร้างความแข็งแกร่งพื้นฐานให้ครัวเรือน เช่น
รูปที่ 9: สัดส่วนครัวเรือนไทยที่เชื่อมต่ออินเทอร์เน็ตในปี 2561 (หน่วย: ร้อยละ)
ที่มา: สำนักงานสถิติแห่งชาติ
2. การสร้างโอกาสในการหารายได้และเพิ่มความก้าวหน้าในอาชีพให้กับลูกจ้าง เช่น
3. การเสริมประสิทธิภาพการจัดสรรรายได้และเงินโอน เช่น
ที่ผ่านมาปัญหาความเหลื่อมล้ำของไทยแม้จะปรับดีขึ้นบ้าง แต่ยังถือว่าอยู่ในระดับสูงเมื่อเทียบกับค่าเฉลี่ยของโลก ซึ่งปัญหาความเหลื่อมล้ำที่สะสมมาเป็นเวลานานย่อมมีส่วนบั่นทอนการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาว โดยคาดว่าหลังวิกฤตโควิด-19 สิ้นสุดลง ปัญหาความเหลื่อมล้ำจะยิ่งทวีความรุนแรงเพิ่มมากขึ้น เนื่องจากครัวเรือนกลุ่มรายได้น้อยเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบมากที่สุดผ่านทั้งด้านรายได้และการศึกษา
การลดความเหลื่อมล้ำนับเป็นนโยบายเชิงโครงสร้างอย่างหนึ่งซึ่งไม่สามารถประสบความสำเร็จได้โดยง่าย และต้องใช้เวลานานจึงจะเห็นผลลัพธ์ที่ชัดเจน ซึ่งที่ผ่านมานโยบายการแก้ปัญหายังมุ่งไปที่ปลายเหตุ และไม่ได้ทำอย่างเป็นระบบ ดังนั้น เพื่อแก้ปัญหาอย่างยั่งยืนในระยะข้างหน้า นโยบายลดปัญหาความเหลื่อมล้ำจึงควรให้น้ำหนักกับนโยบายการเพิ่มโอกาสในการหารายได้ให้กับครัวเรือน และการปฏิรูปการใช้จ่ายด้านภาษีและเงินโอน ซึ่งหากทุกภาคส่วนตระหนักถึงผลกระทบของปัญหาดังกล่าว และร่วมมือกันแก้ไขปัญหาอย่างจริงจัง ก็จะทำให้เศรษฐกิจไทยกลับมาเติบโตได้อย่างเต็มศักยภาพ เข้มแข็ง ทั่วถึง และยั่งยืนมากขึ้นในระยะยาว
สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (2562) รายงานการวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและเหลื่อมล้ำของประเทศไทย ปี 2562.
กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (2560) ยุทธศาสตร์การพัฒนาที่อยู่อาศัยระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2560 – 2579).
Darvas, Z., (2019). ‘Global interpersonal income inequality decline: the role of China and India’ World Development, 121, pp. 16-32.
International Monetary Fund (2014) Redistribution, Inequality and Growth. https://www.imf.org/en/Publications/Staff-Discussion-Notes/Issues/2016/12/31/Redistribution-Inequality-and-Growth-41291
Organisation for Economic Co-operation and Development (2012) Reducing Income Inequality while Boosting Economic Growth: Can it be done?. Available at: https://www.oecd.org/economy/labour/49421421.pdf
Solt, F., (2019). ‘x_swiid8_0.zip’ The Standardized World Income Inequality Database, Versions 8-9, Harvard Dataverse, V5
United Nations ESCAP (2018) Inequality in Asia and the Pacific in the era of the 2030 Agenda for Sustainable Development. Available at: https://www.unescap.org/sites/default/files/publications/ThemeStudyOnInequality.pdf
[1] จากรายงานวิเคราะห์สถานการณ์ความยากจนและเหลื่อมล้ำ ฉบับปี 2562
[2] ข้อมูล ณ สิ้นปี 2019 โดยนับรวมมูลค่าของเงินสด เงินฝากในธนาคารพาณิชย์ สลากออมสิน ตราสารหนี้ ตราสารทุน และสินทรัพย์บางชนิด เช่น ทองและอัญมณี
[3] ตามนิยามของ สศช. คนเกือบจน หมายถึง คนที่มีรายจ่ายเพื่อการบริโภคอยู่ใกล้เคียงกับเส้นความยากจน ซึ่งมีประมาณ 5.4 ล้านคน หรือ ร้อยละ 7.8 ของประชากรทั้งหมดในปี 2562 ขณะที่คนยากจน หมายถึง คนที่มีรายจ่ายเพื่อการบริโภคอยู่ใต้เส้นความยากจน
[4] ครัวเรือนกลุ่มรายได้น้อย หมายถึง ครัวเรือนที่มีรายได้เฉลี่ยต่อเดือนไม่เกิน 24,500 บาท
ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
PDF FILE