สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
aBRIDGEd

ลาภลอยจากราคาน้ำมันที่ลดลง: ไทยควรใช้ประโยชน์อย่างไร

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายจากบทเรียนของต่างประเทศและปัญหาเชิงโครงสร้างในการใช้น้ำมันของไทย

ในช่วงที่ผ่านมา ราคาน้ำมันในตลาดโลกที่ลดลงอย่างมาก ทำให้ไทยซึ่งเป็นประเทศที่นำเข้าน้ำมันสุทธิได้ใช้น้ำมันในราคาที่ถูกลง และส่งผลให้การอุปโภคน้ำมันเพิ่มขึ้น แต่ในขณะเดียวกัน ไทยยังประสบปัญหาการใช้น้ำมันที่ขาดประสิทธิภาพในหลายมิติ บทความนี้จะตอบคำถามว่าควรมีการวางแนวนโยบายเกี่ยวกับราคาน้ำมันอย่างไรให้ประเทศชาติได้รับประโยชน์อย่างยั่งยืน

ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกปรับลดลงมากตั้งแต่ช่วงครึ่งหลังของปี 2557 โดยราคาน้ำมันดิบในตลาดดูไบ ซึ่งเป็นราคาอ้างอิงหลักของไทย ปรับลดลงจาก 105 ดอลลาร์ สรอ. ต่อบาร์เรลในช่วงครึ่งแรกของปี 2557 มาอยู่ที่ 30 ดอลลาร์ สรอ. ต่อบาร์เรลในช่วงต้นปี 2559 ซึ่งถือเป็นระดับที่ต่ำที่สุดในรอบทศวรรษ (รูปที่ 1) ส่งผลให้ราคาน้ำมันขายปลีกในประเทศปรับลดลงตาม และปริมาณการอุปโภคน้ำมันขยายตัวมากในปี 2558 โดยขยายตัวถึงร้อยละ 13 สำหรับน้ำมันเบนซิน และร้อยละ 4 สำหรับน้ำมันดีเซล เทียบกับการขยายตัวของเศรษฐกิจไทยที่ร้อยละ 2.8

สถิติดังกล่าวนำไปสู่คำถามที่ว่า การขยายตัวของปริมาณการอุปโภคน้ำมันดังกล่าวเป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจในระยะยาวมากน้อยเพียงใด และภาครัฐควรเข้ามามีบทบาทอย่างไร เพื่อช่วยกระตุ้นให้เกิดการใช้น้ำมันอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น และเกิดประโยชน์อย่างยั่งยืนต่อเศรษฐกิจไทย

ปัญหาเชิงโครงสร้างในการใช้น้ำมันของไทย

ในปัจจุบัน ไทยสามารถผลิตน้ำมันดิบได้เพียงร้อยละ 15 ของปริมาณความต้องการใช้น้ำมันของประเทศ และประเทศมีปริมาณน้ำมันดิบสำรองที่พิสูจน์แล้ว (proven reserves) เพียง 3 ปีของการผลิต จึงจำเป็นต้องนำเข้าน้ำมันในส่วนที่เหลือถึงร้อยละ 85 หรือคิดเป็นร้อยละ 10 ของ GDP และนอกเหนือจากลักษณะพื้นฐานของประเทศที่ต้องพึ่งพาการนำเข้าน้ำมันในระดับสูงแล้ว พบว่าการใช้น้ำมันในประเทศยังไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ดังสะท้อนจาก Intensity ของการใช้น้ำมันของไทย (หรือที่เรียกว่า Oil intensity) ที่อยู่ในระดับค่อนข้างสูง โดยในปี 2015 อยู่ที่ 3.6 ซึ่งหมายความว่า ไทยต้องใช้น้ำมันถึง 3.6 บาร์เรลต่อวัน เพื่อสร้างรายได้ในรูป GDP จำนวน 1 ล้านดอลลาร์ สรอ. ต่อปี โดย Oil intensity ของไทยทรงตัวในระดับดังกล่าวมาตลอด 5 ปีที่ผ่านมา ซึ่งถือว่าสูงกว่าประเทศพัฒนาแล้วอื่นๆ ที่เป็นประเทศผู้นำเข้าน้ำมันเช่นกัน อาทิ สหรัฐฯ และ ญี่ปุ่น ที่มี Oil intensity เพียง 1.1 และ 1.0 ตามลำดับ โดยประสิทธิภาพการใช้น้ำมันที่อยู่ในระดับต่ำนี้ น่าจะมีสาเหตุมาจากปัจจัยเชิงโครงสร้าง 3 ประการ คือ 1) ระบบคมนาคมขนส่งของไทยยังคงพึ่งพาการใช้ถนนเป็นหลัก จึงต้องใช้น้ำมันในปริมาณมาก ในขณะที่ประเทศอื่นๆ ใช้ระบบขนส่งทางรางเป็นหลัก และมีการบริหารจัดการระบบการขนส่งที่มีประสิทธิภาพมากกว่า 2) อัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันของไทยอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับประเทศผู้นำเข้าน้ำมันอื่นๆ จึงอาจทำให้ผู้อุปโภคบริโภคขาดสำนึกการใช้น้ำมันให้เกิดความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ 3) น้ำมันดังกล่าวถูกนำมาผลิตสินค้าและบริการที่ส่วนใหญ่ยังมีมูลค่าเพิ่มค่อนข้างต่ำ

ผลกระทบของข้อจำกัดทางโครงสร้างการใช้น้ำมันต่อระบบเศรษฐกิจไทย

ข้อจำกัดเชิงโครงสร้างเหล่านี้ส่งผลให้เศรษฐกิจไทยมีความอ่อนไหวต่อราคาน้ำมันสูง และส่งผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจใน 3 ด้าน คือ 1) ผลกระทบต่ออัตราเงินเฟ้อ อัตราภาษีสรรพสามิตน้ำมันของไทยที่อยู่ในระดับต่ำกว่าต่างประเทศ ส่งผลให้ราคาน้ำมันขายปลีกในประเทศไทยเปลี่ยนแปลงไปตามราคาน้ำมันในตลาดโลกค่อนข้างมาก และทำให้อัตราเงินเฟ้อของไทยมีความอ่อนไหวต่อราคาน้ำมันในตลาดโลกมากกว่าประเทศอื่น 2) ผลกระทบต่อการบริโภคและการผลิต โดยการบริโภคของภาคเอกชนมีความอ่อนไหวต่อราคาน้ำมันค่อนข้างมาก เนื่องจากสัดส่วนของรายจ่ายในหมวดน้ำมันและขนส่งอยู่ในระดับสูง ในขณะที่ภาคการผลิตของไทยจะมีความอ่อนไหวต่อราคาน้ำมันจากปัจจัย 2 ประการ โดยปัจจัยแรกมาจากต้นทุนน้ำมันที่สูง สะท้อนจาก Oil intensity ของไทยที่สูงกว่าประเทศอื่น และปัจจัยที่สองมาจากด้านอุปสงค์ต่อสินค้าไทย เนื่องจากไทยผลิตผลิตภัณฑ์ที่ความต้องการขึ้น อยู่กับราคาน้ำมันในสัดส่วนค่อนข้างมาก ได้แก่ ยานยนต์และชิ้นส่วนยานยนต์ ซึ่ง Ramey and Vine (2011) พบว่าในตลาดสหรัฐอเมริกาตั้งแต่ช่วงปี ค.ศ. 1967 – 2009 อุตสาหกรรมยานยนต์เป็นหนึ่งในช่องทางหลักที่ส่งผ่านความผันผวนของราคาน้ำมันไปยังการผลิตโดยรวมของประเทศ 3) ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ทั้งจากการปล่อยมลพิษและก๊าซ CO2 ซึ่งบั่นทอนสุขภาพ เป็นต้นทุนแฝงของการใช้น้ำมัน โดยระดับก๊าซ CO2 ต่อหัวของไทยมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง สวนทางกับกระแสโลกที่กำลังพยายามลดการปล่อยก๊าซ CO2 ตามการเซ็นสัญญาด้านสิ่งแวดล้อมที่กรุงปารีส (Conference of the Parties หรือ COP 21)

บทเรียนที่ได้จากการวางนโยบายเกี่ยวกับราคาน้ำมันในต่างประเทศ

จากการศึกษาประสบการณ์ต่างประเทศ พบว่าประเทศผู้ส่งออกและนำเข้าน้ำมันที่มีการปรับตัวในเชิงโครงสร้าง สามารถรองรับความผันผวนของราคาน้ำมันในระยะยาวได้ดีกว่าประเทศที่มุ่งใช้ประโยชน์จากน้ำมันในระยะสั้นเป็นหลัก เช่น ในช่วงที่เกิด Oil shock จากการคว่ำบาตรการส่งออกของ OPEC ราคาน้ำมันปรับสูงขึ้นถึง 3 เท่า ระหว่างปี พ.ศ. 2516 – 2517 และส่งผลกระทบอย่างมากต่อเศรษฐกิจของประเทศผู้นำเข้าน้ำมัน รัฐบาลในหลายประเทศจึงมีการออกนโยบายอนุรักษ์และเพิ่มประสิทธิภาพการใช้น้ำมันมากขึ้น เช่น การเพิ่มภาษีน้ำมัน การพัฒนาแหล่งพลังงานทดแทน การออกมาตรฐานประสิทธิภาพของรถยนต์ และการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานสำหรับการคมนาคมขนส่งในรูปแบบอื่นๆ เพื่อทดแทนการขนส่งทางถนน โดย IEA (2005) พบว่า นโยบายเหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งที่ส่งผลให้ประสิทธิภาพการใช้พลังงานของประเทศในกลุ่ม OECD ปรับดีขึ้นมากกว่า 30% ในช่วงปี 2516 – 2543 นอกจากนี้ Blinder and Rudd (2008) พบว่าเศรษฐกิจของประเทศเหล่านี้มีความอ่อนไหวต่อราคาน้ำมันลดลงในช่วงหลังจากปี พ.ศ. 2543 ที่ราคาน้ำมันกลับมาปรับเพิ่มขึ้นอีกครั้ง โดยในช่วงที่ราคาน้ำมันดิบลดลง ประเทศเหล่านี้ไม่ได้ปล่อยให้ราคาน้ำมันขายปลีกลดลงในสัดส่วนที่เท่ากัน แต่ยังคงมีการเก็บภาษีในระดับสูงอย่างต่อเนื่อง และนำรายได้ไปใช้ในการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้น้ำมันของประเทศ

ในทางกลับกัน ประเทศผู้ส่งออกน้ำมัน เช่น นอร์เวย์ สหรัฐอาหรับเอมิเรต และคูเวต ซึ่งได้รับประโยชน์ในช่วงที่เกิด Oil shock มีการบริหารรายได้จากการส่งออกน้ำมันใน 2 แนวทาง คือ 1) ส่งเงินเข้ากองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ (Sovereign Wealth Fund) เพื่อสะสมความมั่งคั่งไว้สำหรับประชากรรุ่นต่อไป 2) ลงทุนในอุตสาหกรรมอื่นๆ เพื่อสร้างความหลากหลายให้กับโครงสร้างของเศรษฐกิจ และลดการพึ่งพิงรายได้จากการส่งออกน้ำมัน ซึ่งเป็นวิธีที่ International Monetary Fund (IMF) (2012) แนะนำเพื่อสร้างการเติบโตอย่างยั่งยืนและลดความผันผวนของเศรษฐกิจ

ในกรณีของกลุ่มประเทศผู้ส่งออกน้ำมันที่ใช้รายได้จากน้ำมันเพื่อสร้างผลประโยชน์ในระยะสั้นเป็นหลักนั้น พบว่าก่อให้เกิดปัญหาตามมาในหลายกรณี โดยในช่วงที่ราคาน้ำมันอยู่ในระดับสูงนั้น รัฐบาลของหลายประเทศซึ่งพึ่งพารายได้จากน้ำมันมากกว่าร้อยละ 50 ของรายได้ทั้งหมด มีการวางแผนรายจ่ายของภาครัฐให้เพิ่มขึ้นในระดับสูงอย่างต่อเนื่อง ทั้งผ่านการดำเนินนโยบายรัฐสวัสดิการ และการอุดหนุนราคาน้ำมันขายปลีกในประเทศที่ใช้เงินจำนวนมาก โดยผลการศึกษาของ IMF (2015) ซึ่งใช้ข้อมูล 153 ประเทศ ชี้ว่าในปี 2013 ประเทศผู้ส่งออกน้ำมันที่อยู่ในกลุ่มประเทศ MENAP มีการให้เงินอุดหนุนด้านน้ำมันสูงถึงร้อยละ 8 ของ GDP เทียบกับค่าเฉลี่ยของโลกที่เพียงร้อยละ 2 ของ GDP และด้วยรายจ่ายที่อยู่ในระดับค่อนข้างสูงนี้เอง ทำให้งบประมาณของประเทศเหล่านี้จะสมดุลได้ก็ต่อเมื่อราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกอยู่สูงกว่าระดับ 100 ดอลลาร์ สรอ. ต่อบาร์เรล

สำหรับช่วงที่ราคาน้ำมันในตลาดโลกปรับลดลง ประเทศผู้ส่งออกน้ำมันเหล่านี้ต้องปรับตัวอย่างมากทั้ง (1) การปรับตัวในด้านการคลัง ที่ต้องลดรายจ่ายภาครัฐให้เหมาะสมกับรายได้จากน้ำมันที่ลดลง โดยเฉพาะการลดเงินอุดหนุนราคาพลังงาน อีกทั้งต้องเพิ่มรายได้ที่จัดเก็บเพิ่มเติมจากแหล่งอื่นมากขึ้น แต่แม้จะทำทั้งสองด้าน งบประมาณของประเทศผู้ส่งออกในตะวันออกกลางยังขาดดุลการคลังมากกว่าร้อยละ 10 ของ GDP ในปี 2015 และ (2) การปรับตัวด้านนโยบายการเงิน สำหรับประเทศที่ใช้นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ เช่น ซาอุดิอาระเบีย และคูเวต ธนาคารกลางของประเทศเหล่านี้ต้องใช้เงินสำรองระหว่างประเทศเป็นจำนวนมากเพื่อรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนไม่ให้อ่อนค่าลง (เงินสำรองระหว่างประเทศของซาอุดิอาระเบียลดลงเกือบร้อยละ 30 ตั้งแต่กลางปี 2014 ถึงปลายปี 2016) ในขณะที่ ประเทศที่ใช้นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัว เช่น บราซิลและรัสเซีย ต้องเผชิญกับการอ่อนค่าอย่างรวดเร็วของอัตราแลกเปลี่ยน (ค่าเงินรัสเซียรูเบิลอ่อนค่าลงกว่าเท่าตัวในช่วงต้นปี 2014 – ต้นปี 2016) ซึ่งหากประเทศไม่ได้มีการปรับตัวใน 2 ด้านนี้ หรือทำได้ไม่ทันท่วงที อาจนำไปสู่วิกฤตเศรษฐกิจ เช่น ในกรณีของประเทศเวเนซุเอลาซึ่งเข้าสู่ภาวะเศรษฐกิจถดถอยเมื่อปี 2015 และ IMF คาดว่าใน ปี 2016 เศรษฐกิจจะหดตัวถึงร้อยละ 10 (3) การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจเพื่อลดการพึ่งพิงรายได้จากน้ำมันในระยะยาว เช่น ซาอุดิอาระเบียได้ประกาศนโยบาย Saudi Vision 2030 เพื่อเปิดเสรีให้เอกชนเข้ามาประกอบกิจการในหลายธุรกิจ และลงทุนเพื่อพัฒนาพลังงานทดแทนในประเทศ

ประสบการณ์ต่างประเทศข้างต้นชี้ให้เห็นว่า ประเทศที่มีการปรับตัวในช่วงที่ราคาน้ำมันอยู่ในทิศทางที่เอื้อต่อเศรษฐกิจของประเทศ สามารถเพิ่มภูมิคุ้มกันที่จะใช้รับมือกับสถานการณ์ที่ราคาน้ำมันเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางตรงกันข้ามได้ดีกว่าประเทศที่มุ่งใช้ประโยชน์จากราคาน้ำมันอย่างฉาบฉวยในระยะสั้น

ภาครัฐไทยควรวางนโยบายเกี่ยวกับราคาน้ำมันอย่างไร

ประสบการณ์จากต่างประเทศข้างต้นได้ให้บทเรียนสำหรับประเทศไทย โดยแสดงให้เห็นแล้วว่า ในขณะที่ราคาน้ำมันลดลงอย่างมาก นโยบายเกี่ยวกับราคาน้ำมันที่เหมาะสมจึงควรมุ่งแก้ปัญหาทั้งปรับเพิ่มราคาน้ำมันให้เหมาะสมกับต้นทุนที่แท้จริงของสังคม และนำรายได้ที่เพิ่มขึ้นนี้ไปลงทุนเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพต่อเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน

1) กลไกการปรับเพิ่มราคาน้ำมันที่เหมาะสม

การปรับเพิ่มราคาน้ำมันสามารถดำเนินการได้ผ่าน 4 ช่องทาง คือ (1) ภาษีสรรพสามิตน้ำมัน (2) กองทุนอนุรักษ์พลังงาน (3) กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง และ (4) สร้างกองทุนโครงสร้างพื้นฐานใหม่ และเนื่องจากแต่ละช่องทางมีข้อดีข้อเสียที่แตกต่างกันซึ่งอาจทำให้ยากต่อการเปรียบเทียบ ผู้เขียนจึงเสนอให้มีการพิจารณาความเหมาะสมของแต่ละทางเลือกใน 4 มิติ คือ (1) ความรวดเร็วในการดำเนินการ (2) ขนาดของมาตรการเพียงพอต่อการแก้ปัญหา (3) การใช้จ่ายผ่านการพิจารณาของรัฐสภา ซึ่งมีขั้นตอนในการพิจารณาและตรวจสอบที่รัดกุมและประชาชนสามารถตรวจสอบได้ และ (4) วัตถุประสงค์การนำไปใช้มีความชัดเจนและครอบคลุมเพียงพอ โดยการเปรียบเทียบแต่ละช่องทางใน 4 มิติดังกล่าวสามารถสรุปได้ดังรูปที่ 2 ซึ่งแสดงให้เห็นว่า

การเพิ่มภาษีสรรพสามิตมีข้อดี คือ สามารถดำเนินการได้ทันที และการเบิกจ่ายรายได้จากภาษีดังกล่าวมีการผ่านกระบวนการพิจารณาจากรัฐสภาที่มีการตรวจสอบอย่างครบถ้วน อย่างไรก็ตาม การกันภาษีเพื่อระบุวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmark) ทำได้ค่อนข้างยาก จึงต้องอาศัยกระบวนการงบประมาณในการสร้างประสิทธิภาพในระยะยาว

การเพิ่มอัตราจัดเก็บเงินสำหรับกองทุนอนุรักษ์พลังงาน (Eco Fund) และการเพิ่มอัตราจัดเก็บเงินเข้ากองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง (Oil Fund) มีข้อได้เปรียบ เนื่องจากดำเนินการได้ง่ายและยังเป็นการปูพื้นฐานสำหรับการสนับสนุนการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานในประเทศ ในขณะที่การจัดตั้งกองทุนโครงสร้างพื้นฐาน (Infra fund) โดยเก็บเงินจากราคาน้ำมันขายปลีก (ตามแบบ Highway Trust Fund ของสหรัฐ อเมริกา) จะเป็นการลดภาระการกู้ยืมของภาครัฐในอนาคต รวมถึงเป็นแหล่งเงินทุนที่แน่นอนสำหรับพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของไทย

อย่างไรก็ดี ทั้งสามกองทุนมีข้อพึงสังเกตร่วมกัน คือ การบริหารจัดการกองทุนเหล่านี้ไม่ผ่านกระบวนการพิจารณางบประมาณประจำปีของรัฐสภา และยังเผชิญกับข้อจำกัดเฉพาะของแต่ละกองทุน เช่น กองทุน Oil Fund มีวัตถุประสงค์ที่ค่อนข้างเฉพาะเจาะจง เงินในกองทุนมีทั้งการไหลเข้าและไหลออก จึงไม่เหมาะสมนักสำหรับใช้ในการปรับเพิ่มราคาน้ำมัน สำหรับกองทุน Eco Fund นั้น การเก็บเงินเพิ่มหลายบาทต่อลิตรอาจทำได้ยากในทางปฏิบัติ ในขณะที่กองทุนโครงสร้างพื้นฐานต้องผ่านกระบวนการในการจัดตั้งกองทุนฯ ซึ่งใช้เวลานาน

จากการพิจารณามิติเหล่านี้ ผู้เขียนเห็นว่าในบริบทปัจจุบัน แนวทางการปรับภาษีสรรพสามิตน่าจะมีความเหมาะสมมากกว่าแนวทางอื่น โดยเฉพาะในแง่ของความรวดเร็วในการดำเนินการ และแม้ว่าจะไม่มีการระบุวัตถุประสงค์ด้านการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานอย่างเป็นลายลักษณ์อักษร ภาครัฐก็มีแนวนโยบายสนับสนุนการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้น้ำมันอยู่แล้วในระดับหนึ่ง

สำหรับบทความในส่วนสุดท้าย ผู้เขียนขอนำเสนอการพิจารณาระดับที่เหมาะสมของภาษีสรรพสามิต วิธีดำเนินมาตรการและแผนการใช้จ่ายภาษีฯ ที่เหมาะสมของภาครัฐ ตามลำดับ

แล้วขนาดของมาตรการภาษีสรรพสามิตที่เหมาะสมควรเป็นเท่าไร โดยหลักการระดับที่เหมาะสมของภาษีสรรพสามิต ควรเพียงพอที่จะชดเชยผลกระทบด้านลบของการใช้น้ำมัน (Negative externalities) ซึ่งการศึกษาของ Parry et al. (2014) แบ่งผลกระทบดังกล่าวเป็น 5 ประเภท คือ (1) ความเสื่อมโทรมและสึกหรอของสภาพถนน (2) ปัญหาการจราจรติดขัด (3) อุบัติเหตุ (4) ปัญหามลพิษ และ (5) การปล่อยก๊าซ CO2 ซึ่งการชดเชยผล กระทบเหล่านี้จะทำให้ต้องมีการเก็บภาษีสรรพสามิตที่ 14.8 บาทต่อลิตรสำหรับน้ำมันเบนซิน และ 13.7 บาทต่อลิตรสำหรับดีเซล อย่างไรก็ดี พรบ.สรรพสามิต พ.ศ. 2527 กำหนดให้มีเพดานภาษีไม่เกิน 10 บาทต่อลิตร ในขณะที่ การแก้กฎหมายจำเป็นต้องใช้เวลา ขนาดของมาตรการที่เหมาะสมในระยะสั้นจึงควรอยู่ที่ 10 บาทต่อลิตร และทยอยขยายเพดานการจัดเก็บภาษีฯ เพิ่มเติมในอนาคต

วิธีการดำเนินมาตรการภาษีสรรพสามิตที่เหมาะสมควรเป็นอย่างไร เพื่อให้ผลของนโยบายมีความยั่งยืน โดยไม่ก่อให้เกิดผลกระทบรุนแรงในระยะสั้น ภาครัฐจึงควรดำเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยจากราคาในปัจจุบันที่อยู่ในระดับค่อนข้างต่ำ น่าจะสามารถจัดเก็บภาษีฯ เพิ่มเติมในอัตรา 2 บาทต่อลิตร และทยอยปรับขึ้นอีก 1 บาทต่อลิตรทุกครึ่งปี ซึ่งจะทำให้อัตราภาษีขึ้นไปแตะระดับเพดานภาษีที่ 10 บาทต่อลิตร ภายใน 2 ปี ทั้งนี้ จากการคำนวณของผู้เขียน พบว่าการดำเนินนโยบายดังกล่าวจะทำให้ภาครัฐมีรายได้เพิ่มขึ้น 1.2 แสนล้านบาท ในขณะที่ราคาขายปลีกน้ำมัน (หลังรวมภาษี) จะยังต่ำกว่าราคาในช่วงปี 2554-2556 หากราคาน้ำมันดิบเฉลี่ยไม่เกิน 70 ดอลลาร์ สรอ. ต่อบาร์เรลในปี 2560 (รูปที่ 3)

2) แผนการใช้จ่ายภาษีที่เพิ่มขึ้นจากการปรับเพิ่มราคาน้ำมันของภาครัฐที่เหมาะสม

ภาครัฐควรมีการนำรายได้ภาษีไปใช้จ่ายให้เกิดประโยชน์ใน 4 มิติ คือ (1) ลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมขนส่ง โดยเฉพาะทางรางและทางน้ำ เพื่อลดการพึ่งพิงการใช้ถนนและต้นทุนการขนส่ง ซึ่งเป็นปัจจัยที่บั่นทอนความสามารถในการแข่งขันของไทยตลอดช่วงที่ผ่านมา (2) ยกระดับระบบขนส่งสาธารณะให้สามารถรองรับความต้องการของผู้บริโภคได้อย่างเพียงพอ ปลอดภัย และมีคุณภาพพอที่จะทดแทนการใช้รถยนต์ส่วนตัวได้ อาทิ การบำรุงรักษาถนนให้มีคุณภาพดีอยู่เสมอ เพื่อให้ประสิทธิภาพของการใช้น้ำมันสูงขึ้น และลดต้นทุนทางเศรษฐกิจทั้งจากอุบัติเหตุและค่าเสียโอกาสด้านเวลา (3) สนับสนุนการใช้และพัฒนาเทคโนโลยีที่ประหยัดเชื้อเพลิงและลดการเกิดมลพิษ อาทิ รถยนต์ไฟฟ้า (Electric vehicle: EV) โดยอาจจัดสรรงบประมาณบางส่วนเพื่อสนับสนุนอุตสาหกรรมต่างๆ ในสายการผลิตรถยนต์ไฟฟ้า ซึ่งนอกจากจะช่วยลดการพึ่งพาน้ำมันของประเทศแล้ว ยังเป็นการสร้างมูลค่าเพิ่มให้อุตสาหกรรมไทยด้วย (4) สนับสนุนการพัฒนาพลังงานทดแทนอย่างยั่งยืน ผ่านการวิจัยและพัฒนา และปรับปรุงประสิทธิภาพการเกษตรเพื่อลดต้นทุนการผลิตเอทานอลและไบโอดีเซล

ข้อสรุป

ปัญหาเชิงโครงสร้างในการใช้น้ำมันของไทยนั้นควรได้รับการแก้ไขอย่างเร่งด่วน เนื่องจากในช่วงที่ราคาน้ำมันลดต่ำลงนั้น เราต่างใช้ประโยชน์ที่ได้รับนี้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ซึ่งเป็นความเสี่ยงต่อความมั่นคงทางพลังงานของไทยเป็นอย่างมาก ถึงเวลาแล้วที่ไทยต้องเริ่มปรับตัวโดยคำนึงถึงประโยชน์ของลูกหลานในอนาคต ให้ราคาน้ำมันสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงของสังคมและสร้างแหล่งรายได้ที่มั่นคงให้แก่รัฐ สำหรับใช้ลงทุนในระบบขนส่ง และพัฒนาพลังงานทางเลือก ซึ่งท้ายที่สุดแล้ว ผู้บริโภคเองจะได้รับประโยชน์จากรายจ่ายด้านพลังงานที่ลดลง ในขณะที่ประเทศก็สามารถประหยัดรายจ่ายด้านพลังงานจากการนำเข้าน้ำมันได้อีกด้วย

เอกสารอ้างอิง

Blinder, A. S., and J. B. Rudd (2012): “The supply-shock explanation of the Great Stagflation revisited.” The Great Inflation: The Rebirth of Modern Central Banking (pp. 119-175). University of Chicago Press.

BP (2016): “BP Statistical Review of World Energy 2016.”

Coady, D. P., I. Parry, L. Sears, and B. Shang (2015): “How large are global energy subsidies?” International Monetary Fund. IMF working paper

Parry, I. W., M. D. Heine, E. Lis, and S. Li (2014): “Getting energy prices right: from principle to practice.” International Monetary Fund.

IEA (2005): “The experience with energy efficiency policies and programmes in IEA countires”

IMF (2012): “Macroeconomic Policy Frameworks for Resource-Rich Developing Countries”

IMF (2015): “How Large Are Global Energy Subsidies?”, IMF Working Paper WP/15/105

Ramey and Vine (2011): “Oil, Automobiles, and the U.S. Economy: How Much have Things Really Changed?” NBER Macroeconomics Annual, Vol 25, No. 1 333-368

S. Tony (2014): “Clean disruption of energy and transportation. Silicon Valley” CA: Clean Planet Ventures.

สํานักงานนโยบายและแผนพลังงาน (2559): “สถานการณ์พลังงานปี 2558”

READS: 43027
ธนาคารแห่งประเทศไทย
singhaps@bot.or.th
ธนาคารแห่งประเทศไทย
TanaporD@bot.or.th