สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
aBRIDGEd

5 มุมมองใหม่จากข้อมูลผู้เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา

การสร้างระบบภาษีที่คนไทยยอมรับว่าเป็นธรรม และมีความเต็มใจที่จะเป็นส่วนหนึ่งของระบบนั้น ต้องเริ่มจากความเข้าใจโครงสร้าง องค์ประกอบ และพฤติกรรมของผู้เสียภาษี

การให้สิทธิลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เช่น ช้อปช่วยชาติ การซื้อ LTF และการบริจาคต่าง ๆ เป็นเครื่องมือสำคัญที่รัฐบาลนิยมใช้ในการส่งเสริมกิจกรรมเศรษฐกิจต่าง ๆ แต่จุดอ่อนสำคัญของมาตรการเหล่านี้คือ การสร้างต้นทุนซ่อนเร้นที่สำคัญให้แก่ภาคการคลัง บทความนี้พยายามที่จะส่งเสริมความเข้าใจเกี่ยวกับต้นทุนของมาตรการภาษี รวมไปถึงโครงสร้างภาษี และองค์ประกอบเชิงลึก (granularity) ของผู้เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เพื่อก่อให้เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดอย่างสร้างสรรค์เกี่ยวกับนโยบายภาษีต่าง ๆ

การให้สิทธิลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเป็นช่องทางที่รัฐบาลนิยมใช้ในการกระตุ้นเศรษฐกิจหรือส่งเสริมกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่าง ๆ ตัวอย่างได้แก่ การอนุญาตให้นำเงินลงทุนใน LTF และ RMF มาหักลดหย่อนภาษี หรือมาตรการช้อปช่วยชาติที่เราเห็นเป็นประจำในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา[1]

แน่นอนว่าการให้สิทธิหักลดหย่อนแต่ละอย่างมีเหตุผลรองรับ แต่จุดอ่อนสำคัญของมาตรการเหล่านี้คือ การสร้างต้นทุนซ่อนเร้นที่สำคัญให้แก่ภาคการคลังของประเทศ สาธารณชนแทบจะไม่ทราบว่าต้นทุนของการหักลดหย่อนเหล่านี้มีมากน้อยขนาดไหน และใครเป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์ ยิ่งไปกว่านั้น สังคมไทยยังมีความรู้เกี่ยวกับฐานภาษี และองค์ประกอบเชิงลึกต่าง ๆ (granularity) ของผู้เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาน้อยมาก เราแทบจะไม่ทราบเลยว่าอัตราภาษีเฉลี่ยของคนแต่ละกลุ่มเป็นอย่างไร ผู้เสียภาษีแต่ละกลุ่มมีพฤติกรรมการออม การลงทุนผ่านระบบภาษีแตกต่างกันอย่างไรบ้าง ข้อจำกัดนี้ทำให้เราไม่สามารถวิเคราะห์นโยบายภาษีได้อย่างเป็นระบบ

เพื่อส่งเสริมให้เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดอย่างสร้างสรรค์เกี่ยวกับนโยบายภาษี ผมสรุปข้อค้นพบสำคัญ 5 ข้อ จากงานศึกษาของผมเรื่อง “การวิเคราะห์รายจ่ายภาษีสำหรับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา” ซึ่งได้รับความกรุณาจากทางกรมสรรพากรให้ใช้ข้อมูลสุ่มแบบแบ่งกลุ่ม (Stratified random sampling) ในอัตราส่วน 0.3% ของผู้เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาทั้งหมดในปี 2555[1] โดยงานวิจัยนี้เป็นผลงานในชุดโครงการ “แนวทางการปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและวิเคราะห์การกระจายรายได้ของผู้มีเงินได้พึงประเมิน” ที่มีหัวหน้าโครงการคือ ศ.ดร. ผาสุก พงษ์ไพจิตร และได้รับการสนับสนุนโดย สกว.

1) ฐานภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยแคบมาก สะท้อนจากอัตราภาษีเฉลี่ยที่อยู่ในระดับ 5%

เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่าจำนวนผู้ที่เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาจริง ๆ มีไม่มากนัก เป็นสัดส่วนแค่ประมาณ 10% ของกำลังแรงงานของประเทศ แต่ข้อค้นพบที่น่ากังวลคือ อัตราภาษีเฉลี่ยซึ่งคำนวณจากภาระภาษีหารด้วยเงินได้พึงประเมินหลังหักค่าใช้จ่าย อยู่ในระดับต่ำมากเมื่อเทียบกับอัตราภาษีขั้นบันไดตามกฎหมาย โดยในปี 2555 อัตราภาษีเฉลี่ยนี้อยู่ที่เพียง 4.7% (รูปที่ 1)

รูปที่ 1 จำนวนผู้เสียภาษี และอัตราภาษีเฉลี่ยตามกลุ่ม Quintile รายได้ของผู้เสียภาษี (2555)

อัตราภาษีเฉลี่ยนี้ยังค่อนข้างต่ำในทุกกลุ่มรายได้ เมื่อแบ่งกลุ่มผู้เสียภาษีออกเป็น 5 กลุ่ม กลุ่มละเท่า ๆ กัน จากระดับรายได้น้อยไปมากตามระดับเงินได้พึงประเมินหลังหักค่าใช้จ่าย (Quintile) โดยกลุ่ม Q1 คือกลุ่มที่มีรายได้น้อยที่สุด 20% และกลุ่ม Q5 คือกลุ่มที่มีรายได้มากที่สุด 20% ผมพบว่าอัตราภาษีเฉลี่ยของกลุ่ม Q1 อยู่ที่ 1.5% ส่วนกลุ่ม Q5 อยู่ที่ 10.7%

ข้อค้นพบนี้สะท้อนความท้าทายทางการคลังที่สำคัญของประเทศไทย นั่นก็คือ ฐานภาษีของเราแคบมาก เนื่องจากการให้สิทธิการหักค่าลดหย่อน และค่าใช้จ่ายทั้งหลาย

นอกจากนี้ พฤติกรรมของผู้เสียภาษีในการหักค่าลดหย่อนต่าง ๆ ยังมีความแตกต่างกันทั้งในมิติกลุ่มรายได้ และแหล่งรายได้หลัก โดยผมแบ่งผู้เสียภาษีเป็น 3 กลุ่มตามแหล่งรายได้หลัก[2] ได้แก่ 1) การจ้างงาน มีรายได้หลักจาก 40(1) และ 40(2) 2) การลงทุนและทรัพย์สิน มีรายได้หลักจาก 40(3) 40(4) และ 40(5) และ 3) ธุรกิจและวิชาชีพเฉพาะ มีรายได้หลักจาก 40(6) (7) และ (8) ซึ่ง 80% ของผู้เสียภาษีทั้งหมดนี้เป็นผู้มีรายได้หลักมาจากการจ้างงาน ในขณะที่ผู้มีรายได้หลักจากธุรกิจและวิชาชีพเฉพาะคิดเป็นสัดส่วน 14% สัดส่วนนี้ไม่แตกต่างกันมากเท่าไรนักในแต่ละกลุ่มรายได้ (รูปที่ 2)

รูปที่ 2 การกระจายตัวของผู้เสียภาษีตามแหล่งรายได้หลัก และ Quintile รายได้ (2555)

จากรูปที่ 3 ผมพบว่าพฤติกรรมการออมและการลงทุนผ่านระบบภาษีของคนรวยและคนรายได้ปานกลางมีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ โดยคนรวย (Top quintile) มีการใช้สิทธิการหักลดหย่อน LTF และ RMF สูงกว่าคนกลุ่มอื่น ๆ อย่างชัดเจน ในขณะที่คนที่มีรายได้ปานกลาง (Quintile 3 และ 4) มีการใช้สิทธิการหักลดหย่อนเบี้ยประกันชีวิตในสัดส่วนที่สูงมากกว่าคนรวย ทั้งนี้ผู้เสียภาษีที่มีรายได้หลักจากการจ้างงาน และการลงทุนและทรัพย์สิน มีสัดส่วนการใช้สิทธิหักลดหย่อนต่าง ๆ ต่อเงินได้สูงกว่ากลุ่มธุรกิจและวิชาชีพเฉพาะอย่างชัดเจน

รูปที่ 3 สัดส่วนการหักลดหย่อนที่สำคัญ ตามแหล่งรายได้หลัก และกลุ่ม Quintile รายได้ของผู้เสียภาษี (2555)

ความแตกต่างของพฤติกรรมนี้บ่งชี้ถึงความจำเป็นที่เราจะต้องเข้าใจองค์ประกอบเชิงลึก (granularity) ของผู้เสียภาษีในการออกแบบและวิเคราะห์มาตรการภาษีต่าง ๆ

2) การให้สิทธิการหักลดหย่อนต่าง ๆ ทำให้รัฐสูญเสียรายได้ไป 1 ใน 3 ของรายได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา

การให้สิทธิการหักลดหย่อนภาษีต่าง ๆ ส่งผลให้รัฐจัดเก็บภาษีได้ลดลง ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์เรียกรายได้ของรัฐที่ลดลงนี้ว่า “รายจ่ายภาษี” (Tax expenditure) เพื่อให้เห็นขนาดความสำคัญของรายจ่ายภาษีนี้[3] งานวิจัยของผมได้สร้างแบบจำลอง Microsimulation model เพื่อประมาณการรายได้และภาระภาษีของประชาชนภายใต้กฎหมายภาษีปัจจุบัน โดย 1) จำลองให้รายได้ผู้เสียภาษีมีการเติบโตแตกต่างกันในแต่ละกลุ่มรายได้ (Heterogeneous income growth) สอดคล้องกับอัตราการเติบโตของเงินได้พึงประเมินตามกลุ่มรายได้จากข้อมูลของกรมสรรพากรย้อนหลัง 12 ปี และอัตราการเติบโตของรายได้ประชาชาติ (Net national income) ของประเทศ และ 2) สร้างเครื่องคำนวณภาระภาษี (Tax calculator) โดยมี parameters ตามกฎหมายภาษีในแต่ละปี และสมมติให้การหักค่าใช้จ่าย เงินสะสมและค่าลดหย่อนสะท้อนพฤติกรรมใน ปี 2555 โดยกำหนดเป็นขนาดคงที่ หรือเป็นสัดส่วนตามที่กฎหมายอนุญาต

จากรูปที่ 4 ผมพบว่ารายจ่ายภาษีรวมมีขนาดประมาณ 110,000 ล้านบาท หรือ 0.7% ของ GDP ในปี 2560 ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 1 ใน 3 ของรายได้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาทั้งหมดในปี 2560 โดยองค์ประกอบที่น่าสนใจคือ การหักลดหย่อนที่เกี่ยวข้องกับการออมและการลงทุน ซึ่งรวมกันแล้วมีขนาดประมาณ 50,000 ล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 45% ของรายจ่ายภาษีทั้งหมด ตัวอย่างสำคัญของการหักลดหย่อนในหมวดนี้ ได้แก่ LTF RMF และเบี้ยประกันชีวิต เป็นต้น

รูปที่ 4 รายจ่ายภาษีภายใต้กฎหมายปัจจุบันและองค์ประกอบสำคัญ (2560)

ตัวเลขรายจ่ายภาษีที่สูงมากนี้ชี้ว่า เมื่อรัฐบาลประกาศจะทำมาตรการช้อป-เที่ยวช่วยชาติ หรือแจกสิทธิประโยชน์ทางภาษีอื่น ๆ สาธารณชนควรตั้งคำถามถึงความคุ้มค่าของมาตรการเหล่านั้น ในขณะที่รัฐบาลก็ควรที่จะชี้แจงถึงความจำเป็นของการออกมาตรการ รายจ่ายภาษีที่คาดว่าจะเกิดขึ้น และผลกระทบต่อเศรษฐกิจ โดยเปิดเผยสมมติฐานการประมาณการอย่างชัดเจน

3) ต้นทุนของการลดหย่อนภาษีส่วนใหญ่จะกระจุกตัวอยู่ที่คนรวย

คำถามสำคัญที่ตามมาคือ ใครเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากมาตรการหักลดหย่อนภาษีต่าง ๆ

จากรูปที่ 5 ผมพบว่า 67% ของรายจ่ายภาษีเป็นของผู้เสียภาษีในกลุ่ม Quintile รายได้สูงสุด (Q5) และ 30% ของรายจ่ายภาษีทั้งหมดเป็นของผู้ที่มีรายได้สูงสุด Top 5% ส่วนหนึ่งของการกระจุกตัวนี้มาจากการที่ผู้มีรายได้สูงจะอยู่บนขั้นบันไดภาษีสูงกว่าผู้มีรายได้น้อย ทำให้การหักลดหย่อนหนึ่งบาทของผู้ที่มีรายได้สูงมีต้นทุนต่อรัฐสูงกว่าของผู้มีรายได้น้อย

รูปที่ 5 การกระจายของรายจ่ายภาษีตามกลุ่ม Quintile รายได้ของผู้เสียภาษี (2560)

อย่างไรก็ตาม ในมิติของการกระจายเม็ดเงินต้นทุนนี้ เราสามารถแบ่งการลดหย่อนได้เป็น 2 กลุ่มใหญ่ ๆ ตามรูปที่ 6 คือ

รูปที่ 6 การกระจายของรายจ่ายภาษีที่สำคัญตามกลุ่ม Quintile รายได้ของผู้เสียภาษี (2560)

กลุ่มแรก คือ RMF และ LTF โดยมากกว่า 90% ของรายจ่ายภาษีในกลุ่มนี้เป็นของคนในกลุ่ม Q5

กลุ่มที่สอง คือ การลดหย่อนส่วนตัวและครอบครัว กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (กบข.) กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ เงินประกันชีวิต ดอกเบี้ยกู้ซื้อบ้าน และการบริจาค โดยสำหรับรายจ่ายภาษีในกลุ่มที่สอง คนรายได้ระดับกลางมีส่วนแบ่งรายจ่ายภาษีเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

ความแตกต่างนี้บ่งชี้ว่านโยบายการให้สิทธิการหักลดหย่อนภาษีต่าง ๆ จะส่งผลต่อคนแต่ละกลุ่มไม่เหมือนกัน ดังนั้นการเปิดเผยแค่เพียงผลกระทบต่อรายได้รัฐ และต่อตัวเลข GDP จึงไม่เพียงพอ รัฐบาลควรที่จะเปิดเผยผลกระทบต่อผู้เสียภาษีในแต่ละกลุ่มรายได้ควบคู่ไปด้วย

4) เกณฑ์การหักค่าใช้จ่ายสร้างคำถามถึงความเป็นธรรม และยังมีนัยสำคัญต่อรายได้ของรัฐบาล

การหักค่าใช้จ่ายเป็นอีกช่องทางสำคัญที่ส่งผลต่อขนาดของฐานภาษี ซึ่งเกณฑ์การหักค่าใช้จ่ายนี้จะขึ้นกับหมวดรายได้ของผู้เสียภาษี โดยภายใต้กฎหมายก่อนปี 2560 ผู้ที่มีรายได้จากการจ้างงาน (40(1) และ 40(2)) จะสามารถหักค่าใช้จ่าย ได้ 40% ของเงินได้ แต่ต้องไม่เกิน 60,000 บาท ในขณะที่ผู้ที่มีรายได้จากธุรกิจและวิชาชีพเฉพาะต่าง ๆ (40(6) 40(7) และ 40(8)) จะสามารถเลือกหักแบบเหมาได้ โดยสัดส่วนการหักค่าใช้จ่ายนี้จะขึ้นกับประเภทย่อยของรายได้มีตั้งแต่ 30% ไปจนถึง 85%

จากรูปที่ 7 ผมพบว่าสัดส่วนการหักค่าใช้จ่ายต่อเงินได้ของกลุ่มธุรกิจและวิชาชีพเฉพาะเฉลี่ยอยู่ที่ 60% สูงกว่าของกลุ่มอื่น ๆ เป็นอย่างมาก แน่นอนว่ากลุ่มธุรกิจและวิชาชีพเฉพาะมีความจำเป็นที่จะต้องได้รับความยืดหยุ่นในการหักค่าใช้จ่ายมากกว่า แต่สัดส่วนค่าใช้จ่ายที่สูงเป็นอย่างมากของกลุ่มธุรกิจและวิชาชีพเฉพาะนี้ สร้างคำถามถึงความเท่าเทียมกันสำหรับแนวการจัดเก็บภาษี (Tax treatment) จากคนที่มีรายได้จากแหล่งต่าง ๆ

รูปที่ 7 สัดส่วนการหักค่าใช้จ่าย และค่าลดหย่อนต่อเงินได้พึงประเมินตามแหล่งรายได้หลัก (2555)

ในปี 2560 นี้ รัฐบาลได้มีการเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบเกี่ยวกับการหักค่าใช้จ่าย โดยสำหรับเงินได้ 40(1) 40(2) และ 40(3) จากเดิมให้หักค่าใช้จ่ายแบบเหมาได้ 40% ของเงินได้ แต่ไม่เกิน 60,000 บาท เพิ่มเป็น 50% ของเงินได้แต่ไม่เกิน 100,000 บาท ในขณะที่การหักค่าใช้จ่ายแบบเหมาสำหรับเงินได้ 40(7) และ 40(8) จะถูกจำกัดให้เหลือเพียง 60% ของเงินได้

ผมพบว่าการเปลี่ยนแปลงเกณฑ์การหักค่าใช้จ่ายนี้จะส่งผลสำคัญต่อรายได้ของรัฐ โดยการเพิ่มวงเงินหักค่าใช้จ่ายสำหรับเงินได้ 40(1)-40(3) จะลดรายได้ให้รัฐไม่มากนัก ประมาณ 0.16% ของ GDP ในปี 2560 แต่การจำกัดวงเงินสำหรับเงินได้ 40(7)-40(8) นั้นจะเพิ่มรายได้ให้รัฐมากถึง 0.42% ของ GDP ในปี 2560 (รูปที่ 8) โดยเกือบ 70% ของภาระภาษีจากการจำกัดค่าใช้จ่ายในหมวด 40(7)-40(8) นี้จะเป็นของผู้เสียภาษีในกลุ่ม Quintile สูงสุด (รูปที่ 9)

รูปที่ 8 ผลกระทบต่อรายได้ของรัฐในปี 2560 จากการเปลี่ยนแปลงเกณฑ์การหักค่าใช้จ่ายในปี 2560

รูปที่ 9 สัดส่วนของภาระภาษี (Tax costs) จากการเปลี่ยนแปลงเกณฑ์การหักค่าใช้จ่ายสาหรับเงินได้ 40 (7)-(8) ในปี 2560 ตามกลุ่ม Quintile รายได้ของผู้เสียภาษี (2560)

อย่างไรก็ตาม ภายใต้กฎหมายในปี 2560 นี้ เพดานสัดส่วนการหักค่าใช้จ่ายสำหรับเงินได้ 40(6) 40(7) และ 40(8) ยังคงสูงกว่าเพดานสำหรับผู้ที่มีรายได้จากการจ้างงาน งานวิจัยของผมได้เสนอแนวทางการปรับนโยบายภาษี (Tax policy option) โดยลดเพดานสัดส่วนการหักค่าใช้จ่ายสำหรับเงินได้ตามมาตรา 40(6) 40(7) และ 40(8) ลงเป็น 50% ของเงินได้ เพื่อให้เท่าเทียมในระดับหนึ่งกับเกณฑ์ที่ใช้สำหรับรายได้จากการจ้างงาน แต่ไม่มีการจำกัดเพดานตัวเงิน เพื่อยังคงความยืดหยุ่นในการหักค่าใช้จ่ายตามแต่ละหมวดรายได้ ผมพบว่าภายใต้แนวทางนี้ รายได้ของรัฐบาลจะเพิ่มขึ้นถึง 0.19% ของ GDP ในปี 2560 และ 75% ของภาระภาษีที่เกิดขึ้นจะเป็นของคนรวยในกลุ่ม Quintile สูงสุด

ข้อค้นพบนี้ชี้ว่าเกณฑ์การกำหนดวิธีการหักค่าใช้จ่ายในปัจจุบัน นอกจากจะสร้างคำถามในเรื่องความเป็นธรรมสำหรับผู้ที่มีรายได้จากแหล่งต่าง ๆ แล้ว ยังสามารถส่งผลสำคัญต่อรายได้ของรัฐบาล

5) การปฏิรูปภาษีต้องเริ่มจากความเข้าใจองค์ ประกอบและพฤติกรรมของผู้เสียภาษี

เพื่อแสดงให้เห็นถึงศักยภาพของการนำข้อมูลผู้เสียภาษีมาใช้ในการออกแบบนโยบายภาษีให้แก่รัฐบาล งานวิจัยของผมได้เสนอแนวทางการปรับนโยบายภาษีต่าง ๆ โดยในบทความนี้ ผมขอเล่าถึง 2 ตัวอย่าง ได้แก่ 1. การเปลี่ยนการหักค่าลดหย่อนสำหรับการซื้อกองทุนรวมหุ้นระยะยาว (LTF) เป็นการให้เครดิตภาษี และ 2. การปฏิรูปโครงสร้างภาษี (Broad tax reform)

Tax policy option 1: การเปลี่ยนการหักค่าลดหย่อนสำหรับการซื้อ LTF เป็นการให้เครดิตภาษี

ข้อสังเกตสำคัญอันหนึ่งเกี่ยวกับการหักลดหย่อน LTF คือ รายจ่ายภาษีที่เกิดขึ้นจะกระจุกตัวค่อนข้างมากในกลุ่มคนรวย โดย 54% ของรายจ่ายภาษี LTF เป็นของ Top 5% ของผู้เสียภาษี (รูปที่ 10) และส่วนหนึ่งของการกระจุกตัวนี้มาจากกลไกการหักลดหย่อน คนรวยแน่นอนว่าจะอยู่บนขั้นบันไดภาษีที่สูงกว่าคนฐานะปานกลาง ส่งผลให้การหักลดหย่อนหนึ่งบาทของคนรวยจะมีต้นทุนต่อรัฐสูงกว่า

รูปที่ 10 การกระจายของรายจ่ายภาษี LTF ตามกลุ่ม Quintile รายได้ของผู้เสียภาษี (2560)

เมื่อพิจารณาอัตราภาษีหน่วยสุดท้ายสำหรับเงินบาทแรกของการหักลดหย่อน LTF (First-baht marginal tax rate) ในปี 2560[4] ผมพบว่าผู้ใช้สิทธิ LTF ที่มี First-baht marginal tax rate ในอัตรา 30-35% คิดเป็นสัดส่วน 17% ของผู้ใช้สิทธิทั้งหมด ได้หักลดหย่อน LTF เป็นสัดส่วน 36% ของปริมาณการลดหย่อนทั้งหมด และได้รับการอุดหนุนภาษีเป็นสัดส่วน 45% ของเม็ดเงินการอุดหนุนทั้งหมด ในขณะที่ผู้ที่มี First-baht marginal tax rate ในอัตรา 5-15% คิดเป็นสัดส่วน 26% ของผู้ใช้สิทธิทั้งหมด ได้หักลดหย่อน LTF เป็นสัดส่วน 11% ของปริมาณการลดหย่อนทั้งหมด แต่ได้การอุดหนุนภาษีเป็นสัดส่วนเพียงประมาณ 5% ของเม็ดเงินการอุดหนุนทั้งหมด (รูปที่ 11)

รูปที่ 11 การกระจายตาม Marginal Tax Rate สำหรับบาทแรกของการหักค่าลดหย่อน LTF (2560)

การให้สิทธิประโยชน์ในรูปของเครดิตภาษี (Tax credit) เป็นวิธีหนึ่งที่จะช่วยบรรเทาความเหลื่อมล้ำ ในขณะที่ยังคงสร้างแรงจูงใจในการออมและลงทุนผ่าน LTF ได้ ภายใต้แนวทางนี้ ผู้วิจัยได้เปลี่ยนการหักค่าลดหย่อนสำหรับการซื้อกองทุนรวมหุ้นระยะยาว (LTF) เป็นการให้เครดิตภาษี โดยผู้วิจัยได้ศึกษาการให้เครดิตในอัตรา 10% 15% 20% และ 25% ของมูลค่าการซื้อหน่วยลงทุน และให้เครดิตไม่เกินภาระภาษี (Nonrefundable tax credit)

ผมพบว่าโดยรวมการให้สิทธิประโยชน์ภาษี LTF ในรูปเครดิตจะมีต้นทุนรายจ่ายภาษีที่ต่ำกว่าการหักลดหย่อนตามกฎหมายปัจจุบัน โดยการให้เครดิตในอัตรา 10% จะมีต้นทุนรายจ่ายภาษีประมาณ 0.03% ของ GDP ในปี 2560 ซึ่งรายจ่ายภาษีนี้จะเพิ่มขึ้นตามอัตราเครดิต และการให้เครดิตในอัตรา 25% จะมีรายจ่ายภาษีที่ใกล้เคียงการหักลดหย่อนภายใต้กฎหมายปัจจุบัน (รูปที่ 12)

รูปที่ 12 รายจ่ายภาษีจากการให้สิทธิประโยชน์ภาษี LTF ในรูปแบบต่างๆ (2560)

ในส่วนของการกระจายรายจ่ายภาษีนั้น การให้เครดิตภาษีจะกระจายเงินอุดหนุนให้ผู้เสียภาษีในกลุ่มอื่น นอกเหนือจากกลุ่ม Top Quintile มากขึ้น ตัวอย่างคือ การให้เครดิต 20% จะส่งผลให้ผู้เสียภาษีในกลุ่ม Quintile ที่ 1-4 ได้รับเงินอุดหนุนเพิ่มจาก 3.9% ของเงินอุดหนุน LTF ทั้งหมดภายใต้กฎหมายปัจจุบัน เป็น 12.7% ใกล้เคียงกับสัดส่วนปริมาณการซื้อ LTF (รูปที่ 13)

รูปที่ 13 การกระจายของรายจ่ายภาษี LTF ประเภทต่าง ๆ ตามกลุ่ม Quintile รายได้ของผู้เสียภาษี (2560)

Tax policy option 2: การปฏิรูปโครงสร้างภาษี (Broad tax reform)

ความท้าทายสำคัญของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยคือ การมีฐานภาษีที่แคบมากจากการให้สิทธิการหักค่าลดหย่อน และค่าใช้จ่ายต่าง ๆ ดังนั้นในแนวทางนี้ ผมได้ศึกษาผลกระทบของการปฏิรูประบบภาษี โดยแนวคิดคือ การขยายฐานภาษีให้กว้างที่สุด เพื่อให้เราสามารถลดอัตราภาษีลงมาได้โดยไม่ทำให้รายได้ของรัฐลดลง ซึ่งจะส่งผลดีต่อประสิทธิ ภาพของระบบภาษี ผ่านการลดการบิดเบือนพฤติกรรมของครัวเรือน

องค์ประกอบของการปฏิรูปโครงสร้างภาษี (Broad tax reform) มีดังนี้

  1. ลดอัตราภาษีสูงสุดลงเป็น 25% เพื่อให้สอดคล้องกับอัตราภาษีสูงสุดของประเทศเพื่อนบ้าน (ในปี 2560 อัตราภาษีสูงสุดของมาเลเซียคือ 28% ในขณะที่อัตราภาษีสูงสุดของสิงคโปร์คือ 22%) (รูปที่ 14)
  2. จำกัดเพดานสัดส่วนการหักค่าใช้จ่ายสาหรับเงินได้แบบเหมาตามมาตรา 40(6, 7, 8) ลงเป็น 50% และ
  3. ยกเลิกการหักลดหย่อนทุกประเภทยกเว้นในหมวดส่วนตัวและครอบครัว (การลดหย่อนหมวดส่วนตัวและครอบครัว หมายถึง การลดหย่อนส่วนตัว คู่สมรสกรณีไม่เงินได้ บุตรไม่ได้ศึกษา บิดามารดา เงินอุปการะเลี้ยงดูคนพิการหรือทุพพลภาพ และเบี้ยประกันสุขภาพบิดามารดา)

รูปที่ 14 โครงสร้างอัตราภาษีภายใต้การปฏิรูปโครงสร้างภาษี (Broad tax reform)

ผมพบว่าการปฏิรูปโครงสร้างภาษีนี้จะเพิ่มรายได้ให้รัฐได้ประมาณ 0.31% ของ GDP ในปี 2560 โดยการลดอัตราภาษีสูงสุดเป็น 25% ทำให้รายได้ของรัฐลดลง 0.20% ของ GDP ในขณะที่การจำกัดเพดานสัดส่วนการหักค่าใช้จ่ายสำหรับเงินได้ตามมาตรา 40(6,7,8) ลงเป็น 50% ทำให้รายได้ของรัฐเพิ่มขึ้น 0.19% ของ GDP และการยกเลิกการหักลดหย่อนทุกประเภทยกเว้นในหมวดส่วนตัวและครอบครัว ทำให้รายได้ของรัฐเพิ่มขึ้นถึง 0.32% ของ GDP (รูปที่ 15)

รูปที่ 15: องค์ประกอบของการประมาณการรายได้จากการปฏิรูปโครงสร้างภาษี (Broad tax reform) (2560)

สำหรับการกระจายภาระภาษีนั้น ส่วนใหญ่ของภาระภาษี (55%) จะเป็นของผู้เสียภาษีที่อยู่ในกลุ่ม Quintile รายได้สูงสุด และในมิติของแหล่งรายได้หลัก ผมพบว่า 51% ของภาระภาษีจะตกอยู่กับผู้มีรายได้หลักจากการจ้างงาน ในขณะที่กลุ่มธุรกิจและวิชาชีพเฉพาะจะแบกรับ 41% ของภาระภาษี ซึ่งเป็นผลจากการจำกัดเพดานการหักค่าใช้จ่ายเป็นสำคัญ (รูปที่ 16)

รูปที่ 16: การกระจายของภาระภาษีที่เป็นผลจากการปฏิรูปโครงสร้างภาษี (Broad tax reform) (2560)

ข้อสรุป

การสร้างระบบภาษีที่คนไทยยอมรับว่าเป็นธรรม และมีความเต็มใจที่จะเป็นส่วนหนึ่งของระบบนั้น ต้องเริ่มจากความเข้าใจองค์ประกอบและพฤติกรรมของผู้เสียภาษี ซึ่งความเข้าใจนี้จะเกิดขึ้นไม่ได้หากไม่มีการเปิดเผยข้อมูลเพื่อการศึกษาวิจัย ที่ผ่านมาการวิเคราะห์มาตรการภาษีต่าง ๆ ของรัฐบาลยังทำได้ไม่มากนัก เนื่องด้วยความจำกัดของข้อมูล การเผยแพร่ผลกระทบของมาตรการภาษีต่าง ๆ ทั้งในแง่ต้นทุน ความคุ้มค่า และการกระจายภาระภาษีของคนกลุ่มต่าง ๆ ให้สาธารณชนได้รับทราบนี้ จะเป็นจุดเริ่มต้นสำคัญในการส่งเสริมให้เกิดการแลกเปลี่ยนมุมมองเรื่องนโยบายภาษีกันอย่างสร้างสรรค์ ส่งเสริมความรับผิดชอบทางการคลังให้แก่รัฐบาล และทำให้ประชาชนจ่ายภาษีด้วยความรู้สึกเต็มใจมากขึ้น

เอกสารอ้างอิง

อธิภัทร มุทิตาเจริญ, 2560, “การวิเคราะห์รายจ่ายภาษีสำหรับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา,” ชุดโครงการแนวทางการปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและวิเคราะห์การกระจายรายได้ของผู้มีเงินได้พึงประเมิน (หัวหน้าโครงการ: ศ.ดร. ผาสุก พงษ์ไพจิตร) สนับสนุนโดย สกว.

[1] ข้อมูลจากแบบฟอร์ม ภงด. 90 และ ภงด. 91
[2] ประมวลรัษฎากรได้แบ่งประเภทของเงินได้ออกเป็น 8 ประเภท ตามมาตรา 40 ดังนี้ 40(1) เงินเดือน, 40(2) ค่าจ้างทั่วไป, 40(3) ค่าลิขสิทธิ์และทรัพย์สินทางปัญญา, 40(4) ดอกเบี้ย และเงินปันผล, 40(5) ค่าเช่า, 40(6) ค่าวิชาชีพอิสระ, 40(7) ค่ารับเหมาทั้งค่าแรงและค่าของ และ 40(8) เงินได้อื่น ๆ
[3] ในหลักปฏิบัติสากลนั้น “รายจ่ายภาษี” มักหมายรวมถึง รายได้ของรัฐที่ลดลงเนื่องจากการให้สิทธิประโยชน์ หรือการดำเนินมาตรการต่างๆ ผ่านระบบภาษี ในบริบทของกฎหมายภาษีไทย อธิภัทร (2560) กำหนดให้ “รายจ่ายภาษี” หมายถึง รายได้ของรัฐที่ลดลงเนื่องจากการให้สิทธิการหักค่าลดหย่อน และเงินสะสมต่างๆ ออกจากการคำนวณภาษี
[4] การคำนวณ First-baht marginal tax rate ทำโดยการหา Marginal tax rate เมื่อหักค่าลดหย่อน LTF ออกจากเงินได้ของผู้เสียภาษี ซึ่งอัตราภาษี First-baht marginal tax rate นี้จะสะท้อนอัตราภาษีที่มีผลต่อการตัดสินใจเลือกซื้อหน่วยลงทุนของผู้เสียภาษี

ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

Topics: fiscal policy |
READS: 5871