บทบาทและความเสี่ยงของระบบสหกรณ์ออมทรัพย์

สหกรณ์ออมทรัพย์เป็นองค์กรทางเศรษฐกิจที่สมาชิกรวมกลุ่มกันโดยสมัครใจและมีความเป็นเจ้าของร่วมกัน โดยประกอบธุรกรรมทางการเงินและมีบทบาทในการส่งเสริมการเข้าถึงทางการเงินของประชาชน สหกรณ์ออมทรัพย์จึงถือเป็นสถาบันการเงินแห่งหนึ่งที่มีความสำคัญต่อภาคครัวเรือนทั้งในแง่ของการเป็นแหล่งการออมเงินและแหล่งการกู้ยืมเงิน ซึ่งพัฒนาการที่ผ่านมาพบว่าสหกรณ์ออมทรัพย์มีขนาดใหญ่ขึ้นและมีความเชื่อมโยงกับผู้เล่นอื่นในระบบการเงินมากขึ้น โดยปัจจุบันมีขนาดสินทรัพย์ใหญ่เป็นลำดับที่ 3 รองจากธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินเฉพาะกิจ

อย่างไรก็ตาม ในปี 2556 ได้เกิดเหตุการณ์ที่สมาชิกของสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่นไม่สามารถถอนเงินของตนเองได้ สาเหตุส่วนหนึ่งมาจากการดำเนินธุรกิจที่ขาดความโปร่งใสและการกำกับดูแลที่เข้มงวด ส่งผลให้สังคมเริ่มตั้งคำถามถึงความมั่นคงและความโปร่งใสในการดำเนินงานของสหกรณ์ออมทรัพย์แต่ละแห่ง

อัศววงศ์เสถียร ศรีชาติ และ หนูดำ (2017) ได้ทำการวิเคราะห์ความเสี่ยงจากงบการเงินของสหกรณ์ออมทรัพย์ขนาดใหญ่ 169 ราย โดยจัดกลุ่มสหกรณ์ออกเป็น 2 กลุ่มหลัก คือ 1) สหกรณ์ที่มีเงินทุนเหลือ และ 2) สหกรณ์ที่ยังขาดเงินทุน ผลการศึกษาชี้ให้เห็นว่าสหกรณ์ทั้งสองประเภทมีความเสี่ยงที่แตกต่างกัน โดยเฉพาะสหกรณ์ที่ยังขาดเงินทุนมีความเสี่ยงที่จะขาดสภาพคล่องหากไม่สามารถหาแหล่งเงินทุนอื่นมารองรับในยามฉุกเฉิน เนื่องจากพึ่งพาการกู้ยืมจากแหล่งภายนอกสูง และส่วนใหญ่เป็นเงินกู้ยืมระยะสั้น ซึ่งผู้ที่ได้รับผลกระทบหลักจะเป็นสมาชิกของสหกรณ์เหล่านั้น เราจึงเห็นควรให้มีตัวกลางบริหารสภาพคล่องระหว่างสหกรณ์ที่มีเงินทุนเหลือและสหกรณ์ที่ยังขาดเงินทุนเข้าไว้ด้วยกัน เพื่อสนับสนุนให้สหกรณ์ออมทรัพย์บางส่วนกลับมาดำเนินงานตามพันธกิจ รวมทั้งยกระดับการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์ให้เข้มแข็งขึ้น เพื่อให้ระบบสหกรณ์ออมทรัพย์ดำเนินงานได้อย่างมั่นคงและมีเสถียรภาพในระยะยาว

ในภาพรวมประเทศไทยมีสหกรณ์จำนวนทั้งสิ้น 8,074 แห่ง¹ และสหกรณ์ออมทรัพย์แม้จะมีจำนวนเพียง 1,448 แห่ง แต่มีมูลค่าสินทรัพย์อยู่ที่ 2,059,457 ล้านบาท และสูงสุดเมื่อเทียบกับสหกรณ์ประเภทอื่น โดยการขยายตัวของสินทรัพย์สหกรณ์ส่วนใหญ่มาจากการขยายตัวของเงินให้สินเชื่อ แม้ว่าในช่วง 5 ปีหลังสุดจะมีการเติบโตที่ชะลอลง โดยเงินให้สินเชื่อของสหกรณ์ออมทรัพย์ขนาดใหญ่ 169 แห่ง ณ สิ้นปี 2559 อยู่ที่ 1.8 ล้านล้านบาท² สอดคล้องกับสินทรัพย์ของสหกรณ์ออมทรัพย์ที่ขยายตัวมาอยู่ที่ 2.5 ล้านล้านบาทดังภาพที่ 1 และภาพที่ 2 นอกจากนี้ พบว่าเงินลงทุน (ตราสารหนี้และตราสารทุน) มีการเร่งขึ้นอย่างมาก สะท้อนการแสวงหาผลตอบแทนที่มีความเสี่ยงมากขึ้น ในทางกลับกัน เราพบว่าเงินให้กู้แก่สมาชิกมีทิศทางลดลงอย่างต่อเนื่อง ซึ่งอาจสะท้อนถึงสภาวะทางเศรษฐกิจ และ/หรือการปล่อยกู้ที่ลดลง ซึ่งสถานการณ์หลังนั้นอาจคัดแย้งกับวัตถุประสงค์ของสหกรณ์ตามอุดมการณ์และปรัชญาที่เน้นช่วยเหลือสมาชิก

สหกรณ์ออมทรัพย์ทำหน้าที่ตัวกลางทางการเงินแบบหนึ่งโดยจับคู่ความต้องการระหว่างสมาชิกที่มีเงินเหลือและสมาชิกที่ขาดแคลนเงินทุนเข้าด้วยกัน จากการระดมเงินฝากและค่าหุ้นจากสมาชิกและปล่อยสินเชื่อแก่สมาชิก โดยคิดดอกเบี้ยเงินกู้ที่สูงกว่าดอกเบี้ยเงินฝาก ซึ่งลักษณะการดำเนินงานดังกล่าวมีความใกล้เคียงกับสถาบันการเงินโดยองค์ประกอบที่สำคัญของการดำเนินธุรกิจมาจากความเชื่อมั่นของสาธารณชน รวมไปถึงการที่สหกรณ์ออมทรัพย์เป็นสถาบันการเงินที่ช่วยเติมเต็มการเข้าถึงบริการทางการเงิน (financial inclusion) ของประชาชนกลุ่มที่ไม่สามารถเข้าถึงบริการจากธนาคารพาณิชย์ ทั้งนี้ ประสบการณ์ต่างประเทศชี้ให้เห็นว่าหากประชาชนขาดความเชื่อมั่นในสถาบันการเงินและไถ่ถอนเงินฝากในเวลาเดียวกันอาจนำไปสู่วิกฤตทางการเงินได้

อย่างไรก็ตาม ระบบสหกรณ์มีความแตกต่างจากสถาบันการเงินอื่น ๆ อยู่บ้าง จากที่สหกรณ์สามารถรับฝากเงินได้เฉพาะจากสมาชิกและมีผู้ถือหุ้นเป็นสมาชิกโดยส่วนใหญ่ แต่สถาบันการเงินอื่น ๆ สามารถรับฝากเงินได้จากประชาชนทั่วไปและส่วนใหญ่มีผู้ถือหุ้นรายใหญ่จำนวนหนึ่งที่ทำหน้าที่ดูแลและติดตามผลการดำเนินงานของผู้บริหารและปกป้องผลประโยชน์ของสถาบันการเงิน หากผู้บริหารไม่ปฏิบัติตามหน้าที่และความรับผิดชอบที่เหมาะสมอาจส่งผลให้เกิดความเสียหายและกระทบต่อมูลค่าหุ้นที่ถือไว้อยู่ได้ ขณะที่ผู้ถือหุ้นสหกรณ์ส่วนใหญ่รับรู้ว่าหุ้นของสหกรณ์เป็นเงินฝากประเภทหนึ่ง (แต่ในทางบัญชีถือเป็นทุนของสหกรณ์) และราคาหุ้นมีมูลค่าคงที่ทำให้ผู้ถือหุ้นอาจไม่สนใจดูแลและติดตามการดำเนินงานของคณะกรรมการสหกรณ์มากนัก เนื่องจากคาดว่าจะได้รับเงินคืนเต็มจำนวนหากสหกรณ์ประสบปัญหาทางการเงิน

เดิมในอดีตสหกรณ์ออมทรัพย์มักจะอยู่กันเองในระบบปิด (closed loop) อย่างไรก็ตาม การกู้ยืมจากแหล่งภายนอกของสหกรณ์มีมูลค่าสูงขึ้นจาก 3.2 แสนล้านบาท ในปี 2554 มาอยู่ที่ระดับสูงสุด 4.8 แสนล้านบาท ณ สิ้นปี 2558 และจากการศึกษาข้อมูลลูกหนี้สหกรณ์ออมทรัพย์ของธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินเฉพาะกิจ³ พบว่าเจ้าหนี้เงินกู้ของสหกรณ์ออมทรัพย์มีการกระจุกตัว และสหกรณ์ออมทรัพย์บางแห่งมีการพึ่งพาการกู้ยืมที่ค่อนข้างมากเมื่อเทียบกับขนาดสินทรัพย์ของตน ทั้งนี้ เงินให้สินเชื่อแก่สหกรณ์คือช่องทางหลักที่เชื่อมโยงธนาคารพาณิชย์เข้ากับสหกรณ์ออมทรัพย์ โดยมูลค่าเพิ่มสูงขึ้นต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2553 สะท้อนถึงความสำคัญของระบบสหกรณ์ออมทรัพย์ที่ปรับเพิ่มขึ้นต่อระบบสถาบันการเงิน โดยเห็นการเพิ่มขึ้นของเงินกู้ยืมจากสถาบันการเงินอื่น ๆ นอกเหนือจากส่วนของทุนและเงินรับฝากจากสมาชิกออมทรัพย์

เพื่อประเมินความเปราะบางในกลุ่มสหกรณ์ออมทรัพย์ให้เห็นชัดมากขึ้น อัศววงศ์เสถียร ศรีชาติ และ หนูดำ (2017) จึงวิเคราะห์ความเสียหายของสหกรณ์ออมทรัพย์โดยใช้สถานการณ์สมมติ (scenario analysis) ว่าถ้าหากธนาคารพาณิชย์ และสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ไม่ให้สหกรณ์ roll over เงินกู้ยืมต่อ ประกอบกับเงินลงทุนในสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน คลองจั่น (ทั้งเงินให้กู้และเงินฝาก) ไม่ได้รับคืนแล้ว จะเกิดความเสียหายและมีผลกระทบต่อระบบการเงินอย่างไร โดยกรอบการวิเคราะห์ความเสี่ยงจะแบ่งสหกรณ์ออกเป็น 2 ประเภท คือ

1. สหกรณ์ที่มีเงินทุนเหลือ (surplus) หมายถึง สหกรณ์ที่มีแหล่งเงินจากสมาชิก (เงินรับฝากจากสมาชิกและทุน) เกินกว่าความต้องการของสมาชิก (เงินให้กู้แก่สมาชิก) ด้วยกันเอง และ
2. สหกรณ์ที่ยังขาดเงินทุน (deficit) หมายถึง สหกรณ์ที่มีแหล่งเงินจากสมาชิก (เงินรับฝากจากสมาชิกและทุน) ไม่เพียงพอกับความต้องการของสมาชิก (เงินให้กู้แก่สมาชิก)

ซึ่งจะใช้ข้อมูลงบดุลรายสหกรณ์ออมทรัพย์ 169 แห่งที่รายงานให้แก่ ธปท. ณ สิ้นเดือนเมษายน 2559 คิดเป็นร้อยละ 75 ของสินทรัพย์ของสหกรณ์ออมทรัพย์ทั้งระบบ

ดังนั้น สหกรณ์แต่ละรายจะต้องใช้สินทรัพย์สภาพคล่องที่มีอยู่⁴ (เงินลงทุนตราสารหนี้และตราสารทุน เงินฝาก และเงินสด) เพื่อชำระหนี้ให้แก่สถาบันการเงินที่เป็นเจ้าหนี้และรองรับความเสียหายของเงินลงทุน อย่างไรก็ตามสหกรณ์ที่มีสินทรัพย์สภาพคล่องไม่พอกับมูลหนี้ที่เหลืออยู่จะต้องไปกู้ยืมเงินจากสหกรณ์ที่มีสภาพคล่องเหลือต่อ โดยสหกรณ์ที่มีสภาพคล่องเหลือจะเป็นผู้กำหนดเงื่อนไขของการกู้ยืม โดยภาพที่ 3 สรุปขั้นตอนของการทำสถานการณ์สมมติดังกล่าว

เมื่อธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินเฉพาะกิจไม่ต่ออายุเงินกู้ให้กับสหกรณ์แต่ละแห่ง รวมทั้งเงินลงทุนในสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนไม่ได้รับคืนทั้งหมด พบว่าความเสียหายขึ้นอยู่กับสมมติฐานของสหกรณ์ที่มีสภาพคล่องเหลือว่ายินดีที่จะให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่สหกรณ์ที่ถูกเรียกคืนเงินกู้หรือไม่ ในกรณีที่แย่ที่สุดพบว่าผลกระทบดังกล่าวต่อเสถียรภาพระบบการเงินยังคงอยู่ในวงจำกัด โดยเฉพาะธนาคารพาณิชย์ที่มีการให้สินเชื่อต่อสหกรณ์ที่จะขาดสภาพคล่องในสัดส่วนที่น้อยเมื่อเทียบกับพอร์ตสินเชื่อ อย่างไรก็ตาม นอกเหนือธนาคารพาณิชย์ที่เป็นเจ้าหนี้เงินกู้ของสหกรณ์ดังกล่าวแล้ว ยังมีกลุ่มสหกรณ์ด้วยกันเองที่อาจได้รับผลกระทบด้านความเชื่อมั่น รวมทั้งสมาชิกของสหกรณ์ที่มีปัญหาที่จะเป็นผู้ได้รับผลกระทบมากที่สุดในด้านความมั่งคั่งของตนที่สะสมไว้ ทั้งนี้สามารถสรุปผลลัพธ์ของแต่ละสถานการณ์ได้ดังตารางที่ 1

บทบาทและความสำคัญของสหกรณ์ต่อระบบเศรษฐกิจไทยที่เพิ่มมากขึ้นควรนำไปสู่การยกระดับการกำกับดูแลให้ระบบสหกรณ์มีความเข้มแข็ง ตลอดจนไม่เป็นภาระทางการคลังและส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพระบบการเงินโดยรวม ซึ่งแนวทางการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์ควรครอบคลุมประเด็นสำคัญดังนี้

1. จัดตั้งศูนย์กลางการบริหารสภาพคล่องของระบบสหกรณ์ จากผลการประเมิน scenario analysis ข้างต้น สะท้อนให้เห็นว่าระบบสหกรณ์ออมทรัพย์มีสภาพคล่องเพียงพอที่จะปล่อยกู้กันเอง ซึ่งการบริหารสภาพคล่องภายในระบบสหกรณ์จะช่วยลด spillover ผลกระทบต่อเสถียรภาพระบบการเงินโดยรวมได้

2. ให้อำนาจทางกฎหมายแก่องค์กรที่กำกับดูแลสหกรณ์ เพื่อให้การกำกับดูแลเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและทำได้ทันกาล เนื่องจากกฎหมายในปัจจุบันเน้นการส่งเสริมและพัฒนาสหกรณ์มากกว่าการกำกับดูแล ทำให้การออกเกณฑ์และการสั่งการให้แก้ไขปัญหาทำได้ค่อนข้างยาก การบังคับใช้ในทางปฏิบัติจึงไม่ค่อยเห็นผลเท่าที่ควร

3. ออกเกณฑ์กำกับดูแลด้านธรรมาภิบาลและด้านความมั่นคงเพิ่มเติม เนื่องจากปัจจุบันการกำกับดูแลยังผ่อนปรนกว่าเกณฑ์ของสถาบันการเงินอื่นมาก จึงควรยกระดับการกำกับดูแลทั้งทางด้านธรรมาภิบาลและความเสี่ยงที่สำคัญ 3 ด้าน ได้แก่ ความเสี่ยงด้านเครดิต ความเสี่ยงด้านสภาพคล่อง และความเสี่ยงด้านปฏิบัติการ เพื่อให้ระบบสหกรณ์มีความเข้มแข็งมากขึ้น

4. เร่งปฏิรูปโครงสร้างพื้นฐาน ทั้งด้านระบบการติดตาม การรายงานข้อมูล ระบบบัญชี และบุคลากร โดยการวางระบบข้อมูลและสารสนเทศเพื่อช่วยในการวางแผน วิเคราะห์ และติดตามฐานะการดำเนินงานและพัฒนาการความเสี่ยงได้อย่างต่อเนื่อง ตลอดจนเพิ่มความรู้ความชำนาญด้านการเงินให้แก่บุคลากรที่เกี่ยวข้องเพื่อให้เท่าทันการเปลี่ยนแปลง

“ศิริวรรณ อัศววงศ์เสถียร กันตภณ ศรีชาติ และรัฐศาสตร์ หนูดำ (2017). “ความเสี่ยงของระบบสหกรณ์ออมทรัพย์กับแนวทางการปฏิรูปการกำกับดูแล” FAQ Issue 114