นวัตกรรมทางสถาบันเกิดขึ้นได้อย่างไร?

สถาบัน (institutions) ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์หมายถึง กติกาการเล่นเกมทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ หรือความคาดหวังที่ผู้คนในสังคมมีร่วมกัน (shared expectations) กลายเป็นหัวข้อวิจัยที่สำคัญเรื่องหนึ่งในสองทศวรรษที่ผ่านมา เนื่องจากงานศึกษาจำนวนมากพบว่า กลไกทางสถาบันเป็นปัจจัยรากฐานที่ทำให้แต่ละประเทศมีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน (North 1990; Acemoglu et al. 2005)¹

นวัตกรรมทางสถาบัน (institutional innovation) หรือกติกาการเล่นเกมแบบใหม่ที่สามารถเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตและส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจระยะยาว จึงกลายเป็นสิ่งที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาไม่น้อยไปกว่านวัตกรรมทางเทคโนโลยี อย่างไรก็ดี ความเข้าใจในเรื่องนี้ยังคงมีอยู่อย่างจำกัด เพราะงานศึกษาเศรษฐศาสตร์สถาบันส่วนใหญ่มักมุ่งเน้นการหาคำตอบว่าสถาบันหนึ่ง ๆ (เช่น ระบบกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน) มีผลต่อเศรษฐกิจอย่างไร หรือไม่ก็เปรียบเทียบบทบาทของสถาบันนั้น ๆ ว่าทำงานในประเทศต่าง ๆ อย่างไร

แต่คำถามสำคัญที่ยังไม่ได้รับคำตอบที่น่าพอใจก็คือ กลไกทางสถาบันเกิดขึ้นและเปลี่ยนแปลงได้อย่างไร

ปัญหานี้มีสาเหตุสำคัญมาจากความหมายพื้นฐานของสถาบันเอง เพราะในทางวิชาการ สถาบันมักถูกนิยามให้เป็น “ภาวะดุลยภาพ” ที่เกิดขึ้นด้วยกระบวนการควบคุมตัวเองแบบอัตโนมัติ (self-enforcing mechanisms) หรือกล่าวในภาษาทฤษฏีเกมคือ เป็นภาวะที่ผู้เล่นทุกคนได้เลือกกลยุทธ์ที่ดีที่สุดในการตอบสนองต่อผู้เล่นคนอื่นแล้วภายใต้เงื่อนไขที่เป็นอยู่ (Aoki 2001)

นิยามดังกล่าวอาจช่วยให้เราอธิบายความคงทนต่อเนื่องของสถาบันได้ค่อนข้างดี แต่กลับมีจุดอ่อนในการอธิบายความเปลี่ยนแปลง เพราะสมมติฐานที่มาพร้อมกับนิยามนี้คือ การมองว่าสถาบันหนึ่ง ๆ จะดำรงอยู่ในรูปแบบนั้นตราบจนกระทั่งเกิด “ช็อกจากภายนอก” (exogenous shocks) ขึ้นเท่านั้น

แน่นอนว่าช็อกอย่างสงครามโลกหรือวิกฤตเศรษฐกิจย่อมแปรเปลี่ยนเงื่อนไข ผลได้ผลเสีย และความคาดหวังของผู้คน จนนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงทางสถาบันแบบหน้ามือเป็นหลังมือ (revolutionary change) ที่จุดดุลยภาพใหม่แตกต่างจากจุดเก่าโดยสิ้นเชิง

อย่างไรก็ดี การให้ความสำคัญกับปัจจัยภายนอกเป็นหลักก็ทำให้เราลดทอนบทบาทของปัจจัยภายในและการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นแบบค่อยเป็นค่อยไป (evolutionary change) ไปโดยปริยาย ดังนั้น หากเราปรับสมมติฐานดังกล่าวและเริ่มต้นด้วยคำถามเชิงประจักษ์ว่า แล้วการเปลี่ยนแปลงทางสถาบันที่เกิดขึ้นจริงในประวัติศาสตร์เป็นอย่างไร เราอาจสร้างทฤษฎีที่อธิบายนวัตกรรมทางสถาบันและพิจารณานัยเชิงนโยบายได้ดีขึ้น

ในงานศึกษาเรื่อง “กับดักสถาบัน: กลไกทางสถาบันกับการไล่กวดทางเศรษฐกิจ” ซึ่งพิจารณาประเทศที่หลุดพ้นกับดับรายได้ปานกลางจำนวน 10 ประเทศ ผมและชางตั้งต้นด้วยคำถามวิจัยดังกล่าว และพบว่ากลไกทางสถาบันใหม่ ๆ ที่ส่งผลดีต่อการพัฒนาเศรษฐกิจมีที่มาแตกต่างกันอย่างน้อย 4 รูปแบบ ดังนี้

ในกรณีของสหรัฐอเมริกา การเปลี่ยนแปลงกติกาการเล่นเกมส์ครั้งสำคัญเกิดขึ้นด้วยบทบาทของศาลสูงสุด (United States Supreme Court) ซึ่งเป็นผู้สร้างกฎระเบียบใหม่ขึ้นมาแทนที่กำแพงการค้าระหว่างมลรัฐที่มีอยู่เดิมในช่วงปลายศตวรรษที่ 19

แนวทางการตีความเช่นนี้ทำให้สหรัฐอเมริกามีตลาดภายในเกิดขึ้นในที่สุด และเปลี่ยนกติกาการเล่นเกมส์ไปโดยสิ้นเชิง เพราะนอกจากจะเป็นกฎเกณฑ์ที่ช่วยขยายตลาดให้กับบริษัทธุรกิจแล้ว (จากระดับมลรัฐเป็นระดับประเทศ) ก็ยังส่งเสริมให้การโยกย้ายแรงงานรับจ้างและการเคลื่อนย้ายทุนเป็นไปอย่างเสรีมากขึ้น บรรดาบริษัทธุรกิจของสหรัฐอเมริกาต่างแข่งขันกันพัฒนารูปแบบการจัดการองค์กรและการผลิตให้ใหญ่ขึ้นเพื่อแสวงหาประโยชน์จากระบบการผลิตคราวละมาก ๆ (mass production) จนกลายเป็นบริษัทระดับโลกในที่สุด

กรณีของเดนมาร์ก นวัตกรรมทางสถาบันอย่าง “ระบบสหกรณ์ผู้ผลิต” เกิดขึ้นด้วยแรงกระตุ้นจากโอกาสใหม่ในตลาดส่งออก โดยทำให้ผู้ผลิตรายย่อยมารวมตัวกันเพื่อออกแบบความสัมพันธ์และจัดการต้นทุนธุรกรรมใหม่

ความต้องการเนยที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วในอังกฤษช่วงปลายศตวรรษที่ 19 เป็นแรงจูงใจสำคัญให้ฟาร์มโคนมในเดนมาร์กขยายตัวตามไปด้วย จนการส่งออกเนยไปยังอังกฤษมีสัดส่วนมากกว่าร้อยละ 40 ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมดของประเทศ อย่างไรก็ดี ในช่วงแรกนั้นฟาร์มโคนมในเดนมาร์กเป็นฟาร์มขนาดเล็กที่กระจัดกระจายกันอยู่ทั่วประเทศ ผลิตภัณฑ์ก็มีคุณภาพต่ำ เพราะไม่มีทักษะในการเก็บรักษาและแปรรูปนม ในปี 1882 กลุ่มเกษตรกรรายย่อยในเมือง Hjedding จึงตัดสินใจแก้ปัญหาโดยให้เกษตรกรแต่ละรายลงขันด้วยจำนวนเงินที่เท่ากันและมีสิทธิในการเป็นเจ้าของเท่า ๆ กัน ระบบสหกรณ์ผู้ผลิตจึงเกิดขึ้นครั้งแรกในโลกที่เมืองนี้ โดยเป็นกลไกที่ออกแบบได้สอดคล้องกับลักษณะฟาร์มโคนมเดนมาร์ก ซึ่งมีขนาดเล็กและกระจายตัวสูงเป็นอย่างดี เพราะสมาชิกของสหกรณ์จะได้รับสิทธิในการนำนมโคของฟาร์มเข้ามาผ่านกระบวนการผลิตที่ส่วนกลางด้วยต้นทุนที่ลดลง (เปรียบเทียบกับการทำเองหรือไปพึ่งผู้ผลิตรายใหญ่) ทั้งยังช่วยแก้ปัญหาเรื่องเงินทุนและเสริมสร้างเครือข่ายระดับท้องถิ่นให้มีอำนาจต่อรองมากขึ้น

ความสำเร็จที่เมือง Hjedding ทำให้ระบบสหกรณ์แพร่กระจายไปทั่วเดนมาร์กอย่างรวดเร็วและเพิ่มจำนวนขึ้นเป็นกว่า 1,100 แห่งในปี 1910 ในหลากรูปแบบ อาทิ สหกรณ์โรงฆ่าสัตว์ สหกรณ์เมล็ดพันธุ์ สหกรณ์ไข่ไก่ สหกรณ์ปุ๋ย ซึ่งนอกจากจะลงขันด้านการผลิตและจัดจำหน่ายแล้ว สหกรณ์หลายแห่งยังมีโรงเรียนวิชาชีพเป็นของตนเองอีกด้วย ระบบสหกรณ์กลายเป็นกระดูกสันหลังของเกษตรกรรมในเดนมาร์ก เพราะไม่เพียงแต่ช่วยสร้าง “การประหยัดต่อขนาด” แต่ยังส่งเสริม “การประหยัดต่อขอบเขต” ด้วยเครือข่ายที่เชื่อมโยงกันระหว่างสหกรณ์หลากประเภท (การผลิต บรรจุภัณฑ์ การตลาด) ความสามารถทางการผลิตของเกษตรกรเดนมาร์กจึงเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดแม้ว่าจะเป็นผู้ประกอบการรายย่อยก็ตาม

ที่มาของการเปลี่ยนแปลงทางสถาบันที่สำคัญอีกประการคือ การพัฒนาต่อยอดจากรากฐานเดิม แม้ว่ากลไกทางสถาบันดั้งเดิมจะไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อการส่งเสริมผลิตภาพก็ตาม ซึ่งพบในกรณีการสร้าง “ย่านอุตสาหกรรม” ของแคว้น Emilia-Romagna

Emilia-Romagna เป็นแคว้นหนึ่งใน 20 แคว้นของอิตาลี มีประชากร 4.4 ล้านคน มีโบโลญญาเป็นเมืองหลวง และมีหัตถอุตสาหกรรมเป็นฐานหลักทางเศรษฐกิจของแคว้น โดยนับเป็นภูมิภาคที่มีรายได้ประชากรต่อหัวสูงเป็นอันดับต้น ๆ ของยุโรป บริษัทขนาดเล็ก (จ้างงานไม่เกิน 100 คน) เป็นกำลังหลักทางเศรษฐกิจของแคว้นมาโดยตลอด ในตอนที่อิตาลีก้าวขึ้นมาเป็นประเทศรายได้ระดับสูง พบว่าบริษัทประมาณร้อยละ 84 ของแคว้นเป็นบริษัทขนาดเล็ก และร้อยละ 41 เป็นบริษัทที่เจ้าของเป็นผู้ดำเนินงานเอง ทั้งยังมีความเชื่อมโยงกันผ่านเครือข่ายสหกรณ์จำนวน 7,400 แห่ง

อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์อันแน่นแฟ้นในแคว้นที่กลายมาเป็นทุนทางสังคมนั้น (social capital) มีจุดเริ่มต้นมาจากปัจจัยทางการเมืองมากกว่าทางเศรษฐกิจ เนื่องจากประชากรส่วนใหญ่ในแคว้นไม่เห็นด้วยกับกระแสฟาสซิสต์ที่ก่อตัวขึ้น ในส่วนกลางของอิตาลีช่วงต้นศตวรรษที่ 20 จึงมีการรวมตัวอย่างแข็งขันเพื่อสนับสนุนพรรคการเมืองและกิจกรรมทางการเมืองเพื่อต่อต้านฟาสซิสต์ ในหมู่ประชากรเองมีการรวมตัวในรูปแบบต่าง ๆ อาทิ สมาคมช่างฝีมือ สมาคมธุรกิจ สหกรณ์ และสหภาพแรงงาน ซึ่งทั้งหมดนี้กลายเป็นรากฐานสำคัญที่ส่งผลดีต่อการสร้าง “ความสัมพันธ์ระหว่างบริษัท” (inter-firm relations) ในระยะต่อมา รัฐบาลท้องถิ่นของแคว้นเองก็มีแนวทางส่งเสริม SMEs ให้เป็นแกนหลักทางเศรษฐกิจ ทั้งยังกระตุ้นให้แรงงานรับจ้างออกมาตั้งกิจการของตนเอง

ในระยะต่อมา กลไกสถาบันข้างต้นได้รับการพัฒนาต่อยอดเพื่อผลประโยชน์ด้านการพัฒนาเศรษฐกิจของแคว้น ในปี 1974 รัฐบาลท้องถิ่นจัดตั้งองค์กร Emilia-Romagna Economic Development Agency Limited. (ERVET) เพื่อเป็นศูนย์กลางองค์ความรู้ของแคว้น โดยมีแผนกย่อยต่าง ๆ อยู่ใต้ร่มเดียวกัน ประกอบด้วยศูนย์อุตสาหกรรมรายสาขา (สิ่งทอ รองเท้า เซรามิก เครื่องจักรสำหรับการขนส่ง เครื่องจักรสำหรับโลหะ และยานยนต์) ซึ่งจะตั้งอยู่ในเมืองที่มีคลัสเตอร์ด้านนั้น ศูนย์เหล่านี้เป็นการถือหุ้นร่วมกันระหว่างรัฐและสมาคมธุรกิจในพื้นที่ นอกจากนี้ ยังมีศูนย์บริการเฉพาะทางแยกตามประเภท เช่น ด้านการเงิน การตลาด ไอที เป็นต้น เพื่อให้ความรู้พื้นฐานที่ผู้ประกอบการทุกธุรกิจต้องการ เช่น ข้อมูลของตลาดต่างประเทศ หรือวิธีการจดสิทธิบัตร และนับจากทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา รัฐบาลท้องถิ่นยังให้ความสำคัญกับการอบรมวิชาชีพด้วยการสนับสนุนจาก National Artisans’ Federation ประชากรของแคว้นจึงสามารถลองผิดลองถูกและปรับเปลี่ยนวิชาชีพได้ในช่วงต่าง ๆ ของชีวิต

ทุนทางสังคมอันเป็นผลดีต่อการสร้างย่านอุตสาหกรรมของแคว้น Emilia-Romagna จึงเป็นการต่อยอดผลพลอยได้จากปัจจัยทางการเมืองในอดีตให้ส่งผลดีต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในปัจจุบัน

ทั้งสามที่มาข้างต้นเป็นกรณีศึกษาจากประเทศตะวันตก สำหรับกลุ่มประเทศที่พัฒนาหลังจากนั้นอย่างเกาหลีใต้ เราพบว่าการจัดการทางสถาบันมักเกิดโดยการเรียนรู้จากประเทศต้นแบบและนำมาดัดแปลงให้เข้ากับบริบทของสังคม

ตลาดภายในของเกาหลีใต้ไม่ได้มีขนาดใหญ่เท่ากับสหรัฐอเมริกา และญี่ปุ่น แต่ต้องการดำเนินยุทธศาสตร์การพัฒนาที่มุ่งสร้างบรรษัทท้องถิ่นขนาดใหญ่ จึงต้องใช้มาตรการที่เข้มข้นกว่าเพื่อส่งเสริมให้บรรษัทท้องถิ่นสามารถส่งออกสินค้าไปยังตลาดโลกให้ได้เร็วที่สุด

เกาหลีใต้จึงต้องออกแบบกติกาทุกอย่างที่เอื้อต่อการระดมทรัพยากรเพื่อกระตุ้นการผลิตระดับองค์กรให้มีการประหยัดต่อขนาดให้มากที่สุด คณะกรรมการวางแผนเศรษฐกิจ (Economic Planning Board: EPB) ซึ่งเป็นหัวหอกในการพัฒนาจะมีตัวเลขชัดเจนว่า ต้องการให้บริษัทที่ได้รับการสนับสนุนนั้นมีอัตราการผลิตเท่าใดจึงจะเกิดประสิทธิภาพสูงสุด ซึ่งมักเป็นจำนวนที่เกินกว่าตลาดภายในประเทศจะรองรับได้ จึงต้องออกแบบนโยบายและสถาบันเพื่อกระตุ้นให้บริษัทมุ่งสู่ตลาดส่งออกให้ได้เร็วที่สุดควบคู่กันไปด้วย ในกรณีที่บริษัทมีขนาดเล็กเกินกว่าจะผลิตได้ตามเป้า EPB ก็จะเข้ามาสนับสนุนให้เกิดการควบรวมกิจการ การประหยัดต่อขนาดยิ่งทวีความสำคัญมากขึ้นเมื่อเกาหลีใต้ขยับแนวทางจากอุตสาหกรรมที่เน้นแรงงานมาเป็นอุตสาหกรรมทุนเข้มข้นในช่วงปลายทศวรรษ 1970 โดยการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมครั้งใหญ่ที่นำไปสู่การควบรวมกิจการในหลายอุตสาหกรรม

ความสำเร็จของเกาหลีใต้จึงเกิดจากการออกแบบกติกาที่เอื้อให้บริษัทธุรกิจท้องถิ่นมองข้ามตลาดภายในประเทศไปมุ่งเน้นที่ตลาดระดับภูมิภาคและระดับโลกตั้งแต่เริ่มต้น โดยกำหนดตัวชี้วัดและวิธีประเมินความสำเร็จทั้งของบริษัทและนโยบายผ่านตลาดส่งออกเป็นหลัก

กรณีศึกษาข้างต้นแสดงให้เราเห็นความหลากหลายของการสร้างและปรับเปลี่ยนกลไกทางสถาบัน นอกจากนี้ ยังสะท้อนให้เราเห็นบทบาทที่สำคัญยิ่งของ “ผู้สร้างการเปลี่ยนแปลง” (change agent) ซึ่งมีลักษณะเป็นกลุ่มก้อนหรือองค์กร ไม่ว่าจะเป็นศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกา กลุ่มเกษตรกรเดนมาร์ก เครือข่ายประชาสังคมในแคว้น Emilia-Romagna และคณะกรรมการวางแผนเศรษฐกิจของเกาหลีใต้

ในทางทฤษฎี โจทย์วิจัยสำคัญในอนาคตของเศรษฐศาสตร์สถาบันอยู่ที่การสร้างคำอธิบายต่อทั้งแรงจูงใจและความสามารถของกลุ่มก้อนเหล่านี้ในการปรับกติกาการเล่นเกมใหม่ที่สามารถยกระดับประสิทธิภาพทางการผลิตและการจัดการให้สูงขึ้นได้ แม้ว่าจะไม่มีวิกฤตหรือช็อกก็ตาม หรือที่เรียกกันว่า A theory of endogenous institutional change ซึ่งมีงานบางชิ้น เช่น Greif and Laitin (2004) และ Aoki (2007) ได้กรุยทางไว้บ้างแล้ว

นัยทางนโยบายอาจแบ่งได้เป็นสองระดับ ระดับแรกคือ การตั้งคำถามในเชิง utilisation ว่าเราได้ออกแบบสถาบันให้ผู้เล่นในระบบเศรษฐกิจมีแรงจูงใจที่เป็นประโยชน์สูงสุดต่อเศรษฐกิจประเทศแล้วหรือยัง เช่น ตลาดส่งออกระดับโลกเป็นเป้าหมายหลักของธุรกิจไทยหรือไม่ ยังมีกำแพงขัดขวางการเคลื่อนย้ายแรงงานและทุนในประเทศมากน้อยเพียงใด บริษัทธุรกิจไทยได้รับข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับอุปสงค์ใหม่ ๆ ในตลาดโลกทันกับสถานการณ์แค่ไหน ทุนทางสังคมในแต่ละท้องถิ่นถูกใช้เพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างเต็มที่หรือยัง

ส่วนอีกระดับหนึ่งคือ การออกแบบสถาบันที่เอื้อต่อการเกิดกลุ่มผู้สร้างการเปลี่ยนแปลง หรือในทางวิชาการเรียกว่า socialisation of risk ซึ่งงานศึกษาหลายชิ้นเห็นว่าเป็นหัวใจสำคัญของการพัฒนาทุนนิยมในโลกตะวันตก เช่น Rosenberg and Birdzell (1986) และ Rodrik (2007) เป็นต้น ในทำนองเดียวกับการสร้างเทคโนโลยีใหม่ ผู้ประกอบการที่ประสบความสำเร็จย่อมต้องเลือกพัฒนาสิ่งที่ยังไม่มีในตลาด ซึ่งมักสร้างความเสี่ยงที่สูงเกินกว่าการทำตามคนอื่น ผู้นำการเปลี่ยนแปลงเชิงสถาบันก็ต้องแบกรับความเสี่ยงเช่นเดียวกันนี้ กติกาการเล่นเกมที่เอื้อต่อการสร้างนวัตกรรมทางสถาบันจึงต้องเป็นกติกาที่ทั้งกระตุ้นและรองรับให้ผู้คนพร้อมที่จะทดลองจัดตั้งองค์กรหรือสร้างความสัมพันธ์ในกระบวนการผลิตและแลกเปลี่ยนในรูปแบบใหม่ ๆ ที่ยังไม่มีในสังคม

Acemoglu, D., Johnson, S., and Robinson, J. A. (2005): “Institutions as a Fundamental Cause of Long-run Growth.” In Durlauf, S. N., and Aghion, P. (eds) Handbook of Economic Growth, Volume 1A. Amsterdam: Elsevier.

Aoki, M. (2001): “Toward a Comparative Institutional Analysis.” Cambridge, MA: MIT press.

Aoki, M. (2007): “Endogenizing Institutions and Institutional Changes.” Journal of Institutional Economics, 3(1): 1–31.

Greif, A., and Laitin, D. D. (2004): “A Theory of Endogenous Institutional Change.” American Political Science Review, 98(4): 633–652.

North, D. C. (1990): “Institutions, Institutional Change and Economic Performance.” Cambridge: Cambridge University Press.

Rodrik, D. (2007): “One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions and Economics Growth.” Princeton, NJ: Princeton University Press.

Rosenberg, N., Birdzell, L. E., and Mitchell, G. W. (1986): “How the West Grew Rich: The Economic Transformation of the Western World.” New York: Basic Books.