ทำอย่างไร จะสูงวัย แบบไม่ยากจน: ตอนที่ 1 ระบบประกันสังคมไทย

ในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา โครงสร้างเศรษฐกิจไทยเปลี่ยนแปลงจากเกษตรกรรมมาเป็นอุตสาหกรรมการผลิต การค้า และบริการ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้แรงงานเข้ามาเป็นลูกจ้างในระบบมากขึ้น และกลุ่มนี้มักจะเกษียณในช่วงอายุระหว่าง 55–60 ปี กลุ่มครัวเรือนสูงวัยที่ทำงานนอกระบบ แม้จะไม่มีอายุเกษียณ แต่ก็มีรายได้ไม่สูงนัก ทั้งนี้ ในปัจจุบัน รายได้ที่ไม่ได้มาจากการทำงานของครัวเรือนสูงวัยไทย ประกอบไปด้วยเงินบำเหน็จ บำนาญ รายได้จากสินทรัพย์ รวมถึงเงินออม เงินช่วยเหลือจากภาครัฐ เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ และเงินโอนจากลูกหลานญาติพี่น้อง โดย Lekfuangfu et al. (2020) พบว่า เงินช่วยเหลือจากลูกหลานญาติพี่น้องเป็นส่วนสำคัญที่ทำให้ครัวเรือนสูงอายุของไทยไม่ยากจนนักในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา อย่างไรก็ตาม เมื่อมองไปข้างหน้า การพึ่งพาลูกหลานจะยากขึ้นเพราะคนรุ่นหลังมีลูกน้อยลง การหวังพึ่งพาเงินช่วยเหลือจากรัฐเป็นรายได้หลัก คงเป็นไปได้ยากในระยะยาว เพราะการเพิ่มขึ้นของสัดส่วนผู้สูงอายุต่อคนวัยทำงาน จะยิ่งส่งผลให้รัฐมีรายจ่ายเพิ่มขึ้น ขณะที่รายรับลดลง ดังนั้น การสร้างระบบออมเงินเพื่อให้ทุกคนมีเงินเหลือเพียงพอไว้ใช้หลังเกษียณอายุจึงเป็นเรื่องสำคัญและเป็นประเด็นเร่งด่วน

หลาย ๆ ประเทศจัดตั้งระบบประกันสังคมขึ้นเพื่อ

1. เป็นเครื่องมือในการออม เพราะประชาชนส่วนใหญ่เก็บออมด้วยตนเองได้ไม่เพียงพอ และ
2. เป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้ โดยระบบประกันสังคมมีการรับประกันว่า หากเข้าร่วม รายได้ก็จะมีเพียงพอต่อการดำรงชีพหลังเกษียณ

อย่างไรก็ตาม การจัดตั้งระบบดังกล่าวมักเผชิญกับความท้าทาย โดยเฉพาะเรื่องความยั่งยืนทางการคลัง และการสร้างแรงจูงใจให้คนยังเก็บออมและทำงานเพื่อพึ่งพาตนเอง

บทความชุดนี้จะเปิดประเด็นชวนคิดว่า ระบบบำเหน็จบำนาญและการออมผ่านกองทุนต่าง ๆ ของไทยสามารถทำหน้าที่เหล่านี้ได้ดีเพียงใด และมีช่องทางปรับปรุงหรือเปลี่ยนแปลงอะไรบ้างให้ดียิ่งขึ้น โดยบทความตอนที่ 1 จะเจาะลึกกฎเกณฑ์และสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ของกองทุนประกันสังคมของผู้ประกันตนโดยเน้นของภาคบังคับ พร้อมกับยกตัวอย่างระบบประกันสังคมของสหรัฐอเมริกามาเปรียบเทียบ เนื่องจากระบบประกันสังคมของสหรัฐฯ ถูกจัดตั้งขึ้นเป็นระยะเวลานานกว่า 80 ปีแล้ว ซึ่งที่ผ่านมา ทางการสหรัฐฯ มีการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์เพื่อรับมือกับความท้าทายต่าง ๆ ตลอดมา ไม่ว่าจะเป็นอายุขัยที่เพิ่มขึ้น หรือคนขาดแรงจูงในในการทำงานเมื่อสามารถขอรับบำนาญได้ นอกจากนี้ ระบบประกันสังคมของสหรัฐฯ เป็นระบบที่คณะผู้วิจัยมีความเชี่ยวชาญมากกว่าของประเทศอื่น ๆ

สำหรับบทความในตอนหน้า จะเจาะลึกประเด็นแรงงานนอกระบบ โดยมุ่งศึกษากองทุนประกันสังคมภาคสมัครใจ กองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เพื่อสำรวจช่องทางที่จะทำให้ผู้สูงวัยนอกระบบทั้งในปัจจุบันและในอนาคตมีรายได้หลังเกษียณที่เพียงพอ แต่ยังมีแรงจูงใจที่จะทำงานและพึ่งพาตนเองต่อไป

ในปัจจุบันสามารถแบ่งแหล่งที่มาของรายได้จากระบบบำเหน็จบำนาญ การออมผ่านกองทุนต่าง ๆ หรือเงินช่วยเหลือของภาครัฐไทยได้ ดังแสดงในตารางที่ 1

หากมองย้อนไปในอดีต สำนักงานประกันสังคมเริ่มดำเนินการมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2533 โดยในช่วงแรกเป็นการจัดตั้งระบบประกันสังคมภาคบังคับและครอบคลุมเฉพาะนายจ้างนอกภาคเกษตรกรรมที่มีลูกจ้าง 20 คนขึ้นไป¹ (ผู้ประกันตนมาตรา 33) ต่อมาในปี พ.ศ. 2536 และ พ.ศ. 2545 ได้ขยายความครอบคลุมไปยังนายจ้างที่มีลูกจ้าง 10 คน และ 1 คนขึ้นไปตามลำดับ ในปัจจุบัน มีการดูแลจ่ายผลประโยชน์ทดแทน 7 ประเภท ได้แก่

1. เจ็บป่วย
2. ทุพพลภาพ
3. เสียชีวิต
4. คลอดบุตร
5. สงเคราะห์บุตร
6. ชราภาพ และ
7. กรณีว่างงาน

โดยความคุ้มครอง 4 ประเภทแรกนั้นมีตั้งแต่ต้น สิทธิประโยชน์กรณีสงเคราะห์บุตรและชราภาพ เริ่มในปี พ.ศ. 2541 ส่วนความคุ้มครองกรณีว่างงานเริ่มขึ้นในปี พ.ศ. 2547 เงินกองทุนประกันสังคมภาคบังคับนั้นมีการสมทบร่วมมาจาก 3 ฝ่าย ได้แก่ นายจ้าง ลูกจ้าง และรัฐบาล (รายละเอียดตามตารางที่ 2)² ปัญหาของกองทุนชราภาพไทยอาจจะยังไม่ได้รับการพูดถึงมากเท่ากองทุนชราภาพของต่างประเทศ เพราะเพิ่งดำเนินการมาเพียง 22 ปี

สำหรับแรงงานนอกระบบ การเป็นผู้ประกันตนมี 2 รูปแบบ ได้แก่ ผู้ที่เคยเป็นผู้ประกันตนมาตรา 33 ตั้งแต่ 12 เดือนขึ้นไป สามารถสมัครใจเพื่อคงสภาพความเป็นผู้ประกันตนต่อได้ ด้วยการส่งเงินสมทบในอัตรา 432 บาทต่อเดือน (ผู้ประกันตนมาตรา 39) ซึ่งจะได้รับความคุ้มครอง 6 กรณี (ยกเว้นสิทธิประโยชน์ว่างงาน) ส่วนผู้ที่ไม่เคยเป็นผู้ประกันตนมาตรา 33 เลยนั้น สามารถเข้าระบบประกันสังคมแบบสมัครใจด้วยการเป็นผู้ประกันตนมาตรา 40 ซึ่งมี 3 ทางเลือกในปัจจุบัน โดยแต่ละทางเลือกมีอัตราสมทบและสิทธิประโยชน์ที่แตกต่างกัน สำหรับสิทธิประโยชน์ชราภาพ มีเฉพาะทางเลือกที่ 2 และ 3

นอกจากนี้ แรงงานนอกระบบที่ไม่ได้เป็นผู้ประกันตนของกองทุนประกันสังคมมาตรา 33 39 หรือ 40 ทางเลือกที่ 2 และ 3 ยังสามารถเลือกเข้าร่วมกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) ได้ กอช.เริ่มดำเนินการในปี พ.ศ. 2558 และเน้นรูปแบบของการออมเงินโดยรัฐช่วยสมทบ แต่ไม่ได้รับสิทธิประโยชน์ในด้านอื่น ๆ เช่น เจ็บป่วย หรือสงเคราะห์บุตร

รูปที่ 1 แสดงจำนวนผู้ประกันตนของกองทุนประกันสังคม และจำนวนสมาชิกของ กอช. ในช่วงสิบปีที่ผ่านมา โดยในปี 2563 จำนวนผู้ประกันตนมาตรา 33 (ภาคบังคับ) มีประมาณ 11.16 ล้านคน ขณะที่จำนวนแรงงานนอกระบบที่มีการสะสมเงินเพื่อไว้ใช้ยามเกษียณมี 5.1 ล้านคน โดยแบ่งออกเป็นผู้ประกันตนมาตรา 39 จำนวน 1.7 ล้านคน ผู้ประกันตนมาตรา 40 ทางเลือกที่ 2 จำนวน 830,334 คน ทางเลือกที่ 3 จำนวน 155,854 คน และสมาชิก กอช. จำนวน 2.3 ล้านคน ทั้งนี้ หากเปรียบเทียบตัวเลข 5.1 ล้านคนกับจำนวนแรงงานนอกระบบทั้งหมดซึ่งมีอย่างน้อย 19.7 ล้านคน (LFS 2561–2563) สัดส่วนแรงงานนอกระบบที่สมัครใจออมเงินผ่านประกันสังคม หรือ กอช. คิดเป็นเพียงร้อยละ 26 เท่านั้น³

การจ่ายสิทธิประโยชน์ชราภาพของแต่ละกองทุนก็มีสูตรและเงื่อนไขที่ต่างกัน สำหรับมาตรา 33 และ 39 ผู้ที่ส่งสมทบ 180 เดือนขึ้นไป มีสิทธิได้รับเงินบำนาญตลอดชีวิต โดยคิดจาก

• กรณีสมทบ 180 เดือน: เงินบำนาญ = 0.2 x ค่าเฉลี่ยของเงินเดือน
• กรณีสมทบเกิน 180 เดือน (15 ปี): เงินบำนาญ = (0.2 + 0.015 x (จำนวนปีที่สมทบ-15)) x ค่าเฉลี่ยของเงินเดือน

ทั้งนี้ ค่าเฉลี่ยของเงินเดือน คิดจากเงินเดือน 60 เดือนสุดท้ายที่ทำงานและมีเพดานเงินเดือนเงินสมทบอยู่ที่ 15,000 บาทต่อเดือน ส่วนอายุที่เริ่มขอรับบำนาญได้กำหนดไว้ที่ 55 ปี โดยสูตรนี้มีแรงจูงใจให้ผู้ประกันตนทำงานนานกว่า 180 เดือน เพราะแต่ละปีที่สมทบเพิ่มขึ้นจะได้รับสิทธิประโยชน์อีกปีละร้อยละ 1.5 ของค่าเฉลี่ยของเงินเดือน อย่างไรก็ดี ในความเป็นจริง ผู้ประกันตนส่วนใหญ่ยังออกจากระบบเมื่ออายุครบ 55 หรือ 60 ปี (รูปที่ 2 ภาพซ้าย) และจะเห็นได้ว่าผู้ที่ยังทำงานในช่วงอายุหลัง 60 ปี เกือบทั้งหมดมีสถานะเป็นผู้จ้างงานตนเอง (รูปที่ 2 ภาพขวา) และแทบไม่พบแรงงานวัยเกิน 60 ปีที่เป็นลูกจ้าง ซึ่งสาเหตุหลักน่าจะมาจากสัญญาการจ้างงานของภาคเอกชนที่ส่วนมากยังกำหนดอายุเกษียณไว้ที่ 55 หรือ 60 ปี หรือแรงจูงใจที่ยังมีไม่มากพอ

ในส่วนนี้ คณะผู้วิจัยจะขอเจาะลึกเกี่ยวกับระบบประกันสังคมของสหรัฐอเมริกา เพื่อเป็นตัวอย่างของความยืดหยุ่นและการใช้ระบบเป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้ ทั้งนี้ ไม่ได้หมายความว่าระบบประกันสังคมของสหรัฐอเมริกานั้นเป็นระบบที่ดีที่สุดในโลก

สำหรับผู้ที่สนใจระบบประกันสังคมของประเทศอื่น ๆ สามารถศึกษาเพิ่มเติมได้ใน OECD (2007) และ Gruber and Wise (1999)

ระบบประกันสังคมของสหรัฐอเมริกามีแหล่งเงินสมทบมาจาก 2 ฝ่าย คือ นายจ้างและลูกจ้าง ฝ่ายละร้อยละ 6.2 ของค่าจ้าง โดยจากเงินสมทบทั้งหมดร้อยละ 12.4 นั้นถูกจัดสรรเป็นร้อยละ 10.6 สำหรับกรณีชราภาพและร้อยละ 1.8 สำหรับกรณีทุพพลภาพ เนื่องจากบทความนี้ดูเรื่องระบบบำเหน็จบำนาญ จึงจะขออธิบายกรณีชราภาพเท่านั้น โดยสูตรการคำนวณเงินบำนาญ มี 4 ขั้นตอนหลัก ๆ ได้แก่⁴

ซึ่งคำนวณจากค่าเฉลี่ยของรายได้ 35 ปี โดยหากผู้ประกันตนทำงานนานกว่า 35 ปี จะใช้ปีที่มีรายได้สูงที่สุด 35 ปีแรก หากทำงานน้อยกว่า 35 ปี รายได้ในปีที่ไม่ได้ทำงานจะถูกแทนด้วยศูนย์ นอกจากนี้ เพื่อให้ฐานรายได้เฉลี่ยสะท้อนอัตราค่าจ้างที่สูงขึ้นของคนรุ่นหลัง รายได้ของแต่ละปีถูกปรับด้วยค่าเฉลี่ยต่อปีของค่าจ้างทั้งประเทศ และเพดานเงินสมทบ (มูลค่าเงินเดือนสูงสุดที่ให้คิดเป็นฐานเงินเดือนเข้ามาในระบบประกันสังคม) ก็ถูกปรับให้เพิ่มอยู่เสมอจาก $3,000 ในปี 1937 ขึ้นมาจนถึง $132,900 ในปี 2019 (ตามรูปที่ 3) เพราะหากไม่ปรับขึ้น สัดส่วนของรายได้ที่นำไปสะสมเพื่อเป็นเงินบำนาญก็จะไม่เพิ่มขึ้น ทำให้เงินบำนาญไม่เพียงพอใช้ และการปรับเพดานขึ้นยังช่วยให้ระบบเป็นเครื่องมือช่วยกระจายรายได้ที่มีประสิทธิภาพมากขึ้นเมื่อใช้ร่วมกับสูตรการคำนวณสิทธิประโยชน์แบบอัตราก้าวหน้า ที่จะอธิบายในข้อถัดไป

โดยตัว PIA มีการปรับอัตราแบบขั้นบันไดสำหรับแต่ละช่วงของรายได้ เพื่อให้เป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้ (คล้ายกับการคำนวณฐานภาษีอัตราก้าวหน้า โดยคนที่มีฐานรายได้เฉลี่ยสูงกว่าจะได้รับเงินบำนาญสูงกว่า แต่ในอัตราที่ไม่ได้เพิ่มแบบคงที่) ทั้งนี้ ตัวอย่างการคำนวณ PIA ในปี พ.ศ. 2563 คิดออกมาได้ดังนี้

0.9 x (รายได้ < $960) + 0.32 x (รายได้ $960 – $5785) + 0.15 x (รายได้ > $5785)

รูปที่ 4 ภาพซ้ายแสดงความสัมพันธ์ของ AIME และ PIA ซึ่งจะเห็นได้ว่าไม่ได้เพิ่มเป็นเส้นตรง และภาพขวาแสดงสัดส่วนเงินบำนาญที่ทดแทนรายได้เฉลี่ย (replacement rate) โดยกลุ่มรายได้ต่ำมีสัดส่วนเงินพึงรับที่สูงกว่า ยกตัวอย่างเช่น หากรายได้เฉลี่ย $900 จะได้เงินบำนาญ $810 (ร้อยละ 90 ของรายได้เฉลี่ย) หากรายได้เฉลี่ย $3,000 จะได้เงินบำนาญ $1,517 (ร้อยละ 51) และหากรายได้เฉลี่ย $7,000 จะได้บำนาญ $2,590 (ร้อยละ 37) ทั้งนี้ จุดกำหนดช่วงรายได้ (bend points) มีการปรับเปลี่ยนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องตามอัตราค่าจ้างที่สูงขึ้น

โดยอายุที่เริ่มมีสิทธิขอรับบำนาญได้จะอยู่ที่ 62 ปีมาตลอด แต่อายุเกษียณปกติจะค่อย ๆ ปรับขึ้นเพื่อให้ยืดหยุ่นกับโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนไป จากอายุ 65 ปี สำหรับผู้ที่เกิดในปี 1937 มาเป็น 65 ปี 2 เดือน สำหรับผู้ที่เกิดในปี 1938 และจะเพิ่มเป็น 67 ปีสำหรับผู้ที่เกิดตั้งแต่ปี 1960 หรือหลังจากนั้นในที่สุด ดังแสดงในตารางที่ 3

หากผู้ประกันตนขอรับบำนาญ ณ อายุเกษียณปกติ จะได้บำนาญเริ่มต้นเท่ากับค่า PIA นี้ หากขอรับก่อนกำหนดอายุเกษียณ จะได้บำนาญที่ลดลงร้อยละ 6.7 ต่อปีที่ขอรับก่อน และหากขอรับหลังจากอายุเกษียณปกติ ก็จะได้บำนาญที่เพิ่มขึ้นร้อยละ 8 ต่อปีที่เลื่อนขอรับ เพราะถือว่าจำนวนปีที่ได้รับบำนาญของผู้ที่มาขอรับบำนาญก่อนกำหนดจะยาวนานกว่า ในขณะที่ จำนวนปีที่ได้รับบำนาญของผู้ที่มาขอรับทีหลังจะสั้นกว่า อย่างไรก็ดี มีการกำหนดอายุสูงสุดที่ผู้ประกันตนทุกคนจะต้องเริ่มขอรับเงินบำนาญ คือ เมื่อมีอายุครบ 70 ปี

หากเปรียบเทียบระบบประกันสังคมของไทยกับระบบของสหรัฐอเมริกา พบว่า ระบบของไทยยังขาดคุณลักษณะสำคัญอยู่ 5 ประการ ได้แก่

แม้คนไทยจะมีอายุขัยเพิ่มขึ้นจาก 55 ปี ในปี พ.ศ. 2503 เป็น 77 ปี ในปี พ.ศ. 2561 (World Bank, 2018) และอายุที่ยังมีสุขภาพดีอยู่ที่ 67 ปี (WHO 2018) แต่ระบบประกันสังคมไทยภาคบังคับ กำหนดอายุที่ผู้ประกันตนมีสิทธิขอรับบำนาญได้ไว้ที่ 55 ปี มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2541 และไม่เคยมีการปรับเปลี่ยน ซึ่งหมายความว่า ระบบต้องจ่ายเงินบำนาญหลังเกษียณนานขึ้นสำหรับผู้ประกันตนรุ่นหลังซึ่งมีอายุยืนยาวขึ้น

ทั้งนี้ หลายท่านอาจจะยังไม่ทราบว่า International Labour Organization (ILO) ได้ประเมินไว้ว่า หากกองทุนชราภาพของระบบประกันสังคมมาตรา 33 ไม่มีการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์ จะมีความเป็นไปได้สูงที่ภายในปี พ.ศ. 2597 กองทุนชราภาพจะหมดเงินได้ โดย ILO ให้ข้อแนะนำว่า ระบบประกันสังคมไทยควรค่อย ๆ ปรับเพิ่มอายุเริ่มต้นที่ผู้ประกันตนจะมีสิทธิขอรับบำนาญขึ้นไปจนถึงอายุเริ่มต้นที่ 65 ปี และเพิ่มอัตราเงินสมทบ (ILO 2016) ทั้งนี้ คณะผู้วิจัยคาดว่าการกำหนดอายุเกษียณที่ตายตัวของกองทุนประกันสังคมมาตรา 40 กองทุนการออมแห่งชาติ และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ จะเผชิญปัญหาภาระทางการคลังเช่นกัน เพราะไม่ได้คำนึงถึงอายุที่เหลือหลังเกษียณที่ยืนยาวขึ้นของคนรุ่นหลัง⁵

ระบบของสหรัฐอเมริกาใช้รายได้เฉลี่ยจากช่วงที่ผู้ประกันตนมีรายได้สูงที่สุด 35 ปี ขณะที่ระบบประกันสังคมไทยใช้รายได้ในช่วง 60 เดือนสุดท้ายที่ทำงาน ดังนั้น ในหลาย ๆ กรณีอาจก่อให้เกิดความไม่ยุติธรรม เพราะในช่วง 5 ปีสุดท้ายก่อนเกษียณอายุ คนทำงานบางกลุ่มอาจมีรายได้ลดลง อาจจะเจ็บป่วยทำให้ไม่สามารถทำงานเต็มเวลาได้ หรือเป็นช่วงวิกฤตเศรษฐกิจพอดี ทำให้บางบริษัทลดเงินเดือนลูกจ้างลงและผลพวงของเงินเดือนที่ต่ำลงในช่วงท้ายนี้จะกลายเป็นฝันร้ายระยะยาวต่อเงินบำนาญของคนกลุ่มนี้ ตารางที่ 4 แสดงตัวอย่างของลูกจ้าง 3 คนที่เข้าร่วมกองทุนประกันสังคมในปี พ.ศ. 2541 (เริ่มมีกองทุนชราภาพ) โดยคุณ ก. คุณ ข. และคุณ ค. มีอายุ 35 ปี และทั้งหมดขอรับเงินบำนาญเมื่ออายุ 55 ปี

• คุณ ก. มีรายได้ 15,000 บาทต่อเดือน ส่งสมทบช่วงอายุ 35–49 ปี (ระยะเวลาทั้งหมด 15 ปี) และออกจากระบบประกันสังคมมาตรา 33
• คุณ ข. มีรายได้เช่นเดียวกับคุณ ก. แต่เมื่อออกจากมาตรา 33 ตัดสินใจส่งเงินสมทบต่อโดยการเป็นผู้ประกันตนมาตรา 39 จึงทำให้คุณ ข มีฐานเงินสมทบอยู่ที่ 4,800 บาทต่อเดือนในช่วง 5 ปีสุดท้าย
• คุณ ค. มีรายได้ช่วงอายุ 35–44ปี ต่ำกว่าคุณ ก. และคุณ ข มีเพียงห้าปีสุดท้ายที่มีรายได้ 15,000 บาทและมีบางช่วงที่ไม่ได้ทำงานในระบบ จึงไม่ได้ส่งสมทบ

ด้วยการคำนวณที่ใช้เพียงเงินเดือนเฉลี่ยช่วง 5 ปีสุดท้าย ทำให้ คุณ ข. ได้รับบำนาญต่ำที่สุด ทั้ง ๆ ที่คุณ ข. ส่งเงินสะสมสมทบมากที่สุด ขณะที่ คุณ ก. และ คุณ ค. ได้รับเงินบำนาญเท่ากัน ทั้ง ๆ ที่คุณ ก. ส่งเงินสะสมสมทบมากกว่า (ในบทความนี้ เพื่อความเข้าใจง่าย คณะผู้วิจัยขอใช้ข้อสมมติที่ว่า ในปีที่ลูกจ้างทำงาน ลูกจ้างมีรายได้ในแต่ละเดือนเท่ากันทั้ง 12 เดือน)

ทั้งนี้ หากเปลี่ยนสูตรการคำนวณเป็นว่า ฐานเงินเดือนที่นำมาใช้คำนวณเงินบำนาญมาจากรายได้เฉลี่ยของ 180 เดือนที่มีรายได้สูงที่สุด จะเห็นว่าเงินบำนาญเป็นสัดส่วนที่สอดคล้องกับเงินสมทบ และทำให้ คุณ ข. ได้รับเงินบำนาญมากที่สุด ขณะที่คุณ ก. จะได้รับเงินบำนาญมากกว่าคุณ ค. ดังแสดงในตารางที่ 5

สูตรคำนวณเงินบำนาญของสหรัฐอเมริกามีลักษณะของการกระจายรายได้จากคนรวยไปสู่คนจนน (progressive) กล่าวคือ เงินบำนาญไม่ได้เป็นสัดส่วนคงที่ของรายได้เฉลี่ย แต่เป็นสัดส่วนที่ต่ำลงสำหรับผู้ที่มีรายได้เฉลี่ยอยู่ในระดับสูง สูตรการคำนวณบำนาญของไทยยังไม่มีแนวคิดเรื่องนี้

สูตรการคำนวณเงินบำนาญไทยมีการปรับสัดส่วนขึ้นตามจำนวนปีที่สมทบเงินเข้ามาตรา 33/39 แต่หากจำนวนปีที่สมทบเท่ากัน คนที่มีรายได้เฉลี่ยไม่ว่าจะต่ำหรือสูง ก็จะได้รับเงินบำนาญในอัตราเดียวกัน เช่น ร้อยละ 20 ของรายได้เฉลี่ยหากส่งสมทบ 15 ปี หรือร้อยละ 57.5 ของรายได้เฉลี่ยหากส่งสมทบ 40 ปี นอกจากนี้ สูตรการคำนวณยังอาจจะส่งผลในทางตรงกันข้าม (regressive) หากกลุ่มคนรายได้เฉลี่ยต่ำเป็นกลุ่มที่มีรายได้ไม่แน่นอน และมีจำนวนปีที่สมทบน้อยกว่าคนรายได้สูง คนมีรายได้ต่ำจะยิ่งมีข้อเสียเปรียบจากระบบมากกว่า

นอกจากนี้ ระบบประกันสังคมของประเทศอื่น ๆ ยังมีการปรับเพดานเงินสมทบให้เพิ่มขึ้นตามอัตราค่าจ้างที่เพิ่มสูงขึ้นอยู่เสมอเพื่อให้เงินบำนาญเพียงพอใช้ และระบบสามารถมีรายรับมากขึ้นจากคนรายได้สูงและนำมากระจายให้แก่คนรายได้ต่ำ ในทางตรงข้าม แม้อัตราค่าจ้างเฉลี่ยของไทยจะเพิ่มขึ้นมาตลอด เพดานเงินสมทบของมาตรา 33 กลับคงค่าเพดานอยู่ที่ 15,000 บาทมาตั้งแต่ปี พ.ศ.2541 และไม่เคยได้รับการปรับขึ้น ซึ่งความไม่เหมาะสมของค่าเพดาน เห็นได้จากจำนวนผู้ประกันตนที่มีเงินเดือนสูงกว่า 15,000 บาทในช่วงเริ่มจัดตั้งกองทุนมีเพียงร้อยละ 10 ของจำนวนผู้ประกันตนทั้งหมดเท่านั้น แต่ในปี พ.ศ. 2563 จำนวนผู้ประกันตนที่มีรายได้สูงกว่าเพดานเงินสมทบเพิ่มขึ้นคิดเป็นถึงร้อยละ 35

สำหรับแนวคิดเรื่องการกระจายรายได้ สามารถแสดงได้ดังตัวอย่างในตารางที่ 6 โดยสมมติว่า ลูกจ้างทั้งสามคนมีรายได้เฉลี่ยช่วงชีวิตการทำงานเป็น 50,000 20,000 และ 8,500 บาทต่อเดือน และทั้งสามคนส่งสมทบเป็นเวลา 15 ปีและเกษียณที่อายุ 55 ปี กรณีแรกคือ ระบบปัจจุบัน คุณ A และ คุณ B ได้เงินบำนาญต่อเดือนที่ 3,000 บาท และคุณ C ได้ 1,700 บาท กรณีที่สองเป็นกรณีสมมติที่หากปรับเพดานเงินสมทบให้สูงขึ้น โดยเป็นว่า ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2564 เพิ่มปีละ 3,000 บาทไปอีกสิบปี และหลังจากนั้นเพิ่มอีกปีละร้อยละ 2 ร่วมกับการใช้สูตรเงินพึงได้ที่สะท้อนการกระจายรายได้คล้ายกับของสหรัฐอเมริกา ในกรณีนี้ คุณ A และ B จะต้องร่วมสมทบเพิ่มขึ้น ขณะที่คุณ C สมทบเท่าเดิม แต่ทั้งสามคนจะได้รับเงินบำนาญมากขึ้น

ในการคำนวณสิทธิประโยชน์ของสหรัฐอเมริกานั้น ตัวเงินบำนาญยังมีการปรับด้วยค่าครองชีพที่เพิ่มขึ้น เพื่อให้มูลค่าที่แท้จริงของเงินบำนาญมีค่าคงที่ ขณะที่ระบบบำเหน็จบำนาญของไทย ไม่ว่าจะเป็นประกันสังคมมาตรา 33 มาตรา 39 มาตรา 40 กอช. หรือเบี้ยยังชีพ กลับไม่มีการปรับสิทธิประโยชน์ตามอัตราเงินเฟ้อ ทำให้มูลค่าที่แท้จริงของเงินบำนาญลดลงเมื่อเวลาผ่านไป ซึ่งแปลว่า ระบบหรือกองทุนเหล่านี้อาจจะไม่ได้ทำหน้าที่เป็นหลักประกันว่าผู้เข้าร่วมจะมีรายได้เพียงพอหลังเกษียณอายุ

ในทางเดียวกัน กองทุนการออมแห่งชาติก็อาจมีประเด็นเรื่องสูตรเงินบำนาญไม่ได้ปรับตามค่าครองชีพเช่นกัน เพราะตามกฎเกณฑ์ปัจจุบัน สมาชิกที่จะได้บำนาญในระดับสูงที่สุด คือ ผู้ที่เข้าโครงการตั้งแต่อายุ 15 ปี และสมทบไปจนถึงอายุ 60 ปี โดยจะได้บำนาญ 7,380 บาทต่อเดือน หากผู้เข้าโครงการ มีอายุ 15 ปี เมื่อปี พ.ศ. 2558 ก็จะมีอายุ 60 ปี ในปี พ.ศ. 2603 และหากอัตราเงินเฟ้อมีการปรับในทิศทางเดียวกันกับช่วง พ.ศ. 2523–2563 ซึ่งมูลค่าของเงินลดลง 3.3 เท่าตัวในช่วง 40 ปี เงินบำนาญมูลค่า 7,380 บาท ในวันนี้ จะมีมูลค่าไม่ถึง 3,000 บาทในอีก 45 ปีข้างหน้า

กฎเกณฑ์และสูตรในการคำนวณบำนาญนั้น มีนัยถึงรายได้และรายจ่ายของกองทุน และแรงจูงใจที่ลูกจ้างจะเลือกเข้าร่วมระบบทำงานต่อหรือเกษียณอายุ หากระบบจูงใจให้ลูกจ้างที่ยังมีสุขภาพและผลิตภาพที่ดีเกษียณอายุเร็ว ก็เท่ากับเป็นการสูญเสียแรงงานที่ดีจากระบบเศรษฐกิจ ตัวลูกจ้างเองก็มีรายได้น้อยลง และภาระของระบบก็จะสูงขึ้น

การสมทบร่วมของรัฐในตัวอย่างต่างประเทศ รวมถึงสหรัฐอเมริกา มักจะคำนึงถึงการสร้างแรงจูงใจให้คนเข้าร่วมระบบ (extensive margin) หรือสะสมเงินออมเพิ่มขึ้น (intensive margin) โดยแรงจูงใจนั้นจำเป็นสำหรับระบบที่เป็นภาคสมัครใจแต่ไม่ได้จำเป็นสำหรับภาคบังคับ ตัวอย่างของระบบประกันสังคมภาคบังคับของสหรัฐอเมริกา เงินสมทบมาจากเพียงสองฝ่ายเท่านั้น คือจากนายจ้างและลูกจ้าง แต่ในโครงการอื่น ๆ ที่เป็นการออมแบบสมัครใจ มีการสมทบเพิ่มจากภาครัฐ หรือลดหย่อนภาษีเพิ่มเป็นแรงจูงใจ ซึ่งเมื่อพิจารณาโครงสร้างประกันสังคมของไทย กลับพบว่าเงินสมทบจากรัฐถูกใช้เป็นเครื่องมือที่ค่อนข้างตรงกันข้ามกับหลักการใช้แรงจูงใจ กล่าวคือ รัฐร่วมสมทบในการประกันภาคบังคับตามสัดส่วนของค่าจ้าง (มาตรา 33) แต่สมทบในอัตราคงที่ในระบบภาคสมัครใจ เช่น มาตรา 39 รัฐสมทบ 120 บาทต่อเดือน มาตรา 40 กำหนดเพดานที่รัฐสมทบอยู่ที่ 50 และ 150 บาทต่อเดือน (600 และ 1,800 บาทต่อปี) ส่วน กอช. นั้นแม้จะไม่ได้กำหนดเพดานการออม แต่มีการกำหนดเพดานที่รัฐช่วยสมทบ (ดังที่ได้แสดงในตารางที่ 2) กฎเกณฑ์เหล่านี้น่าจะทำให้แรงจูงใจในการเข้าร่วมและอัตราการออมไม่สูงนัก

นอกจากนี้ การใช้ค่าจ้างเฉลี่ยจากเฉพาะเดือนที่ทำงาน 60 เดือนสุดท้าย ก็ไม่ได้สร้างแรงจูงใจให้ลูกจ้างอยู่ในระบบนานเพียงพอ หากเทียบกับของสหรัฐอเมริกาที่ใช้ค่าจ้างเฉลี่ยถึง 35 ปี ซึ่งแปลว่าหากอยู่ในระบบน้อยกว่า 35 ปี ค่าจ้างเฉลี่ยจะต่ำลงเพราะปีที่ไม่ทำงานจะมีค่าจ้างเป็นศูนย์

ในส่วนนี้ คณะผู้วิจัยขอเสนอกฎเกณฑ์ที่ควรปรับเปลี่ยนเพื่อให้ผู้ประกันตนมีรายได้เพียงพอ ระบบมีความยุติธรรมมากขึ้น และเป็นเครื่องมือช่วยกระจายรายได้ โดยข้อเสนอเกี่ยวกับเงินสมทบแสดงในตารางที่ 7 และข้อเสนอเกี่ยวกับการปรับสูตรการคำนวณเงินบำนาญแสดงในตารางที่ 8

ข้อเสนอเกี่ยวกับการปรับเพดานเงินสมทบ (ข้อ 1) การปรับจำนวนปีที่นำมาเป็นฐานรายได้เฉลี่ย (ข้อ 4) และการกำหนดอายุเกษียณปกติแยกจากอายุที่มีสิทธิขอรับบำนาญได้ (ข้อ 7) ล้วนเป็นข้อเสนอที่ให้ปรับแบบค่อยเป็นค่อยไปเพื่อไม่ให้มีผลกระทบต่อผู้ประกันตนที่ใกล้เกษียณในปัจจุบันมากนัก เพราะคนกลุ่มนี้จะไม่มีเวลาปรับตัว และการกำหนดจำนวนปีที่สมทบก็คำนึงถึงการที่กองทุนชราภาพเพิ่งขยายให้ครอบคลุมนายจ้าง ซึ่งมีลูกจ้าง 1 คนขึ้นไป ในปี พ.ศ. 2545 และนับเป็นเพียงระยะเวลา 18 ปีจนถึงปัจจุบันเท่านั้น

ข้อเสนอหลาย ๆ ข้อจำเป็นต้องทำไปพร้อม ๆ กัน มิใช่เลือกทำอย่างใดอย่างหนึ่ง ยกตัวอย่างเช่น หากปรับเพิ่มเพดานเงินสมทบตามข้อ 1 แต่มิได้ปรับสัดส่วนเงินสมทบของรัฐตามข้อ 3 ไปยังภาคสมัครใจ รัฐจะต้องร่วมสมทบเข้าระบบในสัดส่วนที่สูงเกินความจำเป็น หรือการปรับสูตรเงินบำนาญเพื่อกระจายรายได้ในข้อ 5 หากปรับสูตรอย่างเดียว แต่ไม่ปรับข้อ 1 และวิธีคำนวณฐานเงินสมทบในข้อ 4 ระบบก็ยังไม่สามารถเป็นเครื่องมือการกระจายรายได้ที่ดีได้

นอกจากนี้ สำนักงานประกันสังคมอาจพิจารณาจุดประสงค์หลักของมาตรา 39 อย่างรอบคอบว่า การกำหนดให้มีมาตรา 39 ยังมีความจำเป็นหรือไม่ เพราะในปัจจุบันผู้ประกันตนส่วนมากมีฐานเงินเดือนเฉลี่ยสูงกว่า 4,800 บาทต่อเดือน ทำให้เงินบำนาญลดลงหากเลือกที่จะเข้าร่วมมาตรา 39 ขณะเดียวกันหากเลือกที่จะไม่เข้าร่วมก็จะสูญเสียสิทธิประโยชน์ด้านอื่น ๆ เช่น กรณีเจ็บป่วย หรือคลอดบุตร

บทความชิ้นนี้เป็นเพียงการนำเสนอทางเลือกในการปรับเปลี่ยนระบบประกันสังคมของไทยในเบื้องต้น งานวิจัยขั้นถัดไป ควรทดลองปรับค่าของตัวแปรในข้อเสนอดังกล่าว เพื่อประเมินผลกระทบต่อสถานะของกองทุนและต่อผู้ประกันตนกลุ่มต่าง ๆ เช่น ข้อเสนอที่ 7 เสนอให้ปรับอายุเกษียณรุ่นละ 6 เดือน ซึ่งตัวเลขนี้มีความเหมาะสมหรือไม่ หากขยับช้าไป กองทุนก็จะปรับตัวไม่ทันกับรายจ่ายที่เพิ่มขึ้น แต่ถ้าปรับเร็วไป ผู้ประกันตนที่กำลังจะเกษียณ ก็จะได้รับผลกระทบมาก ทั้งนี้ การประเมินและปรับกฎเกณฑ์ต่าง ๆ เป็นสิ่งที่ต้องเร่งดำเนินการ เพราะหากไม่มีการปรับเปลี่ยนตั้งแต่วันนี้แล้ว ทางเลือกในอีก 40 ปีข้างหน้า จะกลายเป็นว่า สิทธิประโยชน์ชราภาพจะยิ่งต้องปรับลดลง หรือผู้ประกันตนรุ่นหลัง รวมถึงนายจ้างและภาครัฐ จะต้องจ่ายสมทบในอัตราที่สูงกว่าเดิมหลายเท่า

Gruber, J., & Wise, D. A. (1999). Introduction to Social Security and Retirement around the World. In: Social Security and Retirement around the World, 1–35. University of Chicago Press.

International Labour Organization (2016) Actuarial Valuation of Thailand Social Security Scheme administered by the Social Security Office as of 31 December 2013; https://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourcePDF.action?ressource.ressourceId=53893

Keane, M. P., & Wasi, N. (2016). “Labour supply: the roles of human capital and the extensive margin,” The Economic Journal, 126(592), 578–617.

OECD (2007) Pensions at a glance: public policies across OECD countries.

Paweenawat, S. W., Devahastin Na Ayudhya, C., Wasi, N., Treeratpituk, P., and Nittayo, C. (2019). “Have We Reached Our Potential? A Perspective from Worker-and Firm-Level Data,” Bank of Thailand Symposium Paper

Pashchenko, S. and Porapakkarm, P. (2018). “Accounting for Social Security Claiming Behavior,” CRR WP No. 2018-8, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3248522

World Bank (2020) Life Expectancy at Birth- Thailand. https://data.worldbank.org/indicator/SP.DYN.LE00.IN?locations=TH

World Health Organization (2018). Health SDG Profile Thailand.

วรเวศม์ สุวรรณรดา (2563) “ปฏิรูประบบบำนาญไทยเพื่อสังคมสูงวัยในอนาคต” นำเสนอในงานเสวนาวิชาการ เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2563