ระบบจัดการรายได้ผู้สูงอายุ: ควรปรับเปลี่ยนอย่างไรให้เพียงพอและยั่งยืน

ประเทศไทยเป็นประเทศอันดับต้น ๆ ของโลกที่กำลังเปลี่ยนผ่านเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว สัดส่วนของประชากรที่อายุ 65 ปีขึ้นไป จะเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 13 ในปี พ.ศ. 2563 เป็นร้อยละ 26 ในปี พ.ศ. 2583 (UN 2019) หลายภาคส่วนมีความกังวลถึงความยากจนของครัวเรือนสูงอายุและความยั่งยืนทางการคลังของภาครัฐ¹ ในปัจจุบันประเทศไทยมีระบบรายได้ผู้สูงอายุที่จัดการโดยภาครัฐอยู่หลายระบบและสามารถครอบคลุมคนไทยแทบทั้งหมด แต่ก็พอเป็นที่ทราบกันว่า รายได้จากระบบเหล่านี้ไม่เพียงพอต่อการยังชีพสำหรับผู้สูงอายุหลาย ๆ กลุ่ม เรามีระบบเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุซึ่งครอบคลุมผู้สูงอายุสัญชาติไทยทุกคน ยกเว้นเพียงกลุ่มข้าราชการซึ่งมีระบบบำเหน็จบำนาญของตนเอง มีระบบประกันสังคมภาคบังคับซึ่งครอบคลุมลูกจ้างเอกชนในระบบ ลูกจ้างนอกระบบสามารถเข้าร่วมระบบประกันสังคมภาคสมัครใจ หรือกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) ทั้งนี้ แม้ในปัจจุบันหลายครัวเรือนยังสามารถพึ่งพาลูกหลานได้ แต่การที่คนไทยอายุยืนยาวขึ้นและมีลูกน้อยลง การอาศัยลูกหลานน่าจะเป็นไปได้ยากในอนาคต ดังนั้น ระบบรายได้ยามชราภาพที่จัดการโดยภาครัฐจึงจำเป็นต้องเข้ามามีบทบาทมากขึ้น

อย่างไรก็ดี ขณะที่หลายฝ่ายเห็นร่วมกันในประเด็นความไม่เพียงพอ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องและนักวิชาการยังมีความเห็นที่หลากหลายถึงสาเหตุของความไม่เพียงพอดังกล่าวและข้อเสนอแนะในการแก้ไขปัญหา โดยบางกลุ่มเห็นว่าควรเพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้อยู่ในระดับสูงขึ้นสำหรับผู้สูงอายุทุกคน บางกลุ่มเห็นว่าคนเก็บออมด้วยตัวเองไม่เพียงพอและควรมีการบังคับออมมากขึ้น รวมถึงมีข้อเสนอว่าระบบที่มีอยู่ไม่สามารถสร้างแรงจูงใจให้แรงงานนอกระบบเข้าร่วม และรัฐควรสร้างทางเลือกใหม่ ๆ เพิ่มขึ้น² นอกจากนี้ ประเด็นเรื่องความไม่ยั่งยืนของกองทุนประกันสังคมและภาระทางการคลังของรัฐบาลก็ยังมีความคลุมเครือ บทความชิ้นนี้ได้ศึกษาประเด็นเหล่านี้ โดยแบ่งเป็นสองส่วน ส่วนแรก วิเคราะห์ถึงภาพใหญ่ของระบบรายได้ผู้สูงอายุที่จัดการโดยภาครัฐ ทบทวนถึงโจทย์ที่แท้จริงที่ระบบเหล่านี้ต้องตอบ ต้นเหตุของความไม่เพียงพอ และทางเลือกต่าง ๆ และส่วนที่สองจะนำแบบจำลอง Overlapping Generations Model (OLG) ที่ได้พัฒนาขึ้นเพื่อให้สะท้อนถึงบริบทของตลาดแรงงานไทย มาเป็นกรอบวิเคราะห์ตัวอย่างนโยบายเกี่ยวกับระบบประกันสังคมภาคบังคับและระบบเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุในเชิงลึก

โจทย์ใหญ่ที่แท้จริงของระบบรายได้ผู้สูงอายุที่จัดการโดยภาครัฐแทบจะเป็นโจทย์เดียวกันสำหรับทุกประเทศ นั่นคือ ทำอย่างไรผู้สูงอายุทุกคนจึงจะมีรายได้ยามชราภาพเพียงพอต่อการยังชีพ ในขณะที่ตัวระบบเองก็มีความยั่งยืนทางการคลังด้วย ซึ่งหมายความว่า รัฐต้องเข้ามาจัดการเพื่อให้ระบบครอบคลุมผู้สูงอายุทุกคนและจัดการความเสี่ยงที่คนอาจจะอายุยืนยาวเกินกว่าเงินที่เก็บออมไว้ รวมถึงมีบทบาทในการช่วยกระจายรายได้เพื่อป้องกันไม่ให้ความเหลื่อมล้ำในช่วงวัยทำงานส่งต่อเป็นความยากจนเมื่อชราภาพ ทั้งนี้ งานศึกษาที่ผ่านมาทั้งของนักวิชาการไทยและต่างประเทศ มีความเห็นค่อนข้างสอดคล้องกันใน 4 ประเด็นดังต่อไปนี้

ประเด็นแรก การออกแบบระบบการจัดการรายได้ยามชราของภาครัฐจำเป็นต้องคิดแบบบูรณาการ ผู้สูงอายุหนึ่งคนสามารถมีรายได้ยามชราภาพจากหลายระบบ การจะแก้ปัญหาเรื่องรายได้ผู้สูงอายุไม่เพียงพอจึงต้องเอาผู้สูงอายุเป็นตัวตั้งและมองที่รายได้รวมจากทุกระบบ ขณะที่ข้อเสนอที่ผ่านมามักจะมองแบบแยกส่วน เอาระบบหรือกองทุนเป็นตัวตั้ง และไม่ได้วิเคราะห์ว่าการปรับระบบ ก. จะส่งผลกระทบต่อระบบ ข. หรือไม่ หรือการสร้างระบบ ค. ขึ้นมาใหม่จะส่งผลกระทบทั้งระบบ ก. และระบบ ข. ที่มีอยู่อย่างไร โดยก้าวแรกควรเป็นการจัดตั้งคณะกรรมการเพื่อวิเคราะห์ภาพใหญ่ ซึ่งมีกรอบความคิดครอบคลุมระบบทั้งหมด และมีอำนาจตัดสินใจว่า ระบบที่มีอยู่ของไทยควรจะปรับหรือเพิ่มตรงไหน เพื่อให้ระบบต่าง ๆ ส่งเสริมเติมเต็ม ไม่ซ้ำซ้อน มีความเป็นธรรมและเกิดประโยชน์สูงสุดในภาพรวม ยกตัวอย่างเช่น กอช. และ ประกันสังคมมาตรา 40 ก็มีกลุ่มเป้าหมายเป็นลูกจ้างนอกระบบเหมือนกัน เมื่อกองทุนหนึ่งปรับกฎเกณฑ์ ก็มักจะมีผลกระทบกับอีกกองทุนหนึ่ง หรือหากจะมีการจัดตั้งการออมภาคบังคับเพิ่มเติมสำหรับลูกจ้างในระบบ ก็ควรวิเคราะห์ให้ชัดเจนว่าต้องการให้ระบบนี้มาเสริมหรือทดแทนระบบประกันสังคมเดิมที่มีอยู่อย่างไร

ประเด็นที่สอง สาเหตุของความไม่เพียงพอ ซึ่งมีอย่างน้อยสามประการ

1. ระบบรายได้ผู้สูงอายุของประเทศไทยทุกระบบ ไม่ได้มีแนวคิดเกี่ยวกับมูลค่าของเงินที่ลดลงเมื่อเวลาผ่านไป ไม่ว่าจะเป็นผลตอบแทน เพดานเงินสมทบและเงินร่วมสมทบ การปรับตัวแปรเหล่านี้ให้เป็นมูลค่าจริง (Indexation) ถือเป็นสิ่งจำเป็น และเป็นคุณลักษณะของระบบรายได้ยามชราภาพทั่วโลกที่ช่วยให้บำเหน็จบำนาญเพียงพอต่อค่าครองชีพที่สูงขึ้น โดยการปรับมูลค่ามักจะเป็นการผูกตัวแปรเหล่านี้เข้ากับอัตราเงินเฟ้อและอัตราค่าจ้างเฉลี่ยของประเทศ³

2. ระบบต่าง ๆ ของไทยยังไม่ได้คำนึงถึงการกระจายรายได้มากนัก แนวคิดเรื่องนี้จะชัดเจนในระบบของต่างประเทศ โดยเห็นได้จากสัดส่วนของเงินบำนาญรวมจากทุกระบบต่อเงินเดือนเฉลี่ย (replacement rate) ที่ลดลงเมื่อรายได้เฉลี่ยสูงขึ้น⁴ ยกตัวอย่างเช่น ระบบประกันสังคมของสหรัฐอเมริกา ใช้สูตรคำนวณเงินบำนาญที่มีอัตราก้าวหน้า โดยกลุ่มรายได้เฉลี่ยต่ำสุดจะได้รับสัดส่วนเงินบำนาญต่อเงินเดือนเฉลี่ยคิดเป็นร้อยละ 90 และสัดส่วนนี้จะค่อย ๆ ลดลงไปตามระดับรายได้จนเป็นร้อยละ 30 ของกลุ่มรายได้เฉลี่ยสูงสุด ส่วนประเทศที่ใช้ระบบบัญชีส่วนบุคคล มักจะใช้การกระจายรายได้ทางอ้อมเนื่องจากตัวระบบเองไม่มีกลไกการกระจายรายได้จากคนรายได้สูงไปสู่คนรายได้น้อย ในทางตรงกันข้าม คนรายได้สูงยังได้ประโยชน์จากการยกเว้นภาษีมากกว่าด้วยซ้ำ ออสเตรเลียใช้ mean-tested basic pension (เงินบำนาญพื้นฐานสำหรับผู้มีรายได้น้อย) โดยผู้ที่มีรายได้หรือสินทรัพย์หลังเกษียณจากบัญชีส่วนบุคคลต่ำกว่าเกณฑ์ มีสิทธิสามารถขอรับเงินบำนาญเพิ่มเติมได้ (อ่านเพิ่มเติมเกี่ยวกับระบบของต่างประเทศใน นฎา และคณะ 2564)

3. ระบบหรือกองทุนต่าง ๆ เช่น ประกันสังคม และ กอช. ยังมีอายุไม่มากนัก สิทธิประโยชน์ที่ได้รับจากกองทุนเหล่านี้ขึ้นกับระยะเวลาที่สมาชิกส่งเงินสมทบ ในอีก 20 ปีข้างหน้า สมาชิกส่วนหนึ่งของกองทุนเหล่านี้จะได้รับผลตอบแทนมากขึ้น อย่างไรก็ตาม กองทุนเหล่านี้ออกแบบเสมือนว่าแรงงานในระบบจะอยู่ในระบบทั้งชีวิต และแรงงานนอกระบบจะอยู่นอกระบบทั้งชีวิต แรงงานจำนวนไม่น้อยมีการโยกย้ายระหว่างการเป็นลูกจ้างในระบบและนอกระบบ (Wasi et al., 2021a) โดยสำหรับกลุ่มที่มีการย้ายข้ามระบบ หากระยะเวลาส่งสมทบของแต่ละระบบไม่ยาวนัก ก็มีแนวโน้มที่จะได้เพียงเงินบำเหน็จเท่านั้น ซึ่งเงินนี้ไม่น่าจะเพียงพอต่อการดำรงชีพในช่วงชีวิตที่เหลือ

ดังนั้น การจัดตั้งกองทุนหรือระบบใหม่ ๆ ขึ้นมา ไม่น่าจะเป็นการแก้ปัญหา เพราะหากไม่ได้พิจารณาสามประเด็นข้างต้น ก็จะเป็นเพียงการผูกเงื่อนของปมปัญหาเดิมให้แก้ยากขึ้นเท่านั้น

ประเด็นที่สาม ควรปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์อีกหลายข้อของระบบประกันสังคมภาคบังคับ เพื่อให้ตัวระบบมีความยั่งยืนทางการคลัง โดยมีความเป็นไปได้สูงที่ภายใน 30–40 ปีข้างหน้า เงินของกองทุนชราภาพของระบบประกันสังคมภาคบังคับจะหมดลง เนื่องจากผู้ประกันตนรุ่นหลังมีอายุขัยที่ยืนยาวขึ้น (ILO, 2016; SSO, 2015) ระบบควรต้องค่อย ๆ ปรับเพิ่มอายุที่ผู้ประกันตนมีสิทธิได้รับบำนาญเต็มตัวสูตรบำนาญและอัตราสมทบควรจะสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงของกองทุน นอกจากนี้ การคำนวณฐานรายได้เพื่อนำมาคิดเงินบำนาญ ควรใช้รายได้เฉลี่ยทั้งชีวิตการทำงาน (ปรับเป็นมูลค่าจริง) แทนการใช้รายได้เฉลี่ยจาก 60 เดือนสุดท้าย สูตรปัจจุบันนั้นไม่ยุติธรรมสำหรับลูกจ้างกลุ่มที่มีรายได้ลดลงในช่วงท้าย (Wasi et al., 2021b; World Bank, 2021)

ประเด็นที่สี่ การปรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขึ้นน่าจะเป็นวิธีที่ช่วยครัวเรือนสูงวัยที่ยากจนในรุ่นปัจจุบันได้ทันการณ์ที่สุด แต่อาจจะมีการพิจารณาว่าระดับที่เหมาะสมควรเป็นเท่าใด อย่างไรก็ดี สำหรับกลุ่มผู้สูงอายุในอนาคต ระบบบำเหน็จบำนาญต่าง ๆ ที่มีอยู่และการจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุควรเชื่อมโยงกัน เพื่อคัดกรองเงินช่วยเหลือให้ไปสู่เฉพาะผู้ที่ยังได้รับบำนาญไม่เพียงพอ ยกตัวอย่างเช่น หากระบบประกันสังคมปรับกฎเกณฑ์ให้เงินบำนาญของผู้ประกันตนส่วนใหญ่สามารถเป็นหลักประกันรายได้ คนกลุ่มที่ได้รับบำนาญจากประกันสังคมในระดับที่สูงแล้ว ก็ควรจะได้เบี้ยยังชีพในระดับที่ต่ำลงมา (ILO, 2021) รวมถึงรัฐอาจจะใช้วิธีสนับสนุนเบี้ยประกันให้คนกลุ่มรายได้ต่ำ เพื่อให้เข้ามาเป็นสมาชิกของระบบประกันได้ (World Bank, 2021)

ในส่วนนี้ จะเป็นการสรุปบทความเต็มเรื่อง Aging, Inadequacy and Fiscal constraint: What are the options? (Poonpolkul et al., 2021) ซึ่งได้พัฒนาแบบจำลอง Overlapping Generations Model (OLG) ของไทยเบื้องต้น เพื่อประเมินผลกระทบจากทางเลือกของรัฐในการปรับเปลี่ยนระบบประกันสังคมภาคบังคับและระบบเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ อาทิ เมื่อเงินกองทุนชราภาพของสำนักงานประกันสังคมหมดลงในอนาคต รัฐจะมีทางเลือกเพื่อดำรงเสถียรภาพกองทุนอย่างไรบ้าง หรือ หากเปรียบเทียบระหว่างนโยบายที่ปรับเพิ่มเบี้ยยังชีพเป็นระดับเส้นความยากจนของประเทศสำหรับผู้สูงอายุทุกคน กับนโยบายที่ปรับเพิ่มแบบคัดกรองให้เฉพาะผู้ที่ยังได้รับบำนาญในระดับต่ำ ทางเลือกเหล่านี้จะมีผลต่อความเพียงพอ การกระจายรายได้ และภาระภาษีที่ต้องจ่ายอย่างไร ซึ่งกรณีการวิเคราะห์ต่าง ๆ ในบทความนี้มิได้เป็นข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย หากเป็นเพียงตัวอย่างการวิเคราะห์ผ่านแบบจำลอง ที่แสดงให้เห็นถึงกลไกการส่งผ่าน ผลลัพธ์พึงได้ และต้นทุนต่าง ๆ ที่ตามมา

แบบจำลอง OLG เหมาะกับการใช้ศึกษานโยบายระยะยาวที่กระทบคนแต่ละรุ่นแตกต่างกันออกไป โดยคณะผู้วิจัยได้พัฒนาแบบจำลองเบื้องต้น ที่สะท้อนโครงสร้างจริงของประชากรและตลาดแรงงานไทยในช่วงปี 2000 ถึง 2020 และใช้ข้อสมมติเพื่อคาดการณ์โครงสร้างประชากรต่อไปในอนาคต โดยแบ่งคนทั้งวัยทำงานและวัยเกษียณออกเป็น 15 กลุ่มอายุ⁵ สะท้อนอายุจริงช่วง 25–100 ปี ซึ่งสัดส่วนประชากรวัยพึ่งพิงต่อวัยทำงานในอนาคตจะเพิ่มขึ้น จากการที่คนรุ่นหลังมีอายุขัยสูงขึ้นและมีลูกน้อยลง (UN 2019) นอกจากความแตกต่างระหว่างช่วงอายุแล้ว ยังมีความแตกต่างในกลุ่มคนที่มีอายุเท่ากัน อาทิ ในด้านของระดับการศึกษาที่แบ่งออกเป็น 3 กลุ่ม ระดับประถมศึกษา มัธยมศึกษา และมหาวิทยาลัย ซึ่งสัดส่วนคนที่มีระดับการศึกษาสูงจะค่อย ๆ เพิ่มขึ้นในอนาคต สะท้อนแนวโน้มจากข้อมูลของประเทศไทยตามรูปที่ 1

นอกจากนี้ แต่ละคนยังแตกต่างกันในแง่ของการทำงานในหรือนอกระบบ⁶ โดยคนจบระดับประถมศึกษาจะทำงานนอกระบบตลอดชีวิตการทำงาน ส่วนคนจบมัธยมศึกษาและปริญญาตรีมีทั้งกลุ่มที่ทำงานในระบบและนอกระบบ สำหรับกลุ่มที่ทำงานในระบบนั้น หลายคนไม่ได้อยู่ในระบบตลอดอายุการทำงาน แต่ออกไปเป็นแรงงานนอกระบบเมื่ออายุมากขึ้น ซึ่งพลวัตนี้เป็นสิ่งที่สำคัญต่อการวิเคราะห์ระบบประกันสังคม แต่งานศึกษาที่ผ่านมายังไม่ได้มีการกล่าวถึงมากนัก รูปที่ 2 แสดงจำนวนของสมาชิกกองทุนประกันสังคมภาคบังคับ (มาตรา 33) ตามปีเกิดและอายุ ซึ่งจะเห็นว่าตั้งแต่อายุ 25 ปีขึ้นไป จำนวนสมาชิกของแต่ละรุ่นจะค่อย ๆ ลดลงเมื่ออายุเพิ่มขึ้น สะท้อนถึงอัตราการออกจากการเป็นสมาชิกกองทุนฯ มากกว่าอัตราการเข้า ในแบบจำลองเราจึงตั้งข้อสมมติว่า เมื่อแรงงานในระบบอายุมากขึ้นจะมีบางส่วนที่ย้ายไปอยู่นอกระบบและไม่ได้กลับเข้ามาในระบบอีก

คนในแบบจำลองมีพฤติกรรมการทำงาน การออม และการบริโภค อย่างมีเหตุมีผล โดยคำนึงถึงปัจจัยต่าง ๆ อาทิ ค่าจ้าง บำเหน็จบำนาญที่จะได้รับ รวมถึงช่วงชีวิตที่เหลืออยู่ พฤติกรรมของคนแต่ละรุ่นจึงเปลี่ยนแปลงไปจากปัจจัยเหล่านี้ เราสมมติให้แรงงานในระบบเลือกที่จะทำงานหรือไม่ทำเท่านั้น สอดคล้องกับในความเป็นจริงที่ชั่วโมงการทำงานในระบบไม่ได้ยืดหยุ่นมากนัก กลุ่มที่จบมัธยมศึกษาและปริญญาตรีจะเกษียณอายุและเริ่มได้รับสิทธิประโยชน์กรณีชราภาพที่อายุ 55 และ 60 ปี ตามลำดับ⁷ สำหรับแรงงานนอกระบบ สามารถเลือกชั่วโมงทำงานได้และทำงานได้จนถึงอายุ 70 ปี มูลค่าบำเหน็จบำนาญที่แต่ละคนได้รับถูกกำหนดโดยกฎเกณฑ์ของประกันสังคมของประเทศไทยเกือบทั้งหมด นั่นคือ หากส่งสมทบครบ 15 ปี (180 เดือน) ก็จะได้รับเงินบำนาญคิดเป็นร้อยละ 20 ของค่าเฉลี่ยของเงินเดือน 5 ปีสุดท้าย และหากสมทบเกิน 15 ปี แต่ละปีที่สมทบเพิ่มขึ้นจะได้รับสิทธิประโยชน์อีกร้อยละ 1.5 ต่อปี สำหรับผู้ที่ส่งสมทบไม่ครบ 15 ปี จะได้ส่วนสมทบของตนเองและนายจ้างเป็นบำเหน็จ ส่วนแรงงานที่ไม่เคยอยู่ในระบบ จะได้รับเงินบำนาญจากเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเท่านั้น⁸

โครงสร้างรายรับรายจ่ายของทั้งภาครัฐและกองทุนชราภาพ เป็นการประมาณการจากตัวเลขตั้งแต่ปี 2000 โดยโครงสร้างเศรษฐกิจในช่วงปี 2000–2004 ถูกกำหนดให้เป็นปีฐานในแบบจำลอง และช่วงปี 2005–2019 เป็นช่วงการเปลี่ยนผ่าน เพราะเป็นช่วงที่คนหลาย ๆ รุ่นเริ่มทำงานมาก่อนที่กองทุนชราภาพจะจัดตั้งขึ้น จึงยังได้รับสิทธิประโยชน์ไม่สูงนัก⁹ และโครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุก็เพิ่งเริ่มขึ้นในปี 2009 รายรับและรายจ่ายของภาครัฐหลังปี 2020 สะท้อนการเปลี่ยนแปลงของผลิตภัณฑ์มวลรวมทางเศรษฐกิจที่คำนวณจากส่วนแบ่งของรายได้ของภาคแรงงาน (labor share) ที่มาจากการตัดสินใจทำงานและผลิตภาพแรงงานของแต่ละคน รวมถึงการเปลี่ยนแปลงจำนวนประชากรวัยทำงาน ขณะที่รายจ่ายคำนึงถึงภาระค่าใช้จ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่เพิ่มขึ้นตามสัดส่วนประชากรสูงวัย

ด้วยลักษณะของระบบประกันสังคมที่ต้องสมทบเงินก่อนจึงจะได้รับสิทธิประโยชน์หลังเกษียณทำให้ระยะแรกหลังจัดตั้ง กองทุนจะมีรายได้จากการส่งสมทบมากกว่ารายจ่ายสิทธิประโยชน์ แต่เมื่อเวลาผ่านไป รายจ่ายของระบบจะเพิ่มขึ้นและรายรับจะลดลง ทั้งจากสิทธิประโยชน์ของผู้รับบำนาญที่เพิ่มขึ้นตามจำนวนปีสมทบ และช่วงเวลาการรับสิทธิประโยชน์ที่เพิ่มตามชีวิตที่ยืนยาวขึ้นของผู้รับบำนาญรุ่นหลัง ขณะเดียวกัน การที่คนรุ่นหลังมีลูกน้อยลง ก็ทำให้รายได้ของระบบจะลดลงเช่นกัน โดยภาพนี้มีความคล้ายกันในหลาย ๆ ประเทศ (Palacios and Robalino, 2020) อย่างไรก็ดี ในบทความนี้ เราจะไม่ลงรายละเอียดเกี่ยวกับการปฏิรูปกองทุนชราภาพของประกันสังคม (สามารถดูรายละเอียดข้อเสนอต่าง ๆ ได้ใน ILO (2016); SSO (2015); Wasi et al. 2021b; นฎา และคณะ 2020) แต่จะใช้ข้อสมมติที่ว่าหากเงินกองทุนหมดลง รัฐจะต้องเลือกระหว่างการลดสิทธิประโยชน์ หรือขึ้นอัตราสมทบเท่านั้น

ในงานศึกษานี้ เราใช้แบบจำลองประเมินตัวอย่างสถานการณ์ในอนาคตในสามกรณี

• กรณีที่ 1 เป็นกรณีฐาน ที่รัฐไม่มีการปรับเปลี่ยนเบี้ยยังชีพ แต่มีการรักษาสมดุลของงบประมาณ โดยการปรับภาษี อัตราสมทบหรือบำเหน็จ/บำนาญของระบบประกันสังคม
• กรณีที่ 2 ปรับเพิ่มเบี้ยยังชีพเป็นระดับเส้นความยากจนของประเทศสำหรับผู้สูงอายุทุกคน¹⁰
• กรณีที่ 3 หากรัฐสามารถประสานระบบประกันสังคมและเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ (partially integrating pension and income support for elderly) และปรับเพิ่มเบี้ยยังชีพแบบคัดกรองให้เฉพาะผู้ที่ยังได้รับบำนาญจากกองทุนชราภาพในระดับต่ำ

รูปที่ 3 แสดงตัวอย่างของบำนาญสำหรับกรณีศึกษาทั้งสามแบบ

ผลการศึกษาในเบื้องต้นพบว่า ในกรณีแรก หากรัฐไม่มีการปรับเปลี่ยนอะไร มูลค่าจริงของเบี้ยยังชีพรวมถึงสิทธิประโยชน์กรณีชราภาพจะด้อยค่าลงตามกาลเวลาจนไม่ตอบโจทย์ความเพียงพอของรายได้ผู้สูงอายุ แต่หากมีการรักษามูลค่าที่แท้จริง ก็จะทำให้โครงสร้างรายรับรายจ่ายของทั้งภาครัฐและกองทุนชราภาพของระบบประกันสังคมที่เป็นอยู่ในปัจจุบันไม่ยั่งยืน ดังนั้น คำว่า “ไม่มีการปรับเปลี่ยน” แต่ยังมีระบบทั้งสองอยู่จะเกิดขึ้นไม่ได้จริงระยะยาว รัฐบาลจำเป็นจะต้องปรับเปลี่ยนอย่างน้อย 2 ข้อ

ข้อแรก คือ รัฐต้องหาช่องทางในการเพิ่มรายได้หากยังคงต้องการรักษาวินัยทางการคลัง เพราะการเข้าสู่สังคมสูงอายุจะทำให้ฐานภาษีรายได้มีขนาดเล็กลงตามการลดลงของสัดส่วนคนวัยทำงาน และรายจ่ายปรับสูงขึ้นตามสัดส่วนคนชราที่มีสิทธิรับเบี้ยผู้สูงอายุ แบบจำลองใช้ข้อสมมติว่า รัฐบาลยังสามารถกู้เงินเพิ่มได้จนหนี้สาธารณะชนเพดานที่ร้อยละ 60 จากนั้นรัฐต้องเพิ่มรายได้ โดยหากสมมติให้เป็นการปรับขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม (Value-Added Tax: VAT)¹¹ ก็จะต้องขึ้นจากระดับปัจจุบันที่ร้อยละ 7 เป็นร้อยละ 9.3 ในระยะยาว¹² โดยการขึ้น VAT ในที่นี้ไม่ได้เป็นข้อเสนอเชิงนโยบาย แต่เป็นวิธีวัดต้นทุนที่เป็นรูปธรรมในการศึกษานี้

ข้อสอง คือ หากกองทุนชราภาพของระบบประกันสังคมต้องการรักษาสมดุลทางการคลัง ก็ต้องมีการปรับเปลี่ยนเช่นกัน ผลจากแบบจำลองแสดงว่าหากไม่มีการปรับเปลี่ยนระบบ เงินกองทุนประกันสังคมจะหมดลงในช่วงประมาณปี 2045¹³ (รูปที่ 4) ตามจำนวนปีสมทบและเงินบำนาญเฉลี่ยที่ปรับสูงขึ้น ซึ่งเป็นภาพคล้ายกับรายงานประจำปีของสำนักงานประกันสังคมในปี 2015 เมื่อเวลานั้นมาถึง เราสมมติให้รัฐจะต้องเลือกระหว่างการลดสิทธิประโยชน์ หรือขึ้นอัตราสมทบ เพื่อทำให้รายได้เพียงพอกับรายจ่าย

หากรัฐเลือกที่จะลดสิทธิประโยชน์โดยไม่ขึ้นอัตราสมทบ รัฐจะต้องเริ่มลดเงินบำเหน็จบำนาญลงเหลือประมาณร้อยละ 30 ของระดับที่พึงได้บนสูตรคำนวณปัจจุบัน และเริ่มลดกับผู้รับประโยชน์ตั้งแต่ประมาณปี 2045 เป็นต้นไป ซึ่งทางเลือกนี้จะส่งผลกระทบทางตรงต่อผู้ที่รับเงินบำนาญ อย่างไรก็ดี หากรู้ล่วงหน้า คนกลุ่มนี้ก็จะหันมาเก็บออมด้วยตนเองมากขึ้นตั้งแต่ช่วงวัยทำงาน ซึ่งก็เสมือนการลดบทบาทระบบประกันสังคม¹⁴

หากรัฐเลือกที่จะเพิ่มอัตราสมทบ อัตราสมทบของแรงงานรุ่นหลังจะต้องเพิ่มขึ้นจากเดิมร้อยละ 3 จากนายจ้างและลูกจ้างเป็นประมาณร้อยละ 20 ทั้งนี้ หากมีการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์อย่างอื่นร่วมด้วย อาทิ เปลี่ยนสูตรบำนาญ สร้างแรงจูงใจให้คนขอรับบำนาญช้าลง หรือเริ่มมีการปรับอัตราสมทบที่เร็วขึ้น อัตราสมทบอาจจะไม่ต้องเพิ่มมากเท่านี้ได้

ในกรณีฐานของแบบจำลอง เราสมมติให้รัฐเลือกที่จะเพิ่มอัตราสมทบเพื่อรักษาบทบาทของระบบประกันสังคม รวมถึงสมมติให้เบี้ยยังชีพและสิทธิประโยชน์กรณีชราภาพมีการปรับสูงขึ้นในอัตราเดียวกับการขยายตัวของรายได้ต่อหัวที่แท้จริง เพื่อรักษาความสามารถในการบริโภคเมื่อเทียบกับระดับรายได้แท้จริงเฉลี่ยของประชากรในขณะนั้น ๆ หากเราไม่มีข้อสมมติดังกล่าว สิทธิประโยชน์ของระบบเหล่านี้จะลดมูลค่าไปเรื่อย ๆ ในระยะยาว ซึ่งเสมือนกับตัวระบบเองก็ค่อย ๆ หายไป¹⁵

แม้การดำเนินการข้างต้นจะช่วยรักษาสมดุลงบประมาณในกรณีฐาน แต่ยังไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาความยากจนของผู้สูงอายุที่รุนแรงเมื่อเข้าสู่สังคมสูงวัย เนื่องจากคนสูงอายุส่วนใหญ่มีเงินออมไม่มากนัก โดยเบี้ยยังชีพแม้จะปรับตามรายได้ต่อหัวที่แท้จริงแล้วก็จะยังต่ำกว่าเส้นความยากจน อีกทั้งยังมีสัดส่วนคนที่อยู่นอกระบบและคนที่อยู่ในระบบเพียงไม่กี่ปีเป็นจำนวนมาก ซึ่งเป็นกลุ่มที่มีรายได้ยังไม่เพียงพอ นอกจากนี้ ความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้สูงอายุที่เคยทำงานในระบบและผู้ที่ไม่เคยอยู่ในระบบ (หรืออยู่ไม่นานนัก) จะเพิ่มสูงขึ้น เนื่องจากบำนาญจากประกันสังคมจะทยอยปรับสูงขึ้นตามระยะเวลาที่สมทบ

กรณีที่ 2 และ 3 ที่จะพิจารณาถัดไป จะเป็นการเปลี่ยนนโยบายเบี้ยยังชีพที่ต่อยอดจากการปรับเปลี่ยนในกรณีฐานข้างต้น

ประเมินตัวอย่างนโยบายที่ปรับขึ้นเบี้ยยังชีพเท่าระดับเส้นความยากจน ที่ประมาณ 3,000 บาทสำหรับผู้สูงอายุทุกคนตั้งแต่ปี 2025 เป็นต้นไป¹⁶ นโยบายดังกล่าวจะช่วยยกระดับการบริโภคของผู้สูงวัย โดยเฉพาะกลุ่มที่เป็นแรงงานนอกระบบ แต่ก็จะมากับต้นทุนที่สูง โดยค่าใช้จ่ายเบี้ยยังชีพรวมจะเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 1.9 ของ GDP¹⁷ เป็นร้อยละ 7.9 ซึ่งค่าใช้จ่ายส่วนนี้จะเป็นภาระผูกพันทางการคลังระยะยาว คำถามต่อมา คือ รัฐจะใช้แหล่งเงินทุนระยะยาวจากช่องทางใดมาช่วยสนับสนุน¹⁸ เราใช้ข้อสมมติว่ารัฐเลือกใช้การเพิ่ม VAT เพื่อมาจัดสรรงบประมาณส่วนนี้ ซึ่งพบว่า VAT จะต้องสูงขึ้นเป็นร้อยละ 16.9 หรือเพิ่มขึ้นอีกร้อยละ 9.3 จากกรณีฐาน

การขึ้น VAT จะกลับมากระทบครัวเรือนอีกทอดหนึ่ง เนื่องจากราคาสินค้าที่รวม VAT จะปรับสูงขึ้น แต่จะกระทบกับคนรายได้สูงมากกว่าเพราะมีระดับการบริโภคที่สูงกว่า รวมถึงในความเป็นจริงมีการยกเว้น VAT ให้กับสินค้าที่มีความจำเป็นต่อการดำรงชีพด้วย นอกจากนี้ VAT ยังมีผลในการบิดเบือนแรงจูงใจในการทำงาน เพราะหากคนในแบบจำลองมีความสุขที่ได้จากการบริโภคและการพักผ่อน (ไม่ทำงาน) การที่ราคาสินค้าแพงขึ้น คนบางส่วนก็จะตัดสินใจลดการบริโภคและหันมาหาความสุขจากการพักผ่อนเป็นการทดแทน ซึ่งหมายถึงคนกลุ่มนี้ก็จะทำงานน้อยลง และเก็บออมด้วยตนเองน้อยลง

ประเมินตัวอย่างกรณีที่รัฐสามารถประสานระบบประกันสังคมและเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ โดยปรับเพิ่มเบี้ยยังชีพแบบคัดกรองให้เฉพาะผู้ที่ยังได้รับบำนาญจากกองทุนชราภาพในระดับต่ำ จากกรณีฐาน จะเห็นว่าคนที่เคยอยู่ในระบบส่วนใหญ่มีเงินบำนาญจากระบบประกันสังคมเพียงพออยู่แล้ว ดังนั้น การให้เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุทุกคนในจำนวนเท่า ๆ กันดังกรณีที่ 2 อาจจะเป็นการใช้งบประมาณมากเกินความจำเป็น โดยเรายกตัวอย่างเกณฑ์การคัดกรองที่ปรับเปลี่ยนจากข้อเสนอของ International Labour Organization (ILO)¹⁹ คือ สมาชิกกองทุนประกันสังคมจะได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุลดลง 1 บาท ต่อมูลค่าบำนาญที่ได้ทุก ๆ 3 บาท²⁰ การใช้เกณฑ์ดังกล่าวช่วยให้ค่าใช้จ่ายเบี้ยยังชีพของรัฐลดลง โดยเพิ่มขึ้นจากกรณีฐานร้อยละ 5 ของ GDP (เทียบกับกรณี 2 ที่เพิ่มร้อยละ 6) หากสมมติให้รัฐใช้ VAT มาสนับสนุนค่าใช้จ่ายส่วนนี้ รัฐต้องขึ้นภาษีเป็นร้อยละ 15.5 แทนที่จะต้องปรับขึ้นเป็นร้อยละ 16.9 ในกรณีที่ไม่มีการใช้เกณฑ์คัดกรอง (ตารางที่ 1) อย่างไรก็ดี เกณฑ์การคัดกรองนี้เป็นเพียงหนึ่งตัวอย่างเพื่อแสดงประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการประสานระบบ แต่คงไม่ได้เป็นทางเลือกนโยบายที่ดีที่สุด

หากสมมติว่ารัฐเลือกที่จะปรับขึ้นเบี้ยยังชีพตามตัวอย่างข้างต้น ก็ต้องพิจารณาถึงการจัดสรรงบประมาณ ไม่ผ่านช่องทางใดก็ช่องทางหนึ่ง รูปที่ 5 แสดง timeline ของตัวอย่างการขึ้น VAT ซึ่งเราพอจะเห็นได้ว่าการปรับขึ้นค่อนข้างเป็นไปในลักษณะฉับพลันเมื่อหนี้สาธารณะชนเพดานที่ร้อยละ 60 ของ GDP ซึ่งประเมินว่าจะเกิดขึ้นในช่วงเวลาอันใกล้ประมาณปี 2025–2030²² การปรับเปลี่ยนนโยบายใด ๆ ก็ตามจึงต้องคำนึงถึงการสื่อสาร การศึกษาเชิงลึกถึงเงื่อนเวลา และช่องทางการจัดสรรงบประมาณ เพื่อให้ประชาชนมีเวลาวางแผนปรับพฤติกรรมรองรับการเปลี่ยนแปลงดังกล่าว

แบบจำลองนี้สามารถวัดสวัสดิภาพของประชาชนแต่ละกลุ่มจากความสุขโดยรวมที่ได้มาจากทั้งการบริโภคและการพักผ่อน ซึ่งนโยบายในแต่ละกรณีล้วนแต่กระทบสวัสดิภาพของคนแต่ละกลุ่มในทิศทางและขนาดที่ไม่เท่ากัน บางคนได้รับความสุขเพิ่มจากการบริโภคเพิ่มขึ้น ทำงานมากขึ้น และพักผ่อนน้อยลง บางคนได้รับความสุขเพิ่มขึ้นจากการบริโภคน้อยลง แต่พักผ่อนมากขึ้นก็เป็นได้ ทั้งนี้ คนจะเลือกอย่างไร ขึ้นอยู่กับโครงสร้างภาษีและเงินโอนของภาครัฐ รายได้จากการทำงาน และความชอบ

เพื่อเปรียบเทียบผลด้านสวัสดิภาพของทั้งสามกรณีศึกษา งานนี้ใช้แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์เพื่อแปลสวัสดิภาพของผู้บริโภคให้อยู่ในรูปเงินบาท โดยคำนวณว่า คนในกรณีฐานต้องได้รับเงินชดเชยกี่บาทต่อเดือน จึงจะมีความสุขเทียบเท่ากับการได้อยู่ในกรณีอื่น ๆ ตัวเลขบวก แสดงว่านโยบายดังกล่าวทำให้คนมีความสุขขึ้น ขณะที่ตัวเลขติดลบ แสดงถึงความสุขที่น้อยลงเทียบเท่ากับการต้องจ่ายเงินจำนวนนั้น ๆ ต่อเดือน ตารางที่ 2 เปรียบเทียบเงินชดเชยของกรณีที่สองและสามเทียบกับกรณีฐาน โดยจะเทียบเงินชดเชยเป็นสัดส่วนของการบริโภค และแสดงเงินชดเชยในรูปเงินบาทต่อเดือน

ในแถวแรกที่แสดงค่าเฉลี่ยของทุกคน จะเห็นได้ว่า คนในกรณีที่ 2 มีสวัสดิภาพที่ดีกว่าคนในกรณีฐานเทียบเท่ากับการได้รับเงินชดเชยมูลค่า 201 บาทต่อเดือน ขณะที่การขึ้นเบี้ยยังชีพพร้อมการคัดกรองผู้ได้รับผลประโยชน์ (กรณีที่ 3) จะทำให้สวัสดิภาพเพิ่มขึ้น 243 บาทต่อคนต่อเดือน หรือสวัสดิภาพดีขึ้นคิดเป็นร้อยละ 1.9 เมื่อเทียบกับกรณีฐาน ดังนั้น สวัสดิภาพโดยรวมจึงดีที่สุดภายใต้นโยบายในกรณีที่ 3 ตามด้วยกรณีที่ 2 และกรณีฐานตามลำดับ

อย่างไรก็ตาม นโยบายเหล่านี้มีคนได้และมีคนเสีย กลุ่มที่อยู่นอกระบบซึ่งคิดเป็นร้อยละ 60 ของแรงงานอายุ 25–30 ปี จะเป็นผู้ได้ประโยชน์ ขณะที่กลุ่มที่ทำงานในระบบที่มีการศึกษาสูงจะเป็นกลุ่มที่เสียประโยชน์ ยกตัวอย่างเช่น ถึงแม้แต่ละคนจะได้เบี้ยยังชีพ 3,000 บาทเท่ากันในกรณีที่ 2 แต่คนแต่ละกลุ่มจ่ายเงินเพื่อสนับสนุนนโยบายไม่เท่ากัน กล่าวคือ คนที่มีรายได้สูงซึ่งมีระดับการบริโภคสูงกว่า ต้องจ่าย VAT เป็นมูลค่าสูงกว่า นอกจากนี้ คนที่อยู่ในระบบเป็นระยะเวลานาน ก็มีบำนาญเพียงพออยู่แล้ว จึงไม่รู้สึกคุ้มกับการจ่าย VAT ในอัตราที่สูง การขึ้นเบี้ยยังชีพโดยใช้งบประมาณจากการขึ้น VAT จึงมีกลไกการกระจายรายได้จากคนรวยไปสู่คนจน สำหรับในกรณีที่ 3 คนนอกระบบจะยิ่งได้ประโยชน์มากกว่าเดิม เพราะ VAT ไม่ได้เพิ่มเท่ากรณีที่ 2 ในขณะเดียวกัน คนที่อยู่ในระบบและได้รับบำนาญสูงจะเสียประโยชน์มากขึ้น เพราะยังต้องเสีย VAT ในระดับสูง แต่ได้รับเบี้ยยังชีพน้อยลง กรณีที่ 3 จึงมีการการกระจายรายได้มากกว่ากรณีที่สอง ทั้งนี้ ผลของแบบจำลองอาศัยข้อสมมติที่สำคัญสองข้อ ได้แก่

1. ประกันสังคมมีการปรับเพิ่มบำนาญตามการเติบโตของเศรษฐกิจ ทำให้บำนาญที่สมาชิกได้รับสูงกว่าที่เป็นอยู่จริงในปัจจุบัน และ
2. แรงงานไม่ได้มีรายได้หลังเกษียณในมิติอื่น ๆ เช่น กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ ผลตอบแทนจากการลงทุนหรือขายสินทรัพย์

ในทางปฏิบัติ การตัดสินใจว่าจะใช้ระบบคัดกรอง (targeting) หรือระบบถ้วนหน้า (universal) น่าจะต้องคำนึงถึงปัจจัย 4 ประการ ได้แก่

1. มีข้อมูลอะไรบ้างที่รัฐบาลมีอยู่และสามารถตรวจสอบได้ว่าถูกต้อง
2. การได้มาซึ่งข้อมูลนั้น ๆ มีต้นทุนในการบริหารจัดการเท่าใด
3. การตั้งกฎเกณฑ์จะทำให้ประชาชนมีการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมหรือไม่ เช่น อยาก “จน” เพื่อจะได้รับความช่วยเหลือ และ
4. ต้นทุนที่มาจากการตกหล่น (คนที่ควรจะได้รับความช่วยเหลือแต่ไม่ได้รับ) และการรั่วไหล (คนที่ไม่ควรได้รับความช่วยเหลือแต่ได้รับ) เป็นเท่าใด

การใช้ข้อมูลบำนาญจากประกันสังคมน่าจะผ่านเกณฑ์สองข้อแรก เพราะสามารถตรวจสอบได้และมีอยู่ในระบบ แต่จะเกิดความผิดพลาดในข้อ (4) ได้ เพราะรายได้จากบำนาญประกันสังคมเป็นเพียงส่วนหนึ่งของรายได้ทั้งหมด ในความเป็นจริง อาจจะมีผู้สูงอายุที่มีรายได้สูงแต่ไม่เคยเป็นสมาชิกกองทุนประกันสังคมมาก่อน จึงมีต้นทุนจากการรั่วไหล และผู้ที่มีบำนาญประกันสังคมบางส่วนอาจจะได้เงินเบี้ยยังชีพน้อยกว่าที่ควรได้รับ ซึ่งนับเป็นต้นทุนจากการตกหล่น สำหรับระบบการให้แบบถ้วนหน้า รัฐสามารถลดปัญหาข้อ (1)–(3) และต้นทุนจากการตกหล่นได้ แต่ไม่ได้แก้ปัญหาการรั่วไหล รวมถึงในจำนวนงบประมาณที่เท่ากัน การช่วยแบบถ้วนหน้าอาจจะหมายถึงทุกคนได้เงินช่วยเหลือเท่ากันแต่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำ

ระบบคัดกรองแบบค่อย ๆ ลดสิทธิประโยชน์ลงอย่างที่คณะผู้วิจัยยกตัวอย่างจริง ๆ เป็นสิ่งที่อยู่ตรงกลางระหว่าง targeting และ universal เพราะไม่ได้ใช้กฎที่เป็นขั้นเดียวว่า หากรายได้เกินเกณฑ์จะไม่ได้รับความช่วยเหลืออะไรเลย ในตัวอย่างเราใช้ taper rate ที่ 0.33 ซึ่งหาก taper rate เป็น 0 ระบบก็จะกลายเป็น universal หรือหาก taper rate เป็น 1 ระบบก็จะกลายเป็น means-tested แบบเกณฑ์เดียว ต้นทุนของการตกหล่นในระบบ taper น่าจะต่ำกว่าการตัดโดยเกณฑ์เดียว เพราะยังไม่ได้ตัดความช่วยเหลือของใครเป็น 0 แต่เป็นการให้ความช่วยเหลือที่ค่อย ๆ ลดระดับลงเมื่อรายได้เพิ่มขึ้น

งานศึกษาชิ้นนี้พยายามชี้ให้เห็นว่าการจัดการนโยบายรายได้ผู้สูงอายุของภาครัฐมีความสลับซับซ้อน เพราะการเปลี่ยนแปลงนโยบายแต่ละนโยบาย มักจะมีผลกระทบในหลายมิติ กระทบคนหลายรุ่น ทั้งทางตรงและทางอ้อม แต่การไม่ทำอะไรเลยก็ไม่น่าจะใช่ทางออก เพราะตัวระบบบางระบบ เช่น กองทุนชราภาพของระบบประกันสังคม ก็เป็นเหมือนระเบิดเวลา หากยังไม่มีการปรับเปลี่ยนและปล่อยจนเงินกองทุนหมดลงไป เมื่อวันนั้นมาถึง การรักษาระบบไว้จำเป็นต้องใช้ต้นทุนมหาศาล ไม่อย่างนั้นใครสักคนก็จะต้องแบกรับภาระ อาจจะเป็นผู้ประกันตนรุ่นหลัง สมาชิกที่รับบำนาญอยู่ หรือภาครัฐ

อย่างไรก็ดี หากภาครัฐสามารถคิดแบบบูรณาการโดยเอาผู้สูงอายุเป็นตัวตั้ง ไม่ได้เอาระบบเป็นตัวตั้ง เราก็น่าจะมีทางเลือกมากขึ้น ในกรณีตัวอย่าง หากเราคิดโดยเอาระบบเป็นตัวตั้ง ก็จะมีทางเลือกเพียงว่าเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุควรจะขึ้นหรือไม่ แต่หากเราประสานระบบประกันสังคมและเบี้ยยังชีพ เราก็ดูจะมีทางเลือกที่ได้ผลลัพธ์เท่ากันด้วยต้นทุนที่ต่ำลง อย่างไรก็ตาม ระบบการคัดกรองผู้ได้รับสิทธิประโยชน์ยังเป็นเรื่องที่ทำได้ยากในทางปฏิบัติและต้องคำนึงถึงปัจจัยหลายอย่าง รวมถึงอาจจะต้องมีการแก้ตัวบทกฎหมาย ในความเป็นจริง รัฐยังมีทางเลือกอื่น ๆ ที่น่าจะช่วยลดต้นทุนลงอีกได้ อาทิ การปฏิรูประบบประกันสังคมเพื่อให้ภายในตัวระบบมีการกระจายรายได้และความเป็นธรรมมากขึ้น หรือการประสานงานระบบอื่น ๆ ที่มีกลุ่มเป้าหมายเดียวกันเพื่อลดต้นทุนในการบริหารจัดการและความซ้ำซ้อน

นอกจากนี้ การสร้างแรงจูงใจให้แรงงานทำงานนานขึ้นและขอรับบำนาญช้าลง จะเป็นการช่วยทั้งตัวลูกจ้างเองและภาระของระบบ การเพิ่มส่วนร่วมสมทบของระบบการออมภาคสมัครใจน่าจะช่วยให้คนรุ่นที่ทำงานอยู่มาเข้าระบบมากขึ้น หรืออาจจะใช้นโยบายที่ทำผ่านตลาดแรงงาน ไม่ว่าจะเป็นการลดการกีดกันทางอายุในการรับสมัครงาน ทั้งนี้ นโยบายเกี่ยวกับการขยายอายุเกษียณ ควรจะต้องคำนึงถึงนายจ้างด้วย เพราะผลิตภาพของลูกจ้างบางคนลดลงเมื่ออายุมากขึ้น ควรอนุญาตให้นายจ้างสามารถทำสัญญาใหม่กับลูกจ้างสูงอายุเพื่อให้ค่าจ้างสะท้อนถึงผลิตภาพ

ท้ายนี้ ไม่ว่าระบบจะเป็นอย่างไร ตัวระบบเองควรจะมีการประเมินอยู่อย่างสม่ำเสมอ ว่าระบบยังตอบโจทย์อยู่หรือไม่ หรือควรมีการปรับกฎเกณฑ์อย่างไร เพราะการปรับเปลี่ยนเพื่อไม่ให้เกิดผลกระทบในวงกว้างนั้นต้องใช้เวลา

International Labour Organization (2016) Actuarial Valuation of Thailand Social Security Scheme administered by the Social Security Office as of 31 December 2013; Link

International Labour Organization (ILO). 2021. “Review of the Pension System in Thailand.” Draft report. ILO, Paris. Link

Palacios, R. J., & Robalino, D. A. (2020). Integrating Social Insurance and Social Assistance Programs for the Future World of Labor.

Paweenawat, S.W., C. Devahastin Na Ayudhya, N. Wasi., P. Treeratpituk, C. Nittayo “Have we reached our potential? A Perspective from Worker- and Firm- Level Data” Bank of Thailand Symposium paper 2019

Poonpolkul, P., P. Porapakkarm, Wasi, N. (2021) Aging, Inadequacy and Fiscal constraint: What are the options, PIER Discussion Paper (forthcoming)

United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2019). World Population Prospects 2019, Online Edition. Rev. 1.

Wasi, N., C. Devahastin Na Ayudhya, P. Treeratpituk, C. Nittayo (2021a) Understanding a Less Developed Labor Market through the Lens of Social Security data. PIER Discussion Paper No. 147

Wasi, N., C. Devahastin Na Ayudhya, P. Porapakkarm, W.N. Lekfuangfu, and S. Piyapromdee (2021b) Putting an Economic Framework into Thailand’s Pension Reform. PIER Discussion Paper No. 157

The World Bank (2021) “Pension Provision in Thailand” Link

นฎา วะสี พรพจ ปรปักษ์ขาม เนื้อแพร เล็กเฟื่องฟู และศุภนิจ ปิยะพรมดี 2563 “ทำอย่างไร จะสูงวัย แบบไม่ยากจน: ตอนที่ 1 ระบบประกันสังคมไทย”

นฎา วะสี พรพจ ปรปักษ์ขาม และพิทวัส พูนผลกุล “ทำอย่างไร จะสูงวัย แบบไม่ยากจน: ตอนที่ 2 ออกแบบระบบเชิงบูรณาการ” 2564 (forthcoming)

สำนักงานประกันสังคม (2015) รายงานประจำปี 2558 สำนักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงาน