คลื่นมาตรการอุตสาหกรรมโลก: นัยและความเสี่ยงต่อเศรษฐกิจการค้าไทย

เมื่อกล่าวถึง “สงครามการค้า” สาธารณชนมักนึกถึงมาตรการขึ้นภาษีนำเข้าระหว่างสหรัฐอเมริกาและจีน อย่างไรก็ดี สงครามการค้ามิได้จำกัดอยู่เพียงมาตรการภาษี และมิได้เกิดขึ้นที่ด่านศุลกากรเป็นหลัก หากแต่ขยายไปสู่การกำหนด “กฎเกณฑ์และเงื่อนไขใหม่” ที่ชี้ขาดว่าสินค้าจากประเทศใดจะสามารถเข้าสู่ตลาดของประเทศคู่ค้าได้มากน้อยเพียงใด โดยกฎเกณฑ์และเงื่อนไขดังกล่าวมักถูกกำหนดในลักษณะฝ่ายเดียว และมีแนวโน้มพุ่งเป้าไปยังบางประเทศเป็นการเฉพาะ อย่างไรก็ตาม ประเทศขนาดใหญ่โดยทั่วไปมี “พื้นที่ทางงบประมาณ” สูง สามารถดำเนินมาตรการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าได้ อีกทั้งมีเศรษฐกิจภายในประเทศขนาดใหญ่ พึ่งพาการค้าระหว่างประเทศไม่มาก และมีทางเลือกในการขยายหรือย้ายตลาดได้มากกว่า ในทางกลับกัน ประเทศที่มีข้อจำกัดด้านงบประมาณและพึ่งพาการค้าระหว่างประเทศในสัดส่วนสูง อย่างประเทศไทย ย่อมมีความเปราะบางมากกว่า จากมาตรการหลังพรมแดน” (behind-the-border measures) ที่ส่งผลต่อความสามารถในการแข่งขันของผู้ผลิตต่างชาติ ผลกระทบต่อไทยไม่ใช่แค่ภาษี แต่รวมถึงมาตรการอุตสาหกรรมที่มิใช่ภาษี

ผลกระทบต่อประเทศไทยมีทั้งส่วนที่ “เห็นชัด” และ “ซ่อนอยู่”

1. ผลกระทบที่เห็นชัด ได้แก่ มาตรการภาษีนำเข้าของสหรัฐฯ ซึ่งกระทบราคาสินค้าและความสามารถในการแข่งขันในตลาดปลายทางโดยตรง
2. ผลกระทบที่ซ่อนอยู่และมักถูกมองข้าม ได้แก่ มาตรการทางการค้าและอุตสาหกรรมที่มิใช่ภาษี ที่สามารถกีดกันและบิดเบือนโครงสร้างการผลิตและความสามารถในการแข่งขันได้ (จากนี้จะเรียกว่า “มาตรการอุตสาหกรรม”) ของประเทศมหาอำนาจ อาทิ มาตรการควบคุมการส่งออก มาตรการห้ามการนำเข้า มาตรการข้อบังคับการใช้วัตถุในประเทศ มาตรการการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ และที่สำคัญที่สุดคือมาตรการอุดหนุน โดยมาตรการเหล่านี้อาจก่อให้เกิดการนำเข้าสินค้าส่วนเกินในราคาต่ำมายังไทยจำนวนมาก ที่อาจสร้างความเสียหายแก่ผู้ผลิตภายในประเทศ และมีส่วนทำให้เงินเฟ้ออยู่ในระดับต่ำ รวมทั้งทำให้สินค้าส่งออกไทยมีความสามารถในการแข่งขันน้อยลง

เพื่อให้เห็นภาพเชิงประจักษ์ของมาตรการอุตสาหกรรมของประเทศมหาอำนาจ Martin (2026) ได้สรุปแนวโน้มการใช้มาตรการการค้าของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก โดยใช้ข้อมูลจาก New Industrial Policy Observatory (NIPO) ซึ่งสามารถสรุปได้ ดังนี้

ภายใต้ความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์ ประเทศต่าง ๆ ใช้มาตรการอุตสาหกรรมเพิ่มขึ้นมากหลังปี 2019 จากค่าเฉลี่ยที่ประมาณ 1,100 มาตรการต่อปี มาเป็นประมาณ 1,900 มาตรการ ในช่วง 2022–2024 โดยผู้เล่นสำคัญ ได้แก่ จีน สหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรป ซึ่งรวมกันคิดเป็นประมาณ 60% ของมาตรการอุตสาหกรรมทั่วโลก ดังรูปที่ 1

ประเทศมหาอำนาจมีการใช้มาตรการอุตสาหกรรมแตกต่างกันไป (รูปที่ 2) ดังนี้

จีน มีแนวโน้มใช้นโยบายอุดหนุนภาคอุตสาหกรรมในสัดส่วนสูงมาก สะท้อนบทบาทภาครัฐในการเสริมความสามารถแข่งขัน ตัวอย่างสำคัญคือมาตรการอุดหนุนภายใต้ยุทธศาสตร์ Made in China 2025 (MIC 2025) ที่ประกาศในปี 2015 ด้วยงบประมาณหลายแสนล้านดอลลาร์สหรัฐ (Glaser, 2019) และมีเป้าหมายหลักเพื่อยกระดับเศรษฐกิจจีนจากฐานการผลิตต้นทุนต่ำไปสู่ผู้นำเทคโนโลยีขั้นสูงและการผลิตมูลค่าสูง ผ่านการใช้เครื่องมือ เช่น เงินอุดหนุน การสนับสนุนสินเชื่อจากธนาคารรัฐ กองทุนอุตสาหกรรม การจัดซื้อภาครัฐ และการกำหนดเป้าหมายการใช้ชิ้นส่วนภายในประเทศ เพื่อเร่งพัฒนาอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ 10 สาขา¹ ที่มีการตั้งเป้าหมายส่วนแบ่งตลาดทั้งในจีนและตลาดโลกของผู้ประกอบการจีน ระหว่างร้อยละ 40–80 (Kroeber, 2020) ซึ่งมีแนวโน้มบิดเบือนการแข่งขันและการค้าโลก จากการเลือกปฏิบัติเพื่อสร้างความได้เปรียบเชิงโครงสร้างแก่บริษัทจีนเหนือคู่แข่งต่างชาติ และได้รับการวิจารณ์อย่างหนักจากประเทศคู่ค้าของจีน (McBride & Chatzky, 2019)

สหรัฐอเมริกา ใช้การอุดหนุนประมาณหนึ่งในสามของมาตรการ ขณะที่อีกราวครึ่งหนึ่งเป็นมาตรการกฎระเบียบ เช่น ข้อกำหนดการใช้วัตถุดิบภายในประเทศ (local content requirements) หรือมาตรการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (government procurement) ตัวอย่างที่ชัดเจนของมาตรการอุดหนุนอุตสาหกรรมของสหรัฐอเมริกาคือ Inflation Reduction Act (IRA) และ CHIPS and Science Act ที่ใช้มาตรการอุดหนุน การลดหย่อนภาษี และเงื่อนไขด้านแหล่งกำเนิดสินค้าและสถานที่ผลิต เพื่อจูงใจให้บริษัทลงทุนและผลิตรถยนต์ไฟฟ้า แบตเตอรี่ พลังงานสะอาด รวมทั้งเซมิคอนดักเตอร์ภายในสหรัฐฯ หรือในประเทศพันธมิตร ด้วยงบประมาณตลอดช่วงเวลา 10 ปีสูงถึง 3.68 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ (International Institute for Sustainable Development, 2025) และ 2.8 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ (McKinsey and Company, 2022) ตามลำดับ

สำหรับตัวอย่างของมาตรการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐของสหรัฐฯ คือนโยบาย Buy American/Buy America กฎหมาย Infrastructure Investment and Jobs Act (2021) และโครงการจัดซื้อรถยนต์ไฟฟ้าของภาครัฐ ซึ่งกำหนดเงื่อนไขให้โครงการที่ใช้เงินรัฐบาลกลางต้องใช้วัตถุดิบที่มีสัดส่วนการผลิตภายในประเทศสูงขึ้นถึงร้อยละ 75 ภายในปี 2029 รวมถึงให้ความสำคัญกับซัพพลายเออร์ที่ตั้งฐานการผลิตในสหรัฐฯ มาตรการเหล่านี้เป็นเสมือนมาตรการกีดกันทางการค้าโดยอ้อม เพราะบิดเบือนการตัดสินใจด้านการลงทุนและการจัดหาวัตถุดิบ เปลี่ยนทิศทางการค้าและห่วงโซ่อุปทานโลกไปตามแรงจูงใจเชิงนโยบาย มากกว่าความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบตามกลไกตลาด

ก่อนการระบาดของโควิด-19 มาตรการอุตสาหกรรมจำนวนมากของจีน สหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรปถูกอ้างเพื่อแก้ไขความล้มเหลวของตลาด และสนับสนุนสิ่งแวดล้อม/การรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเป็นหลัก อย่างไรก็ตาม ระหว่างปี 2017–2019 ทั้งสามชาติมหาอำนาจดำเนินมาตรการอุตสาหกรรมด้วยเหตุผลที่ต่างกันออกไปอย่างชัดเจน โดยประมาณร้อยละ 75 ของมาตรการอุตสาหกรรมของจีนถูกใช้เพื่อเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขัน ในขณะที่สหภาพยุโรปใช้มาตรการอุตสาหกรรมถึงร้อยละ 90 เพื่อการแก้ไขและบรรเทาปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ และสหรัฐอเมริกาใช้มาตรการอุตสาหกรรมด้วยเหตุผลด้านความมั่นคงเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด จากเพียงร้อยละ 4 เป็นร้อยละ 38

และในช่วงหลังยุคโควิด-19 (ปี 2023) เป็นต้นมา เป้าหมายของนโยบายเปลี่ยนไปสู่ “ความมั่นคงของชาติ” อย่างมีนัยยะสำคัญ ที่ครอบคลุมความมั่นคง (และความเปราะบาง) ด้านเศรษฐกิจ ห่วงโซ่อุปทาน และเทคโนโลยี โดยเฉพาะระหว่างจีนและสหรัฐอเมริกา ขณะที่สหภาพยุโรปยังคงให้น้ำหนักสูงกับวาระการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในสัดส่วนสูง และล่าสุดในปี 2025 สัดส่วนการใช้มาตรการอุตสาหกรรมด้วยเหตุผลด้านความมั่นคงของจีนและสหรัฐอเมริกาเพิ่มสูงขึ้นอย่างไม่เคยปรากฏมาก่อนถึงร้อยละ 44 และ 63 ตามลำดับ ดังรูปที่ 3

มาตรการอุตสาหกรรมยุคใหม่มีแนวโน้มเป็นมาตรการระยะยาวมากขึ้น โดยมาตรการส่วนใหญ่มีอายุการใช้งานมากกว่า 1 ปี โดยเฉพาะมาตรการอุดหนุนและมาตรการห้ามส่งออก ส่งผลให้มาตรการเหล่านี้มีแนวโน้มอยู่ยาว นอกจากนี้ ประมาณ 70–80% ของมาตรการอุดหนุนใหม่ ถูกประกาศใช้ภายใน 12 เดือนหลังประเทศอื่นเริ่มอุดหนุนสินค้าชนิดเดียวกัน ปรากฏการณ์นี้ทำให้ “สงครามการค้า” คือ “สงครามเงินอุดหนุน” ซึ่งอาจสร้างผลกระทบต่อประเทศคู่ค้าอย่างลึกและยาวนานกว่ามาตรการภาษี

เพื่อศึกษาแนวโน้มผลกระทบของมาตรการอุตสาหกรรมที่ต่อการค้าของไทย งานศึกษานี้อ้างอิงข้อมูลจาก C4TP Dashboard for Thailand ที่จัดทำโดย Global Trade Alert โดยมีข้อค้นพบที่น่าสนใจ (รูปที่ 4) ดังนี้

• มูลค่าส่งออกไปสหรัฐอเมริการาว 6.1 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ อยู่ในกลุ่มสินค้าเดียวกับสินค้าที่ได้รับการอุดหนุนหรือคุ้มครองในสหรัฐฯ ทั้งนี้ ตัวเลขดังกล่าวไม่ใช่มูลค่าความเสียหายโดยตรง แต่สะท้อน “ความเสี่ยง” ว่าสินค้าไทยอาจถูกแทนที่ด้วยสินค้าภายในประเทศของสหรัฐฯ หรือมีความสามารถเข้าถึงตลาดลดลงจากมาตรการจำกัดปริมาณ/เงื่อนไขการนำเข้า
• รองลงมาคือ จีน โดยมูลค่าส่งออกจากไทยไปจีนราว 4.4 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ อยู่ในกลุ่มสินค้าเดียวกับสินค้าที่ได้รับการปกป้องหรืออุดหนุนจากจีน

ในเชิงการส่งออกของไทยไปยังตลาดโลก มาตรการอุตสาหกรรมทั่วโลกครอบคลุมมูลค่าส่งออกของไทยประมาณ 2.3 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือราว 67.5% (เกือบ 70%) ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมดในปี 2025²

เมื่อจำแนกตามประเภทมาตรการ ดังรูปที่ 5 พบว่า

• มาตรการอุดหนุนครอบคลุมมูลค่าส่งออกไทยไปโลกประมาณ 1.5 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ (ราว 32% ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมดของไทย)
• มาตรการการขึ้นภาษีนำเข้าจากทุกประเทศทั่วโลก ครอบคลุมมูลค่าส่งออกของไทยประมาณ 1.07 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือราว 24% ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมดของไทย
• นอกจากนี้ มาตรการข้อบังคับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ มาตรการใบอนุญาตนำเข้าแบบไม่อัตโนมัติ และ รวมทั้งมาตรการควบคุมราคา ก็ถูกนำมาใช้อย่างแพร่หลาย รวมกันแล้วครอบคลุมมูลค่าส่งออกของไทยถึง 1.35 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐ คิดเป็นประมาณ 30% ของมูลค่าการส่งออกรวมของไทย

ณ ระดับภาคการผลิตสินค้า สินค้าประเภทคอมพิวเตอร์และชิ้นส่วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน่วยความจำเก็บข้อมูล มีมูลค่าความครอบคลุมทางการค้าสูงที่สุด ที่ 24.4 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ รองลงมาเป็นยานยนต์ โดยเฉพาะรถบรรทุกขนาดเล็กหรือรถกระบะ (22.2 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ) แผงวงจรรวม (19.4 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ) อุปกรณ์สื่อสาร (16.6 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ) และเคมีภัณฑ์ (7.1 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ) ดังรูปที่ 6

ทั้งนี้ สามารถวิเคราะห์สัดส่วนของมาตรการอุตสาหกรรมแต่ละประเภทที่ถูกบังคับใช้ทั่วโลกต่อกลุ่มสินค้าที่มีความครอบคลุมทางการค้ามากที่สุด 5 อันดับแรกข้างต้น ดังรูปที่ 7 โดยมีข้อค้นพบ ดังนี้

• คอมพิวเตอร์และชิ้นส่วน ยานยนต์ และอุปกรณ์สื่อสาร (452, 491, 471)³: มีสัดส่วนของมาตรการอุดหนุนที่สูงมาก (ประมาณร้อยละ 78–85) โดยตัวอย่างที่เด่นชัดคือมาตรการภายใต้กฎหมาย Chips and Science Act 2022 ของสหรัฐอเมริกา และ Inflation Reduction Act

• แผงวงจรรวม (472): มีการกระจุกตัวของประเภทมาตรการน้อยกว่า โดยมาตรการอุดหนุนมีสัดส่วนประมาณร้อยละ 55.9 มาตรการข้อบังคับการใช้วัตถุดิบในประเทศร้อยละ 16.1 และมาตรการภาษีร้อยละ 14.6 ตัวอย่างของมาตรการในกลุ่มสินค้านี้คือ National Integrated Circuit Program ของจีนที่ให้เงินอุดหนุนสำหรับอุตสาหกรรมการผลิตแผงวงจรไฟฟ้า เซมิคอนดักเตอร์ และชิป

• เคมีภัณฑ์พื้นฐานและพลาสติก (347): มีการกระจายตัวของมาตรการมากกว่าเช่นกัน โดยมีจุดเด่นคือการใช้มาตรการจำกัดการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐในสัดส่วนที่สูงถึงร้อยละ 36.8 ตัวอย่างเช่น มาตรการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐหลายประเทศ เช่น สหรัฐอเมริกา (Build America, Buy America Act: BABA) อินเดีย จีน อินโดนีเซีย และบราซิล ที่กำหนดให้โครงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานที่ได้รับเงินสนับสนุนจากรัฐบาลต้องใช้วัสดุก่อสร้าง ซึ่งรวมถึงเคมีภัณฑ์และผลิตภัณฑ์จากพลาสติกที่ผลิตภายในประเทศเท่านั้น และมีการกำหนดสัดส่วนของวัตถุดิบที่ผลิตในประเทศ การให้แต้มต่อ (margin of preference) ข้อกำหนดมาตรฐาน และข้อจำกัดบริษัทต่างชาติในการเข้าประมูล

แม้มาตรการอุตสาหกรรมจะไม่ได้มีเป้าหมายด้านการค้าโดยตรง แต่สามารถส่งผลต่อการค้าได้หลายรูปแบบ หากมาตรการอุตสาหกรรมมุ่งเป้าไปยังอุตสาหกรรมที่แข่งขันกับสินค้านำเข้า ก็จะช่วยเพิ่มการผลิตในประเทศและลดการนำเข้าลง สอดคล้องกับแนวคิดการทดแทนการนำเข้า ในทางกลับกัน หากมาตรการอุตสาหกรรมมุ่งเป้าไปยังภาคส่วนที่มีความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบและมีลักษณะมุ่งส่งออก ก็อาจเพิ่มกำลังการผลิตและขยายการส่งออกได้

อย่างไรก็ตาม หลักฐานเชิงประจักษ์ยุคใหม่พบว่ามาตรการอุตสาหกรรมในปัจจุบันไม่ได้มุ่งปกป้องตลาดภายในเพื่อลดการนำเข้าผ่านภาษีนำเข้าเหมือนในอดีต แต่มีลักษณะมุ่งออกสู่ภายนอก (outward-oriented) ส่งผลให้หลายกรณีสามารถยกระดับผลิตภาพ เปลี่ยนโครงสร้างความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบ และเพิ่มศักยภาพการส่งออกในระยะยาว ขณะที่ผลต่อการนำเข้าไม่ได้เป็นเพียงการลดนำเข้า แต่เป็นการเปลี่ยนโครงสร้างการนำเข้า เช่น ลดการพึ่งพาสินค้าเชิงยุทธศาสตร์ แต่เพิ่มการนำเข้าสินค้าทุนและเทคโนโลยี เป็นต้น (Juhász et al., 2024)

ทั้งนี้ งานศึกษาผลกระทบของมาตรการอุดหนุนของ 193 ประเทศทั่วโลกของ Rotunno & Ruta (2024) พบว่ามาตรการอุดหนุนในภาพรวมไม่ได้เปลี่ยนความสามารถในการแข่งขันอย่างชัดเจน เนื่องจากสินค้าที่จะได้รับอุดหนุนมีแนวโน้มส่งออกและนำเข้าเพิ่มขึ้นอยู่แล้ว อย่างไรก็ตาม สำหรับประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ในกลุ่ม G20 มาตรการอุดหนุนสามารถเปลี่ยนแปลงความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบในการค้าระหว่างประเทศได้ เนื่องจากมูลค่าการส่งออกของสินค้าที่ได้รับการอุดหนุนของกลุ่มประเทศนี้ขยายตัวมากกว่าสินค้าที่ไม่ได้รับการอุดหนุนถึงร้อยละ 7.6 รวมทั้งความน่าจะเป็นในการส่งออกสินค้าของผู้ประกอบการที่ไม่เคยส่งออกสินค้ามาก่อนเพิ่มขึ้น 2.2 จุดร้อยละ ในขณะที่การนำเข้าเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อยเท่านั้น

Rotunno & Ruta (2024) ยังศึกษาผลกระทบของมาตรการอุดหนุนของจีนโดยเฉพาะ และพบว่ามาตรการอุดหนุนของจีนสามารถเปลี่ยนความสามารถในการแข่งขันได้จริง ตลอดทั้งห่วงโซ่อุปทาน และสร้างอุปทานส่วนเกิน รวมทั้งประเทศกำลังพัฒนามีแนวโน้มเป็นเหยื่อของมาตรการอุดหนุนของจีน โดยประเทศพัฒนาแล้วมีการใช้มาตรการปกป้องและตอบโต้อย่างเข้มข้น ทำให้การนำเข้าสินค้าที่ได้รับการอุดหนุนจากจีนไม่ได้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ ตรงกันข้ามกับประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ในกลุ่ม G20 ที่มาตรการอุดหนุนของจีนสามารถเพิ่มมูลค่าการส่งออกไปยังกลุ่มประเทศนี้ได้ถึงร้อยละ 2.1⁴ และยังพบว่าการอุดหนุนในอุตสาหกรรมต้นน้ำ (เช่น เหล็ก) ของจีนส่งผล “ข้าม” มายังอุตสาหกรรมปลายน้ำ (เช่น ยานยนต์) ในการเพิ่มมูลค่าการส่งออกถึงร้อยละ 3.5

ทั้งนี้ มาตรการอุดหนุนของจีนส่งผลให้เกิดการผลิตล้นเกิน (overcapacity) โดยเฉพาะสินค้าประเภทผลิตภัณฑ์เหล็ก สินค้าที่ใช้ในบ้าน เฟอร์นิเจอร์ และยานยนต์ จากหลักฐานปริมาณการผลิตที่เพิ่มขึ้นแต่ราคาสินค้าลดลง อย่างไรก็ตาม การอุดหนุนก่อให้เกิดการยกระดับทางเทคโนโลยี (quality upgrading) ในสินค้าประเภทเครื่องจักรไฟฟ้า แบตเตอรี่ และแผงโซล่าเซลล์ จากปริมาณการผลิตและ “ราคาที่เพิ่มขึ้น”

สำหรับประเทศไทย ถือเป็นหนึ่งในประเทศที่ได้รับผลกระทบสูงจากมาตรการอุดหนุนของประเทศมหาอำนาจ จากการพึ่งพาภาคการค้าระหว่างประเทศสูง โดยในช่วงที่ผ่านมามีสัญญาณที่น่ากังวล หลายประการ เช่น

• ไทยมีมูลค่าการนำเข้าขยายตัวสูงขึ้นมาก และมากกว่าการส่งออก ทำให้ไทยขาดดุลการค้าสินค้าอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่ปี 2022 เป็นต้นมา ซึ่งสะท้อนปัจจัยเชิงโครงสร้างที่ไทยพึ่งพาการนำเข้าสินค้าขั้นกลางสูงมาก
• ดุลการค้าสินค้าของไทยกับจีนที่ขยายตัวสูงอย่างต่อเนื่อง และสูงสุดเป็นประวัติการณ์ในปี 2025 (ประมาณ 67 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ) โดยตั้งแต่ปี 2020 เป็นต้นมา มูลค่าการขาดดุลการค้าของไทยกับจีนขยายตัวสูงถึงร้อยละ 27.7 ต่อปีโดยเฉลี่ย ดังรูปที่ 8
• การนำเข้าสินค้าราคาถูกจากต่างประเทศยังมีแนวโน้มกดดันระดับราคาในไทยให้ลดลง โดยดัชนีราคาผู้ผลิตในปี 2025 ที่หดตัว -2.3% และอยู่ในแนวโน้มหดตัวต่อเนื่องมา 12 เดือนตั้งแต่เดือนกุมภาพันธ์ 2025 ส่งผลให้แรงกดดันเงินเฟ้อฝั่งต้นทุนลดลงและสะท้อนภาวะอุปทานส่วนเกินในหลายอุตสาหกรรม ในขณะที่ดัชนีราคาผู้บริโภคในปี 2025 หดตัว -0.14% สะท้อนให้เห็นว่าที่แรงกดดันจากการไหลเข้าของสินค้านำเข้าราคาถูกจากต่างประเทศและภาวะเศรษฐกิจโลกมีแนวโน้มสร้างแรงกดดันต่อผู้ผลิตมากกว่าผู้บริโภค

ไทยสามารถเพิ่มความพร้อมเชิงนโยบายต่อสงครามการค้าผ่านการเข้าถึงข้อมูลกฎเกณฑ์และมาตรการทางการค้าของประเทศคู่ค้าอย่างต่อเนื่อง รวมทั้งจัดทำการประเมินผลกระทบเชิง “มูลค่ารายสินค้า” เพื่อสนับสนุนการกำหนดมาตรการเชิงรุกได้ทันท่วงที สาระสำคัญคือ “การมีข้อมูล” เพราะหากขาดข้อมูลและไม่ดำเนินการใด ๆ ความเสี่ยงคือการตกอยู่ในสถานะที่ต้องรับผลกระทบโดยไม่มีเครื่องมือรองรับ ในการนี้สามารถใช้ประโยชน์จากฐานข้อมูล Global Trade Alert และ New Industrial Policy Observatory ได้

ไทยควรพิจารณาใช้เครื่องมือปกป้องและตอบโต้ทางการค้าเพิ่มขึ้น เพื่อรับมือการไหลทะลักของสินค้านำเข้าราคาถูก โดยอาศัยกรอบกฎหมายที่ยึดโยงกับ WTO และเน้นการบังคับใช้เชิงรุกมากขึ้น ได้แก่ มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาด (anti-dumping) มาตรการตอบโต้การอุดหนุน (countervailing measure) และมาตรการปกป้อง (safeguard)

งานศึกษาของ Piyatrueng (2024) ชี้ว่า แม้ประเทศไทยมีกฎหมายรองรับมาตรการดังกล่าว แต่ในทางปฏิบัติยังไม่ตื่นตัวเพียงพอ ส่งผลให้หลายครั้งความเสียหายลุกลามสู่ภาคอุตสาหกรรมในวงกว้าง ทั้งนี้ การดำเนินมาตรการควรอยู่บนหลักความได้สัดส่วน ความสมเหตุสมผล และสอดคล้องกับกรอบกฎหมายและพันธกรณีระหว่างประเทศ

ทั้งนี้ นอกจากอิทธิพลทางการเมืองของจีนที่สร้างแรงกดดันในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจของไทย อุปสรรคสำคัญสำหรับการดำเนินมาตรการปกป้องและตอบโต้ของไทย อยู่ที่ความร่วมมือของผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบในการให้ข้อมูลสำหรับการไต่สวน โดยผู้ประกอบการไทยที่ได้รับผลกระทบสูงจากสินค้าราคาถูกจากต่างประเทศส่วนใหญ่เป็นผู้ประกอบการขนาดกลางและขนาดย่อมที่ยังไม่มีการรวมกลุ่มที่เข้มแข็ง

ในบริบทที่ประเทศคู่ค้าปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์และมาตรการอย่างต่อเนื่อง ไทยควรเพิ่มบทบาทในการมีส่วนร่วมกำหนดกติกา ทั้งใน WTO เวทีภูมิภาค และความร่วมมือทวิภาคี

แม้ไทยอาจไม่สามารถแข่งขันด้านการอุดหนุนขนาดใหญ่ได้จากข้อจำกัดด้านงบประมาณ แต่ยังมีทางเลือกเชิงนโยบาย เช่น การอุดหนุนภาคบริการที่เป็นโครงสร้างพื้นฐานของภาคการผลิต (เช่น โลจิสติกส์และดิจิทัล) ซึ่ง ความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนและมาตรการตอบโต้การอุดหนุน (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures) ของ WTO ครอบคลุมเฉพาะสินค้า ไม่ได้ครอบคลุมบริการ จึงทำให้รัฐบาลสามารถดำเนินมาตรการอุดหนุนภาคบริการอย่างอิสระ ปราศจากความเสี่ยงในการถูกตอบโต้จากประเทศคู่ค้า อย่างไรก็ดี ข้อจำกัดสำคัญยังคงอยู่ที่งบประมาณและความเหมาะสมเชิงนโยบายภายในประเทศ

หลายประเทศกำลังปรับยุทธศาสตร์เศรษฐกิจระหว่างประเทศและแสวงหาความร่วมมือใหม่ หากประเทศไทยไม่เร่งสร้างความร่วมมือด้านกฎระเบียบและการค้าในช่วงเวลาที่เหมาะสม อาจเสี่ยงต่อการเสียโอกาสและ “ตกขบวน” ของการปรับตัวในระเบียบเศรษฐกิจโลกที่กำลังเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ทั้งนี้ ไทยมีความตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreements: FTAs) ที่มีผลบังคับใช้แล้วจำนวน 14 ฉบับ และอีก 3 ฉบับที่อยู่ระหว่างรอการให้สัตยาบัน ซึ่งถือว่าสูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกโดยรวม และหาก FTA อีก 3 ฉบับมีผลบังคับใช้ จะทำให้ไทยมีจำนวน FTA ใกล้เคียงกับประเทศที่มีระดับการเปิดเสรีทางการค้าสูงอย่างเกาหลีใต้ อย่างไรก็ตาม จำนวน FTA มิใช่ปัจจัยสำคัญที่สุด หากแต่ “ความลึก” (depth) ของความตกลงมีความสำคัญมากกว่า เนื่องจากไทยยังไม่มี FTA กับเศรษฐกิจขนาดใหญ่หลายแห่ง อาทิ สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป สหราชอาณาจักร รวมถึงยังไม่ได้เข้าร่วมความตกลง CPTPP ซึ่งถือเป็นความตกลงการค้าเสรีเชิงลึก (Deep Trade Agreements: DTAs) ที่มีมาตรฐานสูงและครอบคลุมกฎระเบียบภายในประเทศในวงกว้าง

ผลการศึกษาของ Dhingra et al. (2021) พบว่า ความตกลงการค้าเชิงลึกสามารถเพิ่มมูลค่าการค้าสินค้าได้ประมาณร้อยละ 25 และการค้าบริการประมาณร้อยละ 30 เมื่อเทียบกับความตกลงที่มีความลึกต่ำกว่า อีกทั้งยังเป็นปัจจัยสำคัญที่อธิบายสัดส่วนมากกว่าร้อยละ 40 ของผลประโยชน์ด้านสวัสดิการจากการเปิดเสรีการค้าโลกในช่วงหลังยุครอบอุรุกวัย

โดยทั่วไป ความตกลงการค้าเชิงลึกมักมีจำนวนข้อบท (provisions) ประมาณ 30–45 หัวข้อ ครอบคลุมประเด็นที่กว้างกว่าการลดภาษีศุลกากรและมาตรการที่มิใช่ภาษี เช่น การค้าบริการ การลงทุน นโยบายการแข่งขัน การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ การค้าดิจิทัล และกฎระเบียบด้านมาตรฐาน ในขณะที่ FTA แบบดั้งเดิมมักมีข้อบทเพียงประมาณ 5–10 หัวข้อเท่านั้น ทั้งนี้ ความตกลงการค้าเสรีที่จัดทำหลังปี 2010 มีจำนวนข้อบทโดยเฉลี่ยมากกว่า 35 หัวข้อ สะท้อนแนวโน้มที่ความตกลงการค้าในยุคใหม่มีความครอบคลุมและมาตรฐานสูงขึ้น

อย่างไรก็ตาม จากข้อมูลในฐานข้อมูล Deep Trade Agreements Database ของธนาคารโลก ซึ่งมีการจัดหมวดหมู่ข้อบทของ FTA ไทยจำนวน 11 ฉบับ พบว่า ความตกลงการค้าเสรีของไทยมีจำนวนข้อบทเฉลี่ยประมาณ 15 หัวข้อต่อความตกลง ดังนั้น จึงมีช่องว่างในการพัฒนาความลึกของความตกลงการค้าของไทยให้ครอบคลุมประเด็นทางการค้ายุคใหม่ให้มากขึ้น

สงครามการค้ามิได้เป็นเพียงการขึ้นภาษีนำเข้า หากแต่เป็นการแข่งขันเชิงโครงสร้างผ่านมาตรการอุตสาหกรรม โดยเฉพาะเงินอุดหนุน ที่ส่งผลกระทบที่ลึกและยาวนานกว่ามาตรการขึ้นภาษีแบบดั้งเดิม โดยกว่าสองในสามของมูลค่าการส่งออกไทยอยู่ในกลุ่มสินค้าที่ประเทศคู่ค้าดำเนินมาตรการนโยบายอุตสาหกรรม โดยเฉพาะ คอมพิวเตอร์และชิ้นส่วน ยานยนต์ แผงวงจรรวม และเคมีภัณฑ์ ซึ่งอาจเร่งให้เกิดการปรับโครงสร้างห่วงโซ่อุปทานโลกและการผลิตล้นเกินในบางประเทศ ส่งผลต่อดุลการค้า โครงสร้างอุตสาหกรรม และแรงกดดันด้านราคาในไทย

ในบริบทดังกล่าว ประเทศไทยควรปรับยุทธศาสตร์จากการตั้งรับเชิงภาษีไปสู่การบริหารความเสี่ยงเชิงโครงสร้าง โดยให้ความสำคัญกับ

1. การพัฒนาฐานข้อมูลมาตรการทางการค้าเชิงรายสินค้า
2. การใช้เครื่องมือปกป้องและตอบโต้ภายใต้กรอบ WTO อย่างมีประสิทธิภาพ
3. การยกระดับความลึกของความตกลงการค้าเสรี
4. การมีบทบาทเชิงรุกในการกำหนดกติกาการค้าโลกในประเด็นใหม่ เช่น เงินอุดหนุนและความมั่นคงห่วงโซ่อุปทาน

เพื่อให้เศรษฐกิจไทยแข่งขันได้ในระเบียบเศรษฐกิจโลกที่กำลังเปลี่ยนผ่านสู่ยุคของการแข่งขันเชิงนโยบายอุตสาหกรรมอย่างเต็มรูปแบบ ทั้งนี้ กลไกและขนาดของผลกระทบ (spillovers) ต่อไทยจากมาตรการอุดหนุนของประเทศมหาอำนาจยังจำเป็นต้องมีการศึกษาเชิงลึกอย่างเป็นระบบต่อไป