ถอดบทเรียนนโยบายไฟฟ้าฟรี สู่โครงการประชารัฐสวัสดิการ

ในเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบมาตรการประชารัฐสวัสดิการผ่านการลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อยและบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ โดยโครงการดังกล่าวจะให้ความช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยที่ผ่านเกณฑ์ที่กระทรวงการคลังกำหนด และใช้เงินอุดหนุนประมาณ 4 หมื่นล้านบาทต่อปี¹ เพื่อมุ่งแก้ปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำ ซึ่งถือเป็นปัญหาเรื้อรังของสังคมไทยที่คงอยู่มาช้านาน โดยในอดีต รัฐบาลต่าง ๆ ได้พยายามบรรเทาปัญหาดังกล่าวผ่านการอุดหนุนบริการและสาธารณูปโภคพื้นฐานต่าง ๆ ให้ประชากรเฉพาะกลุ่มมาแล้ว เช่น เบี้ยคนชรา/คนพิการ น้ำประปาฟรี ไฟฟ้าฟรี

เนื่องจากโครงการเหล่านี้ต้องอาศัยเงินอุดหนุนจากประชาชนบางกลุ่ม หรือในบางกรณีจากฐานภาษีของประชาชนทุกคน ดังนั้นความท้าทายสำคัญของการออกแบบมาตรการเหล่านี้คือกลไกการคัดกรองผู้ที่สมควรได้รับสิทธิ เพื่อให้สวัสดิการเข้าถึงประชากรกลุ่มเป้าหมายมากที่สุดและมีการรั่วไหลน้อยที่สุด บทความชิ้นนี้ จึงหยิบยกเอาบทเรียนที่ได้จากการวิเคราะห์มาตรการไฟฟ้าฟรีของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2017) โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อเปิดประเด็นในการออกแบบสวัสดิการที่ผู้กำหนดนโยบายควรคำนึงถึง เพื่อปรับปรุงสวัสดิการของรัฐให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นไป

นโยบายไฟฟ้าฟรีเป็นนโยบายที่เริ่มใช้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2551 โดยเริ่มจากการเป็นมาตรการชั่วคราวเพื่อช่วยลดภาระค่าใช้จ่ายของประชาชนในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ำ และกลายมาเป็นมาตรการถาวรเมื่อกลางปี พ.ศ. 2554 โดยภาครัฐได้มีการปรับหลักเกณฑ์ในการอุดหนุนมาหลายต่อหลายครั้ง สรุปได้ดังนี้

ระหว่างปี พ.ศ. 2551 จนถึงปี พ.ศ. 2552 รัฐบาลกำหนดกลุ่มของผู้ที่ได้รับสิทธิไฟฟ้าฟรีให้มีเฉพาะกลุ่มผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทบ้านอยู่อาศัย รวมทั้งประชาชนที่พักอาศัยในสถานประกอบการที่พักให้เช่าเท่านั้น และต้องมีการใช้ไฟฟ้าไม่เกิน 150 หน่วยต่อเดือน โดยถ้าหากมีการใช้ไฟฟ้าไม่เกิน 80 หน่วยต่อเดือนจะได้รับการยกเว้นค่าไฟฟ้าทั้งหมดในเดือนนั้น แต่ถ้าหากมีการใช้อยู่ในช่วง 80–150 หน่วยต่อเดือนจะได้การลดหย่อนค่าไฟฟ้าเหลือครึ่งหนึ่ง ซึ่งงบประมาณอุดหนุนนั้นมาจากกระทรวงการคลังโดยตรง

ระหว่างปี พ.ศ. 2552 จนถึง พ.ศ. 2554 มีการปรับเงื่อนไขการได้รับสิทธิไฟฟ้าฟรีให้เป็นเฉพาะกลุ่มผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทที่พักอาศัยเท่านั้น และผู้ที่พักอาศัยในสถานประกอบการที่พักให้เช่าไม่สามารถได้รับสิทธิอีกต่อไป รวมทั้งปรับเกณฑ์ของการให้สิทธิไฟฟ้าใหม่ให้เป็นไม่เกิน 90 หน่วยต่อเดือน ถึงจะได้รับการยกเว้นค่าไฟฟ้าทั้งหมด ทั้งนี้ งบประมาณสนับสนุนยังคงได้รับจากกระทรวงการคลังโดยตรงเช่นเดิม

ระหว่างเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2554 จนถึงเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2555 มาตรการไฟฟ้าฟรีถูกปรับให้กลายเป็นมาตรการถาวร โดยเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขให้ช่วยเหลือเฉพาะผู้ใช้ไฟฟ้าที่ติดตั้งมิเตอร์ขนาด 5 (15) แอมแปร์และใช้ไฟฟ้าไม่เกิน 90 หน่วยต่อเดือนแทนเท่านั้น โดยภาระอุดหนุนจะถูกส่งผ่านไปยังผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทอื่น ๆ ที่ไม่ใช่บ้านอยู่อาศัย (cross-subsidy)

ในเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2555 สิทธิไฟฟ้าฟรีถูกปรับลดจาก 90 หน่วยฟรี กลายเป็น 50 หน่วยฟรีและล่าสุด ในเดือนมกราคม พ.ศ. 2559 มีการกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมว่าผู้ได้รับสิทธิไฟฟ้าฟรีจะต้องไม่เป็นนิติบุคคล และต้องใช้ไฟฟ้าต่ำกว่า 50 หน่วยติดต่อกันอย่างน้อย 3 เดือนเท่านั้น ซึ่งเกณฑ์นี้ถูกใช้ต่อเนื่องมาถึงในปัจจุบัน ซึ่งข้อมูลจากการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคระบุว่าระหว่างปี พ.ศ. 2556 – พ.ศ. 2558 มีครัวเรือนได้รับสิทธิไฟฟ้าฟรีอยู่ระหว่าง 3–5 ล้านครัวเรือน ซึ่งคิดเป็นร้อยละ 20–30 ของครัวเรือนทั้งหมดในเขตของการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (รูปที่ 1)

อนึ่ง ในช่วงต้นปี พ.ศ. 2560 มีแนวคิดเบื้องต้นว่ารัฐอาจให้การอุดหนุนค่าไฟฟ้าและค่าน้ำประปาแก่ผู้มาลงทะเบียนผ่านทางบัตรผู้มีรายได้น้อยด้วย แต่สวัสดิการดังกล่าวถูกถอนออกไปเนื่องด้วยข้อจำกัดด้านงบประมาณ และให้มีการช่วยเหลือผ่านมาตรการไฟฟ้าฟรีดังเดิม

ในกรณีของสวัสดิการสำหรับประชากรกลุ่มเฉพาะ (targeted subsidy) เช่น มาตรการไฟฟ้าฟรีนั้น ตัวชี้วัดสำคัญสำหรับวิธีการคัดกรองคือ (1) สัดส่วนของผู้ที่สมควรได้รับสิทธิแต่ไม่ผ่านเกณฑ์ (การตกหล่น หรือ error of exclusion) และ (2) สัดส่วนของผู้ที่ไม่สมควรได้รับสิทธิแต่ผ่านเกณฑ์ (การรั่วไหล หรือ error of inclusion) ซึ่งโดยทั่วไปการกำหนดนโยบายคัดกรองผู้ได้รับสิทธิมักจะเผชิญปัญหา trade-off ระหว่าง error of exclusion และ error of inclusion ด้วยเสมอ กล่าวคือ การกำหนดเกณฑ์ที่รัดกุมแม้จะช่วยลดการรั่วไหลได้ แต่ก็ทำให้จำนวนประชากรที่ตกหล่นจากการได้รับการช่วยเหลือที่เพิ่มขึ้นด้วยเช่นกัน (Komives et al. 2005)

โครงการมาตรการไฟฟ้าฟรีให้สิทธิยกเว้นค่าไฟฟ้าแก่ประชาชนเฉพาะกลุ่ม (targeted subsidy) โดยการระบุตัวผู้ได้รับสิทธิจากสถานะความเป็นเจ้าของมิเตอร์ ขนาดของมิเตอร์ และระดับการใช้ไฟฟ้า ดังนั้น การระบุสิทธิดังกล่าวสามารถนำไปสู่ความผิดพลาดในทั้ง 2 กรณีข้างต้น

กรณีที่หนึ่ง คือ จะมีผู้ที่สมควรได้รับสิทธิแต่ไม่ผ่านการคัดกรอง ซึ่งในกรณีนี้ครัวเรือนที่จะไม่ได้รับสิทธิไฟฟ้าฟรีทั้งที่สมควรจะได้รับมีด้วยกัน 3 กลุ่ม ได้แก่ (i) ครัวเรือนที่เป็นผู้เช่าและไม่ได้จ่ายค่าไฟฟ้าด้วยตนเอง (ii) ครัวเรือนที่ไม่มีไฟฟ้าใช้ และ (iii) ครัวเรือนยากจนที่มีขนาดใหญ่ (มากกว่า 5 คนขึ้นไป) ที่อาจมีความต้องการใช้ไฟฟ้าพื้นฐานมากกว่า 50 หน่วย

รูปที่ 2 แสดงให้เห็นว่าครัวเรือนสองประเภทแรกถือเป็นสัดส่วนที่น้อยมากในประเทศไทย (ต่ำกว่าร้อยละ 1 ของครัวเรือนทั้งหมด) โดยครัวเรือนที่พลาดสิทธิเพราะเป็นผู้เช่าหรือไม่ได้จ่ายค่าไฟฟ้าด้วยตนเอง มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ โดยเฉพาะกลุ่มผู้มีรายได้น้อยที่ย้ายถิ่นฐานเข้ามาอาศัยอยู่ในเขตเมือง ในขณะที่ครัวเรือนประเภทที่สองที่ไม่มีไฟฟ้าใช้และประเภทที่สามที่เป็นครัวเรือนยากจนขนาดใหญ่ มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง

กรณีที่สอง คือ จะมีผู้ที่ไม่สมควรได้รับสิทธิแต่ผ่านการคัดกรอง โดยการรั่วไหลประเภทแรกที่เกิดจากเกณฑ์การให้สิทธิไฟฟ้าฟรีคือการที่ครัวเรือนส่วนหนึ่งพยายามลดการใช้ไฟฟ้าลงจากระดับปกติ 1–2 หน่วย เพื่อให้เข้าข่ายได้รับยกเว้นค่าไฟฟ้า พฤติกรรมนี้เห็นได้ชัดจากรูปที่ 3 ซึ่งแสดง histogram ปริมาณการใช้ไฟฟ้ารายมิเตอร์จากการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค โดยจำนวนมิเตอร์ที่ใช้ไฟฟ้าพอดีที่ 50 หน่วยมีมากกว่าปกติ

การศึกษาของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2017) ใช้วิธีการประมาณจำนวนผู้ใช้ไฟฟ้าที่ปรับพฤติกรรมในลักษณะดังกล่าว ตามการศึกษาของ Kleven (2016) พบว่าระหว่างปี พ.ศ. 2556–2558 มีจำนวนมิเตอร์ที่ปรับพฤติกรรมไม่มากนัก คือประมาณ 1.5–1.8 แสนครั้งต่อปี (หรือ 12,263–15,000 มิเตอร์ต่อเดือน) คิดเป็นภาระเงินอุดหนุนที่เพิ่มขึ้น 18–23 ล้านบาทต่อปี ซึ่งมีค่าน้อยเมื่อเทียบกับภาระการอุดหนุนโดยรวมของโครงการ (3,000 ล้านบาทต่อปีในช่วงดังกล่าว)

การรั่วไหลอีกประเภทหนึ่งเกิดจากเกณฑ์การให้สิทธิไฟฟ้าฟรีก่อนเดือนมกราคม พ.ศ. 2559 ที่กำหนดแค่เพียงว่า ครัวเรือนต้องเป็นเจ้าของมิเตอร์ขนาด 5(15) แอมแปร์ และใช้ไฟฟ้าต่ำกว่า 50 หน่วยในเดือนนั้น จึงมีความเป็นไปได้ว่าสถานที่ใช้ไฟฟ้าบางแห่งที่ได้รับสิทธิยกเว้นค่าไฟฟ้าจะเป็นบ้านหลังที่สองของครอบครัวที่มีฐานะดี เพราะหากสถานที่นั้นไม่มีการพักอาศัยเป็นประจำ ก็อาจทำให้ค่าไฟฟ้ารายเดือนต่ำกว่า 50 หน่วยได้²

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2017) ทำการวิเคราะห์ Upper bound ของความรั่วไหลนี้ระหว่างปี พ.ศ. 2556–2558 โดยใช้เกณฑ์ตามมติของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ เมื่อวันที่ 13 สิงหาคม 2558 ที่กำหนดให้ผู้ได้รับสิทธิไฟฟ้าฟรีต้องไม่เป็นนิติบุคคล และต้องใช้ไฟฟ้าไม่เกิน 50 หน่วยติดต่อกันไม่น้อยกว่า 3 เดือน ตั้งแต่เดือนมกราคม 2559 เป็นต้นไป

ตารางที่ 2 แสดงให้เห็นว่าในระหว่างปี พ.ศ. 2556–2558 มีการให้สิทธิไฟฟ้าฟรีแก่มิเตอร์ที่อาจเป็นบ้านหลังที่สองประมาณ 9.3–9.6 ล้านครั้งต่อปี ถือเป็นเงินอุดหนุนประมาณ 830–840 ล้านบาทต่อปีเฉพาะในเขตการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค หรืออีกนัยหนึ่ง การปรับเกณฑ์การให้สิทธิไฟฟ้าฟรีตั้งแต่เดือนมกราคม 2559 เป็นต้นไปให้เข้มงวดขึ้น จะช่วยลดภาระการอุดหนุนซึ่งรั่วไหลไปยังครัวเรือนที่อาจจะเป็นบ้านหลังที่สองลงอย่างต่ำ 830 ล้านบาทต่อปี

อย่างไรก็ตาม การปรับเกณฑ์การให้สิทธิไฟฟ้าฟรีให้เข้มงวดขึ้นนี้ แม้จะลดภาระการอุดหนุนและการรั่วไหลไปยังบ้านหลังที่สองลงได้ แต่ก็อาจทำให้ครัวเรือนยากจนที่มีขนาดใหญ่บางส่วนถูกตัดสิทธิออกไปมากขึ้นเช่นเดียวกัน (การตกหล่นหรือ error of exclusion มีสูงขึ้น)

จะเห็นได้ว่า กลไกการคัดกรองผู้ได้รับสิทธิของมาตรการไฟฟ้าฟรีที่อ้างอิงกับพฤติกรรมการใช้ไฟฟ้าและขนาดของมิเตอร์ไฟฟ้านั้น มีจุดแข็งคือสามารถเข้าถึงครัวเรือนรายได้น้อย และควบคุมภาระการอุดหนุนมิให้การรั่วไหลไปยังครัวเรือนรายได้สูงได้ค่อนข้างดี เนื่องจากครัวเรือนเกือบทั้งหมดในประเทศไทยมีไฟฟ้าใช้ และระดับการใช้ไฟฟ้ามีความสัมพันธ์กับระดับรายได้ค่อนข้างสูง อย่างไรก็ตาม การใช้เกณฑ์คัดกรองที่อิงกับพฤติกรรมการใช้ไฟฟ้าเพียงอย่างเดียว ก็อาจทำให้ครัวเรือนยากจนบางส่วนตกหล่นไปจากการได้รับสิทธิ โดยเฉพาะครัวเรือนยากจนที่ไม่มีไฟฟ้าใช้ ครัวเรือนยากจนที่เช่าบ้านพักอาศัยและไม่ได้เป็นเจ้าของมิเตอร์ไฟฟ้า หรือครัวเรือนยากจนที่มีขนาดใหญ่

เมื่อนำข้อค้นพบเหล่านี้มาพิจารณาร่วมกับรูปแบบนโยบายบัตรสวัสดิการแห่งรัฐปี พ.ศ.2560 (“บัตรผู้มีรายได้น้อย”) จะเห็นได้ว่านโยบายบัตรสวัสดิการแห่งรัฐมีจุดแข็งหลักคือ การจัดทำฐานข้อมูลลักษณะทางเศรษฐกิจและสังคมของผู้ลงทะเบียนทั้ง 14.1 ล้านคนอย่างละเอียด จึงมีศักยภาพในการนำข้อมูลต่าง ๆ ของผู้ลงทะเบียนมาใช้คัดกรองผู้ได้รับสิทธิให้แม่นยำขึ้น โดยมีการตรวจสอบความแม่นยำด้วยการนำข้อมูลของผู้ลงทะเบียนไปตรวจสอบกับฐานข้อมูลของรัฐถึง 26 ฐานข้อมูล เช่น จากกรมการปกครอง ธนาคารแห่งประเทศไทย ธนาคารพาณิชย์ กรมสรรพากร กรมที่ดิน กระทรวงแรงงาน สำนักงานสถิติแห่งชาติ และกรมบัญชีกลาง (สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง, 2017) จึงอาจทำให้มีการรั่วไหลหรือตกหล่นที่น้อยกว่ากรณีที่ใช้ระดับการใช้ไฟฟ้าเป็นเกณฑ์เพียงอย่างเดียว

อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าสังเกตว่าเกณฑ์ที่ใช้คัดกรองผู้ได้รับสวัสดิการในปี 2560 นั้น อ้างอิงจากรายได้และการถือครองทรัพย์สินเป็นหลัก เช่น รายได้ในปี 2559 ต้องต่ำกว่า 100,000 บาท มีสินทรัพย์ทางการเงินรวมทั้งสิ้นไม่เกิน 100,000 บาท และเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ไม่เกินเกณฑ์ที่กำหนด ซึ่งเกณฑ์ดังกล่าวยังสามารถทำให้เกิดการรั่วไหลได้ในบางกรณี ตัวอย่างเช่น กรณีผู้ลงทะเบียนที่ไม่ได้อยู่ในระบบฐานข้อมูลของรัฐ เช่น นักเรียน/นักศึกษาจากครอบครัวที่มีฐานะดี แต่ยังไม่เคยเปิดบัญชีธนาคารหรือมีชื่อเป็นเจ้าของทรัพย์สิน ในส่วนนี้รัฐจะไม่มีทางตรวจสอบข้อมูลด้วยวิธีดังกล่าวได้เลย นอกจากการส่งเจ้าหน้าที่ (นักศึกษา) ลงไปสำรวจสภาพความเป็นอยู่ที่แท้จริง ซึ่งก็อาจมีความคลาดเคลื่อนได้ หรือกรณีที่มีการโยกย้ายบิดเบือนข้อมูลรายได้และทรัพย์สิน เพื่อประโยชน์ในการรับสิทธิ เช่น ข้าราชการเกษียณอายุที่โอนทรัพย์สินให้กับลูกหลานไปแล้ว แต่ยังอาศัยอยู่ร่วมกันเป็นครอบครัว เป็นต้น

จากการคำนวณอย่างคร่าว ๆ โดยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (2017) หากสมมติว่าหากสิทธิไฟฟ้าฟรี 50 หน่วยต่อครัวเรือนต่อเดือนถูกผนวกรวมให้อยู่ในบัตรสวัสดิการแห่งรัฐซึ่งมีผู้ได้รับสวัสดิการทั้งสิ้น 11.4 ล้านคน จะทำให้เกิดภาระการอุดหนุนในส่วนของไฟฟ้าสูงถึง 4,115–6,900 ล้านบาทต่อปี³ ซึ่งเมื่อนำมาเปรียบเทียบกับภาระการอุดหนุนมาตรการไฟฟ้าฟรีที่เป็นอยู่ในปัจจุบันที่ 3,000 ล้านบาทต่อปี จะเห็นได้ว่าภาระในการอุดหนุนค่าไฟฟ้าผ่านบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (ในกรณีสมมติ) จะสูงกว่าภาระในอุดหนุนผ่านมาตรการไฟฟ้าฟรีเป็นอย่างมาก ความไม่สอดคล้องกันนี้ บ่งชี้ว่าเกณฑ์การคัดกรองสิทธิไฟฟ้าฟรีจากระดับการใช้ไฟฟ้าอย่างเดียวอาจรัดกุมเกินไป และ/หรือ เกณฑ์การคัดกรองผู้ได้รับสิทธิสวัสดิการแห่งรัฐในปัจจุบันซึ่งอาศัยข้อมูลรายได้และสินทรัพย์เท่านั้น อาจไม่รัดกุมพอจนก่อให้เกิดการรั่วไหลที่สูงอยู่

ดังนั้น แนวทางหนึ่งในการปรับปรุงวิธีการคัดกรองผู้ได้รับสิทธิสวัสดิการแห่งรัฐหรือสวัสดิการอื่น ๆ (รวมไปถึงมาตรการไฟฟ้าฟรี) ในอนาคต คือการนำจุดแข็งของวิธีการคัดกรองตามมาตรการไฟฟ้าฟรี มารวมกับจุดแข็งของมาตรการลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อย กล่าวคือ รัฐบาลควรเน้นการเชื่อมฐานข้อมูลการลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อยกับฐานข้อมูลอื่น ๆ ของรัฐให้มากขึ้น โดยเฉพาะข้อมูลเกี่ยวกับพฤติกรรมการใช้จ่าย เช่น พฤติกรรมการใช้น้ำ/ไฟฟ้าของผู้ที่มาลงทะเบียน หรือการใช้บริการทางการเงิน เช่น บัตรเครดิต หรือเดบิต เพราะข้อมูลเหล่านี้สามารถสะท้อนระดับความเป็นอยู่ที่แท้จริงของผู้มาลงทะเบียนได้แม่นยำกว่าระดับรายได้และสินทรัพย์เพียงอย่างเดียว

Kleven, H. J. (2016): “Bunching. Annual Review of Economics.” 8(1), 435–464. https://doi.org/10.1146/annurev-economics-080315-015234

Komives, K., V. Foster, J. Halpern, and Q. Wodon (2005): “Water, Electricity, and the Poor: Who Benefits from Utility Subsidies.” The World Bank

คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ. (2017). มติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ครั้งที่ 2/2560 วันที่ 15 พฤษภาคม พ.ศ. 2560

สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง. (2017). เอกสารนำเสนอ “โครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ.” กระทรวงการคลัง

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย. (2017). ร่างรายงานฉบับสมบูรณ์ “มาตรการไฟฟ้าฟรีเพื่อครัวเรือนรายได้น้อย”