การสร้างคุณภาพชีวิตที่ดียามชราภาพ โดยเน้นผู้สูงวัยเป็นศูนย์กลาง

จากข้อมูลประชากรตามทะเบียนราษฎร์เมื่อสิ้นปี 2565 ประเทศไทยมีจำนวนผู้สูงอายุ 60 ปีขึ้นไป ประมาณ 12.5 ล้านคน คิดเป็นร้อยละ 18.9 ของประชากรทั้งหมด กล่าวได้ว่าปัจจุบันประเทศไทยได้ก้าวสู่การเป็นสังคมสูงวัยระดับสมบูรณ์ (aged society) เป็นที่เรียบร้อยแล้ว ขณะเดียวกันผลการคาดประมาณประชากรไปอีก 15 ปีชี้ว่าประเทศไทยกำลังจะกลายเป็นสังคมที่เรียกกันว่า super-aged society (สังคมสูงวัยระดับสุดยอด) โดยมีสัดส่วนของประชากรที่มีอายุมากกว่า 60 ปีขึ้นไปมากกว่าร้อยละ 30 ของประชากรทั้งหมด

ภาพรวมที่สำคัญจากการสำรวจประชากรสูงอายุในประเทศไทยล่าสุดเมื่อปี 2564 (รูปที่ 1) พบว่ามากกว่าครึ่งหนึ่งของผู้สูงอายุเป็นผู้สูงอายุวัยต้น (อายุ 60–69 ปี) ขณะที่ผู้สูงอายุวัยปลาย (อายุ 80 ปีขึ้นไป) ยังมีสัดส่วนไม่มากนัก โดยผู้สูงอายุไทยยังคงมีความกระตือรือร้นและทำกิจกรรมรูปแบบต่าง ๆ อยู่ สะท้อนจากการประเมินสุขภาพ การติดสังคม สัดส่วนคนทำงาน และการเข้าร่วมกิจกรรมทางสังคม เป็นต้น ในด้านหลักประกันด้านรายได้ มีผู้สูงอายุมากกว่าหนึ่งในสามที่มีแหล่งรายได้หลักจากบุตรหรือจากคู่สมรส หนึ่งในห้าต้องพึ่งพาเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็นหลัก ขณะที่แหล่งรายได้จากเงินออมและบำเหน็จบำนาญมีสัดส่วนน้อย นอกจากนี้ เห็นได้ว่ามีข้อควรระวังด้านคุณภาพชีวิตของผู้สูงอายุหลายด้าน คือ สถานการณ์การอยู่ลำพัง การอาศัยอยู่ในบ้านหรือสภาพแวดล้อมที่ไม่เหมาะสม และ ผู้สูงอายุที่ตกอยู่ในสภาพติดเตียง เป็นต้น

การศึกษาของ Suwanrada et al. (2022) ได้ชี้ให้เห็นถึงลักษณะบางประการของผู้สูงอายุในอนาคตที่พอจะคาดการณ์ได้จากข้อมูลสถิติในปัจจุบัน

ในภาพรวม เมื่อนำข้อมูลประชากรสูงอายุในปี 2563 และในปี 2583 (ซึ่งเป็นปีที่ประชากรรุ่นเกิดล้าน¹เข้าสู่วัยชรา) มาเปรียบเทียบกัน พบว่าในปี 2583 จะมีสัดส่วนของผู้สูงอายุที่เป็นผู้สูงวัยปลาย เพศหญิง จบการศึกษาระดับมัธยมศึกษาตอนต้นขึ้นไป ครองโสดถาวร และไม่มีบุตรเพิ่มขึ้น ขณะเดียวกัน ในกล่มผู้สูงอายุที่มีบุตรก็จะมีจำนวนบุตรที่มีชีวิตโดยเฉลี่ยลดลง นอกจากผู้สูงอายุในอนาคตจะมีแนวโน้มอายุยืนขึ้นเรื่อย ๆ ดังที่ทราบกันดีอยู่แล้ว ลักษณะการอยู่อาศัยและการมีบุตรเป็นหลักประกันมีแนวโน้มเปลี่ยนแปลงไปจากปัจจุบันอย่างชัดเจน

ในภาพย่อย พบว่าประชากรสูงอายุกลุ่มเฉพาะที่มีความเปราะบาง ทั้งด้านสุขภาพตามความเสื่อมถอยของอายุและด้านเศรษฐกิจและสังคม ได้แก่

1. ผู้สูงอายุที่อยู่ในภาวะพึ่งพิง ประกอบด้วย ผู้สูงอายุพิการและทุพพลภาพ ผู้สูงอายุที่มีภาวะสมองเสื่อม
2. ผู้สูงอายุที่ถูกทอดทิ้ง
3. ผู้สูงอายุไร้บ้าน
4. ผู้สูงอายุยากจนและจำเป็นต้องได้รับบริการดูแลผู้สูงอายุในสถาบันของรัฐ
5. ผู้สูงอายุในกลุ่มคนไทยไร้สิทธิหรือมีปัญหาสถานะบุคคล
6. ผู้สูงอายุ (และผู้ใกล้สูงอายุ) ที่ย้ายถิ่นย้อนกลับ
7. ผู้สูงอายุที่มีความหลากหลายทางเพศ

ประชากรสูงอายุกลุ่มเฉพาะเหล่านี้จะต้องเผชิญความท้าทายอย่างน้อย 2 ประการ คือ

1. ปัญหาพื้นฐานเช่นเดียวกับผู้สูงอายุทั่วไป คือ ภาวะพึ่งพิงมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้นตามการเพิ่มขึ้นของจำนวนประชากรสูงอายุในกลุ่ม 80 ปีขึ้นไป ขณะที่การเปลี่ยนแปลงรูปแบบการอยู่อาศัยภายในครัวเรือนทำให้ขาดผู้ดูแลหลักหรือไม่มีผู้ดูแลผู้สูงอายุในอนาคต และ
2. ความซับซ้อนของปัญหาผู้สูงอายุกลุ่มเฉพาะ เช่น ปัญหาสุขภาพที่อาจรุนแรงกว่าประชากรทั่วไป และเข้าไม่ถึงสิทธิในการรักษาหรือถูกเลือกปฏิบัติ

ในช่วงเวลาที่ผ่านมา รัฐบาลได้ดำเนินการขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุทั้งในระดับชาติ ระดับท้องถิ่น รวมถึงการสนับสนุนภาคส่วนอื่นเพื่อเตรียมการรองรับสังคมสูงวัย โดยสามารถสรุปได้ดังนี้

หลังจากมีการปรับปรุงแนวทางการจัดทำแผนระดับชาติใหม่โดยมียุทธศาสตร์ชาติเป็นแกนหลักในปี 2561 งานผู้สูงอายุในมิติต่าง ๆ ถูกกระจายตัวในแผนระดับชาติที่ถูกแบ่งออกเป็นสามระดับ คือ

• ระดับที่ 1: ยุทธศาสตร์ชาติ
• ระดับที่ 2: แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แผนปฏิรูปประเทศ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 13 พ.ศ. 2565–2569
• ระดับที่ 3: แผนปฏิบัติการด้านผู้สูงอายุ ระยะที่ 3 (พ.ศ. 2566–2580) และแผนปฏิบัติการด้านผู้สูงอายุ ระยะกลาง 5 ปี (พ.ศ. 2566–2570)

นอกจากนี้งานผู้สูงอายุบางส่วนจะถูกผนวกไว้ในแผนพัฒนาประชากรเพื่อการพัฒนาประเทศระยะยาว (พ.ศ.2565–2580) ด้วยเช่นกัน

อย่างไรก็ดี แนวทางการขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุดำเนินมาอย่างต่อเนื่องก่อนที่จะเกิดแผนยุทธศาสตร์ชาติ โดยในช่วงระยะเวลาประมาณ 10 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลมีแนวทางที่สำคัญ ยกตัวอย่างเช่น

• ข้อเสนอวาระปฏิรูปที่ 30: การปฏิรูประบบเพื่อรองรับสังคมสูงวัย
• มาตรการรองรับสังคมผู้สูงอายุตามที่กระทรวงการคลังเสนอ²
• สังคมสูงอายุ 6 Sustainable 4 Change และ
• มาตรการขับเคลื่อนสังคมสูงวัยคนไทยอายุยืน³

นอกจากนี้ ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2560 ได้ริเริ่มการจัดทำงบประมาณแบบบูรณาการภายใต้ “แผนงานบูรณาการเตรียมความพร้อมเพื่อรองรับสังคมสูงวัย” โดยมีกรมกิจการผู้สูงอายุ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์เป็นเจ้าภาพรับผิดชอบแผนงานบูรณาการ

มาตรการส่งเสริมคุณภาพชีวิตผู้สูงอายุในระดับชาติสามารถแบ่งได้เป็นมิติเศรษฐกิจ มิติสุขภาพ มิติสังคม หรือมิติสภาพแวดล้อมการอยู่อาศัย ดังสรุปในตารางที่ 1 เห็นได้ว่ามาตรการในบางมิติมีความก้าวหน้าอย่างมาก เช่น ประชากรสูงวัยไม่น้อยกว่าร้อยละ 85 มีหลักประกันด้านรายได้ยามชราภาพจากเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุหรือบำนาญข้าราชการ และความครอบคลุมสิทธิในระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติในภาพรวมของประเทศสูงถึงร้อยละ 99.57 อย่างไรก็ดี มาตรการในอีกหลายมิติยังต้องมีการปรับปรุงให้ดีขึ้น เช่น สัดส่วนประชากรผู้มีบำนาญและ/หรือการออมเพื่อยามชราภาพยังมีเพียงแค่ 1 ใน 3 ของประชากรวัยทำงาน ขณะที่การบูรณาการระบบบำเหน็จบำนาญยังเป็นไปด้วยความล่าช้า

การขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุในระดับพื้นที่ที่สำคัญในช่วงที่ผ่านมาประกอบด้วย การเกิดขึ้นของกลไกศูนย์พัฒนาคุณภาพชีวิตและส่งเสริมอาชีพผู้สูงอายุ (ศพอส.) และโรงเรียนผู้สูงอายุในระดับพื้นที่ การรวมกลุ่มของผู้สูงอายุในรูปแบบชมรมผู้สูงอายุและการทำกิจกรรมทางสังคม การเกิดขึ้นของระบบการดูแลระยะยาวด้านสาธารณสุขสำหรับผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงแบบบูรณาการในพื้นที่ภายใต้การบูรณาการการทำงานระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยงานราชการส่วนกลาง และชุมชน และที่จะต้องเน้นย้ำ คือบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) กับการขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุซึ่งมีแนวโน้มทวีความสำคัญขึ้นเรื่อย ๆ⁴

นอกจากการดำเนินการตามบทบาทหน้าที่ของรัฐบาลตามที่กล่าวข้างต้นแล้ว รัฐบาลไทยมีมาตรการหนุนเสริมภาคส่วนอื่นให้มีส่วนร่วมในการสร้างระบบรองรับสังคมสูงวัย โดยประกอบไปด้วย

1. มาตรการสร้างแรงจูงใจ เช่น การให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีต่อภาคเอกชนในการจ้างงานผู้สูงอายุ หรือการส่งเสริมและสนับสนุนผู้ประกอบการผลิตสินค้าสำหรับผู้สูงอายุ
2. มาตรการให้เงินสนับสนุน เช่น การอุดหนุนภาคประชาสังคมเพื่อทำกิจกรรม หนึ่งในตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือการให้เงินอุดหนุนกับชมรมผู้สูงอายุ ชุมชน และองค์กรในระดับพื้นที่ผ่านกลไกต่าง ๆ เช่น กองทุนผู้สูงอายุ กองทุนในภาครัฐอื่นที่เกี่ยวข้อง สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ เป็นต้น
3. มาตรการเชิงบังคับ/กฎหมาย เช่น การควบคุมดูแลกิจการการดูแลผู้สูงอายุหรือผู้มีภาวะพึ่งพิง และมาตรฐานด้านสถานที่ ความปลอดภัย และการให้บริการในสถานประกอบการเพื่อสุขภาพประเภทกิจการการดูแลผู้สูงอายุหรือผู้มีภาวะพึ่งพิง

ในส่วนของภาคเอกชนเองก็มีการปรับตัวเพื่อรองรับการเพิ่มขึ้นของสัดส่วนผู้สูงอายุด้วยเช่นกัน

• ในภาคธุรกิจ มีตลาดสินค้าและบริการรวมถึงมีการพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรมเพื่อรองรับผู้สูงอายุ ไม่ว่าจะเป็นด้านสุขภาพ การปรับปรุงสภาพที่อยู่อาศัย ศูนย์ดูแลและฟื้นฟูผู้สูงอายุ บริการรถรับจ้างสาธารณะเพื่อรับส่งผู้สูงอายุ บริการเช่าซื้ออุปกรณ์เพื่อการดูแลผู้สูงอายุ เป็นต้น
• ในภาคตลาดการเงิน มีการออกผลิตภัณฑ์ที่ส่งเสริมการออมระยะยาวเพื่อการเกษียณ และประกันบำนาญ
• ในภาคตลาดแรงงาน มีการจ้างงานผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้น
• ในภาคประชาสังคม มีชมรมผู้สูงอายุ และชุมชนมีบทบาทส่งเสริมให้มีกิจกรรมสังคมช่วยเหลือสนับสนุนการดำรงชีวิตของผู้สูงอายุ
• ในภาคสื่อมวลชน มีเนื้อหาเกี่ยวกับสังคมสูงวัยและผู้สูงอายุที่เป็นประโยชน์ต่อตัวผู้สูงอายุเองและครอบครัว รวมถึงประชาชนทั่วไปเพิ่มมากขึ้น

การพาผู้สูงวัยไทยไปสู่เป้าหมายคุณภาพชีวิตที่ดีอย่างยั่งยืนจำเป็นต้องคำนึงถึงกลุ่ม “ผู้สูงอายุในปัจจุบัน” ไปพร้อมกับการเตรียมความพร้อมให้กับกลุ่ม “ผู้สูงอายุในอนาคต” ในปัจจุบันนั้น การขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุบางเรื่องยังมีความก้าวหน้าไม่มากนัก ผู้เขียนจะขอสรุปประเด็นท้าทายที่สังคมไทยจะต้องเผชิญและหาทางออกร่วมกันอย่างเร่งด่วน โดยแบ่งออกเป็น 5 ประการ

นโยบายที่เน้นผู้สูงวัยเป็นศูนย์กลาง คือนโยบายที่ประสานกันอย่างมีเอกภาพและไม่ทับซ้อนเพื่อบรรลุนิยามของคุณภาพชีวิตที่ดียามชราภาพ ซึ่งหากพิจารณาตามแผนระดับชาติของไทย⁵ พอจะกล่าวได้ว่าภาพของผู้สูงอายุที่สังคมไทยอยากเห็นมีองค์ประกอบสำคัญได้แก่ ผู้สูงอายุมีคุณภาพชีวิตที่ดีในมิติต่าง ๆ ทั้งเศรษฐกิจ สังคม สุขภาพ และสภาพแวดล้อม และผู้สูงอายุมีความคุ้มครองทางสังคมเป็นหลักประกันในการดำรงชีวิต รวมถึงสังคมควรจะต้องใช้พลังของผู้สูงอายุเป็นส่วนหนึ่งในการพัฒนา ซึ่งองค์ประกอบเหล่านี้ล้วนสอดคล้องกับแนวคิดคุณภาพชีวิตยามสูงวัยที่ดีอื่น ๆ⁶

“การสร้างคุณภาพชีวิตที่ดียามชราภาพ โดยเน้นผู้สูงวัยเป็นศูนย์กลาง” อาจจะต้องเพิ่มเติมการพิจารณาเชื่อมโยงกับ “มิติพื้นที่” เพื่อให้เห็นว่า “ภาพผู้สูงอายุที่อยากจะเห็น” จะสามารถเกิดขึ้นในพื้นที่ที่ท่านอาศัยอยู่ได้อย่างไร คำถามเชิงนโยบายน่าจะต้องเปลี่ยนไปจาก “จะทำให้ผู้สูงอายุมีคุณภาพชีวิตที่ดี มีหลักประกันมั่นคง เป็นพลังพัฒนาสังคมได้อย่างไร” เป็น “จะทำให้ผู้สูงอายุทุกคนที่อาศัยในถิ่นที่อยู่ใด ๆ มีคุณภาพชีวิตที่ดี มีหลักประกันมั่นคง เป็นพลังพัฒนาสังคมได้อย่างไร” การผนวกแนวคิด “มิติพื้นที่” เข้ามาในเป้าหมายจะสร้างสถานการณ์บังคับให้เกิดการสร้างความเชื่อมโยงหรือการบูรณาการระหว่างการขับเคลื่อนตามบทบาทหน้าที่กับการขับเคลื่อนในระดับพื้นที่ และยึดโยงระหว่างภาคส่วนต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องเข้ามาโดยมีผู้สูงอายุเป็นศูนย์กลาง แนวคิดทางวิชาการที่มีความใกล้เคียงกับแนวทางลักษณะนี้คือ แนวคิด “ageing in place” หรือการสูงวัยในถิ่นเดิม ผู้สูงอายุลำพังหรือผู้สูงอายุกับครอบครัวจะสามารถใช้ชีวิตยามบั้นปลายในพื้นที่ ถิ่นที่อยู่ หรือชุมชนที่ตนเองคุ้นเคยได้อย่างมีคุณภาพชีวิตที่ดีได้อย่างไร

Suwanrada et al. (2022) ได้นำเสนอการตั้งเป้าหมาย “การสร้างคุณภาพชีวิตที่ดียามชราภาพ โดยเน้นผู้สูงวัยเป็นศูนย์กลาง” บนหลักคิด ageing in place มาผนวกกับองค์ประกอบต่าง ๆ ของคุณภาพชีวิตที่ดีของผู้สูงอายุตามแผนปฏิบัติการระหว่างประเทศมาดริดว่าด้วยเรื่องผู้สูงอายุ 3 องค์ประกอบ อันได้แก่ ผู้สูงอายุกับการพัฒนา การสูงวัยอย่างสุขภาพดีและมีสุขภาวะ และการสร้างสภาพแวดล้อมที่เกื้อหนุนและเหมาะสม ซึ่งได้ฝังแนวคิด healthy ageing, active ageing, productive ageing ไว้ในตัวด้วยดังรูปที่ 2 และหากพิจารณาว่าองค์ประกอบของคุณภาพชีวิตที่ดีจะเกิดขึ้นจากบทบาทหน้าที่ของใคร ภาครัฐหรือภาคส่วนอื่น ๆ ก็จะเป็นการดึงบทบาทหน้าที่และความเชื่อมโยงของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเข้ามาบนแพลตฟอร์มของพื้นที่ให้เห็นชัดเจน

“คุณค่า” ที่สังคมมีต่อประเด็นต่าง ๆ แม้ว่าจะมีความแตกต่างกันระหว่างกลุ่มคนในสังคม หากสามารถทำให้เกิดข้อสรุปที่ได้การยอมรับจากภาคส่วนต่าง ๆ ได้ ก็จะเป็นหัวใจในการกำหนดทิศทางนโยบายได้อย่างราบรื่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวโยงกับการสร้างความคุ้มครองทางสังคม ยกตัวอย่างเช่น ประเด็นการดูแลผู้สูงอายุ เราทราบกันดีว่าในอนาคตครอบครัวไทยจะมีลูกกันน้อยลง ความยึดมั่นค่านิยมความกตัญญูกตเวที การทดแทนคุณบุพการีโดยการดูแล และความหมายของครอบครัวในอนาคตอาจจะเปลี่ยนไปจากปัจจุบัน ปัจจุบันการดูแลผู้สูงอายุโดยครอบครัวอาจจะเป็นกระแสหลัก บางพื้นที่ชุมชนอาจจะเข้มแข็งพอที่จะช่วยกันดูแลผู้สูงอายุ สำหรับหลายครอบครัวหรือหลายชุมชนอาจจะไม่เป็นเช่นนั้นในอนาคต ทิศทางการเปลี่ยนแปลงของ “คุณค่า” ในลักษณะนี้มีผลต่อการออกแบบนโยบายอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ประเด็นการสร้างหลักประกันด้านรายได้ยามสูงวัยด้วยระบบบำนาญและการออมเพื่อยามชราภาพก็ขึ้นอยู่กับการให้ “คุณค่า” ด้วยเช่นกัน นโยบายเพื่อการสร้างหลักประกันดังกล่าวสามารถสร้างบนแนวคิด “คุณค่า” ที่หลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นความรับผิดชอบส่วนบุคคล (เน้นแนวทางการออมส่วนบุคคล) การช่วยเหลือเกื้อกูลระหว่างกันหรือหลักภารดรภาพ (ใช้แนวทางการประกันสังคม) แนวคิดสิทธิขั้นพื้นฐาน หรือการสงเคราะห์ช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาส สังคมไทยคงไม่จำเป็นที่จะต้องเลือกแนวคิดสุดโต่ง แต่จะมีกระบวนการอย่างไรในการผสมผสาน บูรณาการ ให้น้ำหนัก และ/หรือจัดลำดับขั้นแนวคิดต่าง ๆ ที่เหมาะกับสภาพของสังคมในปัจจุบันและอนาคต ปรากฎการณ์หนึ่งที่สะท้อนความเห็นต่างใน “คุณค่า” ของสังคมในปัจจุบันคือการเกิดวิวาทะเกี่ยวกับการจัดสรรเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุในอนาคตว่าจะไปในทิศทางใด ไม่แปลกที่สังคมใด ๆ จะมีการขัดแย้งระหว่างกันในการเลือกแนวทางระหว่างจัดสรรให้ผู้สูงอายุทุกคน (universalism) กับให้บางคน (targeting) แต่จะมีความแปลกที่ว่าในการหาเสียงเลือกตั้ง แทบจะทุกพรรคเสนอทางเลือก “ให้ทุกคน” หรือ “คงสถานะเดิม” กับประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง แต่ทางเลือก “ให้บางคน” กลับเป็นทางเลือกที่ถูกนำมาสู่การปฏิบัติ

บริการในที่นี้หมายถึง “บริการทางสังคม” (social services) ที่จัดให้กับผู้สูงอายุในปัจจุบัน ยกตัวอย่างเช่น บริการสุขภาพ บริการดูแลระยะยาวด้านสาธารณสุขสำหรับผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิง บริการดูแลผู้สูงอายุที่ถูกทอดทิ้ง ไปจนถึงบริการทางสังคมเพื่อส่งเสริมการเรียนรู้ตลอดชีวิต ซึ่งการจัดสรรบริการทางสังคมเหล่านี้มีส่วนช่วยให้ผู้สูงอายุมีคุณภาพชีวิตที่ดีในทุก ๆ มิติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งมิติทางสังคม มิติสุขภาพ และบางประเด็นของมิติทางเศรษฐกิจ ความท้าทายสำหรับสังคมไทยคือจะรักษาสมดุลระหว่างการให้ “เงิน” และการให้ “บริการทางสังคม” อย่างไร การมีส่วนร่วมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและภาคส่วนอื่นที่ไม่ใช่รัฐจะสามารถเข้ามามีส่วนช่วยหนุนเสริมประเด็นเหล่านี้อย่างไร ภาพรวมของระบบการคุ้มครองทางสังคมของประเทศจะจัดระบบการคุ้มครองโดยตัวเงินและการคุ้มครองโดยบริการทางสังคมอย่างไร

สังคมไทยจะให้รัฐบาลกลางขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุตามที่ดำเนินการมา หรือจะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุภายในพื้นที่ หากเราสามารถทำให้เกิดความชัดเจนในบทบาทหน้าที่ใน “การส่งเสริมการพัฒนาผู้สูงอายุ” ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ระบุว่าคืออะไร องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะมีอิสระในการตัดสินใจขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุขึ้นมาได้อย่างมีนัยสำคัญ⁷ ขณะเดียวกัน การเปลี่ยนแปลงสู่สังคมสูงวัยระดับสมบูรณ์และระดับสุดยอดมีประเด็นท้าทายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มอีกมากมาย การกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและ/หรือการกำหนดบทบาทหน้าที่ใหม่ตามประเด็นท้าทายดังกล่าวจึงมีความสำคัญ

ทั้งนี้ ทิศทางนโยบายในปัจจุบันด้านการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอาจจะยังเป็นไปแบบขยักขย่อน โดยเมื่อพิจารณาจากสถานการณ์ที่เพิ่งผ่านไปไม่นาน รัฐบาลได้แก้ไขเพิ่มเติมสิทธิของผู้สูงอายุในด้านการดูแลระยะยาวเมื่อตกอยู่ในภาวะพึ่งพิง⁸ โดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็น 1 ใน 6 หน่วยงานที่มีบทบาทหน้าที่ในเรื่องดังกล่าว แต่รัฐบาลยังให้อำนาจหน้าที่กับเทศบาล อบต. กทม. และเมืองพัทยาเพียงแค่การจัดให้มีบุคลากรและค่าใช้จ่ายของบุคคลากรเพื่อทำหน้าที่การดูแลระยะยาวผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงในพื้นที่ และให้อำนาจ อบจ. ในการสนับสนุนการฝึกอบรม การพัฒนาบุคลากรด้านดังกล่าว และอุดหนุนค่าใช้จ่ายในการดูแลผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิงในพื้นที่เทศบาล และ อบต. เท่านั้น ทั้งที่ภารกิจการดูแลระยะยาวผู้สูงอายุในเชิงสังคมเป็นสิ่งที่ อปท. สามารถดำเนินการได้

ประเทศไทยจะต้องรับมือกับทั้ง “ผู้สูงอายุในปัจจุบัน” ไปพร้อม ๆ กับการเตรียมความพร้อมให้กับประชากรทุกกลุ่มที่เหลือที่จะมาเป็น “ผู้สูงอายุในอนาคต” หลักคิดเกี่ยวกับการหาแหล่งที่มาของเงินคงเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องใช้ทั้งภาษีอากร (เพื่อจัดการปัญหาผู้สูงอายุในปัจจุบัน) และใช้การมีส่วนร่วมจ่ายของประชาชน (เพื่อเตรียมพร้อมประชากรวัยทำงานในปัจจุบันที่ยังมีเวลาเก็บออมสำหรับอนาคต) ข้อเสนอจำนวนมากเกี่ยวกับระบบบำนาญไทยในปัจจุบันกำลังให้น้ำหนักไปที่ “การให้มีบำนาญเพื่อผู้สูงอายุในปัจจุบันโดยรัฐจัดสรร” แต่ต้องไม่ลืมว่า สังคมไทยยังมีผู้สูงอายุในอนาคตที่ต้องให้ความสำคัญด้วย บางคนกำลังจะเรียนจบ บางคนเริ่มทำงาน บางคนเริ่มสร้างครอบครัว บางคนอยู่ในวัยกลางคน ฯลฯ ถ้าตอนนี้เขามีอายุ 20 ปี เขามีเวลาถึง 45 ปีเพื่อสร้างหลักประกัน บัดนี้จึงเป็นโอกาสที่ดีสำหรับสังคมไทยในการค้นหาแนวทางอื่น ๆ เพิ่มเติมเพื่อ “ก้าวข้ามความขัดแย้งระหว่างรุ่น ผู้สูงอายุในปัจจุบัน vs ผู้สูงอายุในอนาคต” โดยการประนีประนอมเชิงนโยบายระหว่างการสร้างหลักประกันยามชราภาพเพื่อให้ผู้สูงอายุในปัจจุบันที่เน้นวิธีการแบบรัฐจัดสรรกับการผลักดันให้เกิดระบบบำนาญฯ แบบมีส่วนร่วมเพื่อเป็นหลักประกันที่มั่นคงให้กับผู้สูงอายุในอนาคต (Samphantharak et al., 2023)

สิ่งที่รัฐบาลควรเร่งดำเนินการอย่างเร่งด่วนเพื่อเป็นการวางรากฐานที่มั่นคงให้กับการสร้างคุณภาพชีวิตที่ดียามชราภาพ โดยเน้นผู้สูงวัยเป็นศูนย์กลาง ได้แก่

1. รัฐบาลควรสร้างกลไกและ/หรือพื้นที่เพื่อแสวงหาจุดที่ลงตัวให้กับความเห็นภายในสังคมที่แตกต่างกันในเรื่องของการให้ “คุณค่า” ซึ่งจะทำหน้าที่สำคัญในการกำหนดทิศทางของนโยบายการคุ้มครองทางสังคม นโยบายบำนาญ และ/หรือนโยบายอื่นที่เกี่ยวข้องเพื่อสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีให้กับผู้สูงวัย

2. รัฐบาลควรทบทวนการผลักดันให้มีคณะกรรมการบำเหน็จบำนาญแห่งชาติเพื่อเป็นกลไกประสานนโยบายสำหรับการพิจารณาภาพใหญ่ของหลักประกันด้านรายได้ยามชราภาพสำหรับผู้สูงอายุไทยในอนาคต จัดทำนโยบายบำนาญและการออมเพื่อยามชราภาพในภาพรวมให้เกิดความสอดคล้องระหว่างกัน ประสานระบบบำนาญและการออมเพื่อยามชราภาพที่มีอยู่หลายระบบภายใต้การกำกับดูแลของหลายหน่วยงานเข้าด้วยกัน และทำหน้าที่เชิงวิชาการและจัดทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่สอดรับกับการเปลี่ยนแปลงทางประชากรในอนาคตแก่คณะรัฐมนตรี

3. การขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุผ่านแผนปฏิบัติการด้านผู้สูงอายุระยะที่ 3 ในอนาคต ทั้งส่วนที่เป็นแผนระยะยาวและระยะปานกลาง ควรจะต้องเชื่อมโยงมิติของพื้นที่เข้ากับภาพของผู้สูงอายุที่กำหนดไว้ในแผนฯ ภายใต้แนวคิดสูงวัยในถิ่นเดิมหรือ ageing in place “ผู้สูงอายุทุกคนที่อาศัยในถิ่นที่อยู่ใด ๆ มีคุณภาพชีวิตที่ดี มีหลักประกันมั่นคง เป็นพลังพัฒนาสังคม” การขับเคลื่อนในลักษณะนี้จะหนุนเสริมทั้งในด้านการมองผู้สูงวัยเป็นศูนย์กลางและการบูรณาการระหว่างมิติตามบทบาทหน้าที่ของหน่วยงานต่าง ๆ และมิติพื้นที่เข้าด้วยกัน

4. รัฐบาลควรผลักดันท้องถิ่นด้านการเตรียมการรองรับสังคมสูงวัย ในระยะสั้นสิ่งที่ทำได้ทันที คือการทำให้บทบาทหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ระบุไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้ง “การส่งเสริมการพัฒนาผู้สูงอายุ” มีความชัดเจนและเป็นรูปธรรมยิ่งขึ้น ทั้งนี้รัฐบาลสามารถดำเนินการผ่านกลไกคณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติ