ซ่อมแซม หรือ สร้างใหม่: กฎการคลังกับโครงสร้างการลงทุนภาครัฐไทย

การพิจารณานโยบายหรือการอภิปรายเรื่องงบลงทุนภาครัฐของไทยมักมุ่งไปที่ “ขนาด” ของงบประมาณ หรือ “ความเร็ว” ในการเบิกจ่าย แต่คำถามที่สำคัญไม่แพ้กันคือ รัฐกำลังลงทุนในสินทรัพย์ประเภทใด ซึ่งโครงสร้างของการลงทุนนี้สามารถส่งผลสำคัญต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจและผลิตภาพของประเทศ

การวิเคราะห์ประเภทของสินทรัพย์สามารถทำได้หลายมิติ ตั้งแต่ลักษณะทางกายภาพ เช่น การสร้างอาคาร ถนน หรือการจัดซื้อครุภัณฑ์ ไปจนถึงบทบาทหน้าที่ของสินทรัพย์ เช่น การขนส่ง การเกษตร การป้องกันน้ำท่วม หรือการศึกษา

หากพิจารณาเฉพาะงบลงทุนด้านการก่อสร้าง ซึ่งคิดเป็น 87% ของงบลงทุนทั้งหมดในปีงบประมาณ 2566 หนึ่งในมิติที่สำคัญคือ บทบาทของโครงการต่อการสะสมทุน (capital formation) กล่าวคือ โครงการนั้นเป็นการสร้างสินทรัพย์ใหม่ (new construction) หรือเป็นการซ่อมแซมและบำรุงรักษาสินทรัพย์เดิม (repair and maintenance) ความแตกต่างระหว่างการ “สร้างใหม่” และการ “ซ่อมแซม” นี้ไม่ได้เป็นเพียงรายละเอียดเชิงเทคนิค หากแต่มีผลโดยตรงต่อประสิทธิภาพการใช้จ่าย คุณภาพของสินทรัพย์สาธารณะในระยะยาว และความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ

บทความนี้สรุปงานวิจัยของ Muthitacharoen et al. (2026) ซึ่งศึกษาว่า รัฐไทยลงทุนในโครงการประเภทซ่อมแซมมากน้อยเพียงใด และการเปลี่ยนกฎการคลังด้านการเบิกจ่ายงบลงทุนส่งผลต่อพฤติกรรมการเลือกประเภทโครงการลงทุนของรัฐหรือไม่ งานวิจัยวิเคราะห์ข้อมูลโครงการลงทุนภาครัฐกว่า 360,000 รายการระหว่างปีงบประมาณ 2561–2566 โดยใช้วิธี seeded Latent Dirichlet Allocation (LDA) เพื่อจำแนกประเภทโครงการ และ difference-in-differences (DID) เพื่อประเมินผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงกฎการคลังต่อโครงสร้างการลงทุน

หัวใจสำคัญของการศึกษานี้คือ การทำความเข้าใจโครงสร้างการลงทุนภาครัฐของไทย ซึ่งในปีงบประมาณ 2569 มีมูลค่าสูงถึง 4.3% ของ GDP โดยทั่วไปการลงทุนภาครัฐสามารถจำแนกออกเป็นสองประเภทหลัก ได้แก่ งานก่อสร้าง (construction) ซึ่งในปี 2566 ครองสัดส่วนสูงถึง 87% และการจัดซื้อครุภัณฑ์ (equipment purchase) อีก 13% แม้ว่าระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์ (Government Fiscal Management Information System: GFMIS) จะมีการบันทึกข้อมูลโครงการลงทุนอย่างเป็นระบบ แต่ข้อจำกัดสำคัญคือขาดการจำแนกประเภทของสินทรัพย์ที่ชัดเจน คณะผู้วิจัยจึงประยุกต์ใช้เทคนิคการประมวลผลภาษาธรรมชาติ (natural language processing) เพื่อจัดประเภทโครงการจากข้อความชื่อโครงการ (text classification) และประเมินความน่าจะเป็นที่โครงการเป็นการซ่อมแซม (repair probability)

โครงการลงทุนของไทยมีการบันทึกลักษณะของโครงการในเชิงอธิบายในชื่อโครงการอย่างละเอียด (ตารางที่ 1) อย่างไรก็ตาม ความท้าทายสำคัญคือการจำแนกโครงการที่มีลักษณะซ่อมแซมบำรุง วิธีการดั้งเดิม เช่น การค้นหาคำสำคัญ (keyword search) มีข้อจำกัดอย่างมาก เนื่องจากภาษาราชการไทยมีความคลุมเครือสูง เช่น คำว่า “ปรับปรุง” อาจหมายถึงการซ่อมแซมเล็กน้อยหรือการขยายโครงสร้างเดิมที่ซับซ้อนก็ได้ คณะผู้วิจัยจึงเลือกใช้วิธี Seeded Latent Dirichlet Allocation (Seeded LDA) ซึ่งมีข้อเด่นดังนี้

1. การวิเคราะห์เชิงบริบท (context-aware) โมเดลไม่ได้พิจารณาเพียงคำโดด ๆ แต่ศึกษาความสัมพันธ์และบริบทของคำที่ปรากฏร่วมกัน (word co-occurrence) ทำให้สามารถตีความความหมายที่แท้จริงของโครงการได้แม่นยำกว่าการใช้ keyword เพียงอย่างเดียว
2. แนวทางแบบกึ่งมีผู้สอน (semi-supervised) คณะผู้วิจัยกำหนด “คำหลัก” (seed words) เช่น ซ่อมแซม บำรุงรักษา ปรับปรุง ฟื้นฟู เพื่อนำทางโมเดลในเบื้องต้น จากนั้นโมเดลจะเรียนรู้คำศัพท์อื่น ๆ ที่ปรากฏร่วมกันในกลุ่มโครงการซ่อมแซมโดยอัตโนมัติ
3. การวัดผลเชิงความน่าจะเป็น (probabilistic measure) ผลลัพธ์ที่ได้จะไม่ใช่เพียงการจัดกลุ่มแบบ 0 หรือ 1 แต่จะเป็นค่าความน่าจะเป็นระหว่าง 0 ถึง 1 ซึ่งสะท้อนถึงระดับความเข้มข้นของการเป็นโครงการซ่อมแซม ช่วยให้สามารถวิเคราะห์เชิงลึกได้ดีขึ้น

เพื่อให้เห็นภาพความแตกต่างเชิงเนื้อหาระหว่างโครงการซ่อมแซมและโครงการก่อสร้างใหม่ ตารางที่ 2 แสดงคำที่พบบ่อยที่สุด 10 อันดับแรกในหัวข้อซ่อมแซม/บำรุงรักษา เปรียบเทียบกับหัวข้อพื้นฐาน ซึ่งสะท้อนโครงการประเภทอื่นโดยรวม

หัวข้อซ่อมแซมมีลักษณะเด่นจากคำที่เน้นการกระทำโดยตรง (action-oriented terms) เช่น ปรับปรุง บำรุง ซ่อมแซม และ ลอก ซึ่งสะท้อนกิจกรรมบำรุงรักษาอย่างชัดเจน นอกจากนี้ ยังปรากฏคำที่เชื่อมโยงกับงานโครงสร้างพื้นฐานเฉพาะส่วน เช่น ผิว ถนน และ คลอง สะท้อนว่าแบบจำลองสามารถเรียนรู้ความเชื่อมโยงระหว่างงานซ่อมแซมกับการปรับปรุงพื้นผิวหรือโครงสร้างย่อยของระบบโครงสร้างพื้นฐานได้อย่างเป็นระบบ

ในทางตรงกันข้าม หัวข้อพื้นฐานมีแนวโน้มประกอบด้วยคำที่มีลักษณะกว้างและมักเกี่ยวข้องกับการลงทุนขนาดใหญ่ เช่น ก่อสร้างอาคาร โรงเรียน และ สำนักงาน ซึ่งสะท้อนการจัดตั้งหรือสร้างสินทรัพย์ถาวรใหม่ การเปรียบเทียบดังกล่าวชี้ว่าแนวทางการจำแนกโครงการซ่อมแซมนี้ สามารถแยกความแตกต่างเชิงแนวคิดระหว่างงานซ่อมแซมกับการก่อสร้างใหม่ได้ในระดับที่สอดคล้องกับกรอบการวิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์

คำถามเชิงนโยบายที่สำคัญคือ งบประมาณก่อสร้างของภาครัฐได้รับการจัดสรรไปสู่กิจกรรมซ่อมแซมมากน้อยเพียงใด การจำแนกประเภทโครงการในงานวิจัยนี้มีลักษณะเป็นความน่าจะเป็น (probabilistic classification) ซึ่งคณะผู้วิจัยได้สร้างเกณฑ์ที่สามารถตีความได้ชัดเจน โดยกำหนดให้การลงทุนซ่อมแซมหมายถึงโครงการก่อสร้างที่มีค่าความน่าจะเป็นในการเป็นโครงการซ่อมแซมมากกว่า 0.5 กล่าวคือ หากประเมินแล้วพบว่าโครงการนั้นมีโอกาสเกินครึ่งที่จะเป็นงานซ่อมแซม โครงการนั้นจะถูกจัดอยู่ในประเภท “การลงทุนเพื่อการซ่อมแซม”

ผลการศึกษาพบว่า ในปีงบประมาณ 2566 ซึ่งเป็นปีหลังการเปลี่ยนเกณฑ์การเบิกจ่ายงบลงทุน การลงทุนซ่อมแซมปีนี้สัดส่วนสูงถึง 46% ของงบลงทุนก่อสร้างทั้งหมด (รูปที่ 1) อย่างไรก็ตาม การจำแนกด้วยเกณฑ์ค่าตัด (threshold-based classification) แบบนี้มีข้อจำกัดโดยธรรมชาติ เนื่องจากบางโครงการอาจมีองค์ประกอบทั้งการซ่อมแซมและการก่อสร้างใหม่ผสมกัน และโครงการที่มีค่าความน่าจะเป็นใกล้จุดตัดอาจสะท้อนความไม่แน่นอนของการจำแนก มากกว่าจะสะท้อนเจตนาของโครงการอย่างชัดเจน

คณะผู้วิจัยยังพบว่า ความน่าจะเป็นที่โครงการลงทุนจะมีลักษณะเป็นการซ่อมแซม มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญตามประเภทของสินทรัพย์ (asset function) หรือวัตถุประสงค์เชิงหน้าที่ของการลงทุน

ในปีงบประมาณ 2566 การลงทุนในหมวดเกษตรและทรัพยากรน้ำ ซึ่งคิดเป็นสัดส่วน 15.5% ของงบก่อสร้างภาครัฐทั้งหมด มีความน่าจะเป็นการซ่อมแซมเฉลี่ยสูงสุดที่ 87.5% (รูปที่ 2) สะท้อนว่าการลงทุนในหมวดนี้ส่วนใหญ่มีลักษณะเป็นการบำรุงรักษา ฟื้นฟู หรือปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานเดิม เช่น ระบบชลประทาน คลอง หรือฝายน้ำ ซึ่งมีวงจรการดูแลรักษาต่อเนื่องตามอายุการใช้งาน

ขณะที่หมวดถนนและการขนส่ง ซึ่งมีสัดส่วนงบประมาณก่อสร้างสูงที่สุด (35.6% ของงบก่อสร้างทั้งหมด) มีค่าความน่าจะเป็นการซ่อมแซมเฉลี่ยอยู่ที่ 62.8% สะท้อนว่าการลงทุนด้านคมนาคมของรัฐไทยมีองค์ประกอบของการซ่อมแซมและบำรุงรักษาโครงข่ายเดิมในสัดส่วนสูงเช่นกัน ตรงกันข้าม หมวดสาธารณสุขและการศึกษามีค่าความน่าจะเป็นราว 24% บ่งชี้ว่าโครงการในกลุ่มบริการสาธารณะมีแนวโน้มเอนเอียงไปทางการสร้างสินทรัพย์ใหม่มากกว่า

คำถามที่สำคัญคือ สัดส่วนของการลงทุนเพื่อการซ่อมแซมมีพัฒนาการอย่างไร คณะผู้วิจัยพบว่าสัดส่วนงบประมาณก่อสร้างที่จัดเป็นโครงการซ่อมแซม (นิยามจากความน่าจะเป็นการซ่อมแซม > 0.5) มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจน โดยเพิ่มจาก 38% ในช่วงปี 2561–2563 ซึ่งเป็นช่วงก่อนที่จะปรับเกณฑ์การเบิกจ่าย เป็น 47% ในช่วงปี 2564–2566 (รูปที่ 3)

ทั้งนี้ ข้อค้นพบในขั้นนี้เป็นหลักฐานเชิงพรรณนา (descriptive evidence) ซึ่งยังไม่สามารถตีความเชิงสาเหตุได้โดยตรง การเปลี่ยนแปลงของสัดส่วนการซ่อมแซมอาจสัมพันธ์กับหลายปัจจัย ทั้งสภาวะเศรษฐกิจ วงจรการเสื่อมสภาพของโครงสร้างพื้นฐาน ความต้องการเชิงพื้นที่ หรือการปรับเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบด้านการคลัง ดังนั้น ในส่วนถัดไป คณะผู้วิจัยจึงทำการประเมินผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงกฎการเบิกจ่ายงบประมาณในปี 2564 เพื่อพิจารณาว่ากฎดังกล่าวมีบทบาทต่อแนวโน้มการเพิ่มขึ้นของโครงการซ่อมแซมหรือไม่

กฎการคลังที่กำหนดกรอบระยะเวลาการเบิกจ่ายงบประมาณ (disbursement timeline) ถือเป็นหนึ่งในกลไกสำคัญของการบริหารงบประมาณภาครัฐไทย ภายใต้กฎหมายเดิมตามมาตรา 27 แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 หน่วยงานสามารถทำความตกลงกับกระทรวงการคลังเพื่อขอเบิกจ่ายงบประมาณเหลื่อมปีได้โดยไม่มีกำหนดระยะเวลาสูงสุดที่ตายตัว¹ กล่าวคือ การเบิกจ่ายที่ไม่ทันภายในปีงบประมาณสามารถขยายออกไปได้ตามความเหมาะสม

อย่างไรก็ตาม เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและลดปัญหาเงินค้างท่อ พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2561 ได้ปรับเปลี่ยนกรอบดังกล่าวอย่างมีนัยสำคัญ โดยมาตรา 43 กำหนดว่าหากหน่วยงานเบิกจ่ายไม่ทันภายในปีงบประมาณ จะสามารถขยายเวลาได้ไม่เกินหนึ่งปีงบประมาณถัดไปเท่านั้น กฎใหม่นี้เริ่มมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2564 เป็นต้นมา

ถึงแม้ว่าการปรับเปลี่ยนกฎการคลังดังกล่าวจะจะทำไปด้วยเจตนาที่ดี แต่การกำหนดกรอบเวลาอย่างเข้มงวดขึ้นสามารถเปลี่ยนแรงจูงใจในการตัดสินใจเลือกประเภทโครงการลงทุนของหน่วยงานรัฐ หากโครงการมีความซับซ้อนสูง ใช้ระยะเวลาดำเนินการยาวนาน หรือมีความเสี่ยงที่จะไม่แล้วเสร็จภายในกรอบเวลาที่กำหนด หน่วยงานย่อมเผชิญความเสี่ยงด้านการเบิกจ่ายและการยกเลิกงบประมาณที่เหลือ (การพับงบประมาณ) ในภายหลัง ส่งผลให้หน่วยงานอาจมีแรงจูงใจที่จะเลือกโครงการที่ดำเนินการได้รวดเร็วและมีความไม่แน่นอนต่ำกว่า เช่น โครงการซ่อมแซมและบำรุงรักษา แทนโครงการก่อสร้างใหม่ที่มีความซับซ้อนสูงกว่า

เพื่อทดสอบสมมติฐานดังกล่าว งานวิจัยได้ใช้การเปลี่ยนกฎการคลังที่เริ่มมีผลในปี 2564 นี้เป็นจุดเปรียบเทียบก่อน/หลัง และประเมินผลกระทบด้วยวิธี difference-in-differences (DID) โดยพิจารณาว่าหน่วยงานที่พึ่งพาโครงการก่อสร้างมาก มีพฤติกรรมเปลี่ยนไปต่างจากหน่วยงานอื่นหรือไม่ ซึ่งผู้วิจัยวัดระดับการพึ่งพาโครงการก่อสร้างจากสัดส่วนงบก่อสร้างต่อวงเงินลงทุนทั้งหมดในช่วงก่อนการเปลี่ยนแปลงกฎ เหตุผลคือ หน่วยงานที่มีสัดส่วนโครงการก่อสร้างสูงมีแนวโน้มที่จะเผชิญแรงกดดันมากกว่าเมื่อมีข้อจำกัดด้านเวลา เพราะโครงการก่อสร้างมักใช้เวลานานและมีความเสี่ยงเบิกจ่ายไม่ทัน จึงอาจหันไปเลือกโครงการที่ดำเนินการได้รวดเร็วกว่า เช่น โครงการซ่อมแซม

ผลการศึกษาพบว่า การเปลี่ยนแปลงกฎการเบิกจ่ายนี้ส่งผลต่อองค์ประกอบของการลงทุนภาครัฐอย่างมีนัยสำคัญ โดยหลังการเปลี่ยนกฎ หน่วยงานที่พึ่งพาโครงการก่อสร้างสูงได้เพิ่มสัดส่วนงบประมาณในโครงการซ่อมแซมอย่างชัดเจน นอกจากนี้ การปรับตัวลักษณะนี้เห็นได้ชัดในหน่วยงานขนาดใหญ่ ซึ่งมักมีโครงการจำนวนมากและมีความเสี่ยงด้านการดำเนินงานสูงกว่า ในขณะเดียวกัน งานวิจัยพบว่ากฎการเบิกจ่ายใหม่นี้ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพด้านความรวดเร็วในการเบิกจ่ายอย่างมีนัยสำคัญ

ผลการศึกษาโดยรวมสะท้อนถึงการ trade-off เชิงนโยบายอย่างชัดเจน กล่าวคือ กฎเกณฑ์ที่กำหนดกรอบเวลาอย่างเข้มงวด สามารถยกระดับประสิทธิภาพการเบิกจ่ายได้ แต่ในขณะเดียวกันกฎดังกล่าวก็อาจสร้างผลข้างเคียง ผ่านการปรับเปลี่ยนแรงจูงใจของหน่วยงานให้เลือกโครงการที่มีความซับซ้อนต่ำและดำเนินการได้รวดเร็วกว่า เช่น โครงการซ่อมแซม มากกว่าโครงการลงทุนขนาดใหญ่หรือซับซ้อน ซึ่งอาจมีนัยต่อคุณภาพและศักยภาพของการลงทุนภาครัฐในระยะยาว

การประเมินการลงทุนภาครัฐไม่ควรพิจารณาเพียงขนาดของงบประมาณหรืออัตราการเบิกจ่าย หากแต่ควรให้ความสำคัญกับ “โครงสร้างของการลงทุน” ควบคู่กันไป งานวิจัยนี้ชี้ว่า การลงทุนภาครัฐเพื่อการซ่อมแซมคิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 46% ของงบลงทุนก่อสร้างทั้งหมดในปี 2566 โดยมีสัดส่วนสูงเป็นพิเศษในหมวดเกษตรและทรัพยากรน้ำ และหมวดการขนส่ง อีกทั้งสัดส่วนของการลงทุนเพื่อการซ่อมแซมนี้ยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจนหลังจากมีการปรับเกณฑ์การเบิกจ่ายงบลงทุนให้ไม่เกินหนึ่งปีงบประมาณถัดไป โดยเพิ่มจาก 38% ในช่วงปี 2561–2563 เป็น 47% ในช่วงปี 2564–2566

ข้อค้นพบสำคัญคือ กฎการคลังที่มุ่งเน้นประสิทธิภาพเชิงกระบวนการ เช่น การเร่งรัดการเบิกจ่ายหรือการลดเงินค้างท่อ อาจก่อให้เกิดผลข้างเคียงผ่านการเปลี่ยนแรงจูงใจของหน่วยงานในการเลือกประเภทโครงการ จากโครงการที่เพิ่มสินทรัพย์ใหม่ซึ่งมีความซับซ้อนและใช้เวลานาน ไปสู่โครงการที่สามารถดำเนินการได้รวดเร็วกว่า อย่างไรก็ตาม งานวิจัยมิได้สรุปว่าการลงทุนซ่อมแซมมีคุณภาพด้อยกว่าการก่อสร้างใหม่ หากแต่ชี้ให้เห็นมิติที่มักถูกมองข้ามในการออกแบบกฎการคลัง นั่นคือ อิทธิพลของกฎเกณฑ์ต่อพฤติกรรมเชิงกลยุทธ์ของหน่วยงานผู้ดำเนินการ และผลกระทบต่อองค์ประกอบของการลงทุนภาครัฐในภาพรวม

ในเชิงนโยบาย ข้อค้นพบดังกล่าวสะท้อนความจำเป็นที่ภาครัฐควรพัฒนาระบบจำแนกประเภทโครงการลงทุนที่ชัดเจน โปร่งใส และสอดคล้องกับลักษณะเชิงเศรษฐศาสตร์ของโครงการมากยิ่งขึ้น ทั้งในขั้นการจัดสรรงบประมาณ การกำกับติดตาม และการประเมินผล การมีระบบจำแนกประเภทที่เหมาะสมไม่เพียงช่วยลดความเสี่ยงของการบิดเบือนจากกฎการคลัง แต่ยังเป็นรากฐานสำคัญในการยกระดับคุณภาพการลงทุนภาครัฐ และสนับสนุนความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว