ภาษีสำคัญแค่ไหนต่อการลงทุนในอาเซียนของบริษัทข้ามชาติ

มาตรการสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ เป็นเครื่องมือหลักที่รัฐบาลใช้ในการส่งเสริมการลงทุนจากต่างชาติ โดยสิทธิประโยชน์ทางภาษีเป็นองค์ประกอบสำคัญของมาตรการดังกล่าว ซึ่งการส่งเสริมการลงทุนนี้จัดเป็นกลยุทธ์สำคัญของรัฐบาลในการขับเคลื่อนประเทศไทยออกจากกับดักประเทศกำลังพัฒนา อย่างไรก็ตาม สิทธิประโยชน์เหล่านี้สร้างต้นทุนทางการคลังที่สำคัญเช่นกันในรูปของเม็ดเงินภาษีที่หายไป ดังนั้น การวางนโยบายสิทธิประโยชน์ทางภาษีอย่างมีประสิทธิภาพจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งยวดต่อทั้งการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว และความยั่งยืนทางการคลัง

หนึ่งในคำถามสำคัญของการวางนโยบายนี้ คือ ภาษีมีบทบาทต่อการตัดสินใจของนักลงทุนต่างชาติมากน้อยแค่ไหน และความสำคัญนี้แตกต่างกันอย่างไรสำหรับนักลงทุนประเภทต่าง ๆ การตอบคำถามนี้จะเป็นองค์ความรู้สำคัญสำหรับการวางแผนการให้สิทธิประโยชน์แก่ธุรกิจประเภทต่าง ๆ รวมไปถึงการประเมินความคุ้มค่าของสิทธิประโยชน์ทางภาษี

ในบทความนี้ ผู้เขียนได้สรุปข้อค้นพบสำคัญจากงานวิจัยของตนเอง (Muthitacharoen, 2018) ที่ได้ตอบคำถามวิจัยข้างต้นโดยทำการศึกษาบทบาทของภาษีต่อการตัดสินใจเลือกประเทศลงทุนของบริษัทข้ามชาติ (Multinational Enterprises: MNEs) ผ่านการใช้ข้อมูล MNEs ที่เข้ามาลงทุนใน 5 ประเทศอาเซียน (ASEAN5: อินโดนีเซีย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ ไทย และเวียดนาม) ตั้งแต่ปี 2000–2016

การทำความเข้าใจความสำคัญของภาษีต่อการตัดสินใจเลือกประเทศลงทุนของ MNEs นั้น มี 2 ประเด็นหลักที่จะต้องพิจารณา

ในอดีตที่ผ่านมา เรามีองค์ความรู้ในเรื่องนี้สำหรับประเทศกำลังพัฒนาไม่มากนัก งานวิจัยส่วนใหญ่ใช้ข้อมูลระดับมหภาค เช่น Muthitacharoen (2017) ที่ได้ศึกษา FDI ในบริบทของอาเซียน และได้ชี้ให้เห็นว่าปัจจัยทางด้านความยากง่ายต่อการทำธุรกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคุณภาพของกฎระเบียบต่าง ๆ ของรัฐบาล มีผลต่อการดึงดูด FDI มากกว่าปัจจัยด้านภาษี

สำหรับงานศึกษาที่ใช้ข้อมูลรายบริษัทนั้น ส่วนใหญ่จะเป็นของกลุ่มประเทศ OECD หรือยุโรป การใช้ข้อมูลละเอียดรายบริษัทนี้ จะทำให้เราสามารถเข้าใจองค์ประกอบเชิงลึกต่าง ๆ (Granularity) ว่าการเลือกแหล่งลงทุนของ MNEs ได้รับอิทธิพลจากสิทธิประโยชน์ทางภาษีมากน้อยขนาดไหน

งานวิจัยนี้จึงได้ต่อยอดองค์ความรู้ผ่านการใช้ข้อมูลระดับบริษัทจากอาเซียน โดยทำการศึกษาข้อมูลงบการเงิน และโครงสร้างความเป็นเจ้าของ (Ownership structure) ของบริษัทข้ามชาติที่ตัดสินใจเข้ามาตั้งบริษัท (Foreign subsidiary) ใน ASEAN5 และให้ความสำคัญไปที่บริษัทข้ามชาติจาก 25 ประเทศของบริษัทแม่ที่มีจำนวนบริษัทลูกมากที่สุดในภูมิภาค¹ โดยหลังจากการทำความสะอาดข้อมูลแล้ว ในชุดข้อมูลจะมีทั้งหมด 6,616 บริษัท ประเทศแม่ที่มีสัดส่วนสูงสุด 5 อันดับแรก ได้แก่ ญี่ปุ่น สิงคโปร์ สหรัฐฯ สหราชอาณาจักร และเยอรมนี (รูปที่ 1)

ในทางปฏิบัติ ภาษีที่นักลงทุนต้องจ่ายไม่ได้มีเพียงแค่ต้นน้ำที่ภาษีในประเทศแหล่งลงทุนเท่านั้น แต่ยังครอบคลุมไปถึงภาษีที่จะเกิดขึ้นปลายน้ำ นั่นคือเมื่อนักลงทุนตัดสินใจส่งเงินกำไรกลับบริษัทแม่ ซึ่งภาระภาษีก็จะขึ้นกับโครงสร้างภาษีระหว่างประเทศ เช่น อัตราการหักภาษี ณ ที่จ่ายต่าง ๆ และการบรรเทาภาระภาษีซ้อนทั้งที่อยู่ในอนุสัญญาภาษีซ้อน (Double Taxation Avoidance Agreement: DTA) และในกฎหมายภาษีของประเทศแม่ เป็นต้น

ดังนั้น งานศึกษานี้จึงพิจารณาภาษีที่จะเกิดขึ้นกับคู่ประเทศลงทุนต่าง ๆ และได้สร้างอัตราภาษี Bilateral Effective Average Tax Rate (EATR) โดย EATR นี้สะท้อนอัตราภาษีเฉลี่ยที่บริษัทจะต้องจ่ายเมื่อตัดสินใจลงทุนในโครงการนั้น ๆ และเกี่ยวข้องโดยตรงต่อการตัดสินใจเลือกสถานที่ลงทุน (Location choice decisions) นอกจากนี้สิทธิประโยชน์ทางภาษียังมีหลากหลายรูปแบบ ผู้วิจัยเลือกพิจารณาแรงจูงใจภาษีสูงสุด (Maximum incentives) ที่แต่ละประเทศมอบให้แก่นักลงทุน

ข้อกฎหมายต่าง ๆ ทั้งในประเทศแหล่งลงทุนและประเทศแม่สามารถส่งผลต่อภาระภาษีของ MNEs ได้อย่างมีนัยสำคัญ รูปที่ 2 แสดงตัวอย่างของผลกระทบของข้อกฎหมายต่าง ๆ ต่ออัตราภาษี EATR สำหรับการลงทุนในไทยของบริษัทข้ามชาติจากสหรัฐฯ ในปี 2016 โดยสิทธิประโยชน์ทางภาษีต่าง ๆ ของประเทศไทยได้ส่งผลให้ EATR ลดลงจากอัตราภาษีตามกฎหมาย (Statutory tax rate) ที่ 20% เป็น 6.7% แต่เมื่อพิจารณาภาระภาษีที่เกิดขึ้นจากการส่งกำไรในรูปเงินปันผลกลับไปให้บริษัทแม่ที่สหรัฐฯ รวมไปถึงการบรรเทาภาษีซ้อนตาม DTA ระหว่างไทยและสหรัฐฯ แล้ว อัตราภาษี EATR จะเพิ่มขึ้นเป็น 28.3% ทั้งนี้การแข่งขันทางด้านภาษีที่รุนแรงในภูมิภาคได้ส่งผลให้อัตราภาษี EATR ลดลงอย่างมีนัยสำคัญในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมา (รูปที่ 3)

ผลการศีกษาชี้ว่าบริษัทข้ามชาติให้ความสำคัญต่อปัจจัยภาษี ผู้วิจัยได้ศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างอัตราภาษี EATR และการตัดสินใจเลือกประเทศลงทุน ด้วยวิธีทางเศรษฐมิติ โดยใช้แบบจำลอง Conditional Logit Model และได้พิจารณาปัจจัยอื่น ๆ ที่ส่งผลต่อการลงทุนด้วย เช่น ขนาดเศรษฐกิจ คุณภาพโครงสร้างพื้นฐาน และระดับความยากง่ายในการทำธุรกิจ เป็นต้น ซึ่งผู้วิจัยพบว่า อัตราภาษี EATR มีนัยสำคัญต่อการตัดสินใจของ MNE ทั้งในเชิงสถิติและเชิงเศรษฐศาสตร์ โดยการเพิ่มขึ้นของ EATR 1% จะส่งผลให้ความน่าจะเป็นของการเลือกประเทศนั้น ๆ ลดลง 0.85% โดยเฉลี่ย

ผู้วิจัยได้ใช้ Conditional Logit estimate นี้ เพื่อ Simulate ผลของการเปลี่ยนนโยบายภาษีต่าง ๆ ต่อการตัดสินใจของ MNEs และมีข้อค้นพบสำคัญดังนี้

1. ในภูมิภาคอาเซียนที่มีการแข่งขันภาษีระหว่างกันค่อนข้างรุนแรง ผลการศึกษาชี้ว่ารัฐบาลไทยต้องพบกับแรงกดดันที่สำคัญ อาจไม่มีทางเลือกมากนัก โดยหากไทยยกเลิกสิทธิประโยชน์ภาษี Tax holiday ต่าง ๆ เพียงประเทศเดียว ผลการศึกษาชี้ว่าส่วนแบ่งนักลงทุนต่างชาติใน ASEAN5 ที่เลือกประเทศไทยจะลดลงถึง 8.2% (รูปที่ 4)

2. กรณีที่รัฐบาลไทยต้องการขยายขยายสิทธิประโยชน์ทางภาษีโดยขยายเพิ่มระยะเวลา Tax holiday เพิ่มอีก 1 ปี งานศึกษาพบว่าส่วนแบ่งนักลงทุนต่างชาติใน ASEAN5 ที่เลือกประเทศไทยจะเพิ่มขึ้น 1.1% (รูปที่ 5) อย่างไรก็ตาม การขยายสิทธิประโยชน์ทางภาษีนั้นต้องคำนึงถึงการตอบโต้จากประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคด้วย โดยหากประเทศ ASEAN5 อื่น ๆ ตอบโต้ด้วยการขยาย Tax holiday ในลักษณะเดียวกัน ผลการศึกษาชี้ว่าการขยาย Tax holiday ดังกล่าวจะไม่มีประสิทธิผล โดยทุกประเทศจะได้ส่วนแบ่งนักลงทุนต่างชาติแทบไม่แตกต่างจากเดิม

หนึ่งในคำถามสำคัญในแง่ของการออกแบบนโยบายคือ บทบาทของภาษีมีความสำคัญแตกต่างกันมากน้อยแค่ไหนในมิติต่าง ๆ ของบริษัทข้ามชาติ (Heterogeneity of the tax responsiveness) โดยผู้วิจัยได้ศึกษามิติของโครงสร้างกลุ่มบริษัท องค์ประกอบของสินทรัพย์ และกลุ่มธุรกิจ ซึ่งตัวอย่างของผลการศึกษาที่สำคัญมีดังต่อไปนี้

โดยผู้วิจัยพบว่าในการเลือกประเทศลงทุนของบริษัท High-tech นั้น ปัจจัยภาษีไม่มีนัยสำคัญทางสถิติ และยังมีขนาดความสำคัญต่ำมากเมื่อเปรียบเทียบกับบริษัท Low-tech โดยการศึกษาพบว่าบริษัท High-tech ได้ให้ความสำคัญต่อปัจจัยด้านความยากง่ายในการทำธุรกิจ ความต่อเนื่องของนโยบาย และคุณภาพของกฎระเบียบต่าง ๆ มากกว่าปัจจัยด้านภาษีอย่างชัดเจน (รูปที่ 6) ทั้งนี้บริษัทในกลุ่ม High-tech คิดเป็นสัดส่วน 24% ของบริษัทที่เข้ามาลงทุนทั้งหมดใน ASEAN5 ตัวอย่างได้แก่ คอมพิวเตอร์ อิเลกทรอนิกส์ บริการพัฒนาซอฟแวร์ และเทเลคอมมิวนิเคชั่น เป็นต้น²

โดยนักลงทุนหน้าเก่าหมายถึง บริษัทที่เคยเข้ามาตั้งสถานประกอบการในประเทศแหล่งลงทุน (Host country) แล้วไม่ว่าจะผ่านบริษัทแม่เดียวกันหรือผ่านบริษัทแม่อื่น ๆ ใน Corporate group ซึ่งสัดส่วนของบริษัทหน้าเก่านี้อยู่ที่ประมาณ 30% ของบริษัททั้งหมด งานวิจัยพบว่ากลุ่มบริษัทหน้าเก่าจะให้ความสำคัญต่อปัจจัยภาษีน้อยกว่ากลุ่มบริษัทที่ยังไม่เคยเข้ามาลงทุนอย่างมีนัยสำคัญทั้งในทางสถิติและทางเศรษฐศาสตร์ ผลการศึกษานี้สอดคล้องกับข้อสังเกตที่ว่านักลงทุนหน้าเก่าอาจไม่ได้ให้ความสำคัญต่อแรงจูงใจทางภาษีมากนัก เนื่องจากมีความคุ้นเคยต่อประเทศแหล่งลงทุนในด้านโอกาส ความเสี่ยง และห่วงโซ่การผลิตต่าง ๆ (รูปที่ 7)

งานวิจัยพบว่าบริษัทที่มีความเชื่อมโยงกับประเทศ Tax haven ใน Corporate group ของตน จะให้ความสำคัญต่อสิทธิประโยชน์ทางภาษีน้อยกว่าบริษัทที่ไม่มีความเชื่อมโยงอย่างมีนัยสำคัญ โดยสัดส่วนของบริษัทที่มีความเชื่อมโยงกับ Tax haven นี้มีสูงถึง 60% ของบริษัททั้งหมด ข้อค้นพบนี้สอดคล้องกับผลการศึกษาในกลุ่มประเทศ OECD ที่ว่า บริษัทที่มีโอกาสในการหลบเลี่ยงภาษีสูงกว่าจะให้ความสำคัญกับภาษีของประเทศแหล่งลงทุนน้อยกว่า ผลการวิจัยนี้ชี้ถึงความสำคัญของการใช้มาตรการเพื่อป้องกันการหลบเลี่ยงภาษีระหว่างประเทศต่าง ๆ เช่น พ.ร.บ.ป้องกันราคาโอน (Transfer pricing) ที่จะมีผลบังคับใช้ในปี 2562 และมาตรการป้องกันทุนต่ำ (Thin capitalization) ที่ประเทศไทยยังไม่ได้มีกฎหมายจัดการอย่างเป็นทางการ (รูปที่ 8)

พัฒนาการทางด้านภาษีที่สำคัญอันหนึ่งของภูมิภาคอาเซียนตลอดช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมาคือ การแข่งขันด้านภาษีที่ค่อนข้างรุนแรง โดยอัตราภาษีที่แท้จริงได้ลดลงอย่างเห็นได้ชัดในแทบทุกประเทศ อันเป็นผลจากการลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล และการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีต่าง ๆ การแข่งขันดังกล่าวได้สร้างแรงกดดันที่สำคัญให้แก่รัฐบาลไทย ซึ่งกุญแจสำคัญในการรับมือกับแรงกดดันดังกล่าวคือการทำความเข้าใจบทบาทความสำคัญของภาษีต่อการตัดสินใจเลือกประเทศลงทุนในอาเซียนของบริษัทข้ามขาติ

งานศึกษานี้พบว่าภาษีมีความสำคัญต่อการตัดสินใจของนักลงทุนต่างชาติทั้งในเชิงสถิติและเชิงเศรษฐศาสตร์ โดยหากไทยยกเลิกสิทธิประโยชน์ภาษี Tax holiday ต่าง ๆ เพียงประเทศเดียว ผลการศึกษาชี้ว่าส่วนแบ่งนักลงทุนต่างชาติใน ASEAN5 ที่เลือกประเทศไทยจะลดลงถึง 8.2% อย่างไรก็ตามการขยายสิทธิประโยชน์ทางภาษีนั้นต้องคำนึงถึงการตอบโต้จากประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคด้วย ซึ่งการตอบโต้นี้จะส่งผลให้การขยายสิทธิประโยชน์ดังกล่าวมีประสิทธิผลไม่มากนัก

นอกจากนี้ งานศึกษายังพบว่าบริษัทข้ามชาติให้ความสำคัญต่อปัจจัยด้านภาษีแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในมิติของความเข้มข้นทางเทคโนโลยี การเป็นนักลงทุนหน้าเก่า/หน้าใหม่ และความสามารถในการหลบเลี่ยงภาษีระหว่างประเทศ ผู้วิจัยหวังเป็นอย่างยิ่งว่าผลการวิจัยนี้จะช่วยส่งเสริมให้เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดอย่างสร้างสรรค์เกี่ยวกับมาตรการสิทธิประโยชน์เพื่อการลงทุน และช่วยสร้างองค์ความรู้สำหรับการวางนโยบายโดยใช้ผลการศึกษาเชิงประจักษ์ (Evidence-based policy)

Muthitacharoen, Athiphat, 2017, “Tax Incentives, International Tax and FDI: Evidence from South-East Asia,” PIER Discussion Paper No.65.

Muthitacharoen, Athiphat, 2018, “Location choice and tax responsiveness of foreign multinationals: Evidence from ASEAN countries,” PIER Discussion Paper No.95.