ทำอย่างไร จะสูงวัย แบบไม่ยากจน: ตอนที่ 2 ออกแบบระบบเชิงบูรณาการ

ทำไมรัฐต้องเข้ามาจัดการเรื่องนี้ แทนที่จะปล่อยให้ผู้คนเก็บออมกันเอง ถือเป็นคำถามข้อแรกที่ผู้เกี่ยวข้องและผู้ทำนโยบายระบบบำเหน็จบำนาญของประเทศต้องรู้คำตอบก่อนที่จะออกแบบและเสนอแนวทางการเปลี่ยนแปลงใด ๆ ในหลักการทั่วไปนั้น หากรัฐเข้ามาช่วยจัดการ ก็ควรมีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยในมิติที่ระบบตลาดจัดการเองได้ไม่ดีนัก ทั้งนี้ สำหรับเรื่องรายได้ยามชราภาพ สามารถสรุปได้เป็นสามประการ ได้แก่

1. การกระจายรายได้ระหว่างคนรายได้สูงและคนรายได้ต่ำ การที่คนมีรายได้ไม่เท่ากันในวัยทำงาน ทำให้บางคนเก็บออมได้มาก ขณะที่บางคนออมไม่ได้ เพราะลำพังค่าใช้จ่ายแต่ละเดือนก็แทบไม่เพียงพอ รัฐจึงสามารถมีบทบาทในการลดความเหลื่อมล้ำ เพื่อให้คนกลุ่มหลังมีรายได้เพียงพอยังชีพในยามชราภาพ

2. ความเสี่ยงจากการเก็บออมไม่เพียงพอ แม้บางคนจะออมแล้ว แต่ก็ยังมีความเสี่ยงที่จะมีชีวิตอยู่ยืนยาวกว่าที่คาดจนทำให้เงินที่ออมไว้อาจไม่เพียงพอ แม้ตลาดของการประกันแบบบำนาญ (Annuity market) จะสามารถช่วยขจัดความเสี่ยงลักษณะนี้ แต่ประกันลักษณะดังกล่าวไม่ได้มีทุกประเทศและไม่ได้แพร่หลายมากนัก เนื่องจากหากเอกชนดำเนินการก็มักจะมีปัญหาว่า คนที่ซื้อประกันส่วนใหญ่จะเป็นคนที่ได้ประโยชน์เท่านั้น กล่าวคือ คนเหล่านี้มีแนวโน้มที่จะอายุยืนยาวกว่าคนทั่วไป (adverse selection) ทำให้บริษัทประกันต้องตั้งราคาสูงเพื่อให้สะท้อนต้นทุนดังกล่าว เมื่อราคาสูง จึงไม่ดึงดูดคนหมู่มาก แต่หากรัฐเข้ามาทำ ก็สามารถบังคับทุกคนเข้าระบบเพื่อแก้ปัญหานี้

3. ความเชื่อที่ว่าคนขาดวินัยในการออม คนที่มีรายได้สูงในวัยทำงาน ก็ยังอาจจะออมไม่พอเพราะขาดการวางแผนที่ดี ขาดวินัยหรือขาดความรู้ทางการเงิน รัฐสามารถมีบทบาทเข้ามาบังคับ สร้างแรงจูงในการออม รวมถึงให้ความรู้ทางการเงินได้

ในต่างประเทศมักจะใช้การผสมผสานระบบหรือกองทุนย่อย ๆ หลายระบบเพื่อเข้ามาช่วยตอบโจทย์สามประการข้างต้น โดยองค์กรระหว่างประเทศ เช่น World Bank, ILO และ OECD มีแนวคิดที่แบ่งระบบย่อย ๆ เหล่านี้หลายรูปแบบ อาทิ แบ่งเป็น Pillar (หรือ Tier) เป็นระบบร่วมสมทบหรือไม่ร่วมสมทบ เป็นระบบร่วมสมทบแบบระบบประกันหรือระบบบัญชีเงินออมส่วนบุคคล (World Bank, 2008; OECD, 2019; Scholz and Cunha, 2020) อย่างไรก็ดี พื้นฐานที่องค์กรระหว่างประเทศวางไว้ใต้แนวคิดนี้ แต่ดูจะไม่ได้ถูกเน้นย้ำให้ผู้ดำเนินนโยบายเข้าใจมากนัก คือ การออกแบบต้องคิดเชิงบูรณาการ กล่าวคือ ในการออกแบบหรือปฏิรูปทุกครั้งต้องเริ่มจากภาพใหญ่ก่อน ว่าขาดตรงไหน เกินตรงไหน ครอบคลุมหรือไม่ครอบคลุมคนกลุ่มใด เพื่อให้ระบบย่อย ๆ แต่ละระบบมีหน้าที่ในกรอบใหญ่ที่ชัดเจน ซึ่งแนวคิดนี้แตกต่างโดยสิ้นเชิงกับการตั้งระบบย่อย ๆ ขึ้นมาหลายระบบ แต่มีการบริหารจัดการแยกออกจากกัน (ดังเช่นที่เป็นอยู่ในประเทศไทย) การดำเนินการดังกล่าว นอกจากจะไม่ตอบโจทย์ในภาพใหญ่แล้ว ยังอาจทำให้ปัญหาข้างต้นรุนแรงขึ้น เช่น หากมีระบบดูแลคนที่มีรายได้สูงทับซ้อนกันหลายระบบ น่าจะยิ่งทำให้คนรวยมีรายได้หลังเกษียณมากขึ้น ขณะที่คนจนยังมีรายได้ไม่พอยังชีพ

งานของ World Bank ในปี 2019 (Packard et al., 2019) เสนอว่า การแบ่งประเภทของระบบย่อย ๆ ตามเป้าหมาย (objective) และแหล่งเงินสมทบ น่าจะช่วยให้วิเคราะห์ภาพใหญ่ได้ดีที่สุด การแบ่งตามเป้าหมายช่วยให้มองบทบาทของระบบย่อย ๆ ได้ว่าสิ่งที่มีอยู่ซ้ำซ้อนหรือไม่ หรือมีส่วนไหนขาดหายไป แนวคิดนี้ได้สรุปไว้ตามรูปที่ 1

ในรูปที่ 1 แกนนอนเรียงผู้สูงอายุทุกคนตามรายได้ในช่วงวัยทำงาน (หรือสินทรัพย์ยามชราภาพ) จากต่ำไปสูง ขณะที่แกนตั้งแสดงรายได้หลังเกษียณ จะเห็นได้ว่าเราสามารถแบ่งระบบรายได้ผู้สูงอายุตามเป้าหมายออกเป็น 3 ส่วน

• ส่วนแรกที่อยู่ล่างสุด เป็นบำนาญพื้นฐาน (สีน้ำเงิน) เพื่อให้ผู้สูงอายุมีรายได้พอยังชีพ โดยส่วนมากเงินสมทบของระบบนี้จะมาจากภาษีที่จัดเก็บโดยภาครัฐ บางประเทศให้เงินส่วนนี้สำหรับทุกคนดังในรูป บางประเทศอาจจะคัดกรองให้เฉพาะคนจน หรือบางประเทศให้คนรายได้ต่ำในสัดส่วนที่มากกว่าคนรายได้สูง โดยมักจะมีเกณฑ์เรื่องระยะเวลาที่อาศัยอยู่ในประเทศนั้น ๆ หรือการร่วมสมทบขั้นต่ำ

• ส่วนที่สอง เป็นระบบการออมภาคบังคับ ซึ่งอาศัยแหล่งที่มาของเงินบำนาญจากการร่วมสมทบของลูกจ้างและนายจ้าง (สีเขียว) มีเป้าหมายเพื่อรักษาความสามารถในการบริโภคหลังเกษียณในสัดส่วนที่เหมาะสมกับรายได้ในวัยทำงาน โดยอาจอยู่ในรูปของระบบประกันสังคม หรือที่เรียกว่า Defined Benefit (DB) scheme กล่าวคือ บำนาญ (benefit) ถูกกำหนด (defined) ไว้ล่วงหน้าตามสูตร ขณะที่ระบบใช้เงินสมทบ (เบี้ยประกัน) ของผู้ประกันตนในรุ่นปัจจุบันเพื่อจ่ายเป็นผลตอบแทนให้ผู้สูงอายุ โดยผลตอบแทนมักจะให้เป็นบำนาญตลอดชีวิต มากน้อยขึ้นกับเงินสมทบและระยะเวลาส่งสมทบ อีกรูปแบบหนึ่งของการออมภาคบังคับ คือ ระบบบัญชีออมส่วนบุคคลเพื่อใช้จ่ายยามชราภาพ หรือ Defined Contribution (DC) scheme โดยระบบนี้ผู้ส่งสมทบจะมีบัญชีเป็นของตนเอง บำเหน็จหรือบำนาญที่ได้จึงขึ้นกับเงินที่ตนเองออมไว้ในบัญชีและผลตอบแทนที่เกิดจากการบริหารจัดการเงินในบัญชีนั้น

• ส่วนบนสุด เป็นการออมภาคสมัครใจ ซึ่งเป็นทางเลือกเพิ่มเติมสำหรับผู้ที่ต้องการออมเงินไว้ใช้ในยามชราภาพมากขึ้น โดยอาจจะเป็นการสร้างแรงจูงใจจากการยกเว้นภาษี หรือใช้วิธีทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม (nudge) ยกตัวอย่างเช่น งานในสายนี้พบว่า คนส่วนใหญ่มักจะไม่เปลี่ยนใจจาก default option ดังนั้น หากระบบตั้ง default เป็นการหักเงินส่วนหนึ่งของลูกจ้างเป็นเงินออมในระดับที่สูง แต่มีทางเลือกให้ออมลดลงได้ ก็อาจจะช่วยให้มีการออมเพิ่มขึ้น

ทั้งนี้ การจะออกแบบส่วนบำนาญแต่ละส่วนอย่างไร ขึ้นอยู่กับว่า มีการออกแบบให้ระบบอื่นมาตอบวัตถุประสงค์เดียวกันแล้วหรือไม่ ระบบย่อย ๆ จึงไม่ควรดำเนินการแบบต่างคนต่างคิด เพราะอาจจะทำให้คนบางกลุ่มตกหล่น หรือบางกลุ่มได้รับการสนับสนุนเกินควร และไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์สามประการที่กล่าวไว้ข้างต้นได้

ประเทศต่าง ๆ ใช้การผสมผสานของเครื่องมือที่แตกต่างกัน ส่วนที่เป็นการออมภาคบังคับนั้น บางประเทศเลือกใช้ระบบ DB เช่น สหรัฐอเมริกาและแคนาดา บางประเทศเลือกใช้ระบบ DC เช่น ออสเตรเลียและอิสราเอล และมีบางประเทศที่ภาคบังคับเป็นระบบผสมผสาน เช่น ฝรั่งเศส สวีเดน และอินเดีย (ดูรายละเอียดในตารางที่ 1) ซึ่งระบบ DB และ DC ก็มีข้อดีและข้อเสียของตัวเอง แม้ระบบ DB จะจ่ายบำนาญตลอดชีวิตและสามารถออกแบบให้ช่วยกระจายรายได้ แต่หากกำหนดกฎเกณฑ์ไม่ดี เช่น ตัวระบบไม่สะท้อนการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและโครงสร้างของประชากร หรือบริหารจัดการ การลงทุนไม่ดี บำนาญที่สมาชิกได้รับก็อาจจะไม่เพียงพอ และตัวระบบเองอาจจะไม่มีความยั่งยืนทางการคลัง ในทางตรงข้าม ระบบ DC ถูกออกแบบมาให้มีความยั่งยืน เสมือนการออมเงินด้วยตนเองที่สมาชิกจะเป็นผู้รับภาระความเสี่ยงในกรณีที่กองทุนบริหารจัดการไม่ดี อย่างไรก็ดี ระบบลักษณะนี้ไม่มีกลไกกระจายรายได้ และสมาชิกที่มีรายได้น้อยก็จะออมเองได้น้อย รวมถึงไม่มีการประกันว่าเงินออมจะถูกจัดการจนถึงวันสุดท้ายของชีวิต จึงยังมีความเสี่ยงที่จะมีรายได้ยามชราภาพไม่เพียงพอหากรัฐไม่ได้มีระบบอื่น ๆ เข้ามาช่วยเหลือ

นอกจากนี้ ยังมีระบบที่เรียกว่า Notional Defined Contributions (NDC) และ Points (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน OECD, 2016) โดย NDC มีลักษณะคล้าย ๆ DC ในมิติที่ว่า สมาชิกมีบัญชีส่วนบุคคล และบำนาญเพิ่มขึ้นตามเงินสมทบและผลตอบแทนจากการลงทุน อย่างไรก็ตาม ผลตอบแทนนั้นไม่ใช่ผลตอบแทนในอัตราตลาดเหมือนระบบ DC แต่เป็นผลตอบแทนที่รัฐกำหนดขึ้นซึ่งอาจแตกต่างกันไปตามปีเกิด เนื่องจากคนแต่ละรุ่นมีอายุเฉลี่ยต่างกัน และตัวระบบก็ยังเป็นการใช้เงินสมทบของคนรุ่นปัจจุบันเพื่อจ่ายผลตอบแทนให้ผู้สูงอายุเหมือน DB นักวิชาการหลายท่านจึงเปรียบ NDC ว่า เป็นกรณีพิเศษของระบบ DB (World Bank, 2005)

คงไม่มีคำตอบตายตัวว่าการผสมผสานระบบแบบไหนจึงจะดีที่สุด เพราะแต่ละประเทศมีโครงสร้างตลาดแรงงานและเศรษฐกิจที่ต่างกัน รวมถึงสามารถผสานระบบหลากหลายแบบเพื่อบรรลุผลลัพธ์เดียวกันได้ ยกตัวอย่างเช่น สหรัฐอเมริกา ใช้ระบบประกันสังคม (ระบบ DB) เป็นเครื่องมือหลักในการกระจายรายได้ จึงไม่ได้มีตัวบำนาญพื้นฐาน แต่ยังมีสวัสดิการเพื่อช่วยเหลือคนจน สำหรับสูตรคำนวณเงินบำนาญของประกันสังคมของสหรัฐอเมริกามีอัตราก้าวหน้า โดยกลุ่มรายได้เฉลี่ยต่ำสุดจะได้รับสัดส่วนเงินบำนาญต่อเงินเดือนเฉลี่ยคิดเป็นถึงร้อยละ 90 และสัดส่วนนี้ค่อย ๆ ลดลงไปตามระดับรายได้จนเป็นร้อยละ 30 ของกลุ่มรายได้เฉลี่ยสูงสุด¹ นอกจากนี้ ยังมีระบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพภาคสมัครใจเป็นส่วนเพิ่มเติม (รูปที่ 2a) สำหรับออสเตรเลีย ใช้ระบบบัญชีออมเพื่อชราภาพส่วนบุคคลภาคบังคับ (ระบบ DC) ซึ่งตัวระบบเองไม่ได้มีกลไกกระจายรายได้จากคนรายได้สูงสู่คนรายได้น้อย จึงใช้การกระจายรายได้ทางอ้อมผ่าน means-tested basic pension โดยผู้สูงอายุที่มีรายได้หรือสินทรัพย์ต่ำกว่าเกณฑ์จะสามารถขอรับเงินบำนาญเพิ่มเติมได้ (รูปที่ 2b)

หนึ่งในตัวชี้วัดว่าระบบตอบโจทย์ของการที่รัฐเข้ามาจัดการระบบบำนาญหรือไม่ คือ มิติของความเพียงพอ ซึ่งสะท้อนได้จากสัดส่วนระหว่างเงินบำนาญและรายได้ในวัยทำงาน (replacement rate) ในการวิเคราะห์ภาพใหญ่ สัดส่วนนี้ควรคิดจากบำนาญรวมของทุกระบบ มิใช่ระบบใดระบบหนึ่ง ในประเทศพัฒนาแล้ว ระดับเงินบำนาญมักจะเพิ่มขึ้นตามระดับรายได้เฉลี่ยในวัยทำงาน แต่จะเพิ่มช้าลงเมื่อรายได้ปรับสูงขึ้น เพื่อช่วยกระจายรายได้ระหว่างผู้มีรายได้สูงและผู้มีรายได้น้อย ดังนั้น เมื่อคิดเป็น replacement rate กลุ่มที่มีรายได้เฉลี่ยในวัยทำงานต่ำจึงมีค่า replacement rate สูง และกลุ่มรายได้เฉลี่ยสูง ก็จะมีค่า replacement rate ต่ำ ดังแสดงในรูปที่ 3

สหรัฐอเมริกาและออสเตรเลีย เป็นตัวอย่างประเทศที่สามารถใช้การบังคับออมเป็นระบบหลักได้ เพราะคนเกือบทั้งหมดอยู่ในระบบ แต่สำหรับประเทศที่ยังมีเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ รวมถึงประเทศไทย ระบบที่เป็นการบังคับออมไม่สามารถใช้กับคนนอกระบบได้ เพราะเมื่อไม่มีการรายงานรายได้ รัฐก็ไม่สามารถหักรายได้ส่วนหนึ่งไปสมทบในกองทุนการออมได้ ประเทศส่วนใหญ่จึงต้องอาศัยการสร้างแรงจูงใจโดยให้รัฐร่วมสมทบ (matching fund) ในระบบที่เป็นการออมภาคสมัครใจ นอกจากนี้ ถึงแม้จะมีแรงจูงใจ แต่แรงงานนอกระบบส่วนหนึ่งก็ยังมีปัญหารายได้ต่ำและไม่สม่ำเสมอ ทำให้ไม่สามารถออมได้ บางประเทศจึงพยายามสร้างระบบการออมเหล่านี้ให้มีความยืดหยุ่น เช่น สมาชิกไม่ต้องส่งสมทบครั้งละเท่า ๆ กัน และไม่ต้องส่งสม่ำเสมอ ส่วนการอนุญาตให้สามารถนำเงินสะสมออกมาใช้ก่อนได้หรือไม่ มีทั้งผลบวกและผลลบ การอนุญาตให้สามารถนำเงินสะสมออกมาใช้ก่อนได้ อาจส่งผลลบต่อระบบการออมหลังเกษียณ เนื่องจากหากผู้ออมสามารถเลือกนำเงินออกมาใช้ก่อน การออมก็ไม่ต่างจากบัญชีธนาคารที่มีการใช้เงินสนับสนุนการออมจากรัฐ ดังนั้น ในหลายประเทศจึงไม่มีช่องทางนี้ หรือมีการคิดค่าธรรมเนียมที่สูงมากหากสมาชิกขอเบิกเงินก่อนอายุเกษียณ อย่างไรก็ดี ปัญหาของแรงงานนอกระบบที่สำคัญอีกประการหนึ่ง คือ การเผชิญ shock ที่บ่อยกว่า หากไม่สามารถนำเงินออกมาได้เลย แรงงานอาจจะไม่มีแรงจูงใจที่จะมีบัญชีเงินออมเพื่อเกษียณอายุ บางประเทศ เช่น Ghana จึงให้แบ่งเงินสมทบเป็นสองส่วนเท่า ๆ กัน ส่วนหนึ่งใส่ไว้ในบัญชีระยะสั้น และอีกส่วนใส่ไว้สำหรับการออมเพื่อเกษียณอายุ หากในกรณีที่สมาชิกมีความจำเป็นต้องใช้เงินก็ยังสามารถขอถอนส่วนที่อยู่ในบัญชีระยะสั้นหรือนำมาเป็นหลักทรัพย์ค้ำประกันได้ (Guven, 2019)

Sholz and Cunha (2020) ถอดประสบการณ์จากประเทศต่าง ๆ ว่า การขยายความครอบคลุมไปยังเศรษฐกิจนอกระบบนั้น บางครั้งอาจจะไม่ได้หมายถึงการขยายระบบประกันสังคมให้ตัวแรงงานที่อยู่นอกระบบโดยตรง แต่อาจจะเป็นการสร้างแรงจูงใจให้ธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) เข้ามาอยู่ในระบบแทน หรือการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง เนื่องจากในบางประเทศ แม้ธุรกิจจะจดทะเบียนในระบบ แต่ก็ยังมีข้อยกเว้นให้สามารถจ้างแรงงานนอกระบบไปพร้อม ๆ กันได้ ทำให้แรงงานส่วนหนึ่งขาดความคุ้มครอง นอกจากนี้ ตัวระบบของรัฐเองยังต้องสร้างความศรัทธา ความเชื่อใจ และความโปร่งใส เพื่อให้ประชาชนเห็นคุณค่าในการเข้ามาร่วมประกันความเสี่ยงด้านรายได้ในยามชราภาพ

ความท้าทายของการช่วยเหลือกลุ่มรายได้ต่ำในช่วงวัยทำงานและอยู่นอกระบบ ได้แก่ การที่รัฐจะต้องชั่งน้ำหนักระหว่างการช่วยให้ผู้สูงอายุเหล่านี้มีรายได้พอยังชีพ การบิดเบือนแรงจูงใจที่อาจทำให้คนไม่เก็บออมด้วยตนเอง และการสร้างภาระค่าใช้จ่ายทางการคลัง ประเทศชิลี มักจะเป็นตัวอย่างประเทศที่ได้ผ่านการปฏิรูปมาหลายรูปแบบและพยายามคำนึงถึงมิติต่าง ๆ

ในปี 1981 ชิลีเป็นประเทศแรกที่เปลี่ยนจากระบบการออมภาคบังคับจาก DB เป็น DC เนื่องจากแรงกดดันด้านภาระทางการคลัง แต่ยังช่วยผู้สูงอายุที่มีรายได้น้อยในสองรูปแบบ แบบแรกเป็นบำนาญพื้นฐานสำหรับคนที่จนมาก และแบบที่สองเป็นบำนาญขั้นต่ำสำหรับผู้ที่ร่วมสมทบเข้าระบบ DC เกิน 20 ปี (minimum pension guarantee) อย่างไรก็ดี ผลปรากฏว่า ก็ยังมีกลุ่มที่ตกหล่นจำนวนมาก คือ กลุ่มที่รายได้ค่อนข้างต่ำ แต่ไม่ต่ำพอที่จะได้รับเงินบำนาญพื้นฐาน และก็ไม่ได้อยู่ในระบบนานพอที่จะมีสิทธิรับบำนาญขั้นต่ำ ทั้งสองระบบช่วยเหลือดังกล่าวจึงไม่บรรลุเป้าหมายที่ตั้งใจไว้ (รูปที่ 4a)

ต่อมา ในปี 2008 ชิลี ได้มีการปฏิรูปอีกครั้งโดยยกเลิกระบบช่วยเหลือแบบเก่า แต่เปลี่ยนเป็นใช้ means-testing ร่วมกับการให้แรงจูงใจ โดยขั้นแรก ใช้ข้อมูล administrative data จากหลายแหล่งเพื่อคัดกรองครัวเรือนที่มีรายได้สูงสุดกลุ่ม top 40 ออกไป ขั้นที่สอง กลุ่ม bottom 60 จะได้รับบำนาญอย่างน้อยเท่ากับบำนาญพื้นฐาน และขั้นสุดท้าย กลุ่มที่เคยอยู่ในระบบและมีบัญชีจะได้รับบำนาญเพิ่มเติม โดยไม่มีข้อกำหนดว่าต้องเคยสมทบถึง 20 ปี ส่วน top-up นี้ค่อย ๆ ลดลงเมื่อเงินในบัญชีของสมาชิกเพิ่มขึ้น มีงานศึกษาพบว่า การปฏิรูปครั้งนี้ได้ลดอัตราความยากจนของผู้สูงอายุในชิลีลงอย่างมีนัยสำคัญ อย่างไรก็ตาม การเพิ่ม top-up ยังไม่ช่วยจูงใจให้แรงงานเข้าระบบมากนัก รวมถึงการที่บำนาญเพิ่มขึ้น ก็มีผลให้แรงงานกลุ่มที่ใกล้เกษียณมีแรงจูงใจในการทำงานลดลงบ้าง (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน Fajnzylber 2019, Joubert 2015)

สำหรับประเทศไทย ในปัจจุบันมีกองทุนและระบบย่อย ๆ หลายรูปแบบ กล่าวคือ มีเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเป็นบำนาญพื้นฐานสำหรับผู้สูงอายุที่มีอายุ 60 ปี ขึ้นไปทุกคน ยกเว้นกลุ่มข้าราชการเกษียณอายุ โดยเบี้ยยังชีพที่จ่ายคิดเป็น 600-1000 บาทต่อเดือน และผู้มีรายได้น้อยสามารถลงทะเบียนกับโครงการสวัสดิการแห่งรัฐ สำหรับลูกจ้างในระบบ ข้าราชการและพนักงานองค์กรของรัฐมีระบบบำนาญ และ/หรือ กองทุนบำเหน็จบำนาญของตนเอง ลูกจ้างภาคเอกชนมีกองทุนชราภาพของสำนักงานประกันสังคม (มาตรา 33) เป็นการออมภาคบังคับ สำหรับลูกจ้างนอกระบบ สามารถเลือกเป็นสมาชิกประกันสังคมมาตรา 40 หรือกองทุนการออมแห่งชาติซึ่งเป็นระบบภาคสมัครใจที่รัฐร่วมสมทบ² นอกจากนี้ บางบริษัทยังมีการจัดตั้งกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ ซึ่งลูกจ้างมีสิทธิเลือกที่จะเข้าร่วมหรือไม่เข้าร่วมก็ได้ และบุคคลทั่วไปที่พอจะออมได้เองก็สามารถมีบัญชีเงินออมระยะยาวซึ่งได้รับส่วนลดหย่อนด้านภาษี เช่น Retirement Mutual Fund (RMF)

แม้เราจะมีกองทุนหรือระบบย่อย ๆ เกือบทุกรูปแบบ แต่ยังขาดคนที่เข้ามามองว่าระบบย่อย ๆ เหล่านี้จะสามารถผสมผสานกันได้อย่างไร ระบบเหล่านี้ทำหน้าที่อะไรแล้วบ้าง มีส่วนไหนเกิน ส่วนไหนขาด และทิศทางในอนาคตจะเป็นอย่างไร ในรายงานของ World Bank (2021) สรุปภาพของประเทศไทยไว้ว่า “The overall picture that emerges is of a country that will age rapidly without a coherent system of income provision for the growing elderly population.” และผู้แทนจาก ILO (2021) ก็ได้ทิ้งท้ายไว้ในงานเสวนาวิชาการว่า สิ่งที่ประเทศไทยต้องการ คือ “… the discussions need to go beyond a scheme-level and need to assess the shape of the pension system as a whole…”⁴

ทั้งนี้ การคิดแบบบูรณาการไม่ได้แปลว่า เราต้องยุบทั้งหมดมารวมกัน เพียงแต่ต้องวาดภาพใหญ่ก่อน เพื่อให้มั่นใจได้ว่า เรามีส่วนที่ทำหน้าที่กระจายรายได้เพื่อช่วยคนที่มีรายได้ต่ำในวัยทำงาน เรามีการสร้างแรงจูงใจและระบบที่เอื้อให้คนที่พอออมได้สามารถเก็บออมด้วยตนเอง รวมถึงมีการประกันความเสี่ยงสำหรับการมีชีวิตอยู่ที่ยืนยาว โดยบทบาทเหล่านี้อาจจะทำด้วยหน่วยงานเดียวกันหรือหลายหน่วยงาน

ในปัจจุบัน หลายภาคส่วนเริ่มมีข้อเสนอจัดตั้งคณะกรรมการที่เป็นคนกลางเพื่อวิเคราะห์ภาพใหญ่ของการจัดการรายได้ยามชราภาพ อาทิ ร่าง พรบ. คณะกรรมการนโยบายบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ หรือร่าง พ.ร.บ. คณะกรรมการการออมเพื่อการเกษียณแห่งชาติ เราก็ได้เพียงแต่หวังว่า หากมีการจัดตั้งคณะกรรมการตามร่างใดร่างหนึ่งขึ้นจริง คณะกรรมการฯ จะสามารถวางตัวเป็นกลาง วิเคราะห์ภาพใหญ่ และมีอำนาจที่จะยกเครื่องระบบของประเทศไทยทั้งหมด เพื่อให้ระบบต่าง ๆ ซึ่งมีอยู่แล้ว ทำงานเป็นกลไกร่วมกันเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของระบบรายได้ผู้สูงอายุที่จัดการโดยภาครัฐ ตลอดจนมีความยั่งยืนทางการคลัง และจัดสรรเงินทุกบาททุกสตางค์จากภาษีประชาชนให้เกิดประโยชน์สูงสุด โดยมุ่งเอาผู้สูงอายุไทยทุกคนและทุกรุ่นเป็นตัวตั้ง

ที่จริงแล้ว ระบบการจัดการรายได้ยามชราภาพยังมีอีกหลายประเด็นที่บทความชุด “ทำอย่างไร จะสูงวัย แบบไม่ยากจน” ในสองตอนแรกนี้ยังไม่ได้กล่าวถึง อาทิ

1. ความยุติธรรมระหว่างคนรุ่นต่าง ๆ (birth cohorts) โดยเฉพาะในกรณีที่มีการพิจารณาปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์ หรือปฏิรูประบบ
2. การปรับอายุที่เริ่มรับบำนาญได้ของบำนาญพื้นฐานเมื่อคนรุ่นหลังมีอายุยืนยาวขึ้น
3. การอนุญาตให้สิทธิกับทายาทของผู้ประกันตน กรณีที่ผู้ประกันตนเสียชีวิต
4. การให้สิทธิประโยชน์ควรให้ในระดับบุคคลหรือครอบครัว และ
5. การปรับตัวของระบบการจัดการรายได้ยามชราภาพ เมื่อบริบทของตลาดแรงงานและโครงสร้างครอบครัวเปลี่ยนแปลงไป

เราต้องไม่ลืมว่า จริง ๆ แล้วทุกระบบก็ใช้เงินสมทบจากภาครัฐ ระบบภาคสมัครใจใช้การร่วมสมทบโดยตรงจากรัฐ ส่วนระบบภาคบังคับ รัฐสนับสนุนโดยการให้ส่วนลดหย่อนทางภาษีสำหรับเงินที่นายจ้างและลูกจ้างส่งสมทบเข้ากองทุนเหล่านั้น ซึ่งก็ต้องนับว่าเป็นรายจ่ายทางภาษีของภาครัฐ (tax expenditure) รวมถึงทุกระบบก็มีค่าบริหารจัดการกองทุน

ท้ายนี้ คณะผู้วิจัยหวังว่าบทความนี้จะช่วยเพิ่มความเข้าใจเกี่ยวกับระบบบำเหน็จบำนาญที่จัดการโดยภาครัฐ ว่าแท้จริงแล้ว พวกเราทุกคนหรือลูกหลานของพวกเรา ล้วนมีส่วนได้ส่วนเสีย เราจ่ายเงินสนับสนุนระบบเหล่านี้ไม่ว่าจะเป็นทางตรงหรือทางอ้อม และเมื่อสูงวัย เราก็อยากมีเงินพอใช้ แต่พวกเราบางคน ซึ่งเกิดมาไม่ได้มีโอกาสที่ดีหรือโชคไม่ดีนักในวัยทำงาน ก็อาจออมเงินไม่ได้มากนัก หรือบางคนก็อาจจะมีอายุยืนยาวกว่าเงินที่สะสมไว้ เราอยากมีระบบที่ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลังดังตัวอย่างในหลายประเทศหรือไม่ หรืออยากให้เป็นอย่างไร ก็คงต้องอาศัยส่วนร่วมผลักดันจากเสียงของประชาชน

Fajnzylber, E. (2019). Chile’s Solidarity Pillar: A Benchmark for Adjoining Zero Pillar with DC Schemes. Social Protection & Jobs’ Discussion Paper. World Bank.

Guven, M. (2019). Extending pension coverage to the informal sector in Africa. Social Protection & Jobs’ Discussion Paper. World Bank.

Joubert, C. (2015). Pension design with a large informal labor market: Evidence from Chile.
International Economic Review, 56(2), 673-694.

OECD (2006), “Annex I.1. Differences between Defined-benefit, Points and Notional-accounts”, in OECD Pensions at a Glance 2005: Public Policies across OECD Countries, OECD Publishing, Paris. DOI: https://doi.org/10.1787/pension_glance-2005-10-en

OECD (2014) Pensions at a Glance : Latin American and the Caribbean https://www.oecd.org/publications/oecd-pensions-at-a-glance-pension-glance-2014-en.htm

OECD (2018), Pensions at a Glance Asia/Pacific 2018, OECD Publishing, Paris. https://doi.org/10.1787/pension_asia-2018-en

OECD (2019), Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b6d3dcfc-en.

Packard, T., Gentilini, U., Grosh, M., O’Keefe, P., Robalino, D., & Santos, I. (2019). Protecting all: Risk sharing for a diverse and diversifying world of work. World Bank Publications.

Palacios, R. J., & Robalino, D. A. (2020). Integrating Social Insurance and Social Assistance Programs for the Future World of Labor. IZA Discussion paper

Scholz, W. and N. Cunha (2020) Old-Age Income Security in ASEAN Member States – Policy Trends, Challenges and Opportunities. ASEAN Secretartiate. https://asean.org/wp-content/uploads/2021/06/FINAL_old-age-2021.pdf

World Bank (2005). Notional Accounts : Notional Defined Contribution Plans as a reform strategy, The World Bank Pension Reform Primer Series. www.worldbank.org/pensions

World Bank. (2008). The World Bank Pension Conceptual Framework. The World Bank Pension Reform Primer Series. www.worldbank.org/pensions

นฎา วะสี พรพจ ปรปักษ์ขาม เนื้อแพร เล็กเฟื่องฟู และศุภนิจ ปิยะพรมดี (2020) “ทำอย่างไร จะสูงวัย แบบไม่ยากจน: ตอนที่ 1 ระบบประกันสังคมไทย” https://www.pier.or.th/abridged/2020/22/

นฎา และคณะ (2021) “ระบบจัดการรายได้ผู้สูงอายุ: ควรปรับเปลี่ยนอย่างไรให้เพียงพอและยั่งยืน” https://www.pier.or.th/abridged/2021/14/