Thailand’s Pension Reform: Towards an Inclusive, Adequate and Sustainable Pension System

ประเทศไทยเป็นประเทศอันดับต้น ๆ ของโลก ที่กำลังเปลี่ยนผ่านเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างรวดเร็ว จากการประมาณการของ UN สัดส่วนของประชากรที่อายุ 60 ปีขึ้นไป จะเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 19 ในปี พ.ศ. 2563 เป็นร้อยละ 39 ในปี พ.ศ. 2583 แม้ในปัจจุบันประเทศไทยมีระบบรายได้ผู้สูงอายุที่จัดการโดยภาครัฐอยู่หลายระบบ ทั้งที่เป็นระบบประกันสังคม ระบบบัญชีเงินออมเพื่อเกษียณอายุ และระบบเงินช่วยเหลือ แต่ก็พอเป็นที่ทราบว่า สำหรับผู้สูงอายุหลาย ๆ กลุ่ม รายได้จากระบบเหล่านี้เพียงแหล่งเดียว ยังไม่พอยังชีพและยังต้องพึ่งพาเงินช่วยเหลือจากลูกหลาน อย่างไรก็ดี การที่คนไทยอายุยืนยาวขึ้น มีลูกน้อยลง และอยู่กันเป็นครอบครัวเดี่ยวมากขึ้น การอาศัยลูกหลานน่าจะเป็นไปได้ยากขึ้นในอนาคต ดังนั้น ระบบรายได้ยามชราภาพที่จัดการโดยภาครัฐจำเป็นต้องเข้ามามีบทบาทมากขึ้น

ภาพด้านบน แสดงระบบรายได้ยามชราภาพของไทยในปัจจุบัน ซึ่งแกนนอนแบ่งตามแรงงานกลุ่มต่าง ๆ ส่วนแกนตั้งเป็นการประมาณการผลตอบแทนที่ได้รับ เรามีเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ (Old Age Allowance) สำหรับบุคคลสัญชาติไทยที่มีอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไปทุกคน ยกเว้นเพียงกลุ่มข้าราชการซึ่งมีระบบของตนเองแยกออกมาและได้รับเงินบำนาญในระดับที่ค่อนข้างสูงกว่ากลุ่มอื่น เรามีสำนักงานประกันสังคม (Social Security Office – SSO) ซึ่งรับผิดชอบระบบประกันสังคมภาคบังคับ (มาตรา 33) สำหรับลูกจ้างเอกชนในระบบ และระบบประกันสังคมภาคสมัครใจ ซึ่งแบ่งเป็นมาตรา 39 สำหรับลูกจ้างที่เคยอยู่ในระบบ และมาตรา 40 สำหรับลูกจ้างนอกระบบ นอกจากนี้ ลูกจ้างนอกระบบที่ไม่เป็นผู้ประกันตนมาตรา 40 ยังสามารถเลือกเข้าร่วมกองทุนการออมแห่งชาติ (National Savings Fund - NSF) อย่างไรก็ตาม ระบบต่าง ๆ ในภาพมีการบริหารจัดการที่ค่อนข้างแยกส่วน (fragmented systems) เพราะแต่ละระบบอยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานของรัฐคนละหน่วยงาน

ที่ผ่านมามีข้อเสนอจากหลายภาคส่วนเพื่อแก้ปัญหาความไม่เพียงพอของรายได้ยามชราภาพ ทั้งจากหน่วยงานของรัฐ สมาชิกสมาผู้แทนราษฎร และภาคประชาชน รวมถึงมีการเปิดรับฟังความคิดเห็น แต่ข้อเสนอเหล่านี้ มักจะมองที่ระบบบางระบบเท่านั้น อาทิ ข้อเสนอให้จัดตั้งกองทุนสำรองเลี้ยงชีพภาคบังคับสำหรับลูกจ้างในระบบ ข้อเสนอให้เพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขึ้นมาเท่าเส้นความยากจนของประเทศ ก่อนที่จะพิจารณาว่าข้อเสนอเหล่านี้ดีหรือไม่ เราขอย้อนกลับไปถามก่อนว่า โจทย์ใหญ่ของการออกแบบระบบรายได้ยามชราภาพที่จัดการโดยภาครัฐ แท้จริงแล้ว คือ อะไร จริง ๆ เรื่องโจทย์ใหญ่ของระบบรายได้ยามชราภาพ แทบจะเป็นโจทย์เดียวกันสำหรับทุกประเทศ นั่นคือ ทำอย่างไร ผู้สูงอายุทุกคนถึงจะมีรายได้ยามชราภาพเพียงพอต่อการยังชีพ ในขณะที่ตัวระบบเองก็มีความยั่งยืนทางการคลัง ซึ่งหมายความว่า รัฐต้องเข้ามาช่วยบริหารความเสี่ยงในการที่คนอาจจะอายุยืนยาวเกินกว่าเงินที่เก็บออมไว้ รวมถึงมีบทบาทในการช่วยกระจายรายได้เพื่อป้องกันไม่ให้ความเหลื่อมล้ำในช่วงวัยทำงานส่งต่อเป็นความยากจนเมื่อชราภาพ

ในงานเมื่อวันที่ 10 มีนาคม พ.ศ. 2564 มีการเสวนาแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในปัญหาดังกล่าว โดยมีการนำเสนอประเด็นและข้อเสนอในการปฏิรูปจากนักวิชาการสามกลุ่ม

1. นฎา วะสี และคณะ
2. Nuno Cunha และ Simon Brimblecombe ผู้เชี่ยวชาญจาก ILO และ
3. Robert Palacios ผู้เชี่ยวชาญจาก World Bank

ผู้เข้าร่วมเสวนามีทั้งผู้เชี่ยวชาญ นักวิชาการ ผู้ทำนโยบาย และตัวแทนฝั่งนายจ้างและลูกจ้าง ผู้นำเสนอทั้งสามกลุ่มมีความคิดเห็นคล้ายกันในหลายประเด็น แต่ต่างกันในรายละเอียด โดยสรุปได้ดังนี้

1. การออกแบบระบบการจัดการรายได้ยามชราของภาครัฐจำเป็นต้องคิดแบบบูรณาการ ผู้สูงอายุหนึ่งคน สามารถมีรายได้ยามชราภาพจากหลายระบบ การจะแก้ปัญหาเรื่องรายได้ผู้สูงอายุไม่พอเพียง จึงต้องมองที่รายได้รวมจากทุกระบบ หากมองแบบแยกส่วน ก็จะไม่เห็นว่า การปรับระบบ ก. จะส่งผลกระทบต่อระบบ ข. หรือการสร้างระบบ ค. ขึ้นมาใหม่จะส่งผลกระทบทั้งระบบ ก. และระบบ ข. ที่มีอยู่ ข้อเสนอเกี่ยวกับการจัดตั้งระบบหรือกองทุนใหม่ที่ไม่ได้มีการวิเคราะห์ถึงผลต่อภาพรวมควรถูกเลื่อนออกไปก่อน ตัวอย่างเช่น หากจะจัดตั้งกองทุนสำรองเลี้ยงชีพภาคบังคับ ก็ควรจะมีการวิเคราะห์ให้รอบคอบว่า (1) การจัดตั้งกองทุนดังกล่าวจะกระทบระบบประกันสังคมอย่างไร และ (2) ข้อเสนอนั้นตอบโจทย์เรื่องความไม่เพียงพอของคนกลุ่มใดบ้าง คนกลุ่มรายได้น้อยได้หรือเสียประโยชน์อย่างไร

2. ประเทศไทยมีความจำเป็นอย่างเร่งด่วนที่จะต้องมีวิสัยทัศน์ร่วมในเรื่องนโยบายระบบรายได้ผู้สูงอายุ โดยก้าวแรกอาจจะเป็นการจัดตั้งคณะกรรมการเพื่อวิเคราะห์ภาพใหญ่ของนโยบายระบบบำเหน็จบำนาญทั้งหมด โดยต้องมีกรอบความคิดใหญ่ซึ่งครอบคลุมระบบทั้งหมด และมีคนกลางควรจะมาช่วยตัดสินใจว่า ระบบที่มีอยู่ของไทยควรจะปรับหรือเพิ่มตรงไหน เพื่อให้ระบบต่าง ๆ ส่งเสริมเติมเต็ม ไม่ซ้ำซ้อน มีความเป็นธรรมและเกิดประโยชน์สูงสุดในภาพรวม การกระจายรายได้ ไม่ว่าจะเป็นในมิติระหว่างคนจนและคนรวย มิติระหว่างช่วงชีวิตของบุคคล และมิติระหว่างรุ่น สามารถทำได้โดยใช้เครื่องมือการกระจายรายได้ทั้งทางตรงและทางอ้อมร่วมกันในหลายรูปแบบ

3. ทุกระบบรายได้ผู้สูงอายุของประเทศไทย ไม่ได้มีแนวคิดเกี่ยวกับมูลค่าของเงินที่ลดลงเมื่อเวลาผ่านไป ไม่ว่าจะเป็นผลตอบแทน เพดานเงินสมทบและเงินร่วมสมทบ การปรับตัวแปรเหล่านี้ให้เป็นมูลค่าจริง (Indexation) เป็นสิ่งจำเป็น และเป็นคุณลักษณะของระบบรายได้ยามชราภาพทั่วโลก ทั้งนี้ เพื่อให้บำเหน็จบำนาญเพียงพอต่อค่าครองชีพที่สูงขึ้น โดยการปรับมูลค่า มักจะเป็นการผูกตัวแปรเหล่านี้กับอัตราเงินเฟ้อและอัตราค่าจ้างเฉลี่ยของประเทศ การที่เพดานเงินสมทบของมาตรา 33 ไม่ได้ปรับขึ้นจาก 15,000 บาทต่อเดือน มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2541 ส่งผลให้รายรับของกองทุนอยู่ในระดับจำกัด และทำให้ผู้ประกันตนที่มีเงินเดือนสูงกว่า 15,000 บาท ได้รับบำนาญไม่มากนัก หากคนคาดว่าบำนาญที่ได้รับจะไม่เพียงพอ ก็ต้องไปหาทางเก็บออมทางอื่น ซึ่งแปลว่า เมื่อระบบของรัฐไม่สามารถทำหน้าที่ในการเป็นหลักประกันรายได้ยามชราภาพ บทบาทก็จะลดลงเรื่อย ๆ ในอนาคต

4. ควรจะมีการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์อีกหลายข้อของระบบประกันสังคมภาคบังคับ เพื่อให้ตัวระบบมีความยั่งยืนทางการคลัง เงินบำนาญเพียงพอ และตัวระบบมีความยุติธรรมมากขึ้น ILO เคยประเมินไว้ว่า หากกองทุนชราภาพไม่มีการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์ของกองทุน จะมีความเป็นไปได้สูงที่ภายในปี พ.ศ. 2597 เงินของกองทุนชราภาพจะหมดลง เนื่องจากผู้ประกันตนรุ่นหลังมีอายุขัยที่ยืนยาวขึ้น ตัวระบบจำเป็นต้องค่อย ๆ ปรับเพิ่มอายุที่ผู้ประกันตนมีสิทธิได้รับบำนาญเต็ม โดยอาจจะมีการอนุญาตให้เกษียณอายุก่อนกำหนดและลดเงินบำนาญลงในอัตราที่เป็นธรรม เพราะถือว่ามีระยะเวลารับบำนาญที่ยาวกว่า นอกจากนี้ การคำนวณฐานรายได้เพื่อนำมาคิดเงินบำนาญ ควรใช้รายได้เฉลี่ยทั้งชีวิตการทำงานแทนการใช้รายได้เฉลี่ยจาก 60 เดือนสุดท้าย สูตรปัจจุบันนั้น ไม่ยุติธรรมสำหรับลูกจ้างกลุ่มที่มีรายได้ลดลงในช่วงท้าย ซึ่งอาจจะเป็นเพราะเจ็บป่วยจึงต้องลดชั่วโมงทำงาน หรือเป็นช่วงวิกฤตเศรษฐกิจพอดี

5. การออกแบบระบบรายได้ยามชราภาพจำเป็นต้องเข้าใจตลาดแรงงานของประเทศนั้น ๆ แรงงานไทยมีรูปแบบการทำงานที่ค่อนข้างหลากหลาย แรงงานจำนวนไม่น้อยมีการโยกย้ายระหว่างการเป็นลูกจ้างในระบบและนอกระบบ หรือย้ายระหว่างราชการและเอกชน โดยสำหรับกลุ่มที่มีการย้ายข้ามระบบ หากระยะเวลาส่งสมทบของแต่ละระบบไม่ยาวนัก ก็มีแนวโน้มที่จะได้เพียงเงินบำเหน็จเท่านั้น ซึ่งเงินนี้ไม่น่าจะเพียงพอต่อการดำรงชีพในช่วงชีวิตที่เหลือ ประเทศไทยควรออกแบบระบบให้เอื้อต่อแรงงานไทยที่มีรูปแบบการทำงานที่หลากหลาย โดยอาจจะพิจารณาให้ระบบย่อยต่าง ๆ ประสานเชื่อมโยงกันได้มากขึ้น รวมถึงมีการสร้างแรงจูงใจที่สูงขึ้นสำหรับระบบที่เป็นการออมภาคสมัครใจ

6. ควรมีการปรับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขึ้น แต่อาจจะมีการพิจารณาว่าระดับที่เหมาะสมควรเป็นเท่าใด ทั้งนี้ เพื่อช่วยครัวเรือนสูงวัยที่ยากจนในรุ่นปัจจุบัน แต่สำหรับกลุ่มผู้สูงอายุในอนาคต ระบบประกันสังคมและการจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุควรเชื่อมโยงกัน เพื่อกลั่นกรองเงินช่วยเหลือให้ไปสู่เฉพาะผู้ที่ยังได้รับบำนาญไม่เพียงพอ ตัวอย่างเช่น หากระบบประกันสังคมปรับกฎเกณฑ์ให้เงินบำนาญของผู้ประกันตนส่วนใหญ่สามารถเป็นหลักประกันรายได้ คนกลุ่มที่ได้รับบำนาญจากประกันสังคมในระดับที่สูงแล้วก็ควรจะได้เบี้ยยังชีพในระดับที่ต่ำลงมา (tapered pension system) หรือหากเบี้ยยังชีพยังถูกกำหนดให้อยู่ในระดับที่เท่ากัน (แต่ไม่สูงนัก) รัฐอาจจะใช้วิธีที่สนับสนุนเงินร่วมสมทบให้คนกลุ่มรายได้ต่ำ (subsidized contribution) เพื่อให้ได้บำนาญจากระบบประกันสังคมมากขึ้น

นอกจากนี้ ผู้เชี่ยวชาญจาก ILO และ World Bank ยังให้ความเห็นว่าควรจะมีการปฏิรูประบบบำเหน็จบำนาญของข้าราชการ เนื่องจากค่าใช้จ่ายของระบบอยู่ในระดับสูงมาก และจะส่งผลต่อความยั่งยืนทางการคลัง โดยมีข้อเสนอว่าควรจะมีการค่อย ๆ ปฏิรูประบบบำเหน็จบำนาญของข้าราชการให้มีความสอดคล้องกับระบบประกันสังคมภาคบังคับ ทั้งนี้ เพื่อเอื้อให้เกิดการเคลื่อนย้ายในตลาดแรงงานได้ง่ายขึ้น และช่วยให้สิทธิประโยชน์บำเหน็จบำนาญสามารถถ่ายโอน (portability) ระหว่างระบบได้