ไฟใต้กับตลาดแรงงาน

สถานการณ์ความขัดแย้ง (conflicts) ในพื้นที่ 4 จังหวัดชายแดนภาคใต้ (ปัตตานี ยะลา นราธิวาส และอำเภอจะนะ นาทวี เทพา และสะบ้าย้อย ในจังหวัดสงขลา) ได้เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2004 จนถึงปัจจุบัน (ณ ปี 2022) โดยศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี (Deep South Watch) รายงานว่าในช่วงเวลาดังกล่าวมีจำนวนเหตุการณ์ความขัดแย้งเกิดขึ้นทั้งหมด 20,905 เหตุการณ์ มีผู้เสียชีวิต 7,215 คน และบาดเจ็บ 13,914 คน

ความขัดแย้งดังกล่าว อาจส่งผลกระทบต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้หลายช่องทาง เช่น การสูญเสียปัจจัยทุนทางกายภาพและทุนมนุษย์ในการผลิต ความหวาดกลัวของประชาชนและผู้ประกอบการในพื้นที่ จนมีผลให้ประชาชนลดการบริโภค และผู้ผลิตลดการผลิตลง การปรับเปลี่ยนสัดส่วนของรายจ่ายภาครัฐ โดยลดรายจ่ายในการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตลงเพื่อใช้ในกิจกรรมด้านความมั่นคงมากขึ้น รวมถึงการเพิ่มขึ้นของต้นทุนธุรกรรมจากมาตรการด้านความมั่นคงต่าง ๆ (Chongwilaikasaem & Ingviya, 2020) ผลกระทบที่เกิดขึ้นต่อขนาดกิจกรรมทางเศรษฐกิจ จะถูกส่งผ่านต่อไปยังปัญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ เช่น ปัญหาการว่างงาน ซึ่งจะเป็นผลกระทบที่ตกกับประชาชนในพื้นที่โดยตรง ความหวาดกลัวและความเสี่ยงจากการดำเนินธุรกิจในพื้นที่ที่เกิดความขัดแย้ง จะส่งผลให้ผู้ผลิตลดการลงทุนและย้ายฐานการผลิตไปสู่พื้นที่ที่มีความเสี่ยงน้อยกว่า ทำให้มีการจ้างงานในพื้นที่ลดลงในท้ายที่สุด งานศึกษาเชิงประจักษ์ในต่างประเทศพบความสัมพันธ์ระหว่างสถานการณ์ความขัดแย้งกับการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (Blomberg et al., 2004; Meierrieks & Gries, 2013) การลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (Bandyopadhyay et al., 2014; Nikšić Radić et al., 2019) และการว่างงาน (Afzali, 2019)

ในทางตรงข้าม ปัญหาการว่างงานที่เกิดขึ้นอาจส่งผลย้อนกลับให้เกิดปัญหาความขัดแย้งเพิ่มมากขึ้นด้วย เนื่องจากการว่างงานส่งผลให้ผู้ก่อความขัดแย้งมีต้นทุนค่าเสียโอกาสของการทำกิจกรรมเพื่อความไม่สงบต่ำลง เมื่อเปรียบเทียบกับผลประโยขน์ที่เกิดขึ้นจากความขัดแย้ง จึงอาจนำไปสู่การตัดสินใจก่อความขัดแย้งเพิ่มมากขึ้น

แม้ว่าเหตุการณ์ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในจังหวัดชายแดนใต้นี้จะเกิดขึ้นอย่างยาวนาน แต่คณะผู้ศึกษายังไม่พบการศึกษาความสัมพันธ์ในทางตรงระหว่างสถานการณ์ความขัดแย้งกับเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ พบเพียงการศึกษาผลกระทบของความขัดแย้งต่อขนาดกิจกรรมทางเศรษฐกิจของ Chongwilaikasaem & Ingviya (2020) ที่ทำการศึกษาผลกระทบในระดับอำเภอของพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้ในช่วงปี 2012–2017 โดยได้สร้างดัชนีวัดความรุนแรงของความขัดแย้ง (Deep South Violence Index) และใช้ข้อมูลปริมาณการใช้ไฟฟ้าต่อจำนวนมิเตอร์เป็นตัวแปรวัดขนาดกิจกรรมทางเศรษฐกิจ การศึกษาดังกล่าวพบว่า เมื่อความรุนแรงของสถานการณ์ความขัดแย้งในพื้นที่มีมากขึ้นขนาดของกิจกรรมทางเศรษฐกิจในพื้นที่นั้นจะมีขนาดลดลงอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ อย่างไรก็ตาม ผลการประมาณค่าดังกล่าวอาจมีค่าต่ำเกินจริง เนื่องจากข้อจำกัดของข้อมูลตัวแปรกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ที่ถูกจัดเก็บเฉพาะช่วงปี 2012–2017 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่ความรุนแรงมีแนวโน้มลดลงและเป็นช่วงเวลาที่เกิดเหตุการณ์ขึ้นมาหลายปีแล้ว ประชาชนและผู้ประกอบการในพื้นที่ในช่วงเวลาดังกล่าวคือผู้ที่สามารถปรับตัวกับสถานการณ์ความขัดแย้งได้แล้ว นอกจากนั้น การศึกษานี้ไม่ได้คำนึงถึงความเป็นไปได้ที่ความรุนแรงของความขัดแย้งจะเป็นทั้งเหตุและผลของกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ลดลง

งานวิจัยนี้ พิจารณาความสัมพันธ์เชิงพลวัตระหว่างสถานการณ์ความขัดแย้งและตลาดแรงงานในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้ โดยใช้ข้อมูลอัตราการว่างงาน สำนักงานประกันสังคม ซึ่งสามารถคำนวณอัตราการว่างงานรายอำเภอ ของ 37 อำเภอใน 4 จังหวัดชายแดนใต้ (โดยรวมทุกอำเภอในจังหวัด ปัตตานี ยะลา และนราธิวาส และ รวมเฉพาะ อำเภอจะนะ นาทวีเทพา และสะบ้าย้อยในจังหวัดสงขลา) ตั้งแต่ไตรมาสที่ 1 ปี 2004 ซึ่งเป็นช่วงเริ่มต้นของความขัดแย้ง จนถึงไตรมาสที่ 4 ปี 2019 และใช้ข้อมูลจำนวนเหตุการณ์ จำนวนคนเจ็บ และจำนวนคนเสียชีวิตจากความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในแต่ละอำเภอในช่วงเวลาดังกล่าวจาก Global Terrorism Database (GTD) ของ University of Maryland เป็นตัวชี้วัดความรุนแรงของสถานการณ์ความขัดแย้ง และใช้แบบจำลอง panel VAR ที่พิจารณาความสัมพันธ์เชิงพลวัตระหว่างการว่างงานและความไม่สงบซึ่งอาจจะเกิดเหตุการณ์ที่ตัวแปรทั้งสองมีลักษณะที่ส่งผลต่อกันและกัน และคำนึงถึงปัจจัยที่ไม่สามารถสังเกตได้ระดับอำเภอในการประมาณค่าความสัมพันธ์ดังกล่าว

นอกจากนั้น งานวิจัยนี้ยังได้ใช้วิธี synthetic control (Abadie & Gardeazabal, 2003) เพื่อสร้างโลกคู่ขนานของจังหวัดปัตตานี ยะลา นราธิวาส และสงขลาที่ไม่มีความขัดแย้งเกิดขึ้น (counterfactual) และเปรียบเทียบอัตราการว่างงานที่เกิดขึ้นจริงกับในโลกคู่ขนานของแต่ละจังหวัด เพื่อหาผลกระทบของสถานการณ์ความขัดแย้งต่ออัตราการว่างงานอีกด้วย การศึกษาในส่วนนี้ใช้ข้อมูลอัตราการว่างงาน จากแบบสำรวจภาวะการมีงานทำของประชากร สำนักงานสถิติแห่งชาติ ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัดต่อหัว สัดส่วนของภาคเกษตรกรรมในผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด ดัชนีราคาผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด และจำนวนประชากร จากรายงานผลิตภัณฑ์มวลรวมรายจังหวัดของ สศช. และอัตราค่าจ้างขั้นต่ำจากกระทรวงแรงงาน ร่วมกับข้อมูลความขัดแย้งจาก GTD โดยใช้ข้อมูลเป็นรายปี ในช่วงปี ค.ศ. 1989–2019 ในระดับจังหวัด

ตลาดแรงงานไทยมีลักษณะเฉพาะตัวหลายประการ อาทิ อัตราการว่างงานที่อยู่ในระดับต่ำมากอย่างต่อเนื่องยาวนาน และการที่กระบวนการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ (structural transformation) เกิดความชะงักงันขึ้น โดยสาเหตุหลักที่ทำให้อัตราการว่างงานไทยอยู่ในระดับต่ำต่อเนื่อง คือ การมีภาคเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ ได้แก่ ภาคเกษตรและผู้ประกอบอาชีพอิสระ การที่มีแรงงานจำนวนมากทำงานต่ำระดับหรือไม่สามารถหางานในระบบได้จึงผันตัวไปทำงานนอกระบบ การที่มีผู้อยู่นอกกำลังแรงงานเป็นจำนวนมาก และการเกิดปัญหาทักษะของแรงงานไม่ตรงกับความต้องการของตลาดแรงงาน (Bank of Thailand, 2019)

การที่ตลาดแรงงานไทยมีความตึงตัวต่อเนื่องมีส่วนทำให้เกิดข้อจำกัดต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาวของไทย ผ่านการที่กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีผลิตภาพของแรงงานสูงไม่สามารถหาคนงานได้เพียงพอ (Bank of Thailand, 2013) โดย Klyuev (2015) พบว่ากระบวนการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจของไทยผ่านการเคลื่อนย้ายแรงงานจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีผลิตภาพต่ำไปยังกิจกรรมที่มีผลิตภาพสูงได้เกิดความชะงักงันขึ้น สะท้อนจากจำนวนแรงงานในภาคเกษตรของไทยที่มีขนาดใหญ่เมื่อเทียบกับประเทศอื่น ๆ ที่มีระดับรายได้และการพัฒนาใกล้เคียงกัน โดยมีสาเหตุหลัก ๆ คือ การเกิดช่องว่างระหว่างระดับทักษะของแรงงานในภูมิภาคและแรงงานในเมือง การที่ภาครัฐมีมาตรการสนับสนุนราคาสินค้าเกษตร และการที่อัตราค่าจ้างขั้นต่ำในแต่ละพื้นที่ไม่ได้มีความแตกต่างกันมากนัก ขณะที่ Charoenloet (2015) อธิบายการที่ตลาดแรงงานในภูมิภาคของไทยยังมีขนาดใหญ่เป็นเพราะกระแสโลกาภิวัตน์ (globalization) และการผันสู่อุตสาหกรรม (industrialization) ผลักดันให้ภาคธุรกิจต้องลดต้นทุนการผลิตผ่านการจ้างเหมาช่วง (subcontract) แรงงานนอกระบบในภูมิภาค

นอกจากนั้น ตลาดแรงงานไทยกำลังเผชิญกับการก้าวเข้าสู่ภาวะสังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์ ซึ่งจะกระทบต่อการมีการทำงานต่ำระดับมากขึ้น การมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานน้อยลง และการเกิดความเหลื่อมล้ำมากขึ้น โดย Arayavechkit et al. (2015) พบว่าการเข้าสู่ภาวะสังคมสูงวัยจะทำให้ขาดแคลนประชากรวัยแรงงานซึ่งส่วนใหญ่เป็นลูกจ้าง ต่างจากแรงงานอายุน้อยหรืออายุมากที่มักจะเป็นผู้ประกอบการ จึงทำให้ผู้ประกอบการที่มีประสิทธิภาพต่ำอาจลดสถานะลงเหลือเพียงการเป็นผู้ประกอบอาชีพอิสระและเกิดช่องว่างด้านรายได้สูงขึ้น

ตลาดแรงงานในจังหวัดชายแดนใต้เองก็มีลักษณะเฉพาะเหมือนกับภาพรวมของประเทศ คือ มีภาคเกษตรและเศรษฐกิจนอกระบบที่มีขนาดใหญ่ มีกระบวนการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจที่ชะงักงัน และมีอัตราการมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานที่ไม่สูงนัก การศึกษาชิ้นนี้จึงจัดกลุ่มจังหวัดออกเป็น ภาพรวมของประเทศ ภาพรวมของภาคใต้ กลุ่มสามจังหวัดชายแดนใต้ และสองจังหวัดใกล้เคียงที่มีพื้นฐานคล้ายคลึงกับพื้นที่สามจังหวัดชายแดน แต่ไม่ได้เกิดเหตุความไม่สงบ คือ จังหวัดสตูลและพัทลุง โดยสรุปได้เป็นข้อเท็จจริง 6 ประการ ดังนี้

1. รายได้ในพื้นที่ซึ่งวัดด้วยผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัดต่อหัวในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้อยู่ในระดับเดียวกับกลุ่มสองจังหวัดใกล้เคียง แต่ต่ำกว่าของภาคใต้และประเทศ
2. สัดส่วนผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัดในภาคเกษตรในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้อยู่ในระดับเดียวกับกลุ่มสองจังหวัดใกล้เคียง แต่สูงกว่าของภาคใต้และประเทศ สะท้อนการชะงักงันของกระบวนการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจผ่านการเคลื่อนย้ายแรงงานออกจากภาคเกษตร
3. อัตราการว่างงานในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้สูงกว่ากลุ่มสองจังหวัดใกล้เคียง ของภาคใต้และประเทศ แม้แต่ในช่วงเวลาที่ตลาดแรงงานไทยมีความตึงตัวอย่างต่อเนื่อง (รูปที่ 1a) จึงอาจแสดงผลจากความขัดแย้งที่ทำให้ตลาดแรงงานในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ไม่สามารถเติบโตได้เช่นเดียวกันพื้นที่อื่น
4. จำนวนชั่วโมงการทำงานเฉลี่ยต่อสัปดาห์ในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ต่ำกว่ากลุ่มสองจังหวัดใกล้เคียง ของภาคใต้และประเทศมาโดยตลอด โดยมีการเคลื่อนไหวไปในทิศทางเดียวกันกับพื้นที่อื่น และไม่เห็นการเปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจนในช่วงที่เกิดเหตุความขัดแย้งขึ้น
5. การมีส่วนร่วมในกำลังแรงงานของประชากรในวัยทำงานในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้อยู่ในระดับที่ต่ำกว่าในกลุ่มสองจังหวัดใกล้เคียง ของภาคใต้และในประเทศ (รูปที่ 1b) ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่เกิดขึ้นก่อนเกิดเหตุความไม่สงบรุนแรงขึ้น จึงสะท้อนปัจจัยพื้นฐานที่ไม่จูงใจให้ประชากรวัยทำงานในพื้นที่มีส่วนร่วมในตลาดแรงงาน
6. การขยายตัวของธุรกิจใหม่ในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ไม่แตกต่างจากในกลุ่มสองจังหวัดใกล้เคียง ของภาคใต้และในประเทศอย่างชัดเจนนัก สะท้อนว่าการดำเนินธุรกิจในระบบซึ่งต้องมีความพร้อมในการประกอบการอาจไม่ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ความขัดแย้งในพื้นที่อย่างมีนัยสำคัญ

ผู้วิจัยพิจารณาตัวชี้วัดของตลาดแรงงานจากข้อมูลการสำรวจภาวะการมีงานทำของสำนักงานสถิติแห่งชาติและสำนักงานประกันสังคม โดยพิจารณาปัจจัยเชิงมหภาคและช่วงเวลา พบว่าความขัดแย้งในไตรมาสที่ผ่านมามิได้ส่งผลต่ออัตราการว่างงานและจำนวนชั่วโมงการทำงานต่อหัวจากข้อมูลการสำรวจอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ ในขณะเดียวกัน ตลาดแรงงานในไตรมาสที่ผ่านมาก็มิได้มีผลต่อตัวแทนความขัดแย้งไม่ว่าจะเป็นจำนวนเหตุการณ์ จำนวนผู้บาดเจ็บ หรือจำนวนผู้เสียชีวิต

ในขณะที่เมื่อพิจารณาจากข้อมูลอัตราการว่างงานที่รายงานโดยสำนักงานประกันสังคม ผู้วิจัยพบว่าความขัดแย้งส่งผลต่ออัตราการว่างงาน โดยที่ขนาดของอัตราการว่างงานสูงขึ้น หากมีความขัดแย้งเกิดขึ้นในไตรมาสที่ผ่านมา ซึ่งจำนวนผู้บาดเจ็บจากความขัดแย้งส่งผลให้อัตราการว่างงานเพิ่มอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ (รูปที่ 2 มุมซ้ายล่าง) ในทางกลับกัน การว่างงานในระบบที่รายงานโดยสำนักงานประกันสังคมมิได้มีอิทธิพลต่อจำนวนความขัดแย้ง นอกจากนี้ หากพิจารณาในแง่ของจำนวนสถานประกอบการ ผู้วิจัยพบว่าความขัดแย้งในไตรมาสที่ผ่านมาทั้งที่วัดด้วยจำนวนผู้บาดเจ็บและเสียชีวิต ส่งผลให้จำนวนสถานประกอบการลดลงในไตรมาสที่ผ่านมาอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ (รูปที่ 2 ขวาล่าง)

จากผลของแบบจำลอง Panel VAR จะเห็นได้ว่า ความขัดแย้งส่งผลกระทบทางลบต่อตลาดแรงงานโดยเฉพาะตลาดแรงงานในระบบ ในขณะที่ตลาดแรงงานมิได้มีผลต่อจำนวนความขัดแย้งที่เกิดขึ้น

เนื่องจากลักษณะอันเป็นเอกลักษณ์ของกลุ่มจังหวัดชายแดนใต้ ทำให้ไม่สามารถหาจังหวัดอื่น ๆ ที่มีแนวโน้มของอัตราการว่างงานในช่วงก่อนความขัดแย้ง เหมือนกับกลุ่มจังหวัดเหล่านี้ได้ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง ไม่สามารถหาคู่เทียบที่เหมาะสมในการพิจารณาผลกระทบของความขัดแย้งต่ออัตราการว่างงานได้

อย่างไรก็ตาม ด้วยวิธี synthetic control ผู้วิจัยสามารถสร้างโลกคู่ขนานของจังหวัดปัตตานี ยะลา นราธิวาส และสงขลาที่ไม่มีความขัดแย้งเกิดขึ้น โดยสร้างจากค่าเฉลี่ยถ่วงน้ำหนักจากจังหวัดอื่น ๆ ที่ไม่เกิดความขัดแย้งขึ้น จนกระทั่งตัวแปรทางเศรษฐกิจต่าง ๆ ที่มีผลต่ออัตราการว่างงานของจังหวัดในโลกคู่ขนานใกล้เคียงกับค่าที่เกิดขึ้นจริงในช่วงก่อนเกิดเหตุการณ์ความขัดแย้ง (1989–2003) ตัวแปรทางเศรษฐกิจดังกล่าวประกอบด้วย ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัดต่อหัว สัดส่วนของภาคเกษตรกรรมในผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด ดัชนีราคาผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด จำนวนประชากร อัตราค่าจ้างขั้นต่ำ และอัตราการว่างงานในอดีต และผู้วิจัยใช้ความแตกต่างของอัตราการว่างงานเกิดขึ้นจริง กับในโลกคู่ขนานของแต่ละจังหวัด ในช่วงการเกิดเหตุการณ์ความไม่สงบ (2004–2019) เป็นตัวแปรวัดผลของความขัดแย้งต่ออัตราการว่างงาน

ความแตกต่างระหว่างอัตราการว่างงานที่เกิดขึ้นจริง และในโลกคู่ขนานที่ถูกสร้างจากวิธี synthetic control ของจังหวัดปัตตานี ยะลา นราธิวาส และสงขลา ถูกแสดงดังรูปที่ 3 จะเห็นได้ว่าภายหลังปี 2004 เมื่อความขัดแย้งได้เริ่มทวีความรุนแรงขึ้น อัตราการว่างงานที่เกิดขึ้นจริงของจังหวัดทั้ง 4 (เส้นทึบ) สูงกว่าอัตราการว่างงานที่ควรจะเป็น (เส้นประ) อย่างชัดเจน โดยในช่วงเกิดความขัดแย้ง (2004–2019) ค่ามัธยฐานของการเพิ่มขึ้นของอัตราการว่างงานเทียบกับค่าที่ควรจะเป็นหากไม่มีความขัดแย้ง ของจังหวัดปัตตานี ยะลา นราธิวาส และสงขลา เท่ากับ 0.95, 0.30, 1.51 และ 0.89 จุด (percentage point) ตามลำดับ

งานวิจัยนี้พบว่า เมื่อพิจารณาจากแบบจำลอง Panel VAR ความขัดแย้งส่งผลให้อัตราการว่างงานในระบบประกันสังคมในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้เพิ่มสูงขึ้น แต่ปัญหาการว่างงานไม่ส่งผลย้อนกลับให้เกิดปัญหาความขัดแย้งมากขึ้น นอกจากนั้น เมื่อใช้วิธี synthetic control ในการหาความสัมพันธ์ของสถานการณ์ความขัดแย้งและอัตราการว่างงาน การศึกษานี้พบว่าในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้มีอัตราการว่างงาน (รวมทั้งในและนอกระบบประกันสังคม) สูงกว่าที่ควรจะเป็น

ปัญหาความขัดแย้งเป็นปัญหาสำคัญสำหรับภาครัฐ เนื่องจากไม่เพียงจะมีผลต่อความมั่นคง แต่ได้กระทบต่อปัญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอีกด้วย แนวทางในการแก้ไขปัญหาจึงควรให้น้ำหนักกับมาตรการด้านเศรษฐกิจควบคู่ไปกับนโยบายด้านความมั่นคง นอกจากนั้นในการวิเคราะห์ประโยชน์ ในการประเมินผลได้-เสียของนโยบายในการแก้ปัญหาความขัดแย้ง ควรคำนึงถึงประโยชน์จากการลดปัญหาการว่างงานเพิ่มเติมไปจากผลสัมฤทธิ์ด้านความมั่นคงด้วย