สังคมสูงวัยกับภาระทางการคลัง

รายรับรายจ่ายของภาครัฐมีความสัมพันธ์กับประชากรในหลายมิติ โดยรัฐมีรายรับจากประชาชน (ทางตรงและทางอ้อม) ผ่านการเก็บภาษีประเภทต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล และภาษีมูลค่าเพิ่ม เป็นต้น ขณะเดียวกัน รัฐก็มีรายจ่ายให้กับประชาชนไม่ว่าจะผ่าน การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การจัดสรรและกระจายสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน และการรักษากฎหมายและจัดระเบียบสังคม เป็นต้น หากรายรับและรายจ่ายจากกระเป๋าเงินของภาครัฐมีความสมดุล ย่อมส่งผลให้สถานะการคลังมีเสถียรภาพ เอื้อให้รัฐสามารถปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวได้อย่างต่อเนื่องในระยะยาว

การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรถือเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่กระทบต่อเสถียรภาพทางการคลัง เนื่องจากเป็นปัจจัยที่กำหนดทิศทางของรายรับรายจ่ายภาครัฐ รวมถึงขนาดของรายรับรายจ่ายภาครัฐนั้น ๆ โดยสามารถอธิบายได้ด้วย 2 เหตุผลหลัก

เหตุผลแรก คือ คนแต่ละช่วงอายุมีความสัมพันธ์กับโครงสร้างรายรับรายจ่ายภาครัฐที่แตกต่างกันออกไป โดยสามารถกล่าวกว้าง ๆ ได้ว่าคนวัยทำงาน (ในระบบ) เป็นวัยที่สร้างรายได้สุทธิให้กับภาครัฐ เนื่องจากส่วนใหญ่เสียภาษีรายได้บุคคลธรรมดาจากการทำงาน และเสีย VAT จากการบริโภคสินค้าและบริการ แต่วัยนี้โดยเฉลี่ยจะรับเงินช่วยเหลือโดยตรงจากภาครัฐไม่มากนัก ขณะที่คนวัยเกษียณจะเป็นรายจ่ายสุทธิของรัฐ นอกจากส่วนใหญ่ไม่อยู่ในกำลังแรงงานและอาจไม่มีภาระภาษีรายได้บุคคลธรรมดาแล้ว ยังเป็นกลุ่มคนที่ได้รับเงินสนับสนุนค่อนข้างมาก เช่น เงินให้หลังเกษียณประเภทต่าง ๆ และสวัสดิการด้านสุขภาพ

เหตุผลที่สอง คือ คนแต่ละช่วงอายุมีพฤติกรรมที่แตกต่างกันออกไป เช่น ชั่วโมงการทำงาน ประสิทธิภาพแรงงาน การออม และการบริโภค ยกตัวอย่างแรงงานอายุ 50 ปี โดยเฉลี่ยมักมีรายได้สูงกว่าแรงงานอายุ 25 ปี แม้ทั้งสองคนจะสร้างรายได้ให้รัฐผ่านภาษีรายได้บุคคลธรรมดา แต่คนอายุ 50 ปีจ่ายภาษีในส่วนนี้มากกว่า

การคลังที่ยั่งยืนจะเกิดขึ้นได้นั้น ต้องเกิดจากการดำเนินนโยบายและการจัดการพื้นที่ทางการคลังที่เหมาะสมต่อสถานการณ์ ทั้งด้านการจัดเก็บรายได้ และการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายตามความจำเป็น อย่างไรก็ดี ข้อจำกัดงบประมาณที่จะมากขึ้นในภาวะสังคมสูงวัย หากเรามองภาครัฐเป็นตัวกลาง เห็นได้ว่าจริง ๆ แล้วเกิดการโอนเงินจากคนวัยทำงานไปสู่คนวัยเกษียณ เมื่อสัดส่วนของวัยทำงานลดลงและวัยเกษียณปรับสูงขึ้น เงินโอนดังกล่าวอาจไม่เพียงพอ ทำให้รัฐต้องพิจารณาลดภาระค่าใช้จ่ายหรือหาช่องทางหารายได้เพิ่ม ไม่เช่นนั้น รัฐต้องดึงทรัพยากรในอนาคตมาใช้ในปัจจุบันผ่านการสร้างหนี้สาธารณะอันเป็นการบั่นทอนเสถียรภาพทางการคลังในระยะยาว

ในกรณีของประเทศไทย ปัจจุบันสัดส่วนประชากรสูงอายุของไทยมีมากขึ้นกว่าในอดีต และมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นอีกในอนาคต โดยประชากรที่อายุมากกว่า 65 ปีของไทยจะเพิ่มขึ้นจากสัดส่วน 15% ของประชากรในปี 2022 เป็น 30% ในปี 2046 (United Nations, 2022) ขณะเดียวกัน ไทยมีการขาดดุลการคลังเฉลี่ย 3.0%¹ ของ GDP ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา (2011–2021) สะท้อนว่าไทยไม่มีพื้นที่ทางการคลังรองรับการเข้าสู่สังคมสูงอายุข้างต้นมากนัก การรักษาเสถียรภาพทางการคลังจึงจะทำได้ยากกว่าที่ผ่านมา² บทความนี้จะวิเคราะห์ผลจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรต่อรายรับและรายจ่ายของภาครัฐไทย รวมถึงวาดภาพผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อเสถียรภาพทางด้านการคลัง โดยใช้ข้อสมมติฐานอย่างง่ายที่อิงกับข้อมูลในอดีต

ในส่วนนี้จะขอพูดถึงข้อมูลรายรับรายจ่ายของภาครัฐในสองระดับ ระดับมหภาคที่ฉายภาพกว้าง ๆ ว่าการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุประชากรจะกระทบต่อรายการไหนและคิดเป็นสัดส่วนเท่าไหร่ต่อรายรับรายจ่ายรวม และระดับจุลภาคที่เป็นการแสดงความสัมพันธ์ระหว่างรายรับรายจ่ายของรัฐกับประชากรในระดับบุคคลโดยคำนึงถึงพฤติกรรมที่เปลี่ยนไปตามช่วงอายุ

การจัดทำงบประมาณทั้งด้านรายรับรายจ่ายของภาครัฐที่ผ่านมาโดยรวมเติบโตสอดคล้องกับสภาวการณ์ทางเศรษฐกิจและสังคม โดยในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา สัดส่วนวงเงินงบประมาณภาครัฐค่อนข้างคงที่อยู่ที่ประมาณ 17% ของ GDP โดยเป็นรายจ่ายประจำเฉลี่ยประมาณ 80% และรายจ่ายลงทุนประมาณ 20%³ ซึ่งหากจำแนกค่าใช้จ่ายตามลักษณะงาน⁴ พบว่าส่วนใหญ่มีสัดส่วนต่อรายจ่ายรวมค่อนข้างคงที่ ยกเว้นรายจ่ายในด้านสังคมสงเคราะห์ ที่เพิ่มจากสัดส่วน 7% ของรายจ่ายรวมในปี 2011 เป็น 14% ในปี 2021 (รูปที่ 1) ส่วนหนึ่งเป็นผลจากค่าใช้จ่ายด้านเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่ปรับสูงขึ้นตามการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร และหากพิจารณาย่อยลงไป พบว่า 5 ใน 10 ของรายจ่ายตามลักษณะงานมีความเชื่อมโยงกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุของประชากร (รูปที่ 2) โดยรายจ่ายในกลุ่มนี้คิดเป็นสัดส่วนเกือบ 1 ใน 4 ของรายจ่ายรวมปี 2021

โดยรายจ่ายดังกล่าวข้างต้น บางส่วนเป็นรายจ่ายภาครัฐที่ยากต่อการลดทอน⁵ จึงทำให้มีแนวโน้มสูงขึ้นตามความจำเป็น ทั้งในส่วนของสวัสดิการเพื่อดูแลบุคลากรภาครัฐ รวมถึงสวัสดิการของประชาชนเอง โดยเฉพาะสวัสดิการของประชาชนนั้น ในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลเองก็พยายามขยายฐานการช่วยเหลือให้ครอบคลุมกลุ่มประชาชนมากยิ่งขึ้น เพื่อเพิ่มความมั่นคงและคุณภาพชีวิตของประชาชนในด้านต่าง ๆ อาทิ การจัดตั้งกองทุนประชารัฐสวัสดิการเพื่อเศรษฐกิจฐานรากและสังคม (กองทุนประชารัฐฯ) เพื่อดูแลสวัสดิการให้กับผู้มีรายได้น้อย หรือการขยายระยะเวลาและฐานกลุ่มเป้าหมายของเงินช่วยเหลือค่าเลี้ยงดูบุตร เพื่อดูแลภาระค่าใช้จ่ายของผู้ปกครอง เป็นต้น

งานศึกษานี้พิจารณารายจ่ายเพียง 2 รายการและรายรับ 1 รายการ เนื่องด้วยข้อมูลระดับบุคคลที่มีจำกัด โดยแต่ละรายการประเมินข้อมูลในรายอายุและปี รายจ่ายประกอบด้วยเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการและค่ารักษาพยาบาลข้าราชการซึ่งเป็นข้อมูลจากกรมบัญชีกลาง โดย 2 รายการนี้คิดเป็น 9% ของรายจ่ายภาครัฐรวมปี 2021 ขณะที่รายรับพิจารณาเงินได้บุคคลธรรมดาซึ่งเป็นข้อมูลจากกรมสรรพากรเท่านั้น ซึ่งคิดเป็น 13% ของรายรับรวมภาครัฐปี 2021

มูลค่าเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ระหว่างปี 2004–2021 ปรับสูงขึ้น สามารถอธิบายได้ด้วยสองปัจจัยหลัก คือ

1. จำนวนผู้มีสิทธิรับเบี้ยหวัดที่เพิ่มขึ้น โดยจากรูป 3a จะเห็นได้ว่าจำนวนผู้รับสิทธิประโยชน์มีความสัมพันธ์ที่ชัดเจนกับอายุ โดยจะทยอยปรับสูงขึ้นตั้งแต่ช่วงอายุ 50 ปี เนื่องจากเป็นอายุที่เข้าเกณฑ์การเข้าโครงการเกษียณอายุข้าราชการก่อนกำหนด (early retire) และจะปรับสูงขึ้นเต็มที่เมื่ออายุ 60 ปี (อายุเกษียณ) นอกจากนี้ ยังเห็นได้ว่าจำนวนคนกลุ่มสูงอายุปรับสูงขึ้นเมื่อเวลาผ่านไป ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของจำนวนข้าราชการรายอายุ
2. รายจ่ายเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญต่อหัวแบ่งตามอายุซึ่งก็มีทิศทางเพิ่มขึ้น (รูป 3b) ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการปรับฐานเงินเดือนข้าราชการที่ผ่านมา ซึ่งได้ปรับตามค่าครองชีพที่เปลี่ยนแปลงไป

สำหรับรายจ่ายค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ ที่เป็นสวัสดิการแรงงานที่รัฐบาลมีให้กับข้าราชการและบุคคลในครอบครัวตามเกณฑ์ที่กำหนด สามารถแบ่งออกได้เป็นค่ารักษาพยาบาลของตัวข้าราชการเอง และค่ารักษาพยาบาลของบุคคลในครอบครัว เนื่องจากข้อมูลที่ค่อนข้างสั้น (ปี 2018–2021) จึงอาจไม่เห็นมิติของการเปลี่ยนแปลงตามช่วงเวลามากนัก ทั้งนี้ รูปที่ 4 แสดงความสัมพันธ์ของรายจ่ายกับอายุที่ค่อนข้างชัดเจน โดยมีข้อสังเกตดังต่อไปนี้

1. การเบิกค่ารักษาพยาบาลของข้าราชการโดยเฉลี่ยเป็นการเบิกให้กับเจ้าตัวและบุคคลในครอบครัวในสัดส่วนที่ใกล้เคียงกัน (ประมาณ 1:1)
2. เมื่อข้าราชการและบุคคลในครอบครัวมีอายุมากขึ้น ก็จะมีจำนวนการใช้สิทธิรักษาพยาบาลมากขึ้น โดยข้าราชการใช้สิทธิมากที่สุดช่วงประมาณอายุ 60 ปีและทยอยลดลง ขณะที่บุคคลในครอบครัวที่ใช้สิทธิส่วนใหญ่จะเป็นวัยเด็ก (ลูก) และวัยชรา (พ่อแม่) ของข้าราชการเป็นหลัก (รูป 4a)
3. ค่าใช้จ่ายของการรักษาพยาบาลต่อหัวเพิ่มขึ้นตามอายุ โดยเพิ่มในอัตราที่เร็วขึ้นเมื่ออายุมากขึ้น (รูป 4b)
4. การกระจายของการเบิกค่ารักษาพยาบาลค่อนข้างเบ้มาก กล่าวคือ คนส่วนใหญ่เบิกค่ารักษาในระดับที่ไม่สูงมากนัก แต่มีสัดส่วนคนกลุ่มน้อยที่เบิกค่าใช้จ่ายสูง ส่งผลให้ค่าเฉลี่ยการรักษาพยาบาลสูงกว่าค่ากลาง (P50) มาก (รูป 4c)

ในด้านรายรับ ข้อมูลภาษีเงินได้บุคคลธรรมดารายอายุจากกรมสรรพากรปี 2017–2021 ชี้ว่าภาษีส่วนใหญ่จะมาจากบุคคลวัยทำงานอายุ 15–65 ปี (รูปที่ 5) โดยกลุ่มอายุ 35–45 ปี มีจำนวนผู้เสียภาษีมากที่สุด อย่างไรก็ดี ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่เก็บได้ต่อหัวมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามอายุ⁶ ส่งผลให้รัฐมีรายได้จากการเก็บภาษีรายได้สูงสุดจากกลุ่มคนอายุ 45–55 ปี สำหรับในช่วง 5 ปีที่มีข้อมูล การจัดเก็บภาษีในแต่ละช่วงอายุปรับเพิ่มขึ้นในทิศทางที่สอดคล้องกับการเพิ่มขึ้นของค่าจ้างแรงงาน

โดยสรุปในส่วนที่สองนี้ การใช้งบประมาณในภาพใหญ่แสดงให้เห็นว่าค่าใช้จ่ายของภาครัฐที่เกี่ยวเนื่องกับโครงสร้างประชากร โดยเฉพาะในด้านสังคมสงเคราะห์ซึ่งเป็นสวัสดิการของประชาชนนั้นมีแนวโน้มสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญเมื่อเทียบกับค่าใช้จ่ายภาครัฐอื่น ๆ ขณะที่ข้อมูลในระดับจุลภาคก็แสดงความสัมพันธ์ที่ชัดเจนระหว่างอายุและรายรับรายจ่ายของภาครัฐบางรายการ ซึ่งในหัวข้อถัดไป เราจะอาศัยความสัมพันธ์ดังกล่าวมาช่วยประเมินแนวโน้มรายรับรายจ่ายของภาครัฐไปข้างหน้าตามการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร

หลายประเทศมีการจัดทำรายงานประเมินภาระภาคการคลังที่เกิดขึ้นจากการเข้าสู่สังคมสูงวัยและเผยแพร่อย่างสม่ำเสมอ เช่น คณะกรรมาธิการสหภาพยุโรป (European Commission: EC) มีรายงานประมาณการผู้สูงอายุ (aging report)⁷ ที่ประเมินการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรและผลต่องบประมาณด้านการคลัง 50 ปีข้างหน้า เพื่อใช้ประกอบการพิจารณานโยบายรักษาเสถียรภาพด้านการคลังของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ขณะที่สหรัฐฯ มีสำนักงานวิเคราะห์และติดตามการใช้งบประมาณแห่งรัฐสภา (Congressional Budget Office: CBO) ที่เผยแพร่ประมาณการณ์งบประมาณและการขยายตัวทางเศรษฐกิจทุก ๆ ปี โดยเป็นการประมาณการระยะ 10 ปี ภายใต้ข้อสมมติว่าภาครัฐไม่มีการเปลี่ยนแปลงลักษณะรายจ่ายและการเก็บภาษี รวมถึงมีการต่อข้อสมมติไปเป็นระยะ 30 ปี โดยการจัดทำรายงานแต่ละครั้งจะมีการทบทวนข้อสมมติใหม่เพื่อสะท้อนการเปลี่ยนแปลงทางด้านประชากรและงบประมาณเสมอ

สำหรับประเทศไทยนั้น รัฐบาลพยายามรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ควบคู่ไปกับการรักษาสมดุลด้านการคลัง ผ่านการดำเนินตามแผนการคลังระยะปานกลาง (ปีงบประมาณ 2567–2570) รวมถึงมีการออกรายงานความเสี่ยงทางการคลังสู่สาธารณะเป็นประจำทุกปี ซึ่งมีบางส่วนที่เกี่ยวกับความเสี่ยงด้านการคลังต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร⁸ แต่ไทยก็ยังไม่มีรายงานประเมินความเสี่ยงภาคการคลังฉบับใดที่ประเมินเฉพาะด้านที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรได้อย่างครอบคลุมในทุกมิติ บทความนี้จึงถือโอกาสใช้ข้อมูลรายรับรายจ่ายตามอายุข้างต้นควบคู่กับการประมาณการการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรกรณีฐานจากสหประชาชาติ เพื่อฉายภาพตัวอย่างภาระการคลังไปข้างหน้าโดยใช้ข้อสมมติฐานความสัมพันธ์ทางบัญชีด้านรายรับรายจ่ายแบบง่าย ๆ ทั้งนี้ ในทางปฏิบัติ ยังมีปัจจัยที่มีความไม่แน่นอนสูง ทั้งที่เกิดขึ้นจากข้อสมมติโครงสร้างประชากร การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจมหภาค นโยบายภาครัฐในระยะยาว และปัจจัยอื่น ๆ ซึ่งไม่อาจทราบได้⁹

การวาดภาพรายรับรายจ่ายที่เกี่ยวกับโครงสร้างประชากรไปข้างหน้าอาศัยข้อสมมติที่สำคัญ 5 ข้อดังต่อไปนี้

1. งานศึกษานี้ใช้การประเมินรายรับรายจ่ายภาครัฐที่เชื่อมโยงกับโครงสร้างประชากรเป็นบางรายการเท่านั้นเนื่องจากข้อจำกัดด้านข้อมูล โดยประเมินด้านรายจ่าย 4 รายการ และด้านรายรับ 1 รายการ โดยรายจ่ายประกอบด้วย เบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ ค่าใช้จ่ายของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ซึ่งจะครอบคลุมทั้งสวัสดิการข้าราชการและประชาชนทั่วไป ขณะที่ฝั่งรายรับพิจารณาเพียงภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา
2. สมมติให้พฤติกรรมรายรับรายจ่ายของภาครัฐอื่น ๆ ที่ไม่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร ให้เป็นสัดส่วนที่คงที่ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ¹⁰
3. การประเมินค่าใช้จ่ายไปข้างหน้า สมมติให้โครงสร้างรายรับรายจ่ายตามอายุคงที่เท่ากับระดับจริงที่เห็นในข้อมูลปัจจุบัน ดังนั้น ผลต่องบดุลที่เปลี่ยนแปลงไปในอนาคตจึงเกิดจากการเปลี่ยนแปลงจำนวนประชากรในแต่ละช่วงอายุตามประมาณการกรณีฐานจาก United Nations (2022) เท่านั้น
4. สมมติให้โครงสร้างอายุของข้าราชการสอดคล้องกับโครงสร้างอายุของประชากรไทยทั้งประเทศ
5. สมมติให้รายรับรายจ่ายต่อหัวปรับตามการเปลี่ยนแปลงของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศต่อหัว เพื่อให้การประเมินไม่อ่อนไหวกับข้อสมมติด้านเศรษฐกิจมหภาคในระยะยาว

จากการประเมินตามกรอบข้างต้นพบว่ารายจ่ายทั้ง 4 รายการมีแนวโน้มปรับสูงขึ้นอย่างมาก ขณะที่รายรับจากภาษีเงินได้ปรับลดลง (รูปที่ 6) สะท้อนโครงสร้างประชากรที่มีสัดส่วนคนแก่มากขึ้น ซึ่งคนกลุ่มดังกล่าวจะได้รับบำเหน็จบำนาญ เบี้ยยังชีพ และต้องการการรักษาพยาบาลมากขึ้น ขณะที่การเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาก็จะเก็บเฉพาะในช่วงของวัยทำงานเท่านั้น ตามที่ได้อธิบายด้วยข้อมูลในส่วนที่สามของบทความข้างต้น ในอีก 40 ปีข้างหน้า เมื่อเทียบกับค่าในปัจจุบัน จะเห็นได้ว่าเบี้ยยังชีพมีอัตราการเติบโตตามมูลค่าที่แท้จริงมากที่สุด (84%) ตามมาด้วยรายจ่ายรักษาพยาบาลข้าราชการ (51%) เบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (26%) และกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (23%) ขณะที่รายรับจากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาลดลง 21%

หากพิจารณาผลกระทบของรายรับรายจ่ายข้างต้นต่องบดุลของภาครัฐ ค่าใช้จ่ายทั้งหมดจะเพิ่มขึ้นคิดเป็น 2.1% ของ GDP ปี 2062 ขณะที่ในฝั่งรายรับมีแนวโน้มลดลงประมาณ 0.2% ของ GDP ต่อปี (ตารางที่ 1) ซึ่งภาระรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นก็เป็นไปตามหลักการเพิ่มคุณภาพชีวิตของประชาชนให้สอดคล้องกับการเติบโตทางเศรษฐกิจ ขณะเดียวกัน ภาครัฐเองคงต้องพยายามปรับปรุงโครงสร้างรายรับ และขยายฐานการเก็บภาษีให้กว้างมากยิ่งขึ้นเพื่อชดเชยรายรับที่มีแนวโน้มลดลง เพื่อให้ดุลการคลังขั้นต้น (primary balance) ปรับตัวดีขึ้นจากผลการประเมินเบื้องต้น ที่คาดว่าจะลดลงประมาณ 2.3% ของ GDP ต่อปี

ทั้งนี้ หากค่าใช้จ่ายหรือรายรับต่อหัวเปลี่ยนแปลงในอัตราที่ต่างจากการขยายตัวของผลิตภัณฑ์มวลรวมต่อหัว ก็จะส่งผลให้ภาระภาคการคลังปรับสูงขึ้นหรือลดลงจากที่ประเมินไว้ข้างต้น เช่น หากค่าใช้จ่ายในรายการต่าง ๆ ไม่มีการเปลี่ยนแปลงมูลค่าเลย เมื่อเวลาผ่านไปและเศรษฐกิจขยายตัวขึ้น ค่าใช้จ่ายเหล่านี้ก็จะคิดเป็นสัดส่วนที่น้อยลงต่อขนาดเศรษฐกิจ (รูปที่ 7) แต่ขณะเดียวกัน ก็ย่อมหมายถึงว่ากำลังซื้อที่คนได้รับจากบำเหน็จบำนาญหรือความเพียงพอของการรักษาพยาบาลก็จะลดลงตาม

ที่ผ่านมา นโยบายภาครัฐที่ดูแลเรื่องการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่สังคมสูงอายุส่วนใหญ่ให้น้ำหนักกับเรื่องความเพียงพอทางรายได้ของคนวัยชรา เช่น การปฏิรูประบบบำเหน็จบำนาญของประเทศไทยให้ครอบคลุมประชาชนกลุ่มต่าง ๆ มากขึ้น¹¹ (ทั้งนี้ ระบบบำเหน็จบำนาญไทยยังมีปัญหาอยู่หลายอย่าง อ่านเพิ่มเติมได้จาก Wasi et al. (2020) และ Wasi et al. (2021)) และการจัดตั้งกองทุนผู้สูงอายุ¹² ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อจ่ายเงินสงเคราะห์เพื่อการยังชีพแก่ผู้สูงอายุที่มีรายได้น้อย¹³ ซึ่งการจ่ายเงินสงเคราะห์ของกองทุนดังกล่าวก็นับเป็นหนึ่งในนโยบายรัฐที่ให้ความสำคัญกับความเพียงพอของรายได้ผู้สูงอายุ

อย่างไรก็ดี ภายใต้บริบทสังคมสูงวัยที่รายจ่ายสวัสดิการภาครัฐจะเพิ่มขึ้นและรายรับบางประเภทจะลดลงตามบทวิเคราะห์ข้างต้น การมีแผนเตรียมรับมือของประชาชนเองไม่ว่าจะลดรายจ่ายหรือเพิ่มรายได้ที่ชัดเจนเป็นสิ่งจำเป็น โดยภาครัฐได้มีการส่งเสริมด้านระบบการออมเงินเพื่อสนับสนุนประชาชน ผ่านนโยบายส่งเสริมการออมเพื่อการเกษียณ ได้แก่ กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ (providence fund: PVD) ร่างพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ พ.ศ. ..... (ร่าง พ.ร.บ. กบช.) กองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) และกองทุนรวมเพื่อการออมและการลงทุนรวมเพื่อการเลี้ยงชีพ (กองทุน SSF และกองทุน RMF) เพื่อสร้างหลักประกันความเสี่ยงด้านรายได้ของประชาชนเมื่อต้องเข้าสู่วัยผู้สูงอายุ นอกจากนี้ ภาครัฐยังมีนโยบายส่งเสริมและจูงใจให้ประชาชนทำประกันสุขภาพ¹⁴ ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อลดภาระในด้านการรักษาพยาบาลของประชาชน ตลอดจนเป็นการลดภาระทางการคลังของภาครัฐในการดูแลสุขภาพประชาชน

ถึงแม้ว่ามาตรการข้างต้นอาจช่วยดูแลประชาชนรวมถึงสร้างหลักประกันด้านรายได้หลังเกษียณได้ในระดับหนึ่ง แต่การให้ความสำคัญกับการควบคุมรายจ่ายภาครัฐให้สอดคล้องกับรายรับ รวมถึงการสร้างวินัยด้านการออมในระดับบุคคลในช่วงที่ยังอยู่ในวัยแรงงาน จะช่วยลดภาระด้านงบประมาณภาครัฐ เน้นการพึ่งพาตนเอง และช่วยรักษาความยั่งยืนทางการคลังต่อไป

ข้อมูลในช่วงที่ผ่านมาแสดงความสัมพันธ์ที่ชัดเจนระหว่างการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรกับรายรับและรายจ่ายของภาครัฐ กล่าวคือ เมื่อมีประชากรวัยทำงานน้อยลงและผู้สูงอายุมากขึ้น ก็จะส่งผลให้รายรับของภาครัฐลดลงขณะที่รายจ่ายมากขึ้น งานศึกษานี้อาศัยความสัมพันธ์ที่เห็นได้จากข้อมูลบางรายการในระดับบุคคลของกรมบัญชีกลางและกรมสรรพากร ประกอบกับข้อสมมติการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร เพื่อนำมาวาดภาพผลกระทบที่มีต่อรายรับรายจ่ายภาครัฐในระยะยาวบนสมมติฐานอย่างง่าย ซึ่งพบว่าผลจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรอาจส่งผลให้ดุลการคลังเบื้องต้นขาดทุนเพิ่มขึ้นกว่า 2% ต่อปีเมื่อเทียบกับโครงสร้างประชากรปัจจุบัน

ในปัจจุบัน ภาครัฐพยายามสนับสนุนและส่งเสริมการออมแก่ประชาชนอย่างต่อเนื่อง ผ่านมาตรการส่งเสริมการออมเพื่อการเกษียณต่าง ๆ นอกจากนี้ยังมีอีกหลายมาตรการที่จะออกมาเพิ่มเติม เช่น ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ พ.ศ. ... (ร่าง พ.ร.บ. คนบ.) ที่เป็นแผนแม่บทและแนวทางการพัฒนาระบบบำเหน็จบำนาญของประเทศในภาพรวม ขณะที่ในระยะข้างหน้า การลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น สร้างรายได้ใหม่ รวมถึงใช้งบประมาณที่มีอยู่อย่างมีประสิทธิภาพ อาจเป็นแนวทางกว้าง ๆ ที่น่าจะสามารถช่วยบรรเทาผลลบจากการเข้าสู่สังคมสูงอายุได้ แต่แนวทางและวิธีการในรายละเอียดคงเป็นสิ่งที่ต้องมีการศึกษาเพิ่มเติมในงานศึกษาต่อ ๆ ไป และคงเป็นสิ่งที่ทุกหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน รวมถึงภาคประชาชนต้องร่วมกันทำ

อย่างไรก็ดี นัยเชิงนโยบายซึ่งคณะผู้เขียนมองว่ามีประโยชน์และจำเป็น คือการให้มีหน่วยงานของภาครัฐมารับหน้าที่ในการประเมินผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรต่อโครงสร้างรายรับรายจ่ายของภาครัฐอย่างเป็นระบบและมีการทำซ้ำอย่างสม่ำเสมอ เพื่อสะท้อนการเปลี่ยนแปลงทางประชากรและงบประมาณที่เกิดขึ้นจริง เช่นเดียวกับที่มีในสหภาพยุโรปและสหรัฐฯ มาเป็นระยะเวลานาน ซึ่งการจัดทำบทวิเคราะห์ดังกล่าวน่าจะมีส่วนช่วยให้ทุกหน่วยงานรัฐรวมถึงภาคประชาชนเข้าใจถึงปัญหาในภาพเดียวกัน และใช้เป็นหลักอ้างอิงในการวางแผนทั้งระดับกลยุทธ์ภาพใหญ่และระดับปฏิบัติการให้มีการเตรียมรับมือที่เพียงพอและเหมาะสมกับขนาดและความเร่งด่วนของปัญหาที่จะเกิดขึ้น และสามารถชี้วัดประสิทธิภาพของนโยบายที่ออกมาได้อย่างเป็นระบบ