การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

ตลอดระยะเวลาหลายสิบปีที่ผ่านมา ผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศปรากฏเห็นชัดมากขึ้นเรื่อย ๆ ทั้งในรูปแบบของพายุ น้ำท่วม หรือภัยแล้งที่ส่งผลกระทบเป็นวงกว้าง สร้างความเสียหายทั้งต่อโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ กระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชากรทั่วโลก (Grippa et al., 2019) สร้างผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจ ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม รวมถึงส่งผลให้เกิดการย้ายถิ่นฐาน ซึ่ง IPCC (2021) พบว่าสภาวะสุดขั้วของลมฟ้าอากาศ ทั้งอุณหภูมิสุดขั้ว ภัยแล้งรุนแรง สภาวะฝนสุดขั้ว และพายุหมุนเขตร้อนรุนแรง มีแนวโน้มที่จะเกิดบ่อยครั้งขึ้นและทวีความรุนแรงมากขึ้นตามการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิพื้นผิวโลกเฉลี่ยหรือตามสภาวะโลกร้อน (รูปที่ 1) และหากไม่ดำเนินการเพื่อรับมือและแก้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างเร่งด่วน ผู้คนทั่วโลกกว่า 216 ล้านคนอาจต้องโยกย้ายถิ่นฐานภายในประเทศภายในปี ค.ศ. 2050 ซึ่งอาจก่อให้เกิดความตึงเครียดทั้งในพื้นที่รับและส่งผู้อพยพ ตัวอย่างเช่น ผู้ที่เคยประกอบอาชีพทางการเกษตรหรือประมงที่อาจย้ายเข้าเมืองเพื่อหางานทำ ทำให้พื้นที่เมืองต้องรองรับประชากรมากเกินศักยภาพที่มี โดยมี 6 ภูมิภาคทั่วโลก¹ ที่เป็นพื้นที่ที่มีแนวโน้มสูง (hotspot) ที่จะประสบปัญหาการโยกย้ายถิ่นฐานภายในประเทศที่มีผลมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Clement et al., 2021)

สำหรับประเทศไทย หากพิจารณาจากดัชนีความเสี่ยงด้านภูมิอากาศโลก (Global Climate Risk Index) พบว่าประเทศไทยถูกจัดอันดับเป็นประเทศที่มีความเสี่ยงสูงต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอันดับที่ 9 จาก 180 ประเทศทั่วโลก และงานศึกษาของ Eckstein et al. (2021) พบว่าการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสร้างความเสียหายต่อเศรษฐกิจไทยมูลค่า 7,719 ล้านเหรียญสหรัฐ คิดเป็น 0.82% ของ GDP ในช่วงปี ค.ศ. 2000–2019 โดยส่งผลกระทบต่อภาคท่องเที่ยว ภาคอุตสาหกรรม และภาคเกษตร จากงานศึกษาของ Thampanishvong et al. (2021) พบว่าภาคเศรษฐกิจเหล่านี้ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแตกต่างกันและไม่เท่าเทียมกัน ดังนี้

• ภาคท่องเที่ยว ทั้งอุณหภูมิที่สูงขึ้น น้ำท่วมรุนแรง น้ำแล้ง ฯลฯ ส่งผลกระทบต่อกิจกรรมการท่องเที่ยวและทำให้โครงสร้างพื้นฐานบริเวณแหล่งท่องเที่ยวได้รับความเสียหาย นอกจากนี้ การเปลี่ยนแปลงทรัพยากรธรรมชาติและความอุดมสมบูรณ์ของระบบนิเวศอันเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศก็กระทบต่อภาคท่องเที่ยวเช่นกัน เนื่องจากปัจจัยเหล่านี้กำหนดแรงดึงดูดทางการท่องเที่ยว
• ภาคอุตสาหกรรม สภาวะสุดขั้วของลมฟ้าอากาศ เช่น น้ำท่วมและน้ำแล้ง กระทบต่อกระบวนการผลิตและทำให้โรงงานหรือเครื่องจักรอุปกรณ์ได้รับความเสียหาย
• ภาคเกษตรกรรม ซึ่งเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีความเปราะบางสูง ได้รับผลกระทบต่อผลิตผลของพืชและสัตว์ ตลอดจนพื้นที่ที่ใช้เพื่อทำการเกษตร โดยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศคาดว่าจะสร้างความเสียหายสะสมต่อภาคเกษตรของไทยในช่วงปี ค.ศ. 2021–2045 คิดเป็นมูลค่า 0.61–2.85 ล้านล้านบาท หรือเฉลี่ย 17,912–83,826 ล้านบาทต่อปี ขึ้นอยู่กับระดับความรุนแรง (Attavanich, 2017)

หากภาคส่วนต่าง ๆ ในประเทศไทยไม่เร่งลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างจริงจัง เศรษฐกิจไทยภายในปี ค.ศ. 2050 อาจหดตัวถึง 4.9–43.6% (Swiss Re Institute, 2021) โดยจากการพิจารณาความเสี่ยงทางกายภาพ (physical risks) ความเสี่ยงต่อเศรษฐกิจ รวมถึงความแข็งแกร่งสามารถในการปรับตัว (adaptive capacity) ในด้านการบริหารจัดการ การเงิน การศึกษาเป็นต้น ประเทศไทยได้รับจัดอันดับเป็นลำดับที่ 44 จาก 48 ประเทศ ซึ่งหมายความว่าไทยมีความเสี่ยงต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต่อเศรษฐกิจสูง

ถึงแม้ว่าการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจะเป็นพันธกิจที่สำคัญของนานาประเทศ เนื่องจากเป็นหัวใจสำคัญซึ่งช่วยชะลอไม่ให้อุณหภูมิพื้นผิวโลกเฉลี่ยเพิ่มขึ้นเกิน 1.5 องศาเซลเซียส และบรรเทาความรุนแรงที่อาจเกิดขึ้นจากสภาวะสุดขั้วของลมฟ้าอากาศ และทุกประเทศจะสามารถลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้อย่างมีนัยสำคัญ แต่เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเป็นผลมาจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสะสมในอดีต ประเทศต่าง ๆ จึงไม่สามารถหลีกเลี่ยงผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศได้ ด้วยเหตุนี้ ภาคส่วนต่าง ๆ จึงจำเป็นต้องดำเนินการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกควบคู่ไปกับการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ตามความหมายของคณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (IPCC) หมายถึง “การปรับเปลี่ยนระบบธรรมชาติหรือระบบของมนุษย์เพื่อตอบสนองต่อสิ่งเร้าทางภูมิอากาศที่เกิดขึ้นแล้วหรือที่คาดการณ์ว่าจะเกิดขึ้นในอนาคตรวมถึงการตอบสนองต่อผลกระทบจากสิ่งเร้านั้น ซึ่งการปรับเปลี่ยนดังกล่าวเป็นการช่วยลดอันตรายหรือความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น หรืออาจเป็นการใช้ประโยชน์จากโอกาสที่เกิดขึ้นจากสิ่งเร้าทางภูมิอากาศหรือผลกระทบของสิ่งเร้านั้น” ในขณะที่กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) ให้ความหมายของการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไว้ว่า “เป็นการตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งเป็นความพยายามที่จะลดความเปราะบางของระบบทางชีววิทยาและสังคมต่อการเปลี่ยนแปลงที่ค่อนข้างจะฉับพลันและชดเชยกับผลกระทบที่เกิดจากภาวะโลกร้อน” (กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, 2559)

อย่างไรก็ดี การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีรูปแบบที่ค่อนข้างหลากหลาย ทั้งการปรับตัวโดยใช้เทคโนโลยี การปรับรูปแบบการจัดการ การปรับเปลี่ยนพฤติกรรม การปรับโครงสร้างทางกายภาพ การจัดทำฐานข้อมูลและการแจ้งเตือนภัย การปรับเปลี่ยนเชิงนโยบาย ฯลฯ (Biagini et al., 2014) นอกจากนี้ การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอาจมีลักษณะของการปรับตัว โดยทั่วไปซึ่งสามารถปรับใช้ได้ในหลายสาขา (cross cutting) หรือเป็นลักษณะของการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เฉพาะเจาะจงในแต่ละสาขา ตารางที่ 1 แสดงตัวอย่างแนวทางการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทั้งสองประเภท

ตัวอย่างแนวทางการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่สามารถปรับใช้ได้ในหลายสาขา (ตารางที่ 1) เช่น ระบบแจ้งเตือนภัยล่วงหน้าที่ช่วยให้ภาคส่วนต่าง ๆ สามารถป้องกันผลกระทบทั้งชีวิตและทรัพย์สินจากภัยพิบัติหรือสภาวะสุดขั้วของลมฟ้าอากาศ เทคโนโลยีและโครงสร้างทางกายภาพที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำ ตลอดจนระบบประกันภัยด้านสภาพภูมิอากาศ เป็นต้น อย่างไรก็ดี แนวทางการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศบางประเภทมีบริบทที่เฉพาะเจาะจงและเหมาะสมกับบางสาขา เช่น การพัฒนาและนำพันธุ์พืชหรือพันธุ์สัตว์ที่สามารถต้านทานกับสภาพภูมิอากาศที่ไม่เหมาะสมมาใช้และการทำการเกษตรที่เท่าทันสภาพภูมิอากาศเป็นตัวอย่างของแนวทางการปรับตัว ที่เฉพาะเจาะจงในสาขาการเกษตร สำหรับภาคอุตสาหกรรม ตัวอย่างแนวทางการปรับตัว ที่เฉพาะเจาะจง เช่น การก่อสร้างกำแพงป้องกันน้ำท่วมโรงงานอุตสาหกรรม ระบบสำรองน้ำในโรงงาน ระบบผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน เป็นต้น

หากพิจารณาแนวทางการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ จะเห็นว่าแต่ละแนวทางการปรับตัวมีความแตกต่างกันในหลากหลายมิติ ทั้งรูปแบบ ลักษณะ ขนาด (scale) เงินลงทุนที่ใช้ ฯลฯ ดังนั้น แนวทางการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแต่ละแนวทางอาจเหมาะสมกับกลไกการระดมทุนหรือเครื่องมือทางการเงินที่หลากหลาย ซึ่งจะกล่าวถึงในลำดับต่อไป

การดำเนินการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจำเป็นต้องอาศัยเงินทุนสนับสนุนจากหลายแหล่ง ดังนั้น การเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate finance) จึงเข้ามามีบทบาทสำคัญ การเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ตามนิยามของกองประสานการจัดการการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ คือ กลไกการจัดหาแหล่งเงินทุนเพื่อใช้สนับสนุนกิจกรรมด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รวมถึงกลไกการดำเนินการต่าง ๆ เช่น การเสริมสร้างศักยภาพ (capacity building) การถ่ายทอดเทคโนโลยี ฯลฯ เพื่อสนับสนุนประเทศในการเปลี่ยนผ่านสู่สังคมคาร์บอนต่ำ การพัฒนาที่ยั่งยืน และมีความสามารถในการรับมือกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ส่วน UNFCCC นิยามการเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศว่าหมายถึง กลไกการจัดหาแหล่งเงินทุนในระดับท้องถิ่น ระดับชาติ และระหว่างประเทศจากทั้งภาครัฐและภาคเอกชนเพื่อสนับสนุนการดำเนินการด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

หากพิจารณาแนวโน้มการเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทั่วโลก จากรายงาน Global Landscape of Climate Finance 2021 (Buchner et al., 2021) พบว่าปรับตัวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง (รูปที่ 2) โดยในปี ค.ศ. 2019/20 การเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทั่วโลกมีมูลค่ารวมทั้งสิ้น 632 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ อย่างไรก็ดี หากพิจารณาประเภทของการเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พบว่าส่วนใหญ่เป็นการเงินเพื่อสนับสนุนการดำเนินการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (mitigation finance) เช่น พลังงานหมุนเวียน ระบบขนส่งที่สะอาด อาคารที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม ฯลฯ มากกว่าการเงินเพื่อสนับสนุนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (adaptation finance) โดยในปี ค.ศ. 2019/20 การเงินเพื่อสนับสนุนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทั่วโลกมีมูลค่ารวม 46 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ คิดเป็นเพียง 7% ของการเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทั้งหมด ซึ่งระดับการสนับสนุนดังกล่าวไม่เพียงพอสำหรับการจัดการกับผลกระทบทั้งปัจจุบันและในอนาคตจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งจากการคาดการณ์โดย UNEP (2021) พบว่าประเทศกำลังพัฒนาอาจต้องแบกรับต้นทุนด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสูงถึง 155–330 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ ภายในปี ค.ศ. 2030 และประมาณ 310–555 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ ภายในปี ค.ศ. 2050

หากพิจารณาแหล่งเงินทุนเพื่อสนับสนุนการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งรวมทั้งในส่วนที่สนับสนุนการการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พบว่าเงินทุนสนับสนุนมาจากภาครัฐมากกว่าภาคเอกชน โดยในปี 2019/20 มีเงินทุนฯ จากภาครัฐมูลค่ารวมประมาณ 321 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ (51% ของเงินทุน) ส่วนเงินทุนจากภาคเอกชนมีมูลค่ารวม 310 พันล้านเหรียญสหรัฐ (49% ของเงินทุน) (Buchner et al., 2021)

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาเฉพาะในส่วนของการเงินเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (adaptation finance) ซึ่งมีมูลค่ารวม 46 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ จากรูปที่ 3 พบว่าปัจจุบันแหล่งเงินทุนเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศส่วนใหญ่เป็นแหล่งเงินทุนจากภาครัฐ (เฉดสีเหลืองในรูปที่ 3) โดยมีมูลค่ารวม 44.9 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ คิดเป็น 98% ของเงินทุนเพื่อการปรับตัว ฯ ซึ่งประกอบด้วยแหล่งเงินทุนจาก สถาบันการเงินเพื่อการพัฒนาแบบพหุภาคี สถาบันการเงินเพื่อการพัฒนาในประเทศ รัฐบาล สถาบันการเงินเพื่อการพัฒนาแบบทวิภาคี กองทุนเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสากล งบประมาณภาครัฐ และอื่น ๆ สำหรับแหล่งเงินทุนเพื่อการปรับตัวฯ จากภาคเอกชนนั้นมีมูลค่ารวม 1 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ เท่านั้น (เฉดสีเขียวในรูปที่ 3) โดยมีแหล่งเงินทุนมาจาก บริษัทเอกชน และนักลงทุนสถาบัน

จากรูปที่ 3 หากพิจารณาเฉพาะแหล่งเงินทุนจากภาครัฐ สถาบันการเงินเพื่อการพัฒนา (DFIs) ทั้งสถาบันการเงินเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศและสถาบันการเงินเพื่อการพัฒนาภายในประเทศ เป็นแหล่งเงินทุนสนับสนุนการดำเนินการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ใหญ่สุด มีมูลค่ารวม 219 พันล้านเหรียญสหรัฐฯ รองลงมาคือรัฐบาลของแต่ละประเทศ สำหรับแหล่งเงินทุนจากภาคเอกชน แหล่งเงินทุนเพื่อสนับสนุนการดำเนินการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ใหญ่ที่สุดคือบริษัทต่าง ๆ และสถาบันการเงิน

แหล่งเงินทุนเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศดังที่แสดงในรูปที่ 3 สอดคล้องกับผลการศึกษาของ Burmeister et al. (2019) ซึ่งพบว่าแหล่งเงินทุนเพื่อสนับสนุนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีค่อนข้างหลากหลาย (รูปที่ 4) อย่างไรก็ดี รูปที่ 4 นำเสนอข้อมูลในมิติที่เพิ่มเติมจากรูปที่ 3 โดยมีการนำเสนอการจัดประเภทแหล่งเงินทั้งในมิติแหล่งเงินทุนภาครัฐ-เอกชน และในมิติแหล่งเงินทุนในประเทศและแหล่งเงินทุนในต่างประเทศ โดยแหล่งเงินทุนที่มีบทบาทค่อนข้างเด่นชัด ได้แก่ รัฐบาลและหน่วยงานภาครัฐของประเทศที่ให้การสนับสนุนทางด้านการเงิน กองทุนเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศระหว่างประเทศ รวมถึงสถาบันการเงินเพื่อการพัฒนาซึ่งประกอบด้วยธนาคารเพื่อการพัฒนาทั้งในประเทศและระดับภูมิภาคที่เป็นสมาชิกของ International Development Finance Club (IDFC) และสถาบันการเงินต่าง ๆ สำหรับภาคเอกชน ตัวอย่างแหล่งเงินทุนเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่สำคัญ เช่น ผู้พัฒนาโครงการ (project developers) บริษัทต่าง ๆ ธนาคารพาณิชย์ ครัวเรือน ฯลฯ

นอกจากทำความรู้จักกับแหล่งเงินทุนเพื่อสนับสนุนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแล้ว ลำดับต่อไปเป็นการทำความรู้จักกับเครื่องมือทางการเงินเพื่อใช้ในการสนับสนุนโครงการหรือกิจกรรมด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ถึงแม้ว่าปัจจุบันจะมีเครื่องมือทางการเงินที่หลากหลายที่สามารถนำมาใช้ในการระดมทุน แต่จากงานศึกษาของ (Burmeister et al., 2019) พบว่า เครื่องมือทางการเงินที่นิยมนำมาใช้เพื่อระดมทุนสำหรับสนับสนุนโครงการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมี 3 ประเภทใหญ่ ๆ ได้แก่

1. สินเชื่อ/ตราสารหนี้ (debt) อาจเป็นรูปแบบของสินเชื่อธุรกิจ (corporate loan) หรือสินเชื่อโครงการ (project finance) ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากธนาคารพาณิชย์ ลีสซิ่งหรือสินเชื่อเช่าซื้อ (leasing) การเงินรายย่อยหรือไมโครไฟแนนซ์ (microfinance) พันธบัตรหรือหุ้นกู้
2. ทุน (equity) อาจเป็นลักษณะของการระดมทุนจากนักลงทุนจำนวนไม่กี่รายในรูปแบบของการลงทุนในหุ้นของบริษัทที่ยังไม่เข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ (private equity) ธุรกิจเงินร่วมลงทุน (venture capital) หรือการระดมทุนจากนักลงทุนมากรายในรูปแบบของหุ้นที่มีการซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์ (รูปที่ 5)
3. เงินอุดหนุนแบบให้เปล่า (grant) ซึ่งเป็นการให้เงินสนับสนุนแก่โครงการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโดยไม่ต้องจ่ายเงินคืน ตัวอย่างเช่น The Global Climate Change Alliance ซึ่งที่เป็นโปรแกรมที่บริหารโดยสหภาพยุโรปมีการให้เงินอุดหนุนแบบให้เปล่าแก่โครงการเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในประเทศกำลังพัฒนา กองทุนภูมิอากาศสีเขียว (green climate fund) มีการให้เงินอุดหนุนแบบให้เปล่าเพื่อสนับสนุนการดำเนินการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในด้านต่าง ๆ ทั้งด้านสาธารณสุข เกษตร ขนส่ง การจัดการน้ำ ฯลฯ

รูปที่ 6 แสดงสัดส่วนเครื่องมือทางการเงินเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทั่วโลก โดยเครื่องมือทางการเงินที่ได้รับความนิยมมากที่สุดสำหรับใช้สนับสนุนโครงการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศคือสินเชื่อ/ตราสารหนี้ที่อัตราดอกเบี้ยตามอัตราตลาด (project-level market rate debt) (47%) รองลงมาคือสินเชื่อ/ตราสารหนี้ดอกเบี้ยต่ำ (low-cost project debt) (25%) และเงินอุดหนุนแบบให้เปล่า (grant) (21%) นอกจากนี้ งานศึกษาของ Burmeister et al. (2019) ยังพบว่ามีเครื่องมือทางการเงินข้างต้นกับเครื่องมืออื่น ๆ เช่น ประกัน (insurance) การรับประกัน (guarantee) เป็นต้น ซึ่งช่วยในการถ่ายโอนความเสี่ยงจากผู้ให้การสนับสนุนทางการเงินไปยังบริษัทประกันหรือผู้ที่รับประกัน ซึ่งช่วยเพิ่มโอกาสให้โครงการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศได้รับการสนับสนุนทางด้านเงินทุนโดยเฉพาะจากภาคเอกชน

เนื่องจากเครื่องมือทางการเงินเพื่อสนับสนุนโครงการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีหลากหลายรูปแบบ แนวทางในการคัดเลือกเครื่องมือทางการเงินที่เหมาะสมควรเป็นอย่างไร? ที่จริงแล้ว เกณฑ์ที่ใช้ประกอบการตัดสินใจเลือกเครื่องมือทางการเงินเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เหมาะสมประกอบด้วยหลายปัจจัย เช่น จำนวนเงินลงทุนที่ต้องการ ลักษณะของโครงการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เป็นต้น

เพื่อให้เห็นภาพของแนวทางในการเลือกเครื่องมือทางการเงินเพื่อสนับสนุนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ชัดเจนมากขึ้น รูปที่ 7 แสดงตัวอย่างกรณีของโครงการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่มีลักษณะของโครงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ เช่น เขื่อนหรืออ่างกักเก็บน้ำ ทางระบายน้ำท่วม เป็นต้น ซึ่งโดยปกติมักต้องการเงินลงทุนที่สูงมาก กลุ่มที่ให้การสนับสนุนด้านเงินทุนที่เป็นไปได้อาจเป็นนักลงทุนสถาบัน นักลงทุนในตลาดหลักทรัพย์ สถาบันการเงิน ตลอดจนตลาดทุน ในกรณีนี้ เครื่องมือทางการเงินที่เหมาะสมอาจเป็นลักษณะของพันธบัตรหรือหุ้นกู้ รวมถึงสินเชื่อโครงการ (project finance) ในลักษณะของการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน (PPP) ในทางตรงกันข้าม สำหรับโครงการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศขนาดเล็กหรือขนาดจิ๋ว ที่ต้องการเงินลงทุนจำนวนไม่สูง เครื่องมือทางการเงินเพื่อสนับสนุนโครงการลักษณะดังกล่าวอาจเป็นรูปแบบของสินเชื่อเพื่อรายย่อย (micro loan) หรือสินเชื่อเพื่อธุรกิจ เป็นต้น

หลายประเทศเริ่มนำเครื่องมือทางการเงินเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศข้างต้นมาใช้ระดมทุนสำหรับสนับสนุนโครงการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ดังนั้น ในส่วนนี้จึงนำเสนอตัวอย่างการนำเครื่องมือทางการเงินมาระดมทุนเพื่อสนับสนุนโครงการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโดยถอดบทเรียนจากต่างประเทศ ทั้งนี้ เพื่อให้เห็นภาพที่ชัดเจนยิ่งขึ้นว่าเครื่องมือทางการเงินแต่ละประเภทเหมาะสมกับโครงการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศประเภทใดและในสาขาใด จึงนำเสนอตัวอย่างการใช้เครื่องมือทางการเงินตามลักษณะและสาขาของการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ตารางที่ 2 สรุปผลการถอดบทเรียนจากต่างประเทศ

เครื่องมือทางการเงินที่ได้รับความนิยมในต่างประเทศในการใช้เพื่อระดมทุนเพื่อสนับสนุนโครงการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศคือ สินเชื่อจากสถาบันการเงิน/ตราสารหนี้ ทุน/ตราสารทุน การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (PPP) และเงินสนับสนุนแบบให้เปล่า (ข้อมูลจากตารางที่ 2) การศึกษาของ UNEP (2016) ยังฉายภาพให้เห็นถึงรายละเอียดเกี่ยวกับเครื่องมือทางการเงินแต่ละประเภทพร้อมยกตัวอย่างโครงการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ใช้เครื่องมือทางการเงินดังกล่าวในการระดมทุนเพื่อสนับสนุนโครงการ ตารางที่ 3 สรุปรายละเอียดเกี่ยวกับเครื่องมือทางการเงินแต่ละประเภท

สำหรับประเทศไทย หากพิจารณาเฉพาะมาตรการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) คาดการณ์ว่าจำเป็นต้องใช้เงินทุนสนับสนุนประมาณ 0.4% ถึง 0.7% ของ GDP ต่อปี (International Monetary Fund, 2022) หรือ ประมาณ 7 หมื่นล้านบาท หากพิจารณาข้อมูลตราสารหนี้ที่ออกในประเทศไทย พบว่าในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา มีการออกตราสารหนี้ยั่งยืนเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยยอดคงค้างของตราสารหนี้ยั่งยืน ณ สิ้นเดือนมีนาคม พ.ศ. 2566 อยู่ที่ประมาณ 546,000 ล้านบาท เพิ่มขึ้นมาจากประมาณ 109,000 ล้านบาท ณ สิ้นปี พ.ศ. 2563 โดยการเพิ่มขึ้นส่วนใหญ่มาจากการออกตราสารหนี้เพื่อความยั่งยืน (sustainability bond) ที่เพิ่มขึ้น (รูปที่ 8) เมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่ได้จากการระดมทุนจากการออกตราสารหนี้ (use of proceeds) (ตารางที่ 4) พบว่าส่วนใหญ่ยังคงเน้นไปที่โครงการด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากกว่าโครงการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยตัวอย่างโครงการด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่มีการระดมทุนผ่านการออกตราสารหนี้ยั่งยืน เช่น โครงการเกี่ยวกับพลังงานหมุนเวียน การเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน อาคารสีเขียว ระบบขนส่งที่สะอาด การจัดการของเสียและน้ำเสีย และการสนับสนุนการปลูกป่าเพื่อกักเก็บคาร์บอน

จากข้อมูลในตารางที่ 4 ที่ผ่านมามีการระดมทุนผ่านการออกตราสารหนี้เพื่อสนับสนุนโครงการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศบางประเภทเท่านั้น เช่น การปลูกหญ้าแฝกซึ่งช่วยในการป้องกันการชะล้างพังทะลายของดิน การจัดการน้ำ การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การอนุรักษ์ป่า เป็นต้น ซึ่งสะท้อนถึงบทบาทและโอกาสของภาคการเงินและตลาดทุนในการเข้ามามีส่วนร่วมในการสนับสนุนการดำเนินงานด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในประเทศไทยซึ่งคาดว่าจะมีบทบาทมากขึ้นเรื่อย ๆ ยกตัวอย่าง เช่น การสนับสนุนการทำการเกษตรที่เท่าทันสภาพภูมิอากาศ (climate smart agriculture) การก่อสร้างหรือปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานและระบบสุขาภิบาลให้สามารถรับมือกับความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เช่น น้ำท่วม พายุรุนแรง ฯลฯ การลงทุนในการเพิ่มประสิทธิภาพของระบบแจ้งเตือนภัยล่วงหน้า (early warning system) เป็นต้น

มองไปข้างหน้า ประเทศไทยคาดว่าจะเผชิญความท้าทายและความเสี่ยงที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศในหลายมิติ ส่งผลให้การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีความจำเป็นและมีบทบาทมากขึ้นเรื่อย ๆ อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมา กลไกทางการเงินเพื่อสนับสนุนการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทั้งทั่วโลกและในประเทศไทยมุ่งเน้นไปที่การสนับสนุนกิจกรรมหรือโครงการด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ดังนั้น จึงเป็นโอกาสที่ดีที่ภาคการเงินจะเข้ามาเติมเต็มช่องว่างในส่วนนี้โดยให้การสนับสนุนโครงการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมากขึ้น โดยอาจใช้เครื่องมือทางการเงินเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่นิยมใช้ในต่างประเทศ เช่น สินเชื่อ ตราสารหนี้ หรือใช้เครื่องมือทางการเงินใหม่ ๆ เพราะหากไม่ดำเนินการอะไรเลย ภาคส่วนต่าง ๆ อาจได้รับผลกระทบและความเสียหายสูงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ อย่างไรก็ดี เนื่องจากเรื่องการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและการเงินเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศถือเป็นเรื่องที่ค่อนข้างใหม่สำหรับประเทศไทย ดังนั้น จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการเสริมสร้างความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับเรื่องนี้ให้กับภาคการเงินของไทย ทั้งสถาบันการเงินและหน่วยงานกำกับดูแลต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง