ความสูญเสียและความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ: โลกพร้อมแค่ไหนในการรับมือ และเพียงพอหรือไม่?

ปี 2023 เป็นปีที่อากาศร้อนที่สุดในรอบ 120,000 ปีหรือร้อนที่สุดในประวัติศาสตร์มนุษย์ อีกทั้งเป็นปีที่หลายประเทศทั่วโลกทั้งในเอเชีย แอฟริกา ยุโรป และอเมริกาเหนือ เผชิญกับเหตุการณ์สภาพอากาศสุดขั้ว (extreme weather events) ไม่ว่าจะเป็นคลื่นความร้อน ภัยแล้ง และไฟป่าที่รุนแรง รูปที่ 1 บน แสดงแนวโน้มเหตุการณ์ภัยพิบัติทางธรรมชาติที่เกิดขึ้นทั่วโลก ในขณะที่รูปที่ 1 ล่าง แสดงแนวโน้มการเกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติในประเทศไทย เหตุการณ์เหล่านี้สร้างความสูญเสีย (loss) และความเสียหาย (damages) อย่างมากต่อเศรษฐกิจ สุขภาพของประชาชน และระบบนิเวศ

ความสูญเสียและความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หมายถึง ผลกระทบและความเสี่ยงที่เชื่อมโยงกับสภาพภูมิอากาศ ซึ่งครอบคลุมทั้งสภาพอากาศสุดขั้วที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลัน และเหตุการณ์ที่มีการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นอย่างช้า ๆ เช่น การเพิ่มขึ้นของระดับน้ำทะเล ปรากฏการณ์ทะเลกรด (UNFCCC, 2013; UNFCCC, 2015; Mechler & Linnerooth-Bayer, 2019) โดยความสูญเสียและความเสียหายมีความแตกต่างกัน ความสูญเสียเป็นผลกระทบที่ไม่สามารถฟื้นคืนสู่สภาพปกติได้ เช่น การสูญเสียชีวิตจากคลื่นความร้อนรุนแรง การที่ประการังถูกทำลายอย่างถาวร เป็นต้น ในขณะที่ ความเสียหายเป็นผลกระทบที่สามารถบรรเทาให้เบาบางลงได้หรือสามารถซ่อมแซมได้ เช่น การที่ตึกหรืออาคารได้รับความเสียหายจากลมพายุรุนแรงหรือน้ำท่วมรุนแรง เป็นต้น (Boyd et al., 2017)

รูปที่ 1 แสดงให้เห็นว่าอุทกภัยหรือน้ำท่วม (สีส้ม) เป็นภัยที่เกิดบ่อยครั้งที่สุดทั้งทั่วโลกและในประเทศไทย เหตุการณ์ต่าง ๆ เหล่านี้สร้างความสูญเสียและความเสียหายทั้งทางเศรษฐกิจและที่ไม่ใช่ทางเศรษฐกิจคิดเป็นมูลค่ามหาศาลในแต่ละปี รูปที่ 2 แสดงมูลค่าความสูญเสียทางเศรษฐกิจ (economic loss) จากเหตุการณ์สภาพอากาศสุดขั้วที่เกิดขึ้นทั่วโลก เห็นได้ว่าในภาพรวม พายุเป็นเหตุการณ์สภาพอากาศสุดขั้วที่สร้างความสูญเสียทางเศรษฐกิจทั่วโลกสูงที่สุด หากพิจารณาในช่วงปี 2000–2019

ความสูญเสียและความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีความเชื่อมโยงกับหลักการของความเสี่ยง (risks) ต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งระดับความเสี่ยงจะมากหรือน้อยนั้นขึ้นอยู่กับ 3 ปัจจัย ดังนี้

1. ความรุนแรงของภัยอันตรายทางธรรมชาติ (hazards) เช่น ภัยน้ำท่วม พายุ ภัยแล้ง ฯลฯ
2. การเปิดรับภัย (exposure) เช่น ระยะทางจากที่พักอาศัยถึงแม่น้ำ โดยผู้ที่อยู่อาศัยใกล้กับแม่น้ำจะมีการเปิดรับภัยน้ำท่วมมากกว่าผู้ที่อาศัยอยู่ในระยะที่ห่างไกลจากแม่น้ำ เป็นต้น
3. ความเปราะบาง (vulnerability) ซึ่งขึ้นอยู่กับระดับการเตรียมความพร้อมในการรับมือกับภัยธรรมชาติหรือสภาพอากาศสุดขั้ว โดยผู้ที่มีการเตรียมความพร้อมในการรับมือที่ดีกว่า เช่น การยกบ้านสูง การสำรองน้ำไว้ใช้ในยามฉุกเฉิน ฯลฯ ย่อมมีความเปราะบางต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศน้อยกว่าผู้ที่ไม่ได้มีการเตรียมความพร้อมในการรับมือใด ๆ เลย

โดยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศนำมาซึ่งความสูญเสียและความเสียหายต่อ 3 ด้านหลัก (OECD, 2021) ได้แก่

1. ด้านสุขภาพ อุณหภูมิที่สูงขึ้นเพิ่มอัตราการเสียชีวิตจากความร้อน อีกทั้งเพิ่มอัตราการเจ็บป่วยจากโรคที่มีแมลงเป็นพาหะ
2. ด้านการผลิต การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศส่งผลกระทบต่อการทำการเกษตร ทั้งการปลูกพืช ทำปศุสัตว์ การเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำและการทำประมง โดยทำให้ผลผลิตทางการเกษตรลดลง และกระทบต่อทั้งห่วงโซ่การผลิตสินค้าเกษตร ซึ่งท้ายที่สุดกระทบต่อความมั่นคงทางอาหารของประชาชน
3. ด้านผลิตภาพแรงงาน อุณหภูมิที่สูงขึ้นส่งผลให้ผลิตภาพของแรงงานลดลง โดยเมื่ออุณหภูมิสูงขึ้น แรงงานอาจเจ็บป่วยด้วยโรคที่เกี่ยวข้องกับความร้อน เช่น ภาวะเครียดจากความร้อน (heat stress) โรคลมร้อน (heat stroke) ฯลฯ ซึ่งอาจส่งผลให้ทำงานได้ไม่มีประสิทธิภาพจากการที่ต้องจำกัดชั่วโมงทำงาน ขาดงานมากขึ้น (Ananian, 2023)

นอกจากความสูญเสียและความเสียหายเชิงเศรษฐกิจแล้ว การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศยังนำมาซึ่งความสูญเสียและความเสียหายในด้านอื่น ๆ ด้วย เช่น การสูญเสียโบราณวัตถุ การสูญเสียความมั่นคงจากการที่ต้องย้ายถิ่นที่อยู่ ผลกระทบต่อสุขภาพจิต เป็นต้น ซึ่งการสูญเสียเหล่านี้เป็นการสูญเสียในมิติที่ไม่ใช่ทางเศรษฐศาสตร์ ซึ่งอาจประเมินมูลค่าเป็นรูปแบบของตัวเงินได้ยาก

ที่ผ่านมา เมื่อเกิดเหตุการณ์ภัยพิบัติทางธรรมชาติหรือสภาพอากาศสุดขั้ว ประเทศต่าง ๆ รวมถึงประเทศไทย รับมือกับความเสียหายที่เกิดขึ้นโดยอาศัยกลไกการจ่ายเงินช่วยเหลือเยียวยาให้กับผู้ที่ได้รับผลกระทบ ในกรณีของประเทศไทย การจ่ายเงินช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติจะต้องเป็นไปตามที่ระเบียบกระทรวงการคลัง ว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. 2562 กำหนด โดยครอบคลุมการให้ความช่วยเหลือดังนี้

1. การให้ความช่วยเหลือทางด้านการดำรงชีพ (เช่น อาหาร น้ำสำหรับบริโภค ถุงยังชีพ การซ่อมแซมที่อยู่อาศัย ค่าเช่าบ้านพักชั่วคราว เป็นต้น)
2. การให้ความช่วยเหลือทางด้านการประกอบอาชีพ (เช่น เงินช่วยเหลือผู้ที่ได้รับบาดเจ็บ ค่าจัดการศพผู้เสียชีวิต การฝึกอบรมอาชีพระยะสั้นให้กับผู้ประสบภัยเพื่อให้มีรายได้เลี้ยงดูครอบครัวในภาวะวิกฤต)
3. การให้ความช่วยเหลือทางด้านการช่วยเหลือทางการแพทย์และการสาธารณสุข โดยเฉพาะการจัดหาวัสดุ เคมีภัณฑ์ อาหาร และเวชภัณฑ์

เป็นที่น่าสังเกตว่าลักษณะการให้ความช่วยเหลือและเยียวยาผู้ที่ประสบภัยพิบัติในประเทศไทยนั้นมุ่งเน้นการให้ความช่วยเหลือในระยะสั้นในขณะที่เกิดภาวะวิกฤตเท่านั้น ไม่ได้เน้นการชดเชยการสูญเสียและความเสียหายทางเศรษฐกิจ ทางสังคม และผลกระทบที่มีต่อระบบนิเวศ ที่จริงแล้ว ประเทศไทยยังขาดหรือมีช่องว่าง (gaps) ด้านงานศึกษาที่ประเมินความสูญเสียและความเสียหายของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่มีต่อเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม/ระบบนิเวศ

สำหรับวิวัฒนาการของแนวทางการรับมือกับความสูญเสียและความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในต่างประเทศนั้น เริ่มมีการพูดถึงความจำเป็นที่ประเทศที่ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศได้รับการชดเชยเพื่อให้สามารถรับมือกับความสูญเสียและความเสียหายที่เกิดขึ้น โดยในช่วงต้นทศวรรษที่ 1990 ทางกลุ่มพันธมิตรประเทศหมู่เกาะ (Alliance of Small Island States) ได้มีการเรียกร้องให้มีการชดเชยผลกระทบและความเสียหายจากการเพิ่มขึ้นของระดับน้ำทะเล (INC, 1991) อย่างไรก็ดี เวลาผ่านไปหลายปีกว่าจะมีการจัดตั้งกลไกระหว่างประเทศวอร์ซอสำหรับการสูญเสียและความเสียหายที่เกี่ยวข้องกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Warsaw International Mechanism for Loss and Damage associated with Climate Change Impacts) ในการประชุม COP19 ที่เมืองวอร์ซอ ประเทศโปแลนด์

นอกจากนี้ ความตกลงปารีส ข้อที่ 8 (Article 8) ในปี 2015 ได้ให้ความสำคัญกับการดำเนินการเพื่อลดความสูญเสียและความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ แต่ยังไม่มีการดำเนินการใด ๆ จนกระทั่งในปี 2022 ในที่ประชุม COP27 ที่เมืองชาร์ม เอล ชีค ประเทศอียิปต์ ถึงจะเริ่มมีการตกลงกันเพื่อจัดตั้งกองทุนเพื่อความสูญเสียและความเสียหาย (Loss and Damage Fund) ขึ้น แต่ยังไม่มีการระบุวงเงินสนับสนุนหรือสมทบจากประเทศต่าง ๆ ในกองทุนดังกล่าว จนเมื่อปี 2023 ในการประชุม COP28 ที่นครดูไบ ประเทศสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ ได้มีการบรรลุข้อตกลงที่จะมีการสนับสนุนเงินเข้ากองทุนเพื่อความสูญเสียและความเสียหายเป็นครั้งแรกเป็นจำนวนเงิน 792 ล้านเหรียญสหรัฐฯ

ถึงแม้ว่าจะเป็นข่าวดีที่กองทุนเพื่อความสูญเสียและความเสียหายเป็นกลไกระดับโลกที่หลายประเทศได้ให้คำมั่นที่จะสนับสนุนเงินเข้ากองทุนฯ อย่างไรก็ดี ประเทศกำลังพัฒนารวมถึงประเทศหมู่เกาะขนาดเล็กที่สามารถขอรับการช่วยเหลือจากกองทุนมีกว่า 140 ประเทศทั่วโลก ด้วยเหตุนี้ เม็ดเงินช่วยเหลือภายใต้กองทุนฯ ในขณะนี้ไม่เพียงพออย่างแน่นอนในการรับมือกับความสูญเสียและความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ดังนั้น สำหรับประเทศไทย ควรมองหากลไกหรือทางเลือกรูปแบบอื่น ๆ ควบคู่ไปด้วย

จากงานศึกษาของ OECD (2022) การรับมือกับความสูญเสียและความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจำเป็นต้องอาศัยกลไกทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศ สำหรับกลไกภายในประเทศ เริ่มต้นจากการระบุและประเมินความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและผลกระทบทางด้านการเงินต่อภาครัฐ รวมถึงการดำเนินมาตรการต่าง ๆ เพื่อเตรียมความพร้อมให้ภาคส่วนต่าง ๆ ทั้งประชาชนและภาคธุรกิจสามารถรับมือกับความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศได้ เช่น การประกันภัยความเสี่ยงจากภูมิอากาศ (catastrophe risk insurance) การเข้าถึงสินเชื่อเพื่อการฟื้นฟูจากภัยพิบัติ (recovery loan) หรือสินเชื่อเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ รวมถึงการให้ความช่วยเหลือทางการเงินเพื่อลดการสูญเสียทางการเงินจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในอนาคต

นอกจากนี้ ภาครัฐจำเป็นจะต้องประเมินงบประมาณของประเทศว่าเพียงพอสำหรับการเยียวยาและฟื้นฟูภาคส่วนที่ได้รับความสูญเสียและความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศหรือไม่ โดยอาจอาศัย 3 กลไกทางการเงินดังต่อไปนี้

1. เงินสำรองฉุกเฉิน (contingency reserves) ซึ่งเป็นการกันงบประมาณบางส่วนสำหรับใช้รองรับสภาพอากาศสุดขั้วที่เกิดขึ้นบ่อยแต่ไม่ค่อยรุนแรง
2. กองทุนสำรอง (reserve funds) ซึ่งเหมาะสำหรับรับมือกับสภาพอากาศสุดขั้วที่มีความรุนแรง
3. การโยกงบประมาณ (budget reallocations) โดยภาครัฐควรมีความยืดหยุ่นพอสมควรในการโยกงบประมาณจากส่วนอื่นมาใช้ในการฟื้นฟูเยียวยาภายหลังจากที่เกิดเหตุการณ์สภาพอากาศสุดขั้วรุนแรงได้

นอกจากการจัดการเงินงบประมาณแล้ว อาจพิจารณาใช้เครื่องมืออื่น ๆ เช่น เงินกู้เพื่อสนับสนุนการฟื้นฟู การใช้เงินที่ระดมทุนได้ผ่านพันธบัตรสีเขียวมาใช้ในการปรับตัวเพื่อเพิ่มความยืดหยุ่นและภูมิคุ้มกันต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศระยะยาว (long-term climate resilience) เช่น การลงทุนเพื่อเสริมสร้างศักยภาพโครงสร้างพื้นฐานของเมืองในการรับมือกับน้ำท่วม เป็นต้น อย่างที่มีการดำเนินการในประเทศฟิจิ นอร์เวย์ และเนเธอร์แลนด์ (Qadir & Creed, 2021)