เมื่อระบบการเงินที่โตขึ้น ยังไม่ได้ทำให้ชีวิตดีขึ้นเสมอไป: วัดให้ถูกที่ สู่การทำนโยบายที่ตรงจุด
วันนี้ คนไทยเกือบทุกคนเข้าถึงสินเชื่อ โอนเงินถึงกันได้ในไม่กี่วินาที และเข้าถึงจุดให้บริการทางการเงินที่มีอยู่หนาแน่นไม่แพ้ประเทศใดในโลก แต่อีกด้านหนึ่ง หนี้ครัวเรือนยังเป็นโจทย์ใหญ่ของเศรษฐกิจ ธุรกิจรายเล็กยังกู้ยาก และภัยการเงินก็ตามมาพร้อมความสะดวกของการโอนเงินแบบทันที
ภาพที่ดูย้อนแย้งนี้ชวนให้ถามว่า เราวัดการพัฒนาภาคการเงินถูกที่แล้วหรือยัง ระบบการเงินที่ "ใหญ่ขึ้น" และ "เข้าถึงได้มากขึ้น" ทำให้คนและธุรกิจมีสุขภาพทางการเงินที่ "ดีขึ้น" จริงหรือไม่
คำถามนี้ไม่ใช่โจทย์ของไทยประเทศเดียว ข้อมูลชุดใหม่ของกลุ่มธนาคารโลกชี้ว่า ในทศวรรษที่ผ่านมา ภาคการเงินของทุกกลุ่มประเทศพัฒนาขึ้น แต่ช่องว่างระหว่างประเทศพัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนากลับแทบไม่แคบลงทั้งในมิติของขนาดและการเข้าถึง อย่างไรก็ตาม การพัฒนาภาคการเงินไม่ควรวัดที่ปริมาณเพียงอย่างเดียว แต่ต้องวัดที่ผลต่อชีวิตของคนและธุรกิจ และการปฏิรูปที่ตรงจุดต้องเริ่มจากข้อมูลที่ถูกต้อง
ประเด็นนี้คือหัวใจของงาน “Getting Financial Development Right: From Data to Reforms” ซึ่งกลุ่มธนาคารโลก (World Bank Group) สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ (PIER) และ Toronto Centre ร่วมกันจัดขึ้นเมื่อวันที่ 12 ตุลาคม 2569 ที่กรุงเทพฯ ในฐานะงานคู่ขนานของการประชุมประจำปี IMF และกลุ่มธนาคารโลก เพื่อเปิดตัวฐานข้อมูล Financial Development Data (FinData)
จุดเด่นของงานคือวงเสวนา “The Reform Imperative: Addressing the Gaps in Global Financial Development” ที่รวมมุมมองและประสบการณ์จากผู้เชี่ยวชาญระดับนานาชาติ ทั้งจากธนาคารกลาง หน่วยงานกำกับดูแล ภาคธนาคาร และสถาบันวิจัย โดยมี Hélène Rey ที่ปรึกษาด้านเศรษฐกิจและหัวหน้า Monetary and Economic Department ของ Bank for International Settlements (BIS), Fernando Restoy ประธาน Financial Stability Institute, Alejandra Kindelán ประธานและประธานเจ้าหน้าที่บริหารสมาคมธนาคารสเปน และคุณโสมรัศมิ์ จันทรัตน์ ผู้อำนวยการ PIER เข้าร่วมเสวนา โดยมี Babak Abbaszadeh ประธานและประธานเจ้าหน้าที่บริหาร Toronto Centre เป็นผู้ดำเนินรายการ สรุปประเด็นสำคัญจากงานนี้ได้ดังต่อไปนี้
FinData เป็นฐานข้อมูลที่รวบรวมตัวชี้วัดการพัฒนาภาคการเงินที่เคยกระจัดกระจายอยู่หลายแหล่งไว้ในที่เดียว ใช้ได้ฟรีและอัปเดตทุกปี ข้อมูลชุดแรกมี 34 ตัวชี้วัดหลัก ครอบคลุม 147 เขตเศรษฐกิจ ช่วงปี 2000–2024 โดยมองระบบการเงิน 4 ส่วน คือ ธนาคาร สถาบันการเงินที่ไม่ใช่ธนาคาร (NBFIs) ตลาดทุน และตลาดตราสารหนี้ และวัดการพัฒนาใน 4 มิติ คือ ความลึก การเข้าถึง ประสิทธิภาพ และเสถียรภาพ
Norman Loayza ผู้อำนวยการ Policy Indicators Group ของกลุ่มธนาคารโลก ระบุว่า ก้าวต่อไปจะเพิ่มตัวชี้วัดของ NBFIs การเงินดิจิทัล และการเงินสีเขียว พร้อมเปิดให้กระทรวงการคลัง ธนาคารกลาง และผู้กำกับดูแลมาร่วมพัฒนา ในมุมของคณะผู้เขียน FinData จึงเป็นสินค้าสาธารณะ (public good) ที่ผู้กำหนดนโยบายทุกประเทศควรใช้ประโยชน์ให้เต็มที่
ข้อมูลชุดแรกของ FinData ฉายภาพสำคัญ 3 ด้าน
- ก้าวหน้า แต่ยังไล่ไม่ทัน (progress without convergence): ทุกกลุ่มประเทศพัฒนาขึ้นระหว่างต้นทศวรรษ 2010 ถึงช่วงปี 2020–2024 แต่ดัชนีของประเทศพัฒนาแล้วยังสูงกว่าประเทศตลาดเกิดใหม่และกำลังพัฒนา (EMDEs) กลุ่มรายได้สูงราว 2 เท่า และสูงกว่า EMDEs กลุ่มรายได้ต่ำมากกว่า 3 เท่า
- ใหญ่ขึ้น แต่ยังพึ่งธนาคารเป็นหลัก: โดยเฉพาะใน EMDEs ที่ตลาดทุนและตลาดตราสารหนี้ยังตามหลังสถาบันการเงินอยู่มาก
- มีประสิทธิภาพ แต่ยังไม่ลึกและไม่ทั่วถึง: EMDEs ทำได้ค่อนข้างดีด้านประสิทธิภาพ แต่ยังขาดทั้งความลึกและการเข้าถึง โจทย์จึงอยู่ที่การขยายขนาดและการเข้าถึงโดยไม่ทิ้งประสิทธิภาพ
ขณะเดียวกันก็มีสัญญาณบวก สัดส่วนประชากรที่ชำระหรือรับเงินผ่านช่องทางดิจิทัลใน EMDEs กลุ่มรายได้ต่ำเพิ่มขึ้นเกือบ 3 เท่าระหว่างปี 2014–2021 และเงินร่วมลงทุน (venture capital) ก็เริ่มขยับขึ้นจากระดับที่ต่ำมาก สำหรับไทย ดัชนีการพัฒนาภาคการเงินรวมอยู่ที่ 46 สูงกว่าค่ามัธยฐานของ EMDEs แต่ยังห่างจากกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว
ผู้ร่วมเสวนาเห็นตรงกันว่า การปิดช่องว่างไม่มีสูตรสำเร็จ แต่มีโจทย์ที่ต้องทำควบคู่กัน และทุกโจทย์มีเส้นบาง ๆ ระหว่าง "เติบโต" กับ "มั่นคง" ที่ต้องเดินให้ดี
- ฐานนักลงทุนที่หลากหลายคือกุญแจของเสถียรภาพ: Hélène Rey ชี้ว่า ภาวะการเงินโลกเปลี่ยนเร็ว และทุกครั้งที่ภาวะการเงินโลกตึงตัว EMDEs มักเจ็บหนักกว่า ยิ่ง NBFIs มีบทบาทเคลื่อนย้ายเงินทุนข้ามประเทศมากขึ้น ความหลากหลายของนักลงทุนยิ่งสำคัญ ตั้งแต่กองทุนบำนาญและบริษัทประกันภัยที่ลงทุนระยะยาว ไปจนถึงกองทุนประเภท hedge funds ที่กู้ยืมมาลงทุนสูงและ asset managers ที่อาจถูกไถ่ถอนกะทันหัน ทางออกคือสร้างความลึกให้ตลาดตราสารหนี้สกุลเงินท้องถิ่น เริ่มจากตลาดพันธบัตรรัฐบาล ซึ่งเป็นรากฐานของอัตราดอกเบี้ยอ้างอิงของทั้งระบบ และช่วยดึงนักลงทุนระยะยาวเข้ามา
- กำกับดูแลให้พอดีกับความเสี่ยง: Fernando Restoy มองว่า การเติบโตของ NBFIs หลังวิกฤตการเงินโลก และความเสี่ยงรูปแบบใหม่จากเทคโนโลยี ทำให้หลัก "กิจกรรมเดียวกัน กฎเดียวกัน" (same activity, same regulation) ไม่เพียงพออีกต่อไป ผู้กำกับดูแลต้องเข้าใจความเสี่ยงของผู้ให้บริการแต่ละรายอย่างถ่องแท้ และกำกับให้เหมาะกับระดับความเสี่ยง (risk proportionality) เพื่อให้ได้ทั้งความมั่นคง ประสิทธิภาพ และการเข้าถึงไปพร้อมกัน มิฉะนั้นกฎเกณฑ์อาจบิดเบือนโครงสร้างอุตสาหกรรม และกลับไปจำกัดการเข้าถึงเสียเอง
- กฎที่มากเกินไปก็เป็นต้นทุน: Alejandra Kindelán ยกตัวอย่างยุโรปที่ออกกฎเกณฑ์กำกับดูแลธนาคารใหม่ราว 1,700 ฉบับในช่วง 4 ปี และมีเงินกองทุนส่วนเพิ่ม (capital buffer) ถึง 9 ประเภท จนธนาคารคาดการณ์เงินกองทุนที่ต้องดำรงได้ยาก และปล่อยสินเชื่ออย่างระมัดระวังเกินควร เธอเสนอให้หน่วยงานกำกับดูแลประสานกันมากขึ้น และชั่งน้ำหนักความสามารถในการแข่งขันและการเติบโตของเศรษฐกิจควบคู่กับเสถียรภาพ พร้อมยกตัวอย่างสเปนที่ภาคธนาคารร่วมมือกับภาครัฐและธนาคารกลางขยายบริการทางการเงินให้ผู้สูงอายุและคนในชนบท ส่วนในระดับยุโรป เธอผลักดันสหภาพธนาคารยุโรป (banking union) และกองทุนประกันเงินฝากร่วม เพื่อเชื่อมตลาดการเงินที่ยังแยกส่วน และตัดวงจรความเสี่ยงระหว่างภาคธนาคารกับหนี้สาธารณะ
อีกโจทย์หนึ่งคือการเปลี่ยนไม้บรรทัดที่ใช้วัดความสำเร็จ จากความลึกหรือการเข้าถึง ไปสู่สุขภาพทางการเงินของครัวเรือนและธุรกิจ คุณโสมรัศมิ์ จันทรัตน์ ชี้ว่า ตัวเลขมหภาคที่ดูดีอาจซ่อนช่องว่างไว้อย่างน้อย 3 ด้าน ซึ่งเกิดขึ้นได้ในทุกประเทศ โดยใช้ข้อมูลเชิงลึกของไทยเป็นตัวอย่าง
- เข้าถึงได้มาก แต่กระจุกตัว: ตัวเลขเฉลี่ยทั้งประเทศอาจดูดี แต่บริการไปกระจุกอยู่ในเมืองและกับผู้เล่นรายใหญ่ จำนวนจุดให้บริการทางการเงินของไทยไม่แพ้ใครในโลก แต่หมู่บ้านไทยถึง 55% ไม่มีจุดให้บริการทางการเงินในรัศมี 10 กม. และแม้ 1 ใน 3 ของธุรกิจไทยมีสินเชื่อในระบบ แต่สินเชื่อธุรกิจ 81% อยู่ที่บริษัทขนาดใหญ่ ขณะที่สินเชื่อ SMEs มีเพียงราว 1 ใน 10 ที่ถึงมือ micro SMEs
- ปริมาณไม่ได้บอกคุณภาพ: มีสินเชื่อ แต่ไม่ใช่สินเชื่อที่ช่วยสร้างอนาคต ประชากรวัยทำงานของไทยราว 45% มีสินเชื่อในระบบที่ปรากฏในข้อมูลเครดิตบูโร แต่ส่วนใหญ่เป็นสินเชื่ออุปโภคบริโภคที่กู้ง่ายแต่จ่ายคืนยาก มีเพียงราว 10% ที่มีสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย ส่วนเกษตรกรราว 86% มีประกันภัยพืชผล แต่การจ่ายค่าสินไหมที่ล่าช้าทำให้ยังไม่กล้าลงทุนเพิ่ม ความคุ้มครองที่มีอยู่จึงยังไม่กลายเป็นการลงทุนที่เพิ่มรายได้
- การเข้าถึงมาพร้อมความเสี่ยงใหม่: ระบบชำระเงินแบบทันทีที่ครอบคลุมเกือบทั้งประเทศมาพร้อมการฉ้อโกงที่เพิ่มขึ้น และเมื่อนับสินเชื่อจากทุกแหล่ง ประชากรวัยทำงานที่เข้าถึงสินเชื่อจะเพิ่มจาก 45% เป็นราว 90% ส่วนต่างนี้มาจากผู้ให้กู้นอกระบบธนาคาร (shadow banking) ซึ่งไม่ได้ถูกกำกับดูแลและไม่ปรากฏในข้อมูลเครดิต เปิดทางให้เกิดการปล่อยกู้เกินตัว (over-lending) ซ้ำเติมปัญหาหนี้ครัวเรือน และกระทบเสถียรภาพทางการเงิน
ผู้ร่วมเสวนาเห็นตรงกันว่า FinData ช่วยให้แต่ละประเทศรู้ว่าตนยืนอยู่ตรงไหน เมื่อเทียบกับประเทศที่มีระดับรายได้ โครงสร้างสถาบัน และความต้องการเงินทุนใกล้เคียงกัน และจะยิ่งทรงพลังเมื่อใช้คู่กับฐานข้อมูลอื่น เช่น Global Findex ของกลุ่มธนาคารโลก International Banking Statistics ของ BIS และ Coordinated Portfolio Investment Survey ของ IMF ตามที่ Hélène Rey ยกตัวอย่าง
แต่ข้อมูลเปรียบเทียบระหว่างประเทศบอกได้เพียงว่าเราอยู่ตรงไหน การทำนโยบายต้องรู้ลึกกว่านั้นว่า ปัญหาเกิดกับใคร เพราะอะไร จะแก้อย่างไร และนโยบายได้ผลแค่ไหน คุณโสมรัศมิ์ยกตัวอย่างแนวทางที่ธนาคารแห่งประเทศไทยใช้ข้อมูลเชิงลึก (granular data) ตอบคำถามเหล่านี้ ซึ่งประเทศอื่นนำไปปรับใช้ได้
- ใครเปราะบาง: ข้อมูลสินเชื่อรายบัญชีชี้ว่า หนี้ครัวเรือนไทยกระจุกอยู่ในสินเชื่ออุปโภคบริโภค และในบรรดาครัวเรือนที่มีหนี้ ราว 1 ใน 5 เป็นหนี้เสีย อีกราว 1 ใน 5 มีหนี้เรื้อรังและจ่ายได้เพียงยอดขั้นต่ำ
- ปัญหาอยู่ฝั่งผู้กู้หรือผู้ให้กู้: การเทียบการขอตรวจสอบข้อมูลเครดิต (credit inquiry) กับอัตราการปฏิเสธสินเชื่อ ช่วยแยกว่าสินเชื่อ SMEs ที่หดตัวเกิดจากผู้กู้ไม่ต้องการกู้ หรือผู้ให้กู้ไม่ยอมปล่อย นโยบายจึงแก้ได้ตรงจุด
- นโยบายได้ผลจริงหรือไม่: การเชื่อมข้อมูลสินเชื่อรายบริษัทเข้ากับงบการเงิน ช่วยประเมินว่าการเข้าถึงสินเชื่อช่วยเพิ่มผลิตภาพและการลงทุนของธุรกิจได้จริงหรือไม่
Sophie Sirtaine ผู้อำนวยการด้านบริการทางการเงินระดับโลก (Global Director, Financial Services) กลุ่มธนาคารโลก กล่าวปิดท้ายว่า ระบบการเงินวันนี้ซับซ้อนขึ้นมาก ทั้งจากกฎเกณฑ์ที่เข้มขึ้นหลังวิกฤต การเติบโตของ NBFIs และการเงินดิจิทัล ขณะที่ภาคการเงินถูกคาดหวังให้รับมือโจทย์ที่ยากขึ้นเรื่อย ๆ ต้นทุนของการตัดสินใจผิดจึงสูงขึ้น และการตัดสินใจต้องตั้งอยู่บนหลักฐานเชิงประจักษ์
ในมุมของคณะผู้เขียน คุณค่าที่แท้จริงของ FinData จึงไม่ได้อยู่ที่ตัวเลขชุดใหม่ แต่อยู่ที่การเป็น "ข้อเท็จจริงชุดเดียวกัน" ที่ภาครัฐและภาคเอกชนทุกประเทศใช้หารือ ติดตามจุดเปราะบาง และเรียนรู้จากกันและกันได้ โจทย์ข้างหน้าของทุกประเทศ รวมถึงไทย คือการใช้ข้อมูลระดับโลกบอกว่าเรายืนอยู่ตรงไหน และใช้ข้อมูลเชิงลึกบอกว่าควรเดินต่ออย่างไร เพื่อให้ระบบการเงินที่ก้าวหน้าขึ้น สะท้อนออกมาเป็นสุขภาพทางการเงินที่ดีขึ้นของคนและธุรกิจอย่างแท้จริง
