จุลทรรศน์ภาคเกษตรไทยผ่านข้อมูลทะเบียนเกษตรกรและสำมะโนเกษตร

ภาคเกษตรมีความสำคัญอย่างมากต่อเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทย เพราะมีการจ้างแรงงานสูงถึงร้อยละ 30.9 ของกำลังแรงงานทั้งประเทศ (สำนักงานสถิติแห่งชาติ, 2561) ครอบคลุมจำนวนครัวเรือนถึง 6.4 ล้านครัวเรือน และสามารถสร้างรายได้ให้ประเทศจากการส่งออกสินค้าเกษตร อย่างไรก็ตาม ภาคเกษตรโดยรวมกลับมีสัดส่วนในมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศเพียงร้อยละ 10 มีปัญหาความเหลื่อมล้ำของระดับผลิตภาพและรายได้สูง และมีความเปราะบางสูง เมื่อเปรียบเทียบกับภาคเศรษฐกิจอื่น ๆ

เราได้เห็นนโยบายเกษตรในหลากหลายรูปแบบของรัฐบาลในทุกยุคทุกสมัย ที่ต่างพยายามจะยกระดับผลิตภาพ รายได้และบรรเทาปัญหาความเหลื่อมล้ำ แต่การออกแบบนโยบายเกษตรของไทยมาถูกทางแล้วหรือยัง? อะไรคือ policy priority? สำหรับเกษตรกรกลุ่มไหน? และพื้นที่ไหน?

ความเข้าใจเบื้องลึกถึงโครงสร้าง ปัญหาและการเปลี่ยนแปลงในภาคเกษตรไทยจึงมีความสำคัญอย่างมากในการออกแบบและมุ่งเป้านโยบาย แต่ในปัจจุบันงานศึกษาทั้งในแวดวงวิชาการและของผู้ดำเนินนโยบายที่มีอย่างแพร่หลายมักใช้ข้อมูลในระดับมหภาค และงานศึกษาระดับจุลภาคทั้งหมดเป็นเพียงการใช้กลุ่มตัวอย่างขนาดเล็กที่ถูกสุ่มมาจากครัวเรือนในบางพื้นที่ หรือถึงจะทั่วประเทศแต่ด้วยขนาดของกลุ่มตัวอย่างที่เล็กทำให้การวิเคราะห์ไม่สามารถเจาะลึกถึงรายละเอียดได้มากกว่าระดับภาคหรือจังหวัด

Attavanich, Chantarat and Sa-ngimnet (2018) มุ่งเติมเต็มองค์ความรู้เชิงลึกเกี่ยวกับภาคเกษตรไทย โดยใช้ข้อมูลขนาดใหญ่จากทะเบียนเกษตรกรซึ่งถูกจัดเก็บโดยกรมส่งเสริมการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และจากสำมะโนเกษตรซึ่งถูกจัดเก็บโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ โดยข้อมูลทั้ง 2 ฐานมีความละเอียดในระดับครัวเรือน แรงงานและแปลงเกษตร ครอบคลุมข้อมูลภาคเกษตรในหลายมิติ และครอบคลุมครัวเรือนเกษตรเกือบทั้งหมดทั่วประเทศในช่วงเวลา 14 ปีจนถึงปัจจุบัน ข้อเท็จจริงจากการศึกษานี้จะทำให้เราเข้าใจการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างและสถานการณ์ในภาคเกษตรไทยได้ดียิ่งขึ้น และสร้างนัยสำคัญที่จะนำไปสู่การต่อยอดเชิงนโยบายได้

Attavanich, Chantarat and Sa-ngimnet (2018) ใช้ข้อมูลทะเบียนเกษตรกรปี 2560 ซึ่งถูกจัดเก็บหรือแก้ไขทุกปีโดยกรมส่งเสริมการเกษตร โดยเกษตรกรได้ยื่นคำร้องขอขึ้นทะเบียนด้วยตนเอง ข้อมูลนี้ครอบคลุม 5.76 ล้านครัวเรือนทั่วประเทศ (กว่า 90% ของครัวเรือนเกษตรทั้งหมด) มีรายละเอียดของสภาพเศรษฐกิจและสังคมลึกลงไปในระดับสมาชิกครัวเรือนเกษตร 15.6 ล้านคน และการทำการเกษตรตลอดถึงการถือครองที่ดินในระดับแปลงจำนวน 12.8 ล้านแปลง โดยปี 2560 เป็นปีแรก ๆ ที่กรมส่งเสริมการเกษตรได้ใช้การเก็บข้อมูลแบบอิเล็คโทรนิคอย่างเต็มรูปแบบ และได้นำเทคโนโลยีภูมิสารสนเทศมาใช้ในการเก็บและตรวจสอบที่ตั้งของทุกแปลงของเกษตรกร ทำให้ข้อมูลนี้มีรายละเอียดและความน่าสนใจในเชิงพื้นที่เป็นอย่างมาก

เรายังได้ใช้ข้อมูลสำมะโนเกษตรซึ่งมีการจัดทำทุก 10 ปีโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ โดยเราใช้ข้อมูลใน 2 ปีล่าสุด (พ.ศ. 2546 และ 2556) ในการศึกษา เนื่องจากเป็นข้อมูลที่มีคุณภาพเป็นที่น่าเชื่อถือได้ จุดเด่นของข้อมูลสำมะโนเกษตรคือ มีความครอบคลุมครัวเรือนเกษตรทุกครัวเรือนทั่วประเทศในปีที่เก็บ ครอบคลุมสภาพเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนและสมาชิกในหลายมิติ เช่น โครงสร้างประชากร อาชีพและการทำการเกษตร เนื้อที่ถือครองทำการเกษตร การผลิตสินค้าเกษตรประเภทต่าง ๆ การใช้ปัจจัยการผลิต สถาบันเกษตรกร รายได้และหนี้สินของครัวเรือน เป็นต้น ตารางที่ 1 แสดงโครงสร้างของข้อมูลทั้งสองฐาน

โดยเฉลี่ยครัวเรือนเกษตรไทยมีสมาชิก 2.7 คนและ 75% มีส่วนร่วมในการทำการเกษตรไม่ว่าจะเป็นอาชีพหลักหรือรองในปี 2560 และหากมองในมิติอายุและการศึกษา เราพบข้อเท็จจริงที่น่าสนใจ 2 ประการ

รูปที่ 1 แสดงให้เห็นว่าสัดส่วนของแรงงานเกษตรสูงอายุที่มีอายุ 40–60 ปี เพิ่มขึ้นจาก 39% ในปี 2546 เป็น 49% ในปี 2556 เช่นเดียวกับสัดส่วนของแรงงานที่มีอายุมากกว่า 60 ปี ที่เพิ่มขึ้นด้วย สวนทางกับสัดส่วนของแรงงานอายุน้อย (15–40 ปี) ที่ลดลงอย่างมากจาก 48% เป็น 32% ในช่วงเวลาเดียวกัน ซึ่งหากเปรียบเทียบกับภาพรวมโครงสร้างประชากรของประเทศจากกรมการปกครอง พบว่าจำนวนประชากรของประเทศที่มีอายุ 15–40 ปี, 40–60 ปี และมากกว่า 60 ปี ในปี 2560 มีสัดส่วนอยู่ที่ร้อยละ 51, 35 และ 14 ตามลำดับ

และเมื่อพิจารณาสัดส่วนแรงงานสูงอายุในเชิงพื้นที่ในรูปที่ 2 พบว่าภาคกลาง กรุงเทพมหานครและปริมณฑล และภาคเหนือมีสัดส่วนของแรงงานสูงอายุและการเพิ่มขึ้นจากปี 2546 ในระดับที่สูงกว่าภูมิภาคอื่น ๆ และสัดส่วนแรงงานสูงอายุได้ปรับเพิ่มขึ้นในทุกพื้นที่ และทุกกิจกรรมการผลิต

โดยรูปที่ 3 แสดงให้เห็นว่าสัดส่วนแรงงานเกษตรที่สำเร็จการศึกษาตั้งแต่ระดับมัธยมศึกษาตอนปลายขึ้นไปได้ปรับเพิ่มขึ้นจาก 12.1% ในปี 2546 เป็น 21.5% ในปี 2556 และเพิ่มขึ้นในทุกช่วงอายุ

การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของแรงงานเกษตรข้างต้นจะมีนัยสำคัญต่อการปรับตัวและพัฒนาผลิตภาพของภาคเกษตรไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

สินทรัพย์เกษตรที่สำคัญของครัวเรือนที่เราศึกษา คือ ที่ดินทำกิน ทรัพยากรน้ำ และสถาบันเกษตรกร ซึ่งเราได้พบข้อเท็จจริงที่น่าสนใจ 4 ประการ

โดยหากพิจารณาจาก cumulative distribution ของที่ดินทำกินรายครัวเรือนในปี 2560 ในรูปที่ 4 พบว่าร้อยละ 50 ของครัวเรือนเกษตรยังมีที่ดินทำกินไม่ถึง 10 ไร่ และเกือบร้อยละ 80 ยังมีที่ดินทำกินไม่ถึง 20 ไร่ โดยหากเปรียบเทียบกับปี 2556 และ 2546 พบว่าขนาดที่ดินทำกินมีแนวโน้มลดลงในทุกกลุ่มเกษตรกรอย่างต่อเนื่อง¹

โดยเฉลี่ยครัวเรือนเกษตรไทยมีที่ดินทำกิน 14.3 ไร่ในปี 2560 โดยรูปที่ 5 แสดงให้เห็นว่าครัวเรือนเกษตรที่มีที่ดินทำกินขนาดใหญ่ (40 ไร่ขึ้นไป) ส่วนมากจะอยู่ในภาคกลางและภาคเหนือตอนล่าง โดยเฉพาะเกษตรกรผู้ปลูกข้าว อ้อย ข้าวโพดและมันสำปะหลัง และเกษตรกรผู้ปลูกยางพาราในบางจังหวัดของภาคใต้ และเมื่อเปรียบเทียบจากปี 2546–2556 พบว่าขนาดที่ดินทำกินได้ลดลงในเกือบทุกภูมิภาค ยกเว้นภาคเหนือซึ่งส่วนใหญ่เป็นการเพิ่มขนาดของที่ดินทำกินที่ไม่มีกรรมสิทธิ์ อย่างไรก็ตาม ขนาดของที่ดินทำกินของครัวเรือนเกษตรไทยยังมีขนาดที่ใหญ่เมื่อเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศในเอเชีย เช่น เวียดนาม อินโดนิเซีย กัมพูชา หรือ อินเดีย ที่มีขนาดที่ดินทำกิน 3.9, 5.8, 8.2, 8.3 ไร่ ตามลำดับ (FAO, 2015, Lowder et al. 2016)

โดยรูปที่ 6 แบ่งการถือครองที่ดินของครัวเรือนเป็น 4 ประเภท คือ

1. มีกรรมสิทธิ์อย่างสมบูรณ์ เช่น มีโฉนด น.ส.5 หรือ น.ส.3
2. มีกรรมสิทธิ์ประเภทอื่น ๆ ซึ่งอาจมีข้อจำกัดในการขายหรือโอน เช่น ส.ป.ก เป็นต้น
3. เช่า หรือ
4. ไม่มีเอกสารสิทธิ์ใด ๆ

และแสดงให้เห็นว่าโดยเฉลี่ย 59.8% ของครัวเรือนเกษตรมีกรรมสิทธิ์อย่างสมบูรณ์ ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคใต้ ซึ่งก็มีสัดส่วนครัวเรือนที่มีกรรมสิทธิ์ถือครองประเภทอื่น ๆ สูงด้วย ขณะที่ครัวเรือนที่เช่าที่ดินทำกินจะมีสัดส่วนสูงในภาคกลางและเหนือตอนล่าง และครัวเรือนที่ไม่มีกรรมสิทธิ์ที่ดินจะกระจายอยู่ในทุกภูมิภาคโดยเฉพาะในเขตพื้นที่สูงและป่า และหากเปรียบเทียบจากปี 2546–2556 พบว่าสัดส่วนของครัวเรือนเกษตรที่มีกรรมสิทธิ์ที่ดินได้เพิ่มขึ้นในเกือบทุกจังหวัด

โดยรูปที่ 7 แสดงให้เห็นว่าในปี 2560 ครัวเรือนเกษตรเพียงร้อยละ 42 สามารถเข้าถึงทรัพยากรน้ำซึ่งถือว่าเป็นสินทรัพย์เกษตรที่สำคัญมาก โดยส่วนใหญ่อยู่ในภาคกลาง กรุงเทพมหานครและปริมณฑล และหากพิจารณาตามประเภทของแหล่งน้ำ พบว่า 26% ของครัวเรือนเกษตรเท่านั้นที่สามารถเข้าถึงระบบการชลประทานได้ และส่วนใหญ่ก็กระจุกตัวอยู่ในภาคกลาง เหนือตอนล่าง กรุงเทพมหานครและปริมณฑลเช่นกัน 11% ของครัวเรือน มีการสร้างและใช้แหล่งน้ำของตนเอง และมีสัดส่วนสูงในภาคเหนือและตะวันออกเฉียงเหนือ และ 6% ของครัวเรือนใช้แหล่งน้ำธรรมชาติและสาธารณะ และมีสัดส่วนสูงในภาคเหนือ โดยรวมการเข้าถึงทรัพยากรน้ำของครัวเรือนเกษตรยังจำกัดในภาคอีสานตอนล่างและภาคใต้เมื่อเปรียบเทียบกับภูมิภาคอื่น ๆ

โดย 72% ของครัวเรือนเกษตรไทยเป็นสมาชิกของสถาบันเกษตรกรอย่างน้อยหนึ่งแห่ง และ 34% เป็นสมาชิกของมากกว่า 1 สถาบัน โดยรูปที่ 8 แสดงให้เห็นว่าครัวเรือนเกษตรที่เป็นสมาชิกของสถาบันเกษตรกรมีสัดส่วนสูงในทุกภูมิภาค โดยเฉพาะภาคเหนือและภาคตะวันออกเฉียงเหนือ นอกจากนั้นยังพบว่ารูปแบบและความสัมพันธ์ของสถาบันเกษตรกรของไทยมีความหลากหลาย โดยสถาบันที่เกษตรกรมีส่วนร่วมมากที่สุด คือ เครือข่ายเกษตรกรรุ่นใหม่ กลุ่มค้ำประกันเงินกู้ของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์เกษตร และสหกรณ์การเกษตร ซึ่งมีสัดส่วนของครัวเรือนที่เป็นสมาชิกถึง 35%, 30% และ 7% ตามลำดับ นอกจากนี้พบว่าสถาบันเกษตรกรมีการเชื่อมโยงกันค่อนข้างสูงผ่านสองสถาบันใหญ่ข้างต้น

งานวิจัยหลายชิ้นได้ให้ความสำคัญกับระบบสถาบันในการสร้างกลไกในการส่งผ่านการพัฒนา คำถามที่น่าสนใจก็คือ สถาบันเกษตรกรเหล่านี้มีบทบาทอย่างไร? และสถาบันใดบ้างจะมีศักยภาพในการส่งผ่านกลไกพัฒนาไปสู่เกษตรกรไทย?

สำมะโนเกษตรมีรายละเอียดของจำนวนแรงงานที่ครัวเรือนใช้ทำการเกษตร ซึ่งสามารถแยกออกได้เป็น

1. แรงงานในครัวเรือนที่ทำการเกษตรเป็นหลัก
2. แรงงานในครัวเรือนที่มีอาชีพหลักนอกภาคเกษตร และ
3. แรงงานรับจ้าง

ตลอดถึงรายละเอียดของการใช้เครื่องจักรกลประเภทต่าง ๆ ซึ่งเรานำมาแยกเป็น

1. เครื่องจักรกลแบบดั้งเดิมที่ยังคงใช้แรงงานในการดำเนินการ และ
2. เครื่องจักรกลสมัยใหม่ซึ่งสามารถใช้แทนแรงงานได้²

และเนื่องจากข้อมูลไม่มีรายละเอียดของการใช้เทคโนโลยีอื่น ๆ เราจึงต้องใช้เครื่องจักรกลมาสะท้อนการใช้เทคโนโลยีของครัวเรือนเกษตรไทย

ซึ่งถึงแม้ว่าจะเป็นระดับที่ใกล้เคียงกับประเทศกำลังพัฒนาในเอเชีย (FAO 2015) แต่การใช้เครื่องจักรกลสมัยใหม่ที่ยังคงน้อยสะท้อนถึงโอกาสในการเพิ่มผลิตภาพในภาคเกษตรจากเทคโนโลยี

เมื่อดูการเปลี่ยนแปลงตั้งแต่ 2546–2556 รูปที่ 9 สามารถสะท้อนการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการผลิต หรือ Structural transformation ของภาคเกษตรไทยได้อย่างชัดเจน สอดคล้องกับประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศ (Bustos et al. 2016, FAO 2015) โดยสัดส่วนของแรงงานในครัวเรือนที่ทำการเกษตรเป็นหลักมีการปรับลดลงมากที่สุดในทุกพื้นที่ ในขณะที่สัดส่วนของครัวเรือนที่ใช้เครื่องจักรกลเพิ่มขึ้นในทุกพื้นที่ โดยเฉพาะในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เหนือและใต้ ซึ่งในสองภูมิภาคแรก มากกว่าครึ่งยังเป็นการเพิ่มขึ้นของสัดส่วนของครัวเรือนที่ใช้เครื่องจักรกลแบบดั้งเดิมอยู่

รูปที่ 10 พิจารณาลักษณะการใช้รถแทรกเตอร์ของครัวเรือนเกษตร ซึ่งแสดงให้เห็นว่าครัวเรือนที่เช่ามักมีการกระจุกตัวเชิงพื้นที่สูง ซึ่งอาจเอื้อต่อการบริหารจัดการและลดต้นทุนการเดินทางขนส่ง และมีสัดส่วนที่สูงขึ้นในเกือบทุกจังหวัด สวนทางกับสัดส่วนครัวเรือนที่เป็นเจ้าของ หรือการใช้จากแหล่งอื่น ๆ ซึ่งลดลงในเกือบทุกพื้นที่

Economy of scale ในภาคเกษตรไทยที่เอื้อให้เกิดความแพร่หลายของตลาดเช่าเครื่องจักรกลการเกษตรในปัจจุบันจึงอาจเป็นกลไกสำคัญในการปลดล๊อคปัญหาเรื่องต้นทุน ทำให้เกษตรรายย่อยสามารถเข้าถึงเทคโนโลยีได้มากขึ้น สอดคล้องกับ Siamwalla and Poapongsakorn (2017) ที่สะท้อนข้อเท็จจริงนี้ผ่านการพัฒนาการของกระบวนการผลิตข้าวไทย

เมื่อศึกษารายละเอียดการทำการเกษตรรายแปลง เราพบข้อเท็จจริงที่น่าสนใจอีก 3 ประการ

โดยรูปที่ 11 แสดงให้เห็นถึงจำนวนกิจกรรมเกษตรต่อครัวเรือนรายพื้นที่ ซึ่งมีค่าเฉลี่ยอยู่ที่เพียง 1.2 กิจกรรม เกษตรกรมีการทำเกษตรเชิงเดี่ยวกันมากโดยเฉพาะในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคกลาง และเมื่อเปรียบเทียบจากปี 2546–2556 พบว่าสัดส่วนของครัวเรือนเกษตรที่ทำการเกษตรเชิงเดี่ยวมีสูงขึ้นมากในเกือบทุกภูมิภาค ซึ่งสอดคล้องกับหลายประเทศในเอเชียตะวันออกและตะวันออกเฉียงใต้ (FAO 2015)

โดยรูปที่ 12 แสดงให้เห็นถึงการกระจุกตัวของพื้นที่ทำกิจกรรมการเกษตรแต่ละชนิด เช่น จุดสีเขียวเข้มแสดงถึงพื้นที่ปลูกข้าวซึ่งกระจุกตัวอยู่มากในจังหวัดในลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยาและภาคอีสาน เช่นเดียวกับจุดสีชมพู ซึ่งแสดงถึงพื้นที่ปลูกยางพาราที่กระจุกตัวอยู่มากในหลายจังหวัดในภาคใต้

โดยเมื่อเปรียบเทียบจากปี 2546–2556 ในรูปที่ 12 เราพบว่าสัดส่วนของพื้นที่เกษตรทั่วประเทศมีการทำกิจกรรมการเกษตรหลากหลายชนิดขึ้น

Attavanich, Chantarat and Sa-ngimnet (2018) พยายามศึกษาผลิตภาพของภาคเกษตรไทย ผ่าน ผลิตภาพของการปลูกข้าวเจ้านาปี ซึ่งเป็นพืชเดียวที่มีรายละเอียดของผลิตภาพในข้อมูลที่เราใช้ โดยเราพิจารณาระดับผลิตภาพของการปลูกข้าวใน 2 มิติ คือ ผลผลิตต่อไร่ ซึ่งใช้กันอย่างแพร่หลายในวงการวิชาการเกษตร และผลผลิตต่อแรงงาน ซึ่งเป็นมาตรวัดผลิตภาพโดยตรงที่ใช้กันในวงการวิชาการทั่วไป

โดยเฉลี่ยผลผลิตต่อไร่ของประเทศในปี 2556 มีค่าเท่ากับ 520 กิโลกรัม ซึ่งอยู่ในระดับต่ำเมื่อเปรียบเทียบกับต่างประเทศ เช่น เวียดนาม สหรัฐอเมริกา หรือจีน ซึ่งมีผลผลิตต่อไร่อยู่ที่ 900, 880 และ 1080 กิโลกรัม ตามลำดับ (FAO Stat 2017) ส่วนผลผลิตต่อแรงงานโดยเฉลี่ยในปี 2556 มีค่าเท่ากับ 1,503 กิโลกรัม

โดยรูปที่ 13 แสดงให้เห็นว่าผลผลิตต่อไร่มีค่าสูงในภาคกลางและภาคเหนือ ซึ่งก็สอดคล้องกับผลผลิตต่อแรงงานที่สูงในภาคกลางและเหนือตอนล่าง ซึ่งเป็นพื้นที่ที่เข้าถึงทรัพยากรน้ำได้ดีกว่าภูมิภาคอื่น ๆ ในขณะเดียวกัน เมื่อพิจารณาการกระจายตัวของผลผลิตต่อไร่ในรูป 14 พบว่าผลผลิตต่อไร่มีความแตกต่างอย่างมากระหว่างครัวเรือน โดย 60% ของครัวเรือนมีผลผลิตต่อไร่ไม่ถึงค่าเฉลี่ยของประเทศ และมีครัวเรือนจำนวนน้อยที่มีผลผลิตต่อไร่ที่สูงมาก ซึ่งอาจสะท้อนถึงความแตกต่างของปัจจัยต่าง ๆ ในระดับครัวเรือนและพื้นที่³

เมื่อพิจารณาการเปลี่ยนแปลงในช่วงปี 2546–2556 พบว่าผลผลิตต่อไร่และผลผลิตต่อแรงงานได้ปรับตัวเพิ่มขึ้นในทุกพื้นที่ และปรับตัวสูงขึ้นมากในภาคกลาง เหนือ ใต้ และในบางพื้นที่ของภาคอีสาน โดยในภาพรวมผลผลิตต่อไร่ของประเทศปรับตัวเพิ่มขึ้นร้อยละ 36 ขณะที่ผลผลิตต่อแรงงานปรับตัวเพิ่มขึ้นมากกว่าถึงร้อยละ 53 ในช่วงเวลาเดียวกัน ซึ่งอาจ สะท้อนถึงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการผลิต เช่น การเคลื่อนย้ายของแรงงานส่วนหนึ่งออกจากภาคเกษตร การใช้เครื่องจักรกลสมัยใหม่มาแทนแรงงานมากขึ้นของครัวเรือนเกษตรไทย และความแตกต่างของการเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ในเชิงพื้นที่ สอดคล้องกับหลายประเทศ อาทิ บราซิล ซึ่ง Bustos et al. (2016) พบว่าการใช้เทคโนโลยีทดแทนแรงงานในการปลูกถั่วเหลืองและข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ช่วยเพิ่มผลผลิตต่อแรงงานได้อย่างมาก แล้วปัจจัยอะไรบ้างที่อาจมีผลต่อผลิตภาพทางการเกษตรของไทย? รูปที่ 14 เปรียบเทียบ cumulative distribution ของผลผลิตข้าวนาปีต่อไร่ของกลุ่มครัวเรือนเกษตรที่มีสินทรัพย์เกษตรที่แตกต่างกัน

รูปที่ 14 สะท้อนให้เห็นว่ากลุ่มครัวเรือนที่มีการเช่าที่ดินทำกิน หรือสามารถเข้าถึงการชลประทาน หรือเป็นสมาชิกของสถาบันเกษตรกร จะมีผลผลิตเฉลี่ยต่อไร่สูงกว่าครัวเรือนอื่น ๆ ในเกือบทุก percentile ranking ของครัวเรือน แต่ในขณะเดียวกัน เราไม่พบความสัมพันธ์ของระดับการศึกษากับผลผลิตต่อไร่ของครัวเรือนผู้ปลูกข้าวนาปี

รูปที่ 15 แสดงค่าเฉลี่ยของผลผลิตต่อไร่ในแต่ละขนาดของพื้นที่ดินทำกิน ในเขตและนอกเขตชลประทาน และพบว่าพื้นที่เพาะปลูกที่มีขนาดใหญ่ไม่จำเป็นต้องให้ผลผลิตต่อไร่ที่สูงเสมอไป โดยในช่วง 1–50 ไร่ สำหรับพื้นที่ในเขตชลประทาน และช่วง 1–100 ไร่ สำหรับพื้นที่นอกเขตชลประทาน ขนาดพื้นที่เพาะปลูกที่ใหญ่จะมีความสัมพันธ์กับผลผลิตต่อไร่ที่สูง แต่เมื่อขนาดพื้นที่เพาะปลูกที่ใหญ่ขึ้นเกิน 50 ไร่ และ 100 ไร่ ในเขตและนอกเขตชลประทาน ตามลำดับ ผลผลิตต่อไร่จะเริ่มมีความแปรปรวนสูงขึ้น และกลับพบความสัมพันธ์ที่ตรงกันข้าม สอดคล้องกับงานวิจัยหลายชิ้น เช่น Rao and Chotigeat (1981) Fan และ and Chan-Kang (2005), Otsuka et al. (2016), Foster, A. and M. Rosenzweig (2017)

หลักฐานข้างต้นเหล่านี้เป็นเพียงการศึกษาเบื้องต้นซึ่งยังอาจไม่สามารถบอกได้อย่างแม่นยำว่าปัจจัยใดบ้างส่งผลต่อระดับผลิตภาพ ซึ่งเราจะใช้วิธีทางเศรษฐมิติในการตอบคำถามนี้ในลำดับต่อไป

รายได้และหนี้สินนับว่าเป็นตัวชี้วัดสำคัญถึงการพัฒนาของครัวเรือนเกษตรไทย โดยเฉลี่ยรายได้ต่อหัวต่อปีของครัวเรือนเกษตรไทยอยู่ที่ 57,032 บาทในปี 2560 ซึ่งร้อยละ 66 มาจากภาคเกษตร⁴ และสัดส่วนหนี้สินต่อรายได้ต่อหัวต่อปีของครัวเรือนเกษตรไทยอยู่ที่ 1.3 เท่าในปี 2560 ซึ่งร้อยละ 69 มาจากภาคเกษตร เมื่อพิจารณาการกระจายตัวของรายได้และหนี้สินรายครัวเรือน เราพบข้อเท็จจริงที่น่าสนใจอีก 2 ประการ

รูปที่ 16 แสดงให้เห็นว่ารายได้ต่อหัวมีการกระจายตัวและมีความเหลื่อมล้ำสูง โดย 70% ของครัวเรือนมีรายได้ไม่ถึงค่าเฉลี่ย และครัวเรือนจำนวนน้อยเท่านั้นที่มีรายได้สูง และที่สำคัญก็คือ ประมาณ 40% ของครัวเรือนเกษตรกรมีรายได้ไม่ถึง 32,000 บาท ซึ่งคือระดับเส้นความยากจนของประเทศไทยในปี 2559⁵ โดยรวมครัวเรือนเกษตรไทยจำนวนมากยังมีฐานะยากจน

และเช่นเดียวกับรายได้ รูปที่ 16 แสดงให้เห็นว่าสัดส่วนหนี้ต่อรายได้มีความแตกต่างสูงมากระหว่างครัวเรือน โดย 50% มีหนี้สินต่อรายได้ต่อหัวต่อปีไม่ถึง 0.6 เท่า และมีเพียง 10% ของครัวเรือนที่มีหนี้สินเกิน 3 เท่าของรายได้ต่อหัวต่อปี

รายได้และหนี้สินของครัวเรือนยังมีความแตกต่างเชิงพื้นที่ โดยรูปที่ 17 แสดงให้เห็นว่ารายได้ต่อหัวต่อปีโดยเฉลี่ยอยู่ในระดับสูงในภาคกลาง กรุงเทพมหานครและปริมณฑล และในบางพื้นที่ของภาคใต้ ในขณะเดียวกันสัดส่วนหนี้สินต่อรายได้ต่อหัวต่อปีโดยเฉลี่ยสูงในบางพื้นที่ในต่างจังหวัดทั่วประเทศ

ปัจจัยใดบ้างที่อาจส่งผลต่อรายได้และหนี้สินของครัวเรือนเกษตร? เบื้องต้นเราพบว่ารายได้ต่อหัวต่อปีสูงมีความสัมพันธ์กับระดับการศึกษาของครัวเรือน ขนาดของที่ดินทำกิน การเช่าที่ดิน และการเข้าถึงการชลประทานซึ่งเราจะใช้วิธีทางเศรษฐมิติในการตอบคำถามนี้ในลำดับต่อไป

ข้อเท็จจริงที่นำเสนอได้สะท้อนความท้าทายที่ภาคเกษตรไทยเผชิญพร้อมกับโอกาสที่จะช่วยให้ก้าวผ่านความท้าทายเพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของเกษตรกรไทย โดยเราสามารถสรุปประเด็นเชิงนโยบายได้ดังนี้

ประเด็นแรกที่ท้าทายภาคเกษตร คือปัญหาสูงวัยของแรงงานเกษตร ซึ่งอาจเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการปรับตัวและเพิ่มผลิตภาพด้วยเทคโนโลยีและนวัตกรรม นโยบายจึงควรมุ่งส่งเสริมศักยภาพและดึงดูดให้แรงงานวัยหนุ่มสาวจนถึงวัยกลางคน ซึ่งเป็นกลุ่มคนรุ่นใหม่ในครัวเรือนเกษตรหันมาทำเกษตรมากขึ้น ซึ่งนโยบายข้างต้นก็จะได้รับแรงส่งเพิ่มจากการที่แรงงานในภาคเกษตรมีการศึกษาที่สูงขึ้น และการมีส่วนร่วมของเกษตรกรรุ่นใหม่ในสถาบันเกษตรกรต่าง ๆ

ประเด็นที่สองที่ท้าทายภาคเกษตร คือการที่ครัวเรือนเกษตรส่วนใหญ่ถือครองที่ดินจำนวนไม่มากและขนาดของที่ดินถือครองมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง นโยบายควรเร่งเพิ่มผลิตภาพและรายได้ โดยการส่งเสริมให้เกษตรกรรายย่อยสามารถเข้าถึงและใช้เทคโนโลยีและนวัตกรรม ส่งเสริมการผลิตสินค้าเกษตรที่มีมูลค่าสูง ตลอดถึงส่งเสริมการรวมกลุ่มที่เข้มแข็งให้ทั่วถึงทุกพื้นที่เพื่อเพิ่มอำนาจการต่อรองในการซื้อปัจจัยการผลิตและการขายผลผลิต ซึ่งนโยบายข้างต้นยังจะได้รับการเกื้อหนุนที่ดีจาก economy of scale ที่เกิดจากการกระจุกตัวในเชิงพื้นที่ของการทำกิจกรรมการเกษตร นอกจากนี้ การส่งเสริมให้เกษตรกรเข้าถึงสินเชื่ออย่างทั่วถึงก็น่าจะช่วยชะลอการสูญเสียที่ดินได้

ประเด็นที่สามที่ท้าทายภาคเกษตรคือการที่ครัวเรือนเกษตรจำนวนมากไม่มีหรือมีกรรมสิทธิ์ถือครองในที่ดินเพียงบางส่วน นโยบายจึงควรเร่งส่งเสริมให้เกษตรกรมีกรรมสิทธิ์ถือครองในที่ดินอย่างสมบูรณ์เพิ่มขึ้น ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์การมีกรรมสิทธิ์ถือครองในที่ดินอย่างสมบูรณ์จะทำให้เกษตรกรมีแรงจูงใจในการลงทุนเพื่อยกระดับประสิทธิภาพการผลิตได้

ประเด็นที่สี่ที่ท้าทายภาคเกษตรคือการที่ครัวเรือนเกษตรส่วนใหญ่ยังไม่สามารถเข้าถึงระบบการชลประทานและแหล่งน้ำได้ และมีความแตกต่างเชิงพื้นที่สูง ดังนั้น การลงทุนขยายพื้นที่ชลประทานและการสร้างแหล่งน้ำให้ทั่วถึงหรือเพิ่มประสิทธิภาพการจัดส่งน้ำ นอกจากจะช่วยบรรเทาปัญหาขาดแคลนน้ำ และยังช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของการใช้ที่ดิน และเพิ่มผลตอบแทนจากการลงทุนด้านเทคโนโลยีได้อีกด้วย

ประเด็นที่ห้าที่กำลังท้าทายภาคเกษตรคือความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นจากการมุ่งสู่การผลิตแบบเกษตรเชิงเดี่ยว แม้ว่าการผลิตดังกล่าวจะก่อให้เกิด Specialization แต่ข้อมูลได้แสดงให้เห็นว่าครัวเรือนเกษตรก็กำลังเผชิญกับความผันผวนของผลผลิตต่อไร่ที่มากขึ้นและพื้นที่เพาะปลูกที่มีขนาดใหญ่ไม่จำเป็นต้องให้ผลผลิตต่อไร่ที่สูงเสมอไป ดังนั้นการดำเนินนโยบายเกษตรแปลงใหญ่ในปัจจุบันควรมีมาตรการเสริมเพื่อให้ความรู้เรื่องการบริหารจัดการความเสี่ยงและเร่งพัฒนาระบบบริหารจัดการความเสี่ยงให้ทั่วถึง

ประเด็นที่หกที่ท้าทายภาคเกษตรคือการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการผลิตโดยการใช้เครื่องจักรกลทดแทนแรงงาน โดยข้อเท็จจริงที่ได้จากการศึกษาบ่งชี้ว่ายังมีครัวเรือนจำนวนมากที่ยังคงใช้เครื่องจักรกลแบบดั้งเดิมอยู่ ดังนั้นการเร่งทดแทนแรงงานด้วยเครื่องจักรกลสมัยใหม่และเทคโนโลยีโดยเฉพาะพื้นที่ในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและภาคเหนือน่าจะช่วยเพิ่มผลิตภาพในการผลิตได้ ซึ่งสามารถทำได้โดยการอบรมและให้ความรู้ ให้สินเชื่อพร้อมส่งเสริมการรวมกลุ่ม ตลอดจนใช้ประโยชน์จาก economy of scale ในการส่งเสริมให้มีตลาดเช่าอย่างทั่วถึงทั่วประเทศ เพื่อเป็นกลไกในการส่งผ่านเครื่องจักรสมัยใหม่และเทคโนโลยีไปสู่เกษตรกรรายย่อย

ประเด็นสุดท้ายท้าทายภาคเกษตรคือผลิตภาพในการผลิตที่ยังอยู่ในระดับต่ำ นโยบายจึงควรมุ่งเพิ่มผลิตภาพด้วยการส่งเสริมการเข้าถึงและการใช้เทคโนโลยีและนวัตกรรม โดยเฉพาะกับเกษตรกรรายย่อย

กล่าวโดยสรุป การยกระดับผลิตภาพทางการเกษตรให้มั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืน ควรต้องเน้นการทำความเข้าใจและแก้ปัญหาในเชิงลึกและพื้นที่ให้มากขึ้น โดยการใช้ฐานข้อมูลขนาดใหญ่ควบคู่ไปกับการยกระดับผลิตภาพทางการผลิตด้วยเทคโนโลยีและนวัตกรรม การส่งเสริมการผลิตสินค้าเกษตรที่มีมูลค่าสูง การพัฒนาแหล่งน้ำและระบบชลประทาน การส่งเสริมการถือครองกรรมสิทธิ์ในที่ดิน การรวมกลุ่มและการเพิ่มความเข้มแข็งให้กับสถาบันเกษตรกร การพัฒนาเครื่องมือในการบริหารจัดการความเสี่ยง และพยายามจูงใจให้คนรุ่นใหม่หันมากทำเกษตรมากขึ้น

Attavanich, W., S. Chantarat and B. Sa-ngimnet (2018). Microscopic view of Thailand’s agriculture through the lens of farmer registration and census data. Forthcoming PIER Discussion Paper.

Bustos, P., B. Caprettini and J. Ponticelli. (2016). Agricultural productivity and structural transformation: Evidence from Brazil. American Economic Review 106 (6): 1320–65.

Fan, S. and C. Chan-Kang (2005). Is small beautiful? Farm size, productivity, and poverty in Asian agriculture. Agricultural Economics 32: 135–146.

FAO (2015). Agricultural transformation of middle-income Asian economies: Diversification, farm size and mechanization. ESA Working Paper No. 15-04. Rome.

Foster, A. and M. Rosenzweig (2017). Are there too many farms in the world? Labor-market transaction costs, machine capacities and optimal farm size. NBER Working Paper.

Lowder S., J. Skoet., and T. Raney. (2016). The number, size, and distribution of farms, smallholders farms, and family farms worldwide. World development Vol. 87: 16–29.

Otsuka, K., L. Y.Liu and F. Yamauchi (2016). The future of small farms in Asia. Development Policy Review 34(3): 441–61.

Siamwalla, A. and N. Poapongsakorn (2017). Transformation of the Thai rice economy in the last two decades. The Thai Studies International Conference. Chiangmai.

สำนักงานสถิติแห่งชาติ (2561) การสำรวจภาวะการทำงานของประชากร สำนักงานสถิติแห่งชาติ กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ISSN 0858-0200.