ปัจจัยเชิงสถาบันกับการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทย

ปัญหาเรื่องกับดักประเทศรายได้ปานกลาง หรือ middle-income trap ได้รับความสนใจค่อนข้างมากในสังคม ไทยในระยะหลัง ทั้งในกลุ่มนักวิชาการ ผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจ และสื่อมวลชน โดยเป็นผลจากการลดลงของระดับการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่ขยายตัวค่อนข้างต่ำตั้งแต่วิกฤติเศรษฐกิจและการเงินเอเชีย (Asian Financial Crisis) เมื่อปี พ.ศ. 2540/41 ซึ่งเศรษฐกิจขยายตัวเฉลี่ยระยะปานกลางเพียงร้อยละ 4 เมื่อเทียบกับกว่าร้อยละ 7 ในระยะเวลา 30–40 ปีก่อนหน้า (รูปที่ 1) จนกลายเป็นความท้าทายเชิงนโยบายว่าไทยจะสามารถยกระดับการขยายตัวทางเศรษฐกิจในอนาคตระยะ ปานกลางถึงระยะยาวได้อย่างไร

เป็นที่แน่ชัดว่าเราไม่สามารถเผชิญความท้าทายนี้ด้วยวิถีทางเดิมของการพัฒนาเศรษฐกิจ เพราะรูปแบบการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างในอดีตไม่สามารถใช้ในภาวะปัจจุบันและอนาคตได้เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างเศรษฐกิจไทยในหลายมิติ เช่น การขาดแคลนแรงงานตามโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนเป็นสังคมผู้สูงอายุอย่างรวดเร็ว การศึกษาที่ไม่สามารถผลิตแรงงานที่ตรงกับความต้องการตลาด ในขณะที่การเพิ่มทักษะหลังออกจากการศึกษาก็ขาดประสิทธิผล ความร่อยหรอของทรัพยากรที่เคยเป็นปัจจัยไร้ต้นทุนของการขยายตัวทางเศรษฐกิจในอดีต ข้อจำกัดของภาครัฐในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเพราะรายจ่ายสวัสดิการสังคมที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น รวมไปถึงการขาดการแข่งขันอย่างเต็มที่ในภาคเศรษฐกิจบางประเภท (เช่น ธนาคาร ธุรกิจตลาดทุน การศึกษาพื้นฐาน)

หากใช้แนวคิดเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก การหลุดพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลางประกอบด้วยสองแนวทางคือ (1) การเพิ่ม ‘ประสิทธิภาพในตัว’ (intrinsic productivity) ของปัจจัยการผลิตเอง เช่น การเพิ่มระดับทุนมนุษย์ผ่านการศึกษา การเพิ่มทักษะการทำงาน หรือการเพิ่มระดับเทคโนโลยีที่ฝังตัว (embedded) ในสินค้าทุนผ่านการนำเข้าสินค้าทุนที่มีเทคโนโลยีสูงขึ้น อีกแนวทางหนึ่งคือ (2) การพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรมไม่ว่าจะเป็นการคิดค้นสินค้าใหม่ด้วยเทคโนโลยีใหม่ (product innovation) การสร้างนวัตกรรมของกระบวนการผลิต การบริหารจัดการ หรือการตลาด (process/management/marketing innovations) ปัญหาของข้อเสนอแนะข้างต้นคือ มักไม่ได้บอกว่าต้องทำอย่างไร และจะทำให้สำเร็จได้อย่างไร เช่น อาจเสนอว่าต้องเพิ่มการลงทุนด้านเทคโนโลยี แต่หลายประเทศก็ไม่สามารถเพิ่มได้ทั้ง ๆ ที่ไม่มีข้อจำกัดของทรัพยากรทางการเงิน¹

ในระยะหลังจึงเริ่มมีคำอธิบายที่ใช้ปัจจัยเชิงสถาบัน (institution approach) มาอธิบาย สำหรับประเทศไทยอาจกล่าวได้ว่าการติดอยู่ในกับดักเป็นเพราะความล้มเหลวของ ‘สถาบันเศรษฐกิจ’ ในระบบเศรษฐกิจในการนำหรือร่วมขับเคลื่อนประเทศไทยไปสู่ทิศทางใหม่ของการพัฒนา (ดูคำอธิบายเรื่องเศรษฐศาสตร์สถาบันในกรอบ)

ความล้มเหลวเชิงสถาบันของไทยสามารถอธิบายได้จากหลายมุมมอง ในภาคเอกชน ความล้มเหลวอาจเกิดจาก ‘ภาพลวง’ ว่าเศรษฐกิจไทยสามารถขยายตัวต่อไปด้วยโมเดลเดิม ไม่ต้องมีการ ‘คิดใหม่ ทำใหม่’ ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมคือ การที่องค์กรธุรกิจจำนวนไม่น้อยยังหวังใช้แรงงานราคาถูกไปเรื่อย ๆ และเมื่อแรงงานราคาถูกหายากก็นำเข้าแรงงานต่างชาติราคาถูกมาแทน ส่วนภาครัฐและภาคการเมืองเองก็ตอบสนองด้วยการบังคับใช้นโยบายแรงงานต่างชาติแบบเปิดเสรี กล่าวคือ แม้จะมีระเบียบให้แรงงานต่างชาติต้องจดทะเบียน แต่ก็มิได้บังคับใช้กฎหมายนี้อย่างจริงจังนัก ทั้งนี้ การหลีกเลี่ยงการปรับตัวที่ถูกต้องด้วยการยกระดับการใช้เทคโนโลยีในการผลิต การตลาด การจัดองค์กร หรือความล้มเหลวในการจัดทำนโยบายและบังคับใช้นโยบายที่เอื้อต่อการปรับตัวดังกล่าวล้วนถือเป็นความล้มเหลวของสถาบันเศรษฐกิจตามมุมมองเศรษฐศาสตร์เชิงสถาบัน

เศรษฐศาสตร์สถาบันยังให้แง่มุมอื่นอีกมากที่ช่วยอธิบายการตกอยู่ในกับดักประเทศรายได้ปานกลาง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องความไร้ประสิทธิภาพของระบบการศึกษาไทยในการผลิตคนที่มีทักษะเหมาะสมกับโลกสมัยใหม่ จนทำให้เกิดความไม่สอดคล้องกันระหว่างทักษะที่สร้างขึ้นกับเทคโนโลยียุคใหม่ หรือ technology-skill mismatch⁵ หรือความล้มเหลวของระบบเศรษฐกิจทั้งระบบในการ ‘ให้การสนับสนุนทางการเงินกับกระบวนการเรียนรู้’ เทคโนโลยีที่เหมาะสม⁶ ภาคเอกชนเองแม้จะเริ่มมีบริษัทขนาดใหญ่ที่สามารถเป็นผู้นำในการพัฒนาการใช้เทคโนโลยี แต่ธุรกิจเหล่านั้นก็ไม่สามารถมีบทบาทมากกว่านี้ในการเปลี่ยนแปลงนโยบายสาธารณะ (เช่น นโยบายการศึกษา การอบรมฝีมือแรงงานโดยรัฐ การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน) จึงไม่สามารถชดเชยความล้มเหลวของภาครัฐได้

Mushtaq Khan (2007a, 2007b, 2009, 2013) ได้ใช้แนวคิดเรื่องธรรมาภิบาลในการสรุปรวมปัจจัยเชิงสถาบันต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ โดยทำการแยกธรรมาภิบาลเป็นสองประเภท คือ (ก) market-enhancing governance (MEG) และ (ข) growth-enhancing governance (GEG) โดยมีความแตกต่างกันคือ MEG เป็นธรรมาภิบาลมุ่งเน้นให้กลไกตลาดทำงานได้อย่างค่อนข้างเสรี ซึ่งเป็นยุทธวิธีที่หลายประเทศที่เคยยากจนใช้และประสบความสำเร็จในการยกระดับเป็นประเทศรายได้ปานกลางได้ ไม่ว่าจะเป็นประเทศไทย จีน อินเดีย และประเทศเกิดใหม่ (emerging economies) หลายแห่งทั่วโลก มาตรการตามแนวทาง MEG ประกอบด้วยการยกเลิกข้อจำกัดของตลาด การลดบทบาทภาครัฐในการผลิตสินค้าเอกชน การเปิดประเทศเพื่อการค้า การลงทุน และการแลกเปลี่ยนเทคโนโลยีกับต่างประเทศ อย่างไรก็ตาม แนวทางนี้มักจะไม่สามารถทำให้ประเทศก้าวพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลางจนมีรายได้สูงได้ตัวอย่างของประเทศไทย

ส่วน GEG เป็นธรรมาภิบาลที่เน้นให้เศรษฐกิจขยายตัวในระดับสูงและต่อเนื่อง โดยไม่จำเป็นต้องยึดมั่นในกลไกตลาดและหลักการการไม่แทรกแซงจากภาครัฐ กล่าวคือ ภาครัฐและภาคเอกชนอาจร่วมมือกันในการผลักดันให้เศรษฐกิจขยายตัวอย่างรวดเร็ว ผ่านการร่วมมือกันผลิตสินค้าสาธารณะหรือสินค้ากึ่งสาธารณะที่เป็นรากฐานของการขยายตัวระดับสูง (เช่น ความรู้ด้านเทคโนโลยี) โดยรัฐอาจให้การสนับสนุนในรูปแบบต่าง ๆ เช่น ด้านการเงิน การคุ้มครองไม่ให้เอกชนที่กำลังพัฒนาเทคโนโลยีเผชิญการแข่งขันจากต่างประเทศที่มีระดับเทคโนโลยีเหนือกว่ามากในระยะแรก หากแนวคิดนี้จบเพียงเท่านี้ก็จะเหมือนกับแนวนโยบายที่เรียกว่าการส่งเสริมอุตสาหกรรมทารก (infant industry promotion) ในอดีต ซึ่งประสบความล้มเหลวในหลายประเทศ ส่วนที่ Khan เพิ่มขึ้นมาคือในการดำเนินนโยบายที่ดูคล้ายการส่งเสริมอุตสาหกรรมทารกนี้จะต้องเป็นไปพร้อมกับการป้องกันมิให้มีการสนับสนุนภาคธุรกิจหรือผู้ประกอบการที่ไม่ใช่ผู้ที่มีศักยภาพมากที่สุด (non-performers) อย่างไม่สิ้นสุด ซึ่งเป็นสาเหตุของความล้มเหลวของการส่งเสริมอุตสาหกรรมทารก กล่าวคือ มีการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายเพื่อยกประโยชน์หรือค่าเช่าทางเศรษฐกิจให้กับผู้ที่ไม่มีศักยภาพ กล่าวอีกนัยหนึ่ง การสนับสนุนให้เศรษฐกิจขยายตัวผ่านการร่วมมือและสนับสนุนระหว่างรัฐและเอกชนจะต้องกระทำโดยมีธรรมาภิบาลที่ดีนั่นเอง จะเห็นว่าแนวคิดแบบ GEG ใกล้เคียงกับลักษณะของสถาบันที่เอื้อต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่ Acemoglu et al. (2004) กล่าวไว้ข้างต้นนั่นเอง

Khan (2007a) ระบุว่า GEG ทำให้เศรษฐกิจขยายตัวเร็วผ่าน 3 ช่องทางคือ (ก) แก้ปัญหากลไกตลาดล้มเหลวในการจัดสรรทรัพยากรไปสู่กิจกรรมที่ทำให้เศรษฐกิจขยายตัวในระยะยาว เช่น การลงทุนพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรม และการจัดการ ศึกษาเชิงรุก (ข) การแสวงหาเทคโนโลยีหรือ technological acquisition และ (ค) การรักษาเสถียรภาพทางการเมือง ซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นต่อยุทธศาสตร์การพัฒนาระยะยาว

ยุทธศาสตร์แบบ GEG เป็นสิ่งที่พบโดยทั่วไปในประเทศอุตสาหกรรมใหม่ (newly industrialized economies หรือ NIEs) ซึ่งรัฐบาลจงใจสร้างค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (economic rent) ผ่านการออกนโยบายสนับสนุนและปกป้องอุตสาหกรรม ในขณะเดียวกันก็ป้องกันมิให้ non-performers ใช้ประโยชน์จากค่าเช่าเศรษฐกิจนี้ วิธีป้องกันทำได้หลายวิธี เช่น ประเทศเกาหลีใต้กำหนดให้อุตสาหกรรมที่ได้รับการสนับสนุนต้องสามารถส่งออกสินค้าที่กำลังพัฒนาด้านเทคโนโลยีได้ภายในระยะเวลาที่กำหนด หากไม่สามารถทำได้ก็จะหยุดการสนับสนุนและเปลี่ยนไปสนับสนุนผู้มีศักยภาพมากกว่า เป็นต้น

การใช้ยุทธวิธีแบบ GEG นั้นแม้หลักคิดจะง่ายและตรงไปตรงมา แต่การปฏิบัติให้เกิดผลจริงจะซับซ้อนและขึ้นกับบริบทของแต่ละประเทศ การนำมาใช้งานจริงจึงต้องทำอย่างระมัดระวังเป็นอย่างยิ่ง เพราะหากใช้ไม่ถูกต้องอาจก่อให้เกิดผลเสียในรูปของทรัพยากรที่หมดไปกับการส่งเสริมที่ผิดทาง ซึ่งหากเป็นเช่นนั้น การกลับมาใช้ MEG น่าจะเป็นทางเลือกที่ดีกว่า ตารางที่ 1 แสดงประสบการณ์ในเรื่องนี้ของประเทศเกาหลีใต้ มาเลเซีย และกลุ่มประเทศลาตินอเมริกา

ในตอนที่ 2 จะกล่าวถึงปัจจัยเชิงสถาบันของ ‘ปัญหา’ ต่าง ๆ ของไทย แต่ในขณะเดียวกันก็เป็นสิ่งที่ถ้าหากมีการแก้ไขปรับปรุงแล้วอาจทำให้ไทยสามารถทำยุทธวิธีแบบ GEG ตามแนวคิดของ Khan ได้ ปัญหาเหล่านี้คือ การขาดภาวะผู้นำและการจัดสรรอำนาจการเมืองเพื่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ปัญหานวัตกรรมต่ำ และปัญหาคอร์รัปชั่น

ธรรมาภิบาลเพื่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจหรือ GEG เป็นกรอบแนวคิดที่สามารถช่วยให้ประเทศไทยหลุดพ้นกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้ อย่างไรก็ตาม GEG ไม่ใช่สิ่งที่เกิดขึ้นโดยตัวเอง หากแต่เป็นโครงสร้างเชิงสถาบันที่ต้องการการบ่มเพาะขึ้นจากสภาพสิ่งแวดล้อมที่เหมาะสม

สมชัย จิตสุชน, นันทพร เมธาคุณวุฒิ, นณริฎ พิศลยบุตร และ พัฒน์ พัฒนรังสรรค์. 2554. การศึกษาแนวทางสนับสนุนทางการเงินเพื่อการลงทุนด้านวิจัยและพัฒนาในประเทศไทย. รายงานวิจัยภายใต้การสนับสนุนของ สถาบันคลังสมอง.

Acemoglu, D., S. Johnson and J. Robinson (2004): “Institutions as the Fundamental Cause of Long-Run Growth,” NBER working paper no. 10481.

Acemoglu, D. and F. Zilibotti (1999): “Productivity Differences,” NBER Working Paper No. 6879.

Aiyar, S., R. Duval, D. Puy, Y. Wu, and L. Zhang (2013): “Growth Slowdowns and the Middle-Income Trap,” IMF Working Paper no. 13/71.

Khan, M. (2007a): “Governance, Economic Growth and Development since the 1960s,” United Nations Department of Economic and Social Affairs (DESA). Available at http://eprints.soas.ac.uk/9921/1/DESA_Governance_Economic_Growth_and_Development_since_1960s.pdf.

Khan, M. (2007b): “Governance and Growth: A Preliminary Report,” (unpublished). Available at http://eprints.soas.ac.uk/9958/1/Preliminary_Report.pdf.

Khan, M. (2009): “Learning, Technology Acquisition and Governance Challenges in Developing Countries,” DFID. (unpublished)

Khan, M. (2013): “Technology Policies and Learning with Imperfect Governance,” Pp. 79–115 in Stiglitz, Joseph and Justin Yifu Lin (eds.), The Industrial Policy Revolution I: The Role of Government beyond Ideology. London: Palgrave.

North, D. C. (1994): “Economic Performance through Time,” Nobel prize lecture, December 19, 1993. Also published in The American Economic Review, 84 (3): 359–368.

North, D. C., and B. Weingast (1989): “Constitution and Commitment: The Evolution of Institutional Governing Public Choice in Seventeenth-Century England,” The Journal of Economic History 49/4: 803–832.

Rodrik. D., A. Subramanian, and F. Trebbi (2004): “Institutions Rule: The Primacy of Institutions over Geography and Intergration of Economic Development.” Journal of Economic Growth 9(2).