สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
aBRIDGEd

ใคร ๆ ก็ไม่อยากว่างงานจริงหรือ: ภาพจากข้อมูลประกันสังคม

“Workers who are out of work—especially workers who are out of work for a long time—lose a good deal of their market-relevant human capital.” -Brad DeLong

หากพูดถึงสิทธิประโยชน์ทดแทนจากระบบประกันสังคม หลาย ๆ คนก็มักจะนึกถึงสิทธิรักษาพยาบาลเมื่อเจ็บป่วยหรือเบี้ยประกันชราภาพเมื่อเกษียณอายุ เรื่องการประกันการว่างงานนั้นไม่ค่อยมีคนพูดถึงมากนัก ทั้งนี้ อาจเป็นเพราะอัตราการว่างงานของไทยอยู่ในระดับต่ำมาตลอด (ร้อยละ 0.7-1.2 ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2554 เป็นต้นมา) อย่างไรก็ดี ภาพจากข้อมูลของสำนักงานประกันสังคม (สปส.) บอกเราว่าผู้ว่างงานในประเทศไทยนั้นมีไม่ใช่น้อย ผู้ที่ได้รับสิทธิประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงานนั้นมีประมาณ 1.4 แสนรายต่อเดือน คิดเป็นผลประโยชน์ทดแทนที่ สปส. จ่ายออกไปจำนวน 6.5 พันล้านบาทในปี พ.ศ. 2559

สำนักงานประกันสังคมนั้นเริ่มดำเนินการในปี พ.ศ. 2533 โดยเริ่มจากดูแลการจ่ายผลประโยชน์ทดแทนในกรณีเจ็บป่วย เสียชีวิต ทุพพลภาพจากการทำงาน และคลอดบุตร สำหรับลูกจ้างนอกภาคเกษตรที่ทำงานในสถานประกอบการที่มีลูกจ้าง 1 คนขึ้นไป[1] ต่อมาในปี พ.ศ. 2541 ได้มีการเพิ่มความครอบคลุมโดยให้สิทธิประโยชน์กรณีสงเคราะห์บุตรและเบี้ยประกันชราภาพ สำหรับโครงการประกันการว่างงานได้เริ่มขึ้นในปี พ.ศ. 2547 ลูกจ้างที่ได้รับความคุ้มครองใน 7 กรณีข้างต้นมักจะถูกเรียกว่าผู้ประกันตนภาคบังคับหรือผู้ประกันตนตามมาตรา 33 ในปี พ.ศ. 2559 จำนวนผู้ประกันตนภาคบังคับอยู่ที่ 10.5 ล้านคน และจำนวนผู้ประกอบการซึ่งเป็นนายจ้างของผู้ประกันตนเหล่านี้อยู่ที่ 435,303 ราย[2]

โครงการประกันการว่างงานนั้นมีการจ่ายเงินสมทบจาก 3 ฝ่าย ได้แก่ ผู้ประกันตนและนายจ้างจ่ายร้อยละ 0.5 ของค่าจ้าง และรัฐบาลจ่ายร้อยละ 0.25 ของค่าจ้าง โดยจะต้องมีฐานเงินสมทบขั้นต่ำเดือนละ 1,650 บาท และสูงสุดไม่เกิน 15,000 บาท (นั่นคือ ผู้ที่มีรายได้เกิน 15,000 บาท ก็จะสมทบเพียงร้อยละ 0.5 ของ 15,000 บาท) สำหรับผู้ประกันตนที่มีสิทธิได้เงินทดแทนการว่างงานนั้นจะต้องจ่ายเงินสมทบมาแล้วอย่างน้อย 6 เดือนภายใน 15 เดือนก่อนว่างงาน และว่างงาน 8 วันขึ้นไป นอกจากนี้ ผู้ยื่นขอรับสิทธิต้องขึ้นทะเบียนหางานกับกรมการจัดหางานและมารายงานตัวตามกำหนดทุกเดือน ไม่ปฏิเสธการฝึกอบรมหรืองานที่เหมาะสม ยังไม่ได้ใช้สิทธิของปีนั้นครบ และไม่เป็นผู้ได้รับสิทธิกรณีชราภาพ สำหรับสิทธิประโยชน์ทดแทนนั้น กรณีที่ออกจากงานโดยสมัครใจ (ลาออกหรือหมดสัญญาจ้าง) จะได้รับเงินทดแทนร้อยละ 30 ของค่าจ้าง และขอรับสิทธิได้ไม่เกิน 90 วัน ส่วนกรณีถูกเลิกจ้างโดยไม่สมัครใจ (ยกเว้นกระทำความผิดและก่อความเสียหายแก่นายจ้าง) จะได้รับเงินทดแทนร้อยละ 50 ของค่าจ้าง และขอรับสิทธิได้ไม่เกิน 180 วัน

บทความนี้ขอเสนอภาพของผู้ว่างงานและโครงการประกันการว่างงานจากข้อมูลรายบุคคลที่ได้รับความอนุเคราะห์จาก สปส. ซึ่งประกอบด้วยข้อมูลของลูกจ้างที่ยื่นขอรับสิทธิประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงานในช่วงมกราคม 2557 – ตุลาคม 2559 จำนวน 1.6 ล้านคน  โดยขอเสนอการวิเคราะห์ใน 3 มิติ มิติแรกศึกษาว่าผู้ที่มาขอรับสิทธิว่างงานนั้นมีลักษณะเหมือนหรือต่างจากผู้ประกันตนภาคบังคับทั้งระบบอย่างไร มิติที่สองศึกษาเรื่องระยะเวลาว่างงานและปัจจัยที่มีผลต่อโอกาสในการกลับเข้ามาทำงาน ส่วนมิติสุดท้าย ดูภาพของการเคลื่อนย้ายของแรงงานสำหรับผู้ที่ว่างงานที่สามารถกลับเข้ามาทำงานในระบบ

มิติที่ 1 หากเปรียบเทียบผู้ที่มาขอรับสิทธิประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงานและผู้ประกันตนทั้งหมด จะพบว่าทั้งสองกลุ่มมีลักษณะคล้ายกัน แต่ผู้ว่างงานมีสัดส่วนกลุ่มอายุ 25-39 ปีสูงกว่า (ร้อยละ 63 เทียบกับร้อยละ 53) และมีสัดส่วนผู้ที่ได้รับค่าจ้างในช่วง 7,000-11,000 บาทมากกว่า (ร้อยละ 54 เทียบกับร้อยละ 43) นอกจากนี้ ร้อยละ 85 ของผู้มาขอรับสิทธิเป็นผู้ที่ลาออกจากงานโดยสมัครใจ

รูปที่ 1 การกระจายตัวของผู้ประกันตนมาตรา 33 และผู้ขอรับสิทธิประโยชน์กรณีว่างงาน แบ่งตามช่วงอายุในปี 2557

ที่มา: ข้อมูลของผู้ประกันตนมาตรา 33 จากรายงานประจำปี สปส. 2557 และข้อมูลของผู้ขอรับสิทธิกรณีว่างงาน
คณะผู้วิจัยคำนวณจากข้อมูลรายคน

รูปที่ 1 แสดงการกระจายตัวของผู้มาขอรับสิทธิประโยชน์กรณีว่างงานและผู้ประกันตนมาตรา 33 ณ ปี 2557 แบ่งตามกลุ่มอายุ จะเห็นได้ว่าผู้ประกันตนส่วนมากเป็นแรงงานอายุไม่มากนัก คือส่วนใหญ่อายุ 25-39 ปี บางคนอาจคิดว่าผู้ที่ออกจากงานเป็นแรงงานที่อายุค่อนข้างมากเพราะอาจจะมีปัญหาสุขภาพหรือไม่มีทักษะพอกับงานสมัยใหม่ แต่จากภาพนี้กลุ่มที่ออกจากงานมากกลับเป็นกลุ่มอายุ 25-39 ปี และสัดส่วนของแรงงานกลุ่มนี้ในกลุ่มผู้ว่างงานนั้นคิดเป็นร้อยละ 63 ซึ่งสูงกว่าสัดส่วนของคนกลุ่มนี้ต่อผู้ประกันตนทั้งระบบ

รูปที่ 2 การกระจายตัวของผู้ประกันตนมาตรา 33 และผู้ขอรับสิทธิประโยชน์กรณีว่างงาน แบ่งตามค่าจ้างในปี 2557

ที่มา: ข้อมูลของผู้ประกันตนมาตรา 33 จากรายงานประจำปี สปส. 2557 และข้อมูลของผู้ขอรับสิทธิกรณีว่างงาน
คณะผู้วิจัยคำนวณจากข้อมูลรายคน

รูปที่ 2 แสดงการกระจายตัวของแรงงานแบ่งตามเงินเดือน สิ่งที่น่าสังเกตสำหรับภาพนี้ก็คือ กลุ่มที่ออกจากงานในสัดส่วนที่สูงเป็นกลุ่มที่มีค่าจ้างระดับกลาง แรงงานกลุ่มค่าจ้างสูงมากและต่ำมากมักจะไม่มาขอรับสิทธิ ทั้งนี้ อาจจะเป็นไปได้หลายสาเหตุ ประการแรก ค่าจ้างสะท้อนทักษะของแรงงาน กลุ่มที่มีทักษะระดับกลางมักจะทำงานลักษณะซ้ำ (routine) อาจจะเป็นกลุ่มที่มีความต้องการน้อยลงเพราะหุ่นยนต์สามารถเข้ามาทดแทนได้ ขณะที่กลุ่มทักษะระดับต่ำ เช่น งานบริการ ดูแลคนป่วย และกลุ่มที่มีทักษะระดับสูง เช่น แพทย์ หรือ data scientists ก็ยังมีความต้องการอยู่ งานศึกษาในต่างประเทศก็พบปรากฏการณ์เช่นนี้ (Autor and Dorn, 2013) ประการที่สอง อาจจะเป็นไปได้ว่าบริษัทที่มีลูกจ้างที่ได้ค่าจ้างประมาณ 7 พันบาทเป็นบริษัทที่ได้รับผลกระทบจากนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำมากที่สุด ซึ่งบริษัทเหล่านี้อาจจะมีการลดการจ้างงานคนกลุ่มนี้เพื่อชดเชยค่าใช้จ่ายที่สูงขึ้น (Lathapipat and Poggi, 2016) ประการสุดท้าย การที่แรงงานค่าจ้างสูงเข้ามาขอรับสิทธิน้อย อาจจะเป็นเพราะว่าคนกลุ่มนี้ไม่ได้ยากจนนัก การที่ต้องเสียเวลามารายงานตัวกับกรมการจัดหางานทุก ๆ เดือนไม่คุ้มกับเงินทดแทนที่จะได้รับ

หากดูว่าผู้ที่มาขอรับสิทธิประโยชน์นั้นออกจากงานด้วยเหตุผลใด เราพบว่าเป็นการออกจากงานโดยสมัครใจถึงร้อยละ 89 โดยแบ่งเป็นการลาออกร้อยละ 85 และออกเพราะหมดสัญญาจ้างอีกร้อยละ 4 ส่วนกลุ่มที่ออกจากงานโดยไม่สมัครใจคิดเป็นเพียงร้อยละ 11 ตารางที่ 1 แสดงจำนวนการขอรับสิทธิโดยแบ่งตามเหตุผลและปีที่ออกจากงาน จำนวนผู้ขอรับสิทธินั้นมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทุกเหตุผล ซึ่งอาจจะสะท้อนจำนวนผู้ประกันตนมาตรา 33 ที่เพิ่มขึ้น แต่หากดูสัดส่วนของสาเหตุที่ออกจากงาน สัดส่วนผู้ที่ลาออกโดยสมัครใจลดลงเล็กน้อย

ตารางที่ 1 จำนวนผู้มาขอรับสิทธิประโยชน์กรณีว่างงานจำแนกตามสาเหตุการออกจากงาน

ที่มา: จำนวนผู้มาขอรับสิทธิเป็นจำนวนผู้ที่มายื่นขอรับสิทธิทั้งปีสำหรับข้อมูลปี 2557-2558 และ ม.ค.-ต.ค. สำหรับข้อมูลปี 2559  จำนวนผู้ประกันเป็นข้อมูลผู้ประกันตน ณ เดือนธันวาคมของทุกปี (สปส. 2559)

มิติที่ 2 ผู้ที่มาขอรับสิทธิว่างงานนั้น มีเพียงร้อยละ 50 ที่กลับเข้ามาทำงานภายในระยะเวลา 1 ปี โดยกลุ่มที่ออกจากงานเพราะหมดสัญญาจ้างมีระยะเวลาว่างงานสั้นที่สุด  โดยเฉลี่ยกลุ่มที่ออกจากงานโดยไม่สมัครใจกลับมาทำงานเร็วกว่ากลุ่มที่ลาออกโดยสมัครใจ แม้ว่าจะสามารถขอรับสิทธิประโยชน์ได้นานกว่า นอกจากนี้ เมื่อควบคุมปัจจัยที่เกี่ยวข้องให้คงที่ พบว่าแรงงานที่มีอายุมาก เป็นผู้หญิง และว่างงานเกิน 1 ปี จะมีโอกาสที่จะกลับเข้ามาทำงานน้อยกว่าแรงงานกลุ่มอื่น ๆ

การที่ผู้ว่างงานจะกลับเข้าสู่ตลาดแรงงานได้นั้นย่อมมาจากการที่นายจ้างมีตำแหน่งงานว่าง ผู้ว่างงานสมัครงาน นายจ้างเสนองานและค่าจ้าง และลูกจ้างตกลงใจเลือกงานนั้น ๆ ดังนั้น ระยะเวลาในการว่างงานจึงขึ้นกับปัจจัยทั้งทางด้านอุปสงค์และอุปทานของแรงงาน รวมทั้งภาวะและโครงสร้างของตลาดแรงงาน และปัจจัยเชิงสถาบันที่มีส่วนสร้างแรงจูงใจให้ลูกจ้างหา (หรือไม่หา) งานทำ

วรรณกรรมทางเศรษฐศาสตร์แรงงานจำนวนมาก ได้ศึกษาเรื่องปัจจัยที่มีผลกระทบต่อระยะเวลาการว่างงาน (ตัวอย่างเช่น Nickell, 1979; Koop and Ruhm, 1993; Blanchard and Diamond, 1994; Bover et al., 2002; และ Lalive, 2008)  โดยการเติบโตของอุตสาหกรรมบางประเภท การเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีในการผลิต และค่าจ้างที่บริษัทต้องจ่าย ล้วนเป็นปัจจัยที่กำหนดว่านายจ้างต้องการแรงงานเพิ่มขึ้นหรือไม่ และต้องการแรงงานที่มีทักษะอย่างไร สำหรับตัวลูกจ้างเอง นอกจากค่าจ้าง ก็อาจจะมีปัจจัยอื่น ๆ ที่ทำให้ตัดสินใจว่าจะทำงานหรือไม่ เช่น รายได้ของสมาชิกอื่น ๆ ของครอบครัว สุขภาพ ผู้ที่มีเด็กหรือคนแก่ในบ้านที่ต้องการคนดูแลก็ต้องคำนวณว่าหากไปทำงานและต้องจ้างคนอื่นมาทำงานในบ้านแทน ค่าจ้างที่ได้จะคุ้มกับค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นหรือไม่ นอกจากนี้ งานศึกษาในต่างประเทศยังพบว่า การขยายเวลาในการให้สิทธิประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงานหรือการให้เงินทดแทนที่สูงขึ้น มีส่วนทำให้แรงงานว่างงานนานขึ้น

รูปที่ 3 ความน่าจะเป็นที่แรงงานยังคงว่างงานเมื่อเวลาผ่านไปแบ่งตามเหตุผลการออกจากงาน

ที่มา: คณะผู้วิจัยคำนวณจากข้อมูลผู้ขอรับสิทธิกรณีว่างงานรายคนซึ่งออกจากงานในปี 2557- ต.ค. 2559
และทราบว่ากลับเข้างานหรือไม่จนถึง ก.พ. 2560

จากข้อมูลของ สปส. ที่นำมาใช้ในการศึกษานี้ เราทราบระยะเวลาที่ว่างงาน สาเหตุการออกจากงาน และคุณลักษณะของแรงงานอื่น ๆ เช่น เพศ อายุ อุตสาหกรรมของงานสุดท้าย วันที่เริ่มลงทะเบียนในประกันสังคม วันที่เริ่มงาน เราจึงสามารถศึกษาผลของปัจจัยเหล่านี้ต่อระยะเวลาที่แรงงานว่างงานได้ รูปที่ 3 แสดงความสัมพันธ์ระหว่างสาเหตุที่แรงงานออกจากงานและช่วงว่างงาน  โดยแกนตั้ง คือ ความน่าจะเป็นที่แรงงานยังคงว่างงานเมื่อเวลาผ่านไป ส่วนแกนนอนเป็นจำนวนวันนับจากที่แรงงานออกจากงาน ณ วันแรก ความน่าจะเป็นดังกล่าวจึงมีค่าเท่ากับหนึ่ง และเมื่อเวลาผ่านไปเราเห็นค่าความน่าจะเป็นที่จะยังว่างงานค่อย ๆ ลดลง เพราะแรงงานทยอยกลับเข้าทำงาน

เส้นประสีแดงแสดงความน่าจะเป็นที่ยังคงว่างงานของกลุ่มที่ออกเพราะหมดสัญญาจ้าง ซึ่งการที่เส้นนี้อยู่ต่ำลงมามากสะท้อนว่าแรงงานกลุ่มนี้กลับเข้างานเร็วกว่าอีกสองกลุ่มอย่างชัดเจน หากเปรียบเทียบโอกาสที่แรงงานยังคงว่างงาน ณ วันที่ 97 (วันสุดท้ายที่ได้รับสิทธิสำหรับกลุ่มสมัครใจลาออก) ความน่าจะเป็นที่ยังคงว่างงานของกลุ่มหมดสัญญาจ้างอยู่ที่ 0.63 ในขณะที่ความน่าจะเป็นดังกล่าวของอีก 2 กลุ่มอยู่ประมาณ 0.8 และเมื่อเวลาผ่านไป 1 ปี กลุ่มหมดสัญญาจ้างมีความน่าจะเป็นที่จะว่างงานเหลืออยู่เพียง 0.35 นั่นคือ ร้อยละ 65 ของแรงงานที่ออกจากงานได้กลับเข้างาน สำหรับกลุ่มถูกเลิกจ้าง (เส้นทึบสีเขียว) และลาออกโดยสมัครใจ (เส้นประยาวสีน้ำเงิน) นั้น กลับเข้างานแล้วเพียงร้อยละ 49 และ 47 ตามลำดับ

เป็นที่น่าสังเกตว่ากลุ่มที่ถูกเลิกจ้าง แม้จะสามารถขอรับสิทธิประโยชน์ได้มากกว่าและนานกว่า ก็ยังมีอัตราการกลับเข้าทำงานที่เร็วกว่ากลุ่มที่สมัครใจลาออก ซึ่งอาจจะสะท้อนว่าผู้ที่โดนให้ออกโดยไม่คาดคิดนั้นมีความเดือดร้อนทางการเงินและต้องการทำงานมากกว่าผู้ที่ออกอย่างตั้งใจ นอกจากนี้ จะเห็นได้ว่าหากแรงงานว่างงานเกิน 1 ปี อัตราการกลับเข้าทำงานจะค่อนข้างต่ำซึ่งสะท้อนจากกราฟความน่าจะเป็นที่มีความชันใกล้ศูนย์ของทุกสาเหตุการออกจากงาน ข้อเท็จจริงนี้สอดคล้องกับงานศึกษาในต่างประเทศที่พบว่าบริษัทก็ไม่ค่อยอยากจ้างคนที่ว่างงานนาน ๆ กลับเข้ามาทำงานเพราะเกรงว่าทักษะอาจจะล้าหลัง

นอกจากนี้ เราได้ใช้แบบจำลอง Cox Proportional Hazard เพื่อประมาณค่าผลของคุณลักษณะต่าง ๆ ของแรงงานทีละคุณลักษณะโดยควบคุมปัจจัยอื่น ๆ ให้คงที่ ดังแสดงผลในตารางที่ 2 ตัวเลขในแถวแรก คือ ค่าประมาณของความน่าจะเป็นของแรงงานที่ออกจากงานยังคงว่างงานเมื่อเวลาผ่านไป 97 วัน 187 วัน และ 1 ปี ของกลุ่มอ้างอิง ซึ่งกำหนดให้เป็นกลุ่มที่สมัครใจลาออกจากงาน มีประสบการณ์ในตลาดแรงงาน 8 ปี เป็นแรงงานชาย อายุ 30-34 ปี และอุตสาหกรรมสุดท้ายก่อนออกจากงาน คือ ภาคการผลิต (ประสบการณ์ในตลาดแรงงานประมาณโดยใช้ข้อมูลที่แรงงานเริ่มลงทะเบียนเข้าระบบประกันสังคมหรือเริ่มงาน) ส่วนแถวอื่น ๆ เป็นการกำหนดให้คุณลักษณะของแรงงานทุกอย่างเหมือนกลุ่มอ้างอิง ยกเว้นคุณลักษณะที่กำลังพิจารณา  เพื่อดูว่าความน่าจะเป็นดังกล่าวจะมีการเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร

ตารางที่ 2 ผลการประมาณการอิทธิพลของปัจจัยต่างๆ ต่อความน่าจะเป็นที่แรงงานยังคงว่างงาน

ที่มา: คณะผู้วิจัยคำนวณจากข้อมูลผู้ขอรับสิทธิกรณีว่างงานรายคนซึ่งออกจากงานในปี 2557- ต.ค. 2559
และทราบว่ากลับเข้างานหรือไม่จนถึง ก.พ. 2560

จากตารางนี้เราจะเห็นว่าปัจจัยที่มีผลต่อโอกาสในการกลับเข้างานอย่างชัดเจน ได้แก่ เพศ อายุ และสาเหตุที่ออกจากงาน โดยผลของอายุของแรงงานจะเห็นอย่างชัดเจนเมื่อระยะเวลาว่างงานผ่านไปหนึ่งปี (คอลัมน์สุดท้าย) แรงงานชายที่อายุ 30-34 ปีมีโอกาสที่จะยังว่างงานร้อยละ 52 ขณะที่แรงงานอายุ 50-54 ปีมีโอกาสที่จะว่างงานถึงร้อยละ 72 และร้อยละ 76 สำหรับแรงงานชายและหญิงตามลำดับ ประสบการณ์ทำงานที่เพิ่มขึ้นช่วยให้แรงงานกลับเข้างานได้เร็วขึ้นแต่ผลกระทบไม่มากนัก ส่วนอุตสาหกรรมที่ออกจากงานแทบจะไม่มีผลอะไร

มิติที่ 3 สัดส่วนที่ลูกจ้างจะกลับมาทำงานภายในช่วงเวลาที่ศึกษาเกือบทุกภาคธุรกิจอยู่เพียงร้อยละ 50-52  โดยลูกจ้างที่ออกจากภาคการผลิตและบริการมักจะกลับเข้าสู่ภาคธุรกิจเดิม อย่างไรก็ตาม ภายในภาคการผลิต ความแตกต่างระหว่างภาพของแต่ละหมวดอุตสาหกรรมย่อยค่อนข้างสูง เช่น ขณะที่การผลิตอาหารมีทั้งแรงงานย้ายเข้าและออก แต่การผลิตสิ่งพิมพ์แทบไม่มีแรงงานย้ายเข้า นอกจากนี้ ยังพบว่าร้อยละ 12 ของลูกจ้างที่กลับเข้างาน กลับไปทำงานกับนายจ้างเดิม

หากแบ่งภาคธุรกิจสุดท้ายที่ลูกจ้างทำงานออกเป็น 8 ภาคใหญ่ ๆ ตามตารางที่ 3 จะเห็นว่าลูกจ้างส่วนมากออกมาจากภาคการผลิต ซึ่งก็สะท้อนตามสัดส่วนผู้ประกันตน แต่หากเปรียบเทียบสัดส่วนที่ลูกจ้างจะกลับมาทำงานภายในช่วงเวลาที่ศึกษา สัดส่วนนี้อยู่ที่เพียงร้อยละ 50-52 เกือบทุกภาคธุรกิจ ส่วนคอลัมน์ที่ 3 คำนวณว่า สำหรับลูกจ้างที่กลับเข้างานนั้นกลับเข้าภาคธุรกิจเดิมหรือไม่ พบว่าลูกจ้างในภาคการผลิตและบริการกลับเข้าทำงานในภาคธุรกิจเดิมมากที่สุด คิดเป็นร้อยละ 63 และร้อยละ 54 ตามลำดับ ขณะที่ลูกจ้างในภาคเกษตรและเหมืองแร่ มีแนวโน้มจะเคลื่อนย้ายไปภาคธุรกิจอื่น

ตารางที่ 3 สัดส่วนผู้ยื่นขอสิทธิที่สามารถกลับเข้าไปทำงานและภาคธุรกิจที่กลับเข้างาน

ที่มา: คณะผู้วิจัยคำนวณจากข้อมูลผู้ขอรับสิทธิกรณีว่างงานรายคนซึ่งออกจากงานในปี 2557- ต.ค. 2559
และทราบว่ากลับเข้างานหรือไม่จนถึง ก.พ. 2560

อย่างไรก็ตาม ภาคการผลิต การค้า และบริการเป็นภาคเศรษฐกิจที่ใหญ่ และมีความแตกต่างระหว่างหมวดย่อยอุตสาหกรรมภายในภาคธุรกิจค่อนข้างสูง ภาคการผลิตมีการเคลื่อนย้ายระหว่างหมวดย่อยอุตสาหกรรมภายในภาคมากกว่าการค้าและบริการ ในบางหมวดย่อยอุตสาหกรรม เช่น การผลิตอาหารและเครื่องดื่ม และอุปกรณ์สำหรับเครื่องอิเลคทรอนิกส์ ลูกจ้างที่ออกมามักจะได้งานในอุตสาหกรรมเดิม ซึ่งอาจจะเป็นเพราะนายจ้างต้องการลูกจ้างที่มีประสบการณ์หรือทักษะที่เฉพาะเจาะจง แต่ในอุตสาหกรรมที่ธุรกิจมีแนวโน้มชะลอตัว เช่น การผลิตสิ่งพิมพ์ เทปภาพ เทปเสียง พบว่าแทบจะไม่มีแรงงานย้ายเข้า แรงงานส่วนหนึ่งจากอุตสาหกรรมเหล่านี้ย้ายออกนอกภาคการผลิต ซึ่งจากข้อมูล สปส. ภาคการค้าและบริการเป็นภาคธุรกิจที่สำคัญในการรองรับคนเหล่านี้

นอกจากนี้ เรายังพบว่ามีลูกจ้างร้อยละ 12 ของจำนวนคนที่กลับเข้าทำงาน กลับไปทำงานกับนายจ้างเดิม (ดูตารางที่ 4) โดยเกินครึ่งของลูกจ้างที่ให้เหตุผลว่าออกจากงานเพราะหมดสัญญาจ้างกลับไปทำงานที่บริษัทเดิม กลุ่มที่ออกจากงานโดยไม่สมัครใจมีสัดส่วนที่จะกลับเข้าทำงานที่ใกล้เคียงกับอุตสาหกรรมเดิมมากกว่าอีกสองกลุ่ม หากดูว่าลูกจ้างที่กลับ ไปยังนายจ้างเดิมอยู่ในอุตสาหกรรมใดบ้าง เราพบว่าเกือบทุกอุตสาหกรรมมีลูกจ้างที่กลับไปยังนายจ้างเดิม แต่ลูกจ้างกลุ่มนี้ส่วนมากอยู่ในธุรกิจการผลิตอาหารและเครื่องดื่ม ค้าขาย ผลิตน้ำตาล และก่อสร้าง

ตารางที่ 4 สัดส่วนของภาคธุรกิจและนายจ้างของผู้ที่กลับงานแยกตามสาเหตุการออกจากงาน

ที่มา: คณะผู้วิจัยคำนวณจากข้อมูลผู้ขอรับสิทธิกรณีว่างงานรายคนซึ่งออกจากงานในปี 2557- ต.ค. 2559
และทราบว่ากลับเข้างานหรือไม่จนถึง ก.พ. 2560

บทสรุปและนัยเชิงนโยบาย

โครงการประกันการว่างงานนั้นมีขึ้นเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนของผู้ว่างงานขณะที่กำลังหางานใหม่ทำ ขณะเดียวกันในการกำหนดสิทธิผลประโยชน์ ระยะเวลาในการจ่ายเงินทดแทน เงื่อนไขในการจ่ายเงินสมทบและการรับสิทธิ ก็ต้องมีการชั่งน้ำหนักว่าหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ที่ตั้งขึ้นนั้นมีความเป็นธรรมต่อผู้ประกันตนทั้งหมดเพียงใด เป็นการสร้างแรงจูงใจให้ผู้ว่างงานไม่รีบหางานทำหรือไม่ และช่วยให้ระบบประกันมีความยั่งยืนหรือไม่

ภาพที่ชัดเจนของโครงการประกันว่างงานจากข้อมูลชุดนี้ คือ โครงการนี้ได้ช่วยเหลือผู้ว่างงานจำนวนมาก แต่ผู้มาขอรับสิทธิประโยชน์นั้นเกือบร้อยละ 90 เป็นผู้ที่ออกจากงานโดยสมัครใจ สัดส่วนแรงงานอายุไม่เกิน 40 ค่อนข้างมาก และร้อยละ 12 ของผู้ที่กลับเข้างานได้กลับไปยังนายจ้างเดิม การเข้า ๆ ออก ๆ จากงานและมายื่นขอรับสิทธินั้นเป็นเรื่องที่สามารถทำได้ภายใต้ข้อกฎหมายปัจจุบัน แต่หากเกิดขึ้นซ้ำ ๆ ก็เป็นเรื่องที่น่ากังวล เพราะอาจจะก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมกับผู้ประกันตนอื่น ๆ ยกตัวอย่างเช่น หากเปรียบเทียบลูกจ้าง 2 คนซึ่งได้เงินเดือนเดือนละ 10,000 บาท คนแรก ทำงาน 20 ปีแล้วจึงลาออก อีกคนหนึ่งทำงานปีละ 8 เดือนและออกมายื่นขอสิทธิทุก ๆ ช่วงที่ว่างงาน ในกรณีนี้ เงินสมทบรวมจากลูกจ้างและนายจ้างอยู่ที่เดือนละ 100 บาท หากคิดในระยะเวลา 20 ปี ลูกจ้างคนแรกมีการส่งเงินสมทบเข้ามาทั้งหมด 100x12x20 = 24,000 บาท และรับเงินทดแทน 9,000 บาท (ร้อยละ 30 ของค่าจ้างจำนวน 90 วัน) ส่วนคนที่สอง ส่งเงินสมทบ 100x8x20 = 16,000 บาท แต่ได้รับเงินทดแทน 9,000 x 20 ปี = 180,000 บาท

คำถามที่ตามมาก็คือ โครงการประกันการว่างงานควรให้สิทธิประโยชน์กับคนกลุ่มนี้หรือไม่ หลาย ๆ ประเทศ เช่น ญี่ปุ่น อินโดนีเซีย เกาหลี สหรัฐอเมริกา ไม่ได้ประกันการว่างงานสำหรับกรณีสมัครใจออกงาน เพราะเห็นว่าระบบประกันควรจะมีไว้เพื่อช่วยเหลือผู้ที่ตกงานโดยไม่คาดคิดเท่านั้น โครงการของแต่ละประเทศก็มีรายละเอียดที่แตกต่างกัน ยกตัวอย่างเช่น ของประเทศญี่ปุ่น ลูกจ้างที่จะมีสิทธิได้รับเงินทดแทนกรณีว่างงานต้องส่งเงินสมทบไม่น้อยกว่า 12 เดือน (ของไทยใช้เกณฑ์ 6 เดือน) สำหรับของประเทศอินโดนีเซีย ลูกจ้างที่ส่งเงินสมทบมาอย่างน้อย 6 เดือน มีสิทธิรับเงินทดแทน 90 วัน และหากส่งเงินสมทบเกิน 10 ปี จะสามารถได้รับเงินทดแทนถึง 240 วัน

ขณะเดียวกันบางประเทศ เช่น ออสเตรเลีย ก็ยังมีการช่วยเหลือผู้ว่างงานโดยสมัครใจ แต่เป็นการช่วยเหลือผ่านระบบสวัสดิการสังคม ไม่ใช่ระบบประกันว่างงาน โดยเงินช่วยเหลือและระยะเวลาที่ให้ความช่วยเหลือก็มีสัดส่วนตามระดับความเดือดร้อนของผู้ว่างงาน ซึ่งรัฐประเมินจากรายได้ สินทรัพย์ สุขภาพ จำนวนบุตร นอกจากนี้ หากผู้ว่างงานที่ว่างงานเกิน 1 ปี ยอมย้ายถิ่นฐานไปยังภูมิภาคที่มีความต้องการแรงงานสูง ก็จะสามารถขอขยายเวลาในการรับสิทธิได้

กรณีประเทศไทย เรื่องการให้สิทธิประโยชน์กับผู้ที่ออกจากงานโดยสมัครใจเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันมาตั้งแต่ต้น (วรวรรณ และคณะ 2550) มีผู้ให้เหตุผลว่าลูกจ้างบางคนแม้จะรายงานว่าออก “โดยสมัครใจ” แต่จริง ๆ แล้วอาจจะถูกกลั่นแกล้งหรือบีบให้ออกจากงานโดยไม่สมัครใจ เพราะนายจ้างนั้นมีแรงจูงใจอยากให้ลูกจ้างออกจากงานโดยสมัครใจมากกว่า เพื่อที่นายจ้างจะได้ไม่ต้องจ่ายค่าชดเชยตาม พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ดังนั้น ก่อนที่จะพิจารณาว่าการให้เงินช่วยเหลือแรงงานโครงการประกันการว่างงานควรให้สิทธิประโยชน์กับคนบางกลุ่มหรือไม่ ควรจะต้องศึกษาเพิ่มเติมว่าผู้ที่รายงานว่าออกโดยสมัครใจนั้น จริง ๆ ออกโดยสาเหตุใด หรือทำไมถึงมีผู้ออกจากงานโดยสมัครใจจำนวนมากทั้ง ๆ ที่การมีงานทำน่าจะได้เงินเดือนสูงกว่าเงินทดแทนกรณีว่างงาน อย่างไรก็ดี การลดทอนสิทธิประโยชน์ที่เคยให้เป็นสิ่งที่ทำได้ค่อนข้างยาก โครงการประกันว่างงานอาจจะพิจารณาปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์เพื่อให้เป็นธรรมกับผู้ประกันทั้งระบบมากขึ้น ตัวอย่างเช่น สำหรับกรณีสมัครใจออกจากงาน ผู้มีสิทธิจะต้องส่งเงินสมทบเป็นเวลาที่นานขึ้น หรือปรับอัตราสิทธิผลประโยชน์ทดแทนให้มีสัดส่วนต่างกันตามระยะเวลาที่ลูกจ้างจ่ายเงินสมทบ

ทั้งนี้ ภาพบางภาพจากข้อมูลชุดนี้อาจจะไม่ได้สะท้อนภาพของตลาดแรงงานไทยทั้งหมด ทั้งภาพเรื่องสัดส่วนลูกจ้างที่ไม่กลับเข้ามาในระบบและภาพการเคลื่อนย้ายของแรงงาน เพราะข้อมูลชุดนี้มีเฉพาะผู้ประกันตนที่มายื่นขอรับสิทธิประโยชน์กรณีว่างงาน เราพบว่าสัดส่วนของลูกจ้างที่ไม่กลับมาเข้าในระบบประกันสังคมค่อนข้างสูง แม้ว่าจะเป็นแรงงานที่อายุไม่มากนัก แต่สิ่งที่ตอบไม่ได้ก็คือ สำหรับผู้ที่ยังไม่ได้กลับเข้างานนั้น เป็นผู้ว่างงานจริง ๆ เป็นผู้มีปัญหาสุขภาพ หรือย้ายไป informal sector ซึ่งแต่ละกรณีก็ชี้ถึงบทบาทที่รัฐอาจจะเข้ามาช่วยเหลือที่ต่างกัน สำหรับภาพของการเคลื่อนย้ายแรงงาน ภาพที่อาจจะขาดหายไป คือ ในส่วนของแรงงานที่ย้ายงานโดยไม่ได้มีช่วงว่างงานหรือไม่ได้มาขอรับสิทธิ

หากในอนาคตเราสามารถใช้ข้อมูลผู้ประกันตนทั้งหมด และนำข้อมูลอื่น ๆ ของ สปส. มาร่วมวิเคราะห์ด้วย เช่น ข้อมูลผู้ประกันตนภาคสมัครใจ ข้อมูลการขอรับสิทธิประโยชน์รักษาพยาบาล และเบี้ยชราภาพ น่าจะทำให้เข้าใจภาพการทำงานของแรงงานไทยตลอดช่วงชีวิตได้ดีขึ้น ท้ายนี้ ตัวแปรสำคัญที่ข้อมูล สปส. ยังไม่มี คือ เรื่องทักษะของแรงงานและค่าจ้างจริงสำหรับ ผู้ที่มีค่าจ้างเกิน 15,000 บาท หาก สปส. สามารถเก็บข้อมูลนี้ได้ก็จะเป็นประโยชน์ต่อการพยากรณ์ผลกระทบเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงนโยบายได้ดีขึ้น เช่น การขยายฐานเงินสมทบ หรือการดูว่าทักษะใดเป็นที่ต้องการในตลาดแรงงาน

เอกสารอ้างอิง

Autor, David H., and David Dorn. (2013): “The Growth of Low-Skill Service Jobs and the Polarization of the US Labor Market.” American Economic Review, 103 (5): 1553-97.

Blanchard, O. J., & Diamond, P. (1994): “Ranking, unemployment duration, and wages.” The Review of Economic Studies, 61(3), 417-434.Bover et al, 2002;

Koop, G., & Ruhm, C. J. (1993): “Econometric estimation of proportional hazard models.” Journal of Economics and Business, 45(5), 421-430.

Lalive, R. (2008): “How do extended benefits affect unemployment duration? A regression discontinuity approach.” Journal of econometrics, 142(2), 785-806.

Lathapipat, D., & Poggi, C. (2016): “From many to one: Minimum wage effects in Thailand”, PIER Discussion Paper no.41.

Nickell, S. (1979): “Estimating the probability of leaving unemployment.” Econometrica: Journal of the Econometric Society, 1249-1266.

วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ และคณะ. (2550). บทที่ 6 การประเมินผลนโยบายการประกันการว่างงาน. ในสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ (บรรณาธิการ), การประเมินนโยบายสาธารณะด้านสังคมด้วยวิธีการเศรษฐมิติ (พิมพ์ครั้งที่ 1), (น. 261-383). กรุงเทพฯ: แผนงานพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดี มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ.

สำนักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงาน (2557): รายงานประจำปี 2557

สำนักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงาน (2558): รายงานประจำปี 2558

สำนักงานประกันสังคม กระทรวงแรงงาน (2559): รายงานประจำปี 2559

[1] ช่วงเริ่มต้นเป็นสถานประกอบการที่มีลูกจ้าง 20 คนขึ้นไป แต่ในปี 2545 เป็นต้นมาได้ปรับเป็นสถานประกอบการที่มีลูกจ้างตั้งแต่ 1 คนขึ้นไป

[2] นอกจากผู้ประกันตนภาคบังคับ สปส. ยังมีผู้ประกันตนภาคสมัครใจในอีก 2 กรณี คือ ผู้ประกันตนมาตรา 39 เป็นลูกจ้างที่เคยเป็นผู้ประกันตนมาตรา 33 มาก่อน ปัจจุบันไม่ได้ทำงานกับนายจ้างที่อยู่ในระบบประกันสังคม อีกกรณี คือ ผู้ประกันตนมาตรา 40 เป็นผู้ที่ทำงานนอกระบบ แต่ผู้ประกันตนภาคสมัครใจจะไม่ได้รับความคุ้มครองในกรณีว่างงาน และคณะผู้วิจัยไม่ได้มีข้อมูลของผู้ประกันตนเหล่านี้

คณะผู้วิจัยขอขอบคุณสำนักงานประกันสังคมที่ได้อนุเคราะห์ข้อมูลสำหรับงานวิจัยชิ้นนี้ ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของคณะผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของธนาคารแห่งประเทศไทยหรือสำนักงานประกันสังคม

Topics: labor markets |
READS: 2330
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
NadaW@bot.or.th
ธนาคารแห่งประเทศไทย
Jirayuc@bot.or.th
ธนาคารแห่งประเทศไทย
punyawis@bot.or.th