สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
aBRIDGEd

นโยบายส่งเสริม SMEs: เราไปถึงสิ่งที่คาดหวังหรือยัง

เคยสงสัยหรือไม่ว่าทำไมประเทศต่าง ๆ ถึงมีนโยบายสนับสนุน SMEs และนโยบายเหล่านี้ประสบผลสำเร็จเพียงใด

ในปัจจุบัน แนวคิดเรื่องส่งเสริมและสนับสนุนวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (Small and Medium Enterprises หรือ SMEs) เป็นสิ่งที่รัฐบาลในหลาย ๆ ประเทศ รวมถึงประเทศไทยเน้นว่าจำเป็นต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและการพัฒนาประเทศ เนื่องจาก SMEs เป็นตัวขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจที่สำคัญ แต่อุปสรรคสำคัญของ SMEs คือ การเข้าถึงแหล่งเงินทุน รัฐจึงมีความจำเป็นต้องเข้ามาสนับสนุนผู้ประกอบการกลุ่มนี้ โดยเหตุผลที่นำมาสนับสนุนว่า SMEs มีความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศมักจะประกอบด้วย (1) ประเทศรายได้สูงมักจะมี SME sector ขนาดใหญ่ (2) SMEs เป็นแหล่งสร้างงานที่สำคัญ และ (3) นวัตกรรมใหม่ ๆ มักจะเกิดขึ้นใน SMEs มากกว่าในธุรกิจขนาดใหญ่

บทความ aBRIDGEd ฉบับนี้จะขอเปิดประเด็นชวนคิดเกี่ยวกับเรื่องเหล่านี้ โดยในส่วนแรกจะสรุปวรรณกรรมในต่างประเทศซึ่งพยายามหาหลักฐานเชิงประจักษ์ที่สนับสนุนคำกล่าวเหล่านี้ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องบทบาทของ SMEs ต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจและการจ้างงาน และความสำคัญของการเข้าถึงสินเชื่อต่อการเติบโตของ SMEs ส่วนที่สองจะเป็นการกล่าวถึงกรณีของประเทศไทย ซึ่งเราคงปฏิเสธไม่ได้ถึงความสำคัญของ SMEs ต่อระบบเศรษฐกิจไทย เนื่องจากกว่าร้อยละ 99 ของวิสาหกิจไทยนั้นเป็น SMEs ยิ่งไปกว่านั้น การจ้างงานของ SMEs ยังมีสัดส่วนสูงถึงร้อยละ 82 และมีสัดส่วนของ GDP ที่มาจาก SMEs คิดเป็นถึงร้อยละ 42 (สสว. 2560) โดยในส่วนนี้เราจะทบทวนว่าประเทศไทยได้ดำเนินนโยบายในการส่งเสริม SMEs มาอย่างไรบ้าง และนโยบายเหล่านี้ประสบผลสำเร็จมากน้อยเพียงใด

1. หลักฐานเชิงประจักษ์เกี่ยวกับ SMEs

1.1 บทบาทของ SMEs กับการพัฒนาประเทศ              

ถึงแม้บทบาทของภาค SME ในระบบเศรษฐกิจเป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจในวงกว้าง แต่ความสำคัญของ SMEs ต่อการพัฒนาประเทศยังไม่มีความชัดเจนมากนัก โดยงานวิจัยในช่วงหลังที่ได้พยายามศึกษาบทบาทของ SMEs ในหลาย ๆ มิติได้สร้างคำถามเกี่ยวกับบทบาทที่แท้จริงของ SMEs เช่น

– ประเทศที่มี SME sector ที่ใหญ่ขึ้นมีระดับรายได้สูงขึ้นและความเหลื่อมล้ำน้อยลงจริงหรือไม่ จากงานวิจัยที่ใช้ข้อมูลจากหลาย ๆ ประเทศพบว่า การมี SME sector ขนาดใหญ่ในภาคการผลิตนั้นเป็นลักษณะอย่างหนึ่งของระบบเศรษฐกิจที่มีการเติบโตสูง แต่ไม่มีหลักฐานชัดเจนว่าการมีขนาดของกลุ่มธุรกิจ SMEs ที่ใหญ่เป็นปัจจัยที่ช่วยให้เศรษฐกิจของประเทศนั้น ๆ เติบโตอย่างรวดเร็ว หรือช่วยลดความเหลื่อมล้ำแต่อย่างใด (Beck et al., 2005) ขณะเดียวกันการสร้างปัจจัยแวดล้อมที่เอื้อต่อการดำเนินธุรกิจ เช่น กฎหมายคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาที่ดีและบังคับใช้ได้ หรือการเปิดให้มีการแข่งขันในตลาดต่าง ๆ กลับมีผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจมากกว่า (Beck, 2013)

SMEs เป็นแหล่งสร้างงานที่สำคัญจริงหรือไม่ มีงานศึกษาพบว่า แม้ SMEs จะสร้างงานจำนวนมากก็จริง แต่ก็มักจะเป็นงานที่ไม่ยั่งยืนนักเพราะโอกาสที่ SMEs จะล้มเหลวนั้นสูงกว่าธุรกิจขนาดใหญ่ ดังนั้น หากดูจำนวนงานที่อยู่รอดในระยะยาว SMEs อาจจะไม่ได้สร้างงานมากเท่าที่คิด (Davis et al., 1996; Biggs, 2002; Neumark et al., 2011)  นอกจากนี้ หากเราคิดถึงสวัสดิภาพของลูกจ้าง รายได้ก็เป็นสิ่งที่สำคัญ Brown and Medoff (1989) พบว่าสำหรับลูกจ้างที่มีการศึกษาและประสบการณ์ในการทำงานเท่ากัน คนที่ทำงานในบริษัทขนาดใหญ่มักจะได้รับค่าจ้างสูงกว่า

นวัตกรรมใหม่ ๆ มักจะเกิดขึ้นใน SMEs มากกว่าในธุรกิจขนาดใหญ่จริงหรือไม่ Acs and Audrestsch (1987) พบว่าสำหรับอุตสาหกรรม high technology ที่อาศัยทักษะขั้นสูง เช่น คอมพิวเตอร์ นวัตกรรมมักจะเกิดใน SMEs มากกว่า แต่สำหรับอุตสาหกรรม low technology และต้องอาศัยเงินทุนสูง เช่น เคมีภัณฑ์ เครื่องจักร และอาหาร นวัตกรรมมักจะเกิดในบริษัทขนาดใหญ่ อย่างไรก็ดี Biggs (2002) เห็นว่าการที่ SMEs ในประเทศพัฒนาแล้วมีนวัตกรรมสูงกว่าธุรกิจขนาดใหญ่ในบางอุตสาหกรรมอาจจะไม่ใช่บทเรียนที่ส่งต่อไปยังประเทศกำลังพัฒนาได้ เนื่องจากในช่วงต้นของการพัฒนาประเทศ การส่งผ่านทางเทคโนโลยีมักจะมาจากธุรกิจใหญ่ที่มีเงินลงทุนสูงและมีความเชื่อมโยงกับตลาดโลก

1.2 SMEs และการเข้าถึงสินเชื่อ

ทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์อธิบายว่า SMEs น่าจะเข้าถึงสินเชื่อได้น้อย เพราะสถาบันการเงินมีต้นทุนทางธุรกรรมการเงินที่คงที่ไม่ว่าจะปล่อยสินเชื่อขนาดเล็กหรือใหญ่ ดังนั้น ต้นทุนต่อหน่วยของการปล่อยสินเชื่อให้บริษัทขนาดเล็กซึ่งต้องการเงินทุนไม่มากนักจึงสูงกว่า (ต้นทุนในที่นี้รวมถึงการทำเอกสาร การประเมินความเสี่ยงและติดตามหนี้) นอกจากนี้ ธุรกิจขนาดเล็กก็มักจะถูกประเมินว่ามีความเสี่ยงสูงเพราะประวัติธุรกรรมทางการเงินคลุมเครือและไม่ค่อยมีสินทรัพย์ค้ำประกัน อย่างไรก็ตาม ยังคงมีมิติสำคัญ ๆ ที่เป็นคำถามอยู่ อาทิ

SMEs เข้าถึงแหล่งเงินทุนได้น้อยกว่าวิสาหกิจขนาดใหญ่หรือไม่  หลักฐานเชิงประจักษ์จำนวนมากพบว่า SMEs มีการใช้บริการทางการเงินจากสถาบันการเงินในระบบน้อยกว่าวิสาหกิจขนาดใหญ่จริง (Beck and Demirguc-Kunt, 2006) แต่งานในช่วงหลังพยายามศึกษาด้วยว่า การที่ SMEs ไม่ไปใช้บริการจากสถาบันการเงินในระบบมากนักเป็นเพราะธุรกิจไม่มีความต้องการเองด้วยหรือไม่ Watson and Wilson (2002) อธิบายว่า SMEs จะเลือกใช้เงินส่วนตัวของเจ้าของกิจการหรือกำไรสะสมก่อน เพราะมีต้นทุนต่ำกว่าการขอสินเชื่อจากธนาคารพาณิชย์ (ธพ.) Cole and Sokolyk (2016) พบว่า SMEs ที่ไม่ได้ไปสมัครขอสินเชื่อ มีทั้งกลุ่มที่ไม่ต้องการสินเชื่อและกลุ่มที่ต้องการสินเชื่อแต่ไม่สมัครเพราะเกรงว่าจะโดนปฏิเสธ นอกจากนี้ Beck (2013) และ McKenzie and Woodruff (2013) พบว่าภายใต้ร่มที่เรียกว่า SMEs มักมี micro enterprises จำนวนมาก ซึ่งเป็นธุรกิจที่เจ้าของทำเพื่อเลี้ยงชีพและไม่ได้มีเป้าหมายจะขยายเป็นธุรกิจใหญ่ จึงไม่มีความต้องการสินเชื่อมากนัก

การที่ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนจากสถาบันการเงินในระบบ ทำให้ SMEs โตไม่ได้หรือไม่  สำหรับอินเดีย Banerjee and Duflo (2014) พบว่าข้อจำกัดด้านสินเชื่อเป็นอุปสรรคต่อการขยายกิจการของธุรกิจขนาดเล็กจริง นอกจากนี้ งานวิจัยที่ใช้ข้อมูล World Business Environment Survey ซึ่งสำรวจบริษัทกว่า 10,000 บริษัทจาก 80 กว่าประเทศยืนยันว่าการขาดแคลนเงินทุนเป็นอุปสรรคของ SMEs แต่สิ่งที่ทำให้ SMEs ในบางประเทศเผชิญอุปสรรคมากกว่า SMEs ในประเทศอื่น ๆ คือ ปัญหาโครงสร้างเชิงสถาบัน โดยหากเปรียบเทียบประเทศที่มีระดับรายได้เท่ากัน SMEs ในประเทศที่มีระบบกฎหมายที่ดีทั้งเชิงธุรกิจและสถาบันการเงิน จะสามารถเข้าถึงเงินทุนได้มากกว่า (Beck et al., 2006).

– เครื่องมือทางการเงินใหม่ ๆ มีส่วนช่วยให้ SMEs เข้าถึงสินเชื่อมากขึ้นหรือไม่ Frame et al. (2001) พบว่าการใช้ credit scoring ในสหรัฐอเมริกาช่วยให้ธุรกิจขนาดเล็กได้รับสินเชื่อมากขึ้น Beck and Demirguc-Kunt (2006) ได้กล่าวถึงสินเชื่อประเภท leasing ว่าช่วยลดปัญหาเรื่องการไม่มีสินทรัพย์ค้ำประกัน เพราะในกรณี leasing กรรมสิทธิ์ในวัสดุอุปกรณ์ที่ผู้กู้ขอสินเชื่อไปซื้อเป็นของผู้ให้สินเชื่อ จึงถือเป็นหลักทรัพย์ค้ำประกันโดยปริยาย Ahmed et al. (2018) พบว่า online business lending ช่วยให้ SMEs ที่รายใหม่ในสหรัฐอเมริกาเข้าถึงสินเชื่อได้มากขึ้น โดยธุรกิจสินเชื่อ online เช่น PayPal Working Capital และ Kiva (crowdsourcing platform) มักอาศัยการวิเคราะห์ข้อมูลจำนวนมากทั้งประวัติธุรกรรมทางการเงิน ภาษี และการซื้อขาย online ทำให้สามารถประเมินความเสี่ยงของผู้ขอสินเชื่อได้แม่นยำขึ้น

2. นโยบายส่งเสริมและสนับสนุน SME ของประเทศไทย

2.1 ภาพรวมของแนวทางการส่งเสริม SME ของประเทศไทย

รัฐบาลไทยเริ่มดำเนินนโยบายส่งเสริมและสนับสนุน SMEs อย่างจริงจังหลังจากวิกฤตทางการเงินในปี พ.ศ. 2540 โดยรัฐคาดหวังให้ SMEs เป็นช่องทางในการสร้างรายได้และสร้างงานเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ และเชื่อว่า SMEs จะเป็นกลไกสำคัญในการแก้ไขปัญหาความยากจนและสร้างความยั่งยืนในระบบเศรษฐกิจฐานราก ทั้งนี้ ประเทศไทยได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมครั้งแรกในปี พ.ศ.2543 โดยมีนิยาม SMEs ตามกฎกระทรวงอุตสาหกรรมเรื่องการกำหนดจำนวนการจ้างงานและมูลค่าสินทรัพย์ถาวรของวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม พ.ศ. 2545 ดังตารางที่ 1 โดยการจัดขนาดให้ถือตามจำนวนการจ้างงานหรือมูลค่าสินทรัพย์ถาวร(ไม่รวมที่ดิน)ที่น้อยกว่า ดังนั้น ธุรกิจที่มีคนงานน้อยแม้จะมีสินทรัพย์ถาวรเกิน 200 ล้าน ก็จะถูกจัดเป็น SMEs  หรือธุรกิจที่มีคนงานเกิน 200 คน หากไม่มีสินทรัพย์ถาวรมากนักก็ถูกจัดเป็น SMEs ได้เช่นเดียวกัน

ตารางที่ 1 นิยาม SMEs ตาม พ.ร.บ. ส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม พ.ศ. 2543

สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (สสว.) เป็นหน่วยงานหลักซึ่งถูกจัดตั้งขึ้นภายใต้ พ.ร.บ.นี้ เพื่อทำหน้าที่ประสานงานระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาควิชาการในการจัดทำนโยบายและแผนปฏิบัติการให้เป็นเอกภาพ โดยแผนการส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมของไทยฉบับแรกเริ่มขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2545 และมีการจัดทำแผนการส่งเสริม SMEs ฉบับใหม่ขึ้นทุก ๆ 5 ปี ปัจจุบัน เราอยู่ในแผนที่ 4 (พ.ศ. 2560 – 2564) แผนการส่งเสริมฯ ทุกแผนมีเป้าหมายหลักร่วมกัน ดังนี้

เป้าหมายที่ 1 : เพิ่มความสำคัญของ SME ในระบบเศรษฐกิจ และผลักดันให้ SMEs เป็นหนึ่งในกลไกหลักในการสนับสนุนให้ระบบเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศเติบโตได้อย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน

เป้าหมาย 2 : เพิ่มศักยภาพและความสามารถในการแข่งขันของ SMEs โดยดูตั้งแต่การเสริมสร้างโครงสร้างพื้นฐานและสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการดำเนินธุรกิจ การพัฒนาทักษะในด้านต่าง ๆ ไปจนถึงการเร่งรัดการแก้ไขปัญหาหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (Non-Performing Loan, NPL)

ป้าหมาย 3 : สร้างความเข้มแข็งให้กับระบบ SMEs ฐานราก และสนับสนุนให้มีการใช้ทรัพยากรและภูมิปัญญาท้องถิ่น เนื่องจากวิสาหกิจชุมชนมีบทบาทสำคัญทั้งต่อการจ้างงานและการสร้างรายได้

เป้าหมาย 4 : สร้างผู้ประกอบการ SMEs รุ่นใหม่และส่งเสริมการรวมกลุ่ม ทั้งใน ระดับพื้นที่ และ ระดับอุตสาหกรรมหรือในห่วงโซ่อุปทานเดียวกันเพื่อส่งเสริมให้เกิดสร้างเครือข่ายทางธุรกิจ อันจะช่วยให้เกิดการเกื้อหนุน แลกเปลี่ยนองค์ความรู้ และเพิ่มอำนาจในการต่อรองมากขึ้น

อย่างไรก็ดี แต่ละแผนมีนโยบายบางอย่างที่ต่างกันไปตามสภาวการณ์และแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจของชาติ เช่น แผนแรก ต้องการฟื้นฟูเศรษฐกิจจากวิกฤตการเงินต้มยำกุ้ง แผนที่ 2 และ 3 เน้นปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงและสนับสนุนธุรกิจที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ส่วนแผนที่ 4 มีการกล่าวถึง formalization และระบบข้อมูลมากขึ้น กลุ่ม SMEs เป้าหมายของแต่ละแผนค่อนข้างต่างกัน ในช่วงต้นของการพัฒนา รัฐสนับสนุนกลุ่มส่งออกและบริการ ต่อมาเน้นธุรกิจท่องเที่ยว ตั้งแต่แผนที่ 3 มีกลุ่มเป้าหมายเป็นอุตสาหกรรมเทคโนโลยีและนวัตกรรม และมีการจัดประเภทของ SMEs ละเอียดขึ้น โดยแบ่งเป็นกลุ่มฐานราก กลุ่ม start-up กลุ่ม rising star และกลุ่มที่ต้องการการฟื้นฟู (สสว. 2545, 2550, 2555, 2560a)

รูปที่ 1 แสดง timeline ของการดำเนินนโยบายสนับสนุน SMEs และหน่วยงานหลักที่เกี่ยวข้อง ปี พ.ศ. 2542 มีการตั้งสถาบันพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (Institute for Small and Medium Enterprises Development, ISMED) เพื่อช่วยพัฒนาทักษะและความรู้ หลังจากปี พ.ศ. 2545 มีการเพิ่มบทบาทของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ เช่น ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (ธพว. หรือ SME bank) บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (บสย.) ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย ในการช่วยให้ SMEs เข้าถึงสินเชื่อ

รูปที่ 1 : Timeline การดำเนินนโยบายสนับสนุน SME

2.2. นโยบายและมาตรการส่งเสริม SME ที่สำคัญตั้งแต่ปี 2544-ปัจจุบัน

ในช่วงเกือบ 20 ปีที่ผ่านมา หน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐ อาทิ หน่วยงานภายใต้กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงการคลัง และธนาคารแห่งประเทศไทย ได้มีมาตรการสนับสนุน SMEs จำนวนมาก บทความชิ้นนี้ขอสรุปมาตรการทางการเงินและมาตรการทางภาษีเป็นหลัก โดยนโยบายเหล่านี้อาจเป็นแนวทางจากรัฐบาล เป็นโครงการที่ได้รับงบประมาณจาก สสว. หรืออาจเป็นการริเริ่มจากหน่วยงานเอง

ตารางที่ 2 สรุปมาตรการทางการเงิน

ตารางที่ 2 สรุปมาตรการทางการเงิน ซึ่งมีทั้งการส่งเสริมให้ SMEs เข้าถึงสินเชื่อ เช่น การให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำและการค้ำประกันสินเชื่อ การสนับสนุนแหล่งเงินทุนที่เป็นทางเลือก เช่น การระดมทุนผ่านตลาด mai (market for alternative investment) รวมถึงการปรับปรุงกฎระเบียบและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสนับสนุนภาคธุรกิจทั้งหมด เช่น อนุญาตให้ ธพ.ทำธุรกิจ leasing พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานสำหรับการชำระเงิน เช่น PromptPay หรือ QR code ซึ่งช่วยลดต้นทุนธุรกรรมทางการเงิน ทั้งนี้ แต่ละมาตรการจะมีกลุ่ม SMEs เป้าหมายที่ต่างกันไป บางโครงการให้เฉพาะนิติบุคคลที่มีสินทรัพย์ถาวรไม่เกิน 20 ล้านบาท เช่น โครงการค้ำประกันสินเชื่อ Portfolio Guarantee Schemes ของ บสย. บางโครงการเน้นให้สินเชื่อกับรายย่อยหรือบุคคลธรรมดา เช่น โครงการสินเชื่อรายย่อยเพื่อสร้างอาชีพ และโครงการสินเชื่อ Nano-finance

ตารางที่ 3 สรุปมาตรการทางภาษี

ตารางที่ 3 สรุปมาตรการทางภาษี ในช่วงแผนแรก ๆ มาตรการส่วนใหญ่เป็นเพียงการใช้ภาษีอัตราก้าวหน้าสำหรับนิติบุคคลและอนุญาตให้หักค่าเสื่อมของสินทรัพย์ประเภทเครื่องจักรหรือคอมพิวเตอร์ในอัตราพิเศษ แต่ในช่วงหลังโดยเฉพาะในแผนส่งเสริมฯ ฉบับที่ 3 และ 4 มีการลดหย่อนหรืองดเว้นภาษีสำหรับผู้ประกอบการรายใหม่ ขนาดเล็ก และธุรกิจที่เกี่ยวกับการวิจัยและพัฒนา โดย SMEs ที่ได้ลดหรือยกเว้นภาษีนั้นจะมีขนาดที่ค่อนข้างเล็ก เช่น ต้องมีทุนจดทะเบียนไม่เกิน 5 ล้านบาท และมีรายได้ในรอบระยะเวลาบัญชีไม่เกิน 30 ล้านบาท, มีสินทรัพย์ถาวรซึ่งไม่รวมที่ดินมูลค่าไม่เกิน 200 ล้านบาทและมีการจ้างงานไม่เกิน 200 คน หรือ เป็นกิจการที่มีรายรับไม่เกิน 1.8 ล้านบาทต่อปี เป็นต้น

นอกจากนี้ ในแผนท้าย ๆ ยังมีการเน้นเรื่อง formalization มากขึ้น มีการจัดตั้งบริษัทข้อมูลเครดิตแห่งชาติ (National Credit Bureau) เพื่อพัฒนา credit scoring โดยมีข้อมูลตั้งแต่ปี พ.ศ. 2550 มีการสนับสนุนให้ SMEs ที่เป็นบุคคลธรรมดาเข้ามาจดทะเบียนนิติบุคคล และพยายามผลักดันให้ SMEs ทำบัญชีเดียวเพื่อลดปัญหาความคลุมเครือของข้อมูล เนื่องจากปัจจุบันบัญชีที่ธุรกิจยื่นขอสินเชื่อและยื่นสรรพากรมักจะเป็นคนละบัญชี รวมทั้งมีการปรับปรุงกฎหมาย เช่น พ.ร.บ.ล้มละลาย พ.ศ. 2559 เพื่อช่วยให้ SMEs ที่ประสบปัญหาฟื้นฟูกิจการได้

2.3.ความสำเร็จของนโยบายส่งเสริม SME ที่ผ่านมา

ประเทศไทยดำเนินนโยบายส่งเสริม SMEs มาแล้วกว่า 15 ปี มีโครงการกว่า 1,000 โครงการ และใช้เงินงบประมาณไปเป็นจำนวนมาก โดยงบที่จัดสรรผ่านกองทุนส่งเสริม SMEs ของ สสว. นั้นประมาณ 3-4.7 พันล้านบาทต่อปี (สสว. 2549, 2556, 2560b) ซึ่งตัวเลขนี้ยังไม่รวมการสูญเสียรายได้จากการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษี อย่างไรก็ดี เรายังไม่พบการประเมินผลของนโยบายเหล่านี้อย่างครอบคลุมมากนัก อีกทั้ง ข้อมูลผู้ประกอบการเองโดยเฉพาะ SME บุคคลธรรมดาก็ยังไม่มีการติดตามอย่างเป็นระบบ ปัจจุบัน สสว. ได้ประมาณการจำนวนผู้ประกอบการ SMEs จากแหล่งข้อมูลหลัก 3 แหล่ง ดังนี้

ที่มา: สสว. (2561b)

ตารางที่ 4 เปรียบเทียบ KPI ของแต่ละแผน

ตารางที่ 4 แสดงตัวชี้วัดหลัก ๆ หรือ Key Performance Indices (KPI) ของแต่ละแผนส่งเสริมฯ และผลที่เกิดขึ้นจริง (Actual) ซึ่ง KPI บางตัวอยู่ในสองแผนแรกเท่านั้น อาทิ สัดส่วนของ SME GDP ซึ่งต่ำกว่าเป้าหมายทั้งสองแผน ส่วนการเติบโตของผลิตภาพแรงงาน บรรลุเป้าในแผนที่ 1 และใกล้เคียงเป้าหมายของแผนที่ 2 แต่หากดูในรายละเอียด การเติบโตของผลิตภาพแรงงานนั้นมีค่าติดลบในช่วง พ.ศ. 2550-2552 (สสว. 2555) สำหรับ KPI ที่เป็นเชิงปริมาณส่วนใหญ่ เช่น จำนวนธุรกิจรายใหม่ จำนวนผู้ที่ได้รับความช่วยเหลือหรืออบรม มักจะเป็นไปได้ตามเป้า ทั้งนี้ ในแต่ละแผนยังมี KPI อื่น ๆ ที่ต่างกันไป เช่น แผนที่ 2 มีการตั้งเป้าสัดส่วน SME GDP สำหรับภาคผลิต การค้า และบริการ แผนที่ 3 มีเป้าหมายเกี่ยวกับการพัฒนาปัจจัยสภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวยต่อการทำธุรกิจ และการบริหารจัดการ

สสว. ได้มีคณะทำงานเพื่อประเมินผลของแผนการส่งเสริม SMEs ฉบับที่ 3 โดยใช้แบบจำลองเศรษฐกิจมหภาคเพื่อเปรียบเทียบตัวชี้วัดภาวะเศรษฐกิจต่าง ๆ ในกรณีที่มีและไม่มีการส่งเสริม SMEs (สสว 2560b) ซึ่งผลพบว่าการส่งเสริม SMEs ทำให้ตัวชี้วัดต่าง ๆ เป็นไปในทิศทางบวก แต่ในงานชิ้นนี้ไม่ได้มีการศึกษาว่าหากรัฐใช้งบจำนวนนี้ไปกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยวิธีอื่น ผลจะต่างกันอย่างไร นอกจากนี้ สสว.ยังได้ออกแบบสำรวจเพื่อสอบถามผู้ประกอบการที่ได้รับความช่วยเหลือและติดตามได้จำนวน 600 ราย โดยให้ผู้ประกอบการประเมินการเปลี่ยนแปลงของปัจจัยต่าง ๆ เอง (ในเชิงร้อยละ) เช่น ต้นทุน การเพิ่มช่องทางตลาด เพิ่มมูลค่าสินค้า ซึ่งข้อมูลลักษณะนี้ไม่ใช่การดูบัญชีของธุรกิจโดยตรง จึงอาจมีความคลาดเคลื่อนได้

สำหรับเรื่องการเข้าถึงสินเชื่อ Punyanukul et al. (2014) พบว่า โครงการค้ำประกันสินเชื่อของ บสย. ช่วยให้ SME ได้รับสินเชื่อเพิ่มขึ้น มีสินทรัพย์มากขึ้น แต่บริษัทที่ได้รับสินเชื่อก็มีแนวโน้มที่จะมีหนี้ที่ก่อไม่ให้เกิดรายได้สูงกว่า ทั้งนี้ งานศึกษานี้ใช้ข้อมูลของธุรกิจที่ได้รับสินเชื่อ 20 ล้านบาทขึ้นไปเท่านั้น SMEs ในกลุ่มตัวอย่างจึงมีไม่มากและเป็น SMEs ขนาดค่อนข้างใหญ่ นอกจากนี้ Punyasavatsut (2008) ยังรายงานว่าสถาบันการเงินบางแห่ง เช่น SME bank ไม่ระมัดระวังในการปล่อยกู้ ทำให้ %NPL ของ SME bank สูงถึง 43% ในปี พ.ศ. 2549 แต่ในปี 2560 %NPL ของ SME bank ลดมาอยู่ที่ 19% (ธพว. 2560) สำหรับธพ. %NPL ของสินเชื่อ SME ในปี 2561 อยู่ประมาณ 4.5% (ธปท. 2561)

สำหรับด้านผลิตภาพการผลิต Amares et al. (2017) รายงานว่าธุรกิจที่มีลูกจ้างน้อยกว่า 10 คน มักจะมีผลิตภาพการผลิตต่ำกว่าธุรกิจขนาดใหญ่ ส่วนด้านการจ้างงาน Amornkitvikai and Harvie (2016) พบว่าสัดส่วนการจ้างงานของ SMEs โดยรวมเพิ่มขึ้น แต่ความสำคัญของ SMEs ในภาคการผลิตลดลงทั้งจำนวนธุรกิจและสัดส่วนการจ้างงาน ทั้งนี้ ปัจจัยอื่น ๆ ทั้งภายนอกและภายในประเทศก็อาจจะมีผลต่อตลาดแรงงานเช่นกัน ไม่ว่าจะเป็นสิ่งที่กระทบกับอุปสงค์ของแรงงาน เช่น การเข้ามาของ automation ต้นทุนการผลิต หรือสิ่งที่กระทบกับอุปทานของแรงงาน เช่น ค่าจ้างและอายุของแรงงาน เป็นต้น

อุปสรรคอื่น ๆ ในการดำเนินธุรกิจของ SMEs  ได้แก่ ต้นทุนทางธุรกิจที่สูง การแข่งขันที่ค่อนข้างสูงทั้งระหว่าง SMEs ด้วยกันเองและการแข่งกับธุรกิจขนาดใหญ่ (ศราวัลย์และฐิตา 2562) ธุรกิจดำเนินงานต่อเองไม่ได้เมื่อสิ้นสุดโครงการสนับสนุนจาก สสว. (สสว. 2556) และผู้ประกอบการขาดความรู้ในการจัดทำบัญชีหรือบริหารธุรกิจอย่างเป็นระบบ (ธพว. 2560)

บทสรุป

การสนับสนุนให้โอกาสธุรกิจที่มีศักยภาพให้เข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ การรักษาระดับการจ้างงานและการลดความเหลื่อมล้ำในสังคม ล้วนแต่เป็นเรื่องสำคัญ นโยบายส่งเสริม SMEs ที่ผ่านมาก็มีประเด็นเหล่านี้เป็นเป้าหมายหลักแต่เราไปถึงสิ่งที่คาดหวังหรือยัง หากเรามองในมุมกว้าง คำถามหลัก ๆ เกี่ยวกับการส่งเสริม SMEs ของไทย ก็คือ

  1. ข้อจำกัดและอุปสรรคที่แท้จริงของ SMEs คือ อะไร การเข้าถึงแหล่งทุนนั้นเป็นข้อจำกัดอย่างหนึ่ง แต่ SMEs ก็มีข้อจำกัดอื่น ๆ เช่น ขาดความสามารถในการบริหารจัดการ มีต้นทุนทางธุรกิจที่สูงกว่าธุรกิจขนาดใหญ่ (เพราะขาด economies of scale หรือไม่เข้าถึงเทคโนโลยีที่สามารถช่วยลดต้นทุน) ซึ่งงานวิจัยในต่างประเทศยังพบว่า SMEs ในประเทศที่มีระบบกฎหมายที่ไม่ดี มีระดับการทุจริตสูง และการแข่งกันระหว่างสถาบันการเงินต่ำ เผชิญอุปสรรคมากกว่า SMEs ในประเทศที่มีสภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวยต่อการดำเนินธุรกิจ นอกจากนี้ วิสาหกิจภายใต้ร่ม SMEs ของไทยนั้นมีอยู่กว่า 3 ล้านกว่าราย มีความหลากหลายทั้งในเชิงขนาด อายุ ประเภทกิจการ และศักยภาพ ปัญหาที่เผชิญจึงมักจะไม่เหมือนกัน
  2. เราควรจะสนับสนุน SMEs อย่างไร เราจำเป็นต้องเพิ่มจำนวนผู้ประกอบการ SMEs อีกหรือไม่ คำตอบน่าจะเป็น “ใช่…หากเป็น SMEs ที่มีศักยภาพ” งานศึกษาต่าง ๆ พบว่าการมี SME sector ที่ใหญ่แต่ไม่มีคุณภาพก็จะไม่ส่งผลต่อการพัฒนาประเทศแต่อย่างไร แผนการส่งเสริมฯ ฉบับหลัง ๆ ของไทยเริ่มมีการจัดประเภท SMEs กลุ่มเป้าหมายเพิ่มขึ้น โดยแยก SMEs กลุ่มที่มีศักยภาพออกจากกลุ่มที่ต้องการเยียวยา ซึ่งหากรัฐสามารถจัดประเภทของ SMEs ทั้งหมดได้อย่างละเอียดและมีนิยามที่รัดกุม จะช่วยให้การตั้งเป้าหมายและการสนับสนุน SMEs แต่ละกลุ่มเป็นไปอย่างตรงจุดมากขึ้น รวมทั้งไม่เอื้อประโยชน์ให้แก่กลุ่มที่แท้จริงแล้วไม่ต้องการความช่วยเหลือ ยกตัวอย่างเช่น เรื่องการค้ำประกันสินเชื่อ ในบางประเทศ รัฐค้ำประกันสินเชื่อให้กับ SMEs ที่ยังไม่เคยมีสินเชื่อเท่านั้น แต่ของไทยยังไม่ได้เคร่งครัดมากนัก นอกจากนี้ การสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวยต่อการดำเนินธุรกิจก็เป็นเรื่องสำคัญ ซึ่งในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยก็ได้ดำเนินนโยบายในเชิงสนับสนุนธุรกิจทุกขนาดมากขึ้น อาทิ พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานสำหรับการชำระเงิน สนับสนุนบริการสินเชื่อรูปแบบใหม่ ๆ และปรับปรุงข้อกฎหมายเกี่ยวกับธุรกิจ
  3. KPI และการประเมินผลของนโยบายที่เหมาะสมควรจะเป็นอย่างไร นโยบายส่งเสริม SMEs นั้นมีเจตนารมณ์ที่ดีและมีเป้าหมายหลักที่เน้นเรื่องการพัฒนาและยั่งยืน แต่ KPI ในปัจจุบันมีตัววัดที่เป็นเชิงปริมาณและดูผลในระยะสั้นมากกว่า เช่น นับจำนวนธุรกิจที่ได้รับความช่วยเหลือ จำนวนผู้ประกอบการที่ได้รับการอบรม จำนวนโครงการที่เกิดขึ้น การเพิ่มตัวชี้วัดที่เป็นเชิงคุณภาพและวัดผลระยะยาวน่าจะช่วยให้เรามองเห็นผลและทิศทางของนโยบายได้ดีขึ้น อาทิ วัดจำนวนธุรกิจที่ได้รับการช่วยเหลือและอยู่รอดเกิน 3 ปีหรือมีกำไรสูงขึ้น วัดจำนวนงานจาก SMEs ที่มีความยั่งยืน วัดจำนวน SMEs ที่ประสบความสำเร็จโดยอาศัยการสนับสนุนจากรัฐเพียงระยะแรก

ทั้งนี้ การที่ สสว. เริ่มมีแผนที่จะจัดทำข้อมูล SMEs ทั้งหมดอย่างเป็นระบบจะเป็นประโยชน์อย่างมากในอนาคตไม่ว่าจะเป็นเรื่องการจัดประเภทหรือการประเมินผล เนื่องจากการประเมินนโยบายที่น่าเชื่อถือนั้นต้องอาศัยทั้งข้อมูลและเทคนิคการวิเคราะห์ที่ดี รัฐต้องเริ่มเก็บข้อมูลก่อนที่จะดำเนินโครงการ ต้องมีกลุ่มตัวอย่างจากทั้งธุรกิจที่ได้รับและไม่ได้รับความช่วยเหลือเพื่อติดตามเปรียบเทียบผลก่อนและหลังโครงการ ข้อมูลรายปีในภาพรวมไม่สามารถบอกได้ว่าการเปลี่ยนแปลงในแต่ละปีเป็นผลจากมาตรการสนับสนุน SMEs หรือเป็นผลจากปัจจัยอื่นๆ ที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาเดียวกัน ตัวอย่างเช่น การพบว่า SMEs มีการจดลิขสิทธิ์มากขึ้น ก็ไม่ได้แปลว่าเป็นผลของนโยบายสนับสนุน SMEs กลุ่มที่มีนวัตกรรมก็อาจจะสามารถจดลิขสิทธิ์ได้อยู่แล้วไม่ว่ารัฐจะมีหรือไม่มีนโยบายอะไร หรือการจ้างงานที่เพิ่มขึ้นก็เช่นเดียวกัน เราไม่ทราบว่าสัดส่วนเท่าใดของการจ้างงานมาจากการสนับสนุน SMEs แรงงานรุ่นหลัง ๆ มีการศึกษาสูงขึ้น ผู้หญิงมีลูกน้อยลง ก็มีส่วนให้มีคนวัยทำงานเข้ามาในตลาดแรงงานมากขึ้น นอกจากนี้ การเปรียบเทียบมาตรการต่าง ๆ ว่ามาตรการใด cost-effective มากกว่ากัน ก็จะมีส่วนช่วยให้เราดำเนินนโยบายเพื่อไปสู่เป้าหมายที่คาดหวังได้ดีขึ้น

เอกสารอ้างอิง

Acs, Z. J., & Audretsch, D. B. (1987). Innovation, market structure, and firm size. The review of Economics and Statistics, 567-574.

Ahmed, U., Beck, T., McDaniel, C., & Schropp, S. (2015). Filling the gap: How technology enables access to finance for small-and medium-sized enterprises. Innovations: Technology, Governance, Globalization, 10(3-4), 35-48.

Amarase N., Chucherd T., & Paweenawat A. (2017). Uncovering Productivity Puzzles in Thailand: Lessons from Microdata. BOT symposium paper.

Amornkitvikai, Y. & Harvie, C. (2016). The impact of finance on the performance of Thai manufacturing SMEs. In P. Vandenburg, P. Chantapacdepong & N. Yoshino (Eds.), SMEs in developing Asia: new approaches to overcoming market failures, 144-178.

Banerjee, A. V., & Duflo, E. (2014). Do firms want to borrow more? Testing credit constraints using a directed lending program. Review of Economic Studies, 81(2), 572-607.

Beck, T. (2013). Bank financing for SMEs–lessons from the literature. National institute economic review, 225(1), R23-R38.

Beck, T., & Demirguc-Kunt, A. (2006). Small and medium-size enterprises: Access to finance as a growth constraint. Journal of Banking & finance, 30(11), 2931-2943.

Beck, T., Demirgüç-Kunt, A., Laeven, L., & Maksimovic, V. (2006). The determinants of financing obstacles. Journal of International Money and Finance25(6), 932-952.

Beck, T., Demirguc-Kunt, A., & Levine, R. (2005). SMEs, growth, and poverty: cross-country evidence. Journal of economic growth, 10(3), 199-229.

Biggs, T. (2002). Is small beautiful and worthy of subsidy? Literature review. International Finance Corporation (IFC). Washington, DC.

Brown, C., & Medoff, J. (1989). The employer size-wage effect. Journal of political Economy, 97(5), 1027-1059.

Cole, R., & Sokolyk, T. (2016). Who needs credit and who gets credit? Evidence from the surveys of small business finances. Journal of Financial Stability, 24, 40-60.

Davis, S. J., Haltiwanger, J., & Schuh, S. (1996). Small business and job creation: Dissecting the myth and reassessing the facts. Small business economics8(4), 297-315.

Frame, W. S., Srinivasan, A., & Woosley, L. (2001). The effect of credit scoring on small-business lending. Journal of money, credit and banking, 813-825.

McKenzie, D., & Woodruff, C. (2013). What are we learning from business training and entrepreneurship evaluations around the developing world?. The World Bank Research Observer29(1), 48-82.

Neumark, D., Wall, B., & Zhang, J. (2011). Do small businesses create more jobs? New evidence for the United

States from the National Establishment Time Series. The Review of Economics and Statistics93(1), 16-29.

Panyanukul S., Promboon W., & Vorranikulkij W. (2014). Role of government in improving SME access to financing: Credit guarantee schemes and the way forward. BOT symposium paper.

Punyasavatsut, C. (2008), SMEs in the Thai Manufacturing Industry: Linking with MNES, in Lim, H. (ed.), SME in Asia and Globalization, ERIA Research Project Report 2007-5, 287-321.

Watson, R., & Wilson, N. (2002). Small and medium size enterprise financing: A note on some of the empirical implications of a pecking order. Journal of Business Finance & Accounting, 29(3‐4), 557-578.

ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (2560) รายงานการประเมินผลการปฏับัติงานตามแผนการดำเนินงาน ประจำปี 2560.

ธนาคารแห่งประเทศไทย (2561) รายงานผลการดำเนินงานของระบบธนาคารพาณิชย์ ไตรมาส 3 ปี 2561

ศราวัลย์ อังกลมเกลียว และ ฐิตา เภกานนท์. (2561) ปลดล็อก SMEs ไทย ปรับตัวอย่างไรให้เติบโต. ฝ่ายนโยบายโครงสร้างเศรษฐกิจ. ธนาคารแห่งประเทศไทย

สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม. (2545). แผนการส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมของประเทศไทย พ.ศ. 2545-2549

สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม. (2549). รายงานสถานการณ์วิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมปี 2548 และแนวโน้มปี 2549

สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม. (2550). แผนการส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมของประเทศไทย พ.ศ. 2550-2554

สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม. (2555). แผนการส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมของประเทศไทย พ.ศ. 2555-2559

สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม. (2556). รายงานสถานการณ์วิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม ปี 2554-2555

สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม. (2560a). แผนการส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมของประเทศไทย พ.ศ. 2560-2564

สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม. (2560b). รายงานการประเมินผลแผนการส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม ฉบับที่ 3

สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม. (2560c). การประเมินผลมาตรการส่งเสริม SME ตามนโยบายรัฐบาลในช่วงปี 2557-2559

สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม. (2561a). รายงานสถานการณ์วิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมปี 2560

สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม. (2561b). รายงานผลการดำเนินงานส่งเสริมและสนับสนุน SME ประจำปี 2560

ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

READS: 7712