สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
aBRIDGEd

ต้นทุนของสังคมไทยจากมลพิษทางอากาศและมาตรการรับมือ

มลพิษทางอากาศก่อให้เกิดต้นทุนต่อสังคมไทยมากน้อยเพียงใด ทำไมมลพิษทางอากาศของไทยถึงทวีความรุนแรงมากขึ้น และจะแก้ปัญหาอย่างไรให้ยั่งยืน?

องค์การอนามัยโลก (WHO) พบว่ามลพิษทางอากาศเป็นสาเหตุทำให้คนที่อาศัยในเขตเมืองและชนบทเสียชีวิตก่อนวัยอันควรสูงถึง 4.2 ล้านคนทั่วโลกในปี 2559 ซึ่งนับว่าเป็นมลพิษที่สร้างความเสียหายสูงสุดเมื่อเทียบกับมลพิษประเภทอื่นๆ โดยร้อยละ 92 ของผู้เสียชีวิตก่อนวัยอันควรทั้งหมดนี้อยู่ในประเทศที่มีรายได้ต่ำและปานกลาง และภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้รวมถึงแปซิฟิกตะวันตกมีจำนวนผู้เสียชีวิตมากที่สุด (WHO, 2018) ประเทศไทยก็เป็นประเทศหนึ่งในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่เผชิญปัญหามลพิษทางอากาศมาอย่างต่อเนื่องโดยเฉพาะมลพิษทางอากาศจากฝุ่นละอองขนาดเล็ก แม้ว่างานศึกษาวิจัยที่ประเมินมูลค่าผลกระทบจากมลพิษทางอากาศอันนำไปสู่แนวทางแก้ไขปัญหาของประเทศไทยยังมีอยู่อย่างจำกัด แต่สังคมไทยคงอยากทราบว่า: 1) มลพิษทางอากาศจะส่งผลกระทบอย่างไรและก่อให้เกิดต้นทุนต่อสังคมไทยมากน้อยเพียงใด? 2) ทำไมมลพิษทางอากาศของประเทศไทยถึงทวีความรุนแรงมากขึ้น? และ 3) เราควรมีมาตรการในการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศอย่างไร? บทความชิ้นนี้ขอนำเสนอข้อมูลเพื่อตอบคำถามใน 3 ประเด็นข้างต้น

มลพิษทางอากาศจะส่งผลกระทบอย่างไรและก่อให้เกิดต้นทุนต่อสังคมไทยมากน้อยเพียงใด?[1]

มลพิษทางอากาศนับว่าเป็นปัญหาสิ่งแวดล้อมที่สำคัญของประเทศไทย ซึ่งสังเกตได้จากระดับมลพิษในฝุ่นละอองขนาดเล็กมากขนาด 2.5 ไมครอน (PM2.5) ที่มีระดับความเข้มข้นเกินค่ามาตรฐานตามข้อแนะนำขององค์การอนามัยโลก (WHO guideline) และกระทรวงสิ่งแวดล้อมของประเทศสหรัฐอเมริกา (US EPA) และยังเกินค่ามาตรฐานของประเทศไทยที่อนุญาตให้ระดับมลพิษสูงกว่าค่ามาตรฐานขององค์การอนามัยโลกถึง 2 เท่า จากภาพที่ 1 จะพบว่าระดับมลพิษทางอากาศในกรุงเทพมหานครจะยิ่งมีค่าสูงมากในช่วงเดือนธันวาคมถึงมีนาคมของทุกปี โดย Oanh (2007) ได้ทำการศึกษาแหล่งกำเนิดฝุ่น PM2.5 ในกรุงเทพมหานครและพบว่าฝุ่น PM2.5 ที่เขตดินแดงมาจากไอเสียรถดีเซลร้อยละ 52 จากการเผาชีวมวลร้อยละ 35 ฝุ่นทุติยภูมิและอื่นๆ ร้อยละ 13 ขณะที่ Oanh (2017) ได้ศึกษาแหล่งกำเนิดฝุ่น PM2.5 ในประเทศแถบเอเชียและพบว่าฝุ่น PM2.5 มาจากไอเสียรถดีเซลร้อยละ 20.8-29.2 จากการเผาชีวมวลร้อยละ 24.6-37.8 ฝุ่นทุติยภูมิร้อยละ 15.8-20.7 และอื่นๆ ทั้งนี้ ในช่วงหน้าแล้งจะมีการเผาชีวมวลสูงกว่าในช่วงหน้าฝน

ภาพที่ 1 ความเข้มข้นของฝุ่นละออง PM2.5 เฉลี่ย 24 ชั่วโมง ในพื้นที่กรุงเทพมหานครช่วงปี 2554-2562

ที่มา: ดัดแปลงจากสุพัฒน์ หวังวงศ์วัฒนา (2562) กรมควบคุมมลพิษ (2562) และ WHO (2018)

แม้ว่าในประเทศไทยยังไม่มีงานศึกษาใดที่ประเมินความเสียหายของมลพิษทางอากาศต่อสุขภาพ แต่ในต่างประเทศได้มีการศึกษาไว้พอสมควร อาทิ งานล่าสุดโดย Rangel and Vogl (2019) ที่พยายามวัดผลกระทบจากการเผาอ้อยโดยตรงต่อสุขภาพมนุษย์ในรัฐเซาเปาโล ประเทศบราซิล ผลการศึกษาพบว่า การเผาไร่อ้อยจะทำให้ฝุ่นละอองขนาดเล็กขนาด 10 ไมครอน (PM10) เพิ่มขึ้นในบริเวณ 26-34% และโอโซน (O3) เพิ่มขึ้น 7-8% ในรัศมี 50 กิโลเมตร และหากมารดาที่กำลังตั้งครรภ์ได้รับมลพิษจากการเผาไร่อ้อยในช่วง 3 เดือนสุดท้ายก่อนคลอด จะทำให้ 1) ทารกแรกเกิดมีน้ำหนักน้อยกว่า 1.5 กิโลกรัม 2) คลอดก่อน 32 สัปดาห์ (น้อยกว่า 8 เดือน) 3) ทารกมีขนาดเล็กกว่าปกติร้อยละ 12 และ 4) เพิ่มอัตราการตายของทารกในครรภ์ (17 คน ใน 1000 คน) ผลการศึกษาข้างต้นสะท้อนถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นในประเทศไทยได้เช่นกันเนื่องจากนิยมเผาเศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตรในพืชเศรษฐกิจหลัก ได้แก่ ข้าว อ้อยโรงงาน และข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ ซึ่งครอบคลุมพื้นที่เพาะปลูกกว่า 85.8 ล้านไร่ ในปีเพาะปลูก 2559/2560 โดย Attavanich and Pengthamkeerati (2018) พบว่า การเผาในพื้นที่ปลูกข้าวนาปรังและข้าวนาปีมีสูงถึงร้อยละ 57 และ 29 ของพื้นที่เก็บเกี่ยวตามลำดับ ขณะที่พื้นที่ปลูกอ้อยโรงงานและข้าวโพดเลี้ยงสัตว์มีการเผาประมาณร้อย 47 และ 34 ของพื้นที่เก็บเกี่ยวตามลำดับ

นอกจากนั้น งานศึกษาหลายงานในต่างประเทศได้พยายามตีมูลค่าต้นทุนความเสียหายทางเศรษฐศาสตร์จากมลพิษทางอากาศ อาทิ Levinson (2012) ได้ประเมินมูลค่าต้นทุนของมลพิษทางอากาศในสหรัฐอเมริกาช่วงปี ค.ศ. 1984-1996 ซึ่งพบว่า ความเต็มใจที่จะจ่ายในการลดมลพิษ 1 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร (µg/m3) ของ PM10 มีค่าเท่ากับ 1,037 เหรียญดอลล่าร์สหรัฐต่อครัวเรือนต่อปี อย่างไรก็ตามในประเทศไทยงานศึกษาในลักษณะนี้มีจำกัดอย่างมาก Attavanich (2019) นับเป็นงานวิจัยชิ้นแรกที่ได้พยายามตีมูลค่าต้นทุนความเสียหายทางเศรษฐศาสตร์จากมลพิษทางอากาศในประเทศไทย งานวิจัยนี้ได้ประยุกต์ใช้แนวคิด Subjective Well-Being เหมือนกับงานศึกษาของ Levinson (2012) ซึ่งมีข้อสมมติว่าสิ่งแวดล้อมเป็นหนึ่งในปัจจัยที่กำหนดคุณภาพชีวิตที่วัดจาก “ความพึงพอใจในชีวิต” ที่จะถูกประมาณให้เป็นฟังก์ชันของปัจจัยต่างๆ อาทิ รายได้ สิ่งแวดล้อม โดยมีการควบคุมปัจจัยทางด้านเศรษฐกิจและสังคม ประชากรศาสตร์ และปัจจัยเชิงพื้นที่ จากนั้นใช้วิธีทางเศรษฐมิติเพื่อประมาณมูลค่าความเต็มใจที่จะจ่ายหน่วยสุดท้ายที่แอบแฝงอยู่กับความพึงพอใจ ซึ่งสะท้อนมูลค่าความเต็มใจที่จะจ่ายต่อปีของครัวเรือนเพื่อให้มลพิษลดลง 1 หน่วย โดยที่ความพอใจของครัวเรือนไม่เปลี่ยนแปลง งานวิจัยใช้ข้อมูลจากหลายแหล่ง ได้แก่ ข้อมูลจากการสำรวจความพึงพอใจและความสุขในชีวิตของชาวไทยในปี 2555 ซึ่งจัดทำโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติและสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ ข้อมูลมลพิษทางอากาศจากสถานีตรวจวัดคุณภาพอากาศทั่วประเทศของกรมควบคุมมลพิษ ข้อมูลสภาพอากาศจากกรมอุตุนิยมวิทยา ข้อมูลประชากรจากกระทรวงมหาดไทย และข้อมูลรายได้ครัวเรือนจากสำนักงานสถิติแห่งชาติ

ผลการศึกษา พบว่า ในกรุงเทพฯ แต่ละครัวเรือนจะมีมูลค่าความเต็มใจที่จะจ่ายหน่วยสุดท้ายเท่ากับ 6,379.67 บาท/ปี/µg/m3 ของ PM10 ถ้านำมูลค่าดังกล่าวมาคูณกับจำนวนครัวเรือนของกรุงเทพฯ ณ สิ้นปี พ.ศ. 2560 ซึ่งมีจำนวน 2,887,274 ครัวเรือน จะพบว่า ทุกๆ 1 µg/m3 ของ PM10 ที่เกินกว่าระดับปลอดภัยตามเกณฑ์มาตรฐาน จะสร้างความเสียหายให้กับคนกรุงเทพฯ สูงถึง 18,420 ล้านบาทต่อปี หากนำมาคูณกับความเข้มข้นของฝุ่น PM10 ในกรุงเทพฯ ที่มีค่าเกินระดับปลอดภัยถึง 24.21 µg/m3 (คำนวณจากส่วนต่างระหว่างระดับปลอดภัยของฝุ่น PM10 ตามมาตรฐานที่แนะนำโดยองค์การอนามัยโลกที่ 20 µg/m3/ปี และระดับฝุ่น PM10 ในปี 2560 ซึ่งเท่ากับ 44.21 µg/m3/ปี) ผลการศึกษาครั้งนี้พบว่า มูลค่าต้นทุนความเสียหายทางเศรษฐศาสตร์จากฝุ่น PM10 ของกรุงเทพฯ จะมีมูลค่าสูงถึง 446,023 ล้านบาท/ปี

แม้ว่าในปัจจุบันยังไม่มีงานศึกษาใดประเมินต้นทุนความเสียหายทางเศรษฐศาสตร์จากฝุ่น PM2.5 เนื่องจากเพิ่งเริ่มมีการจัดเก็บไม่นานและยังมีข้อมูลไม่ครอบคลุมทั่วประเทศ อย่างไรก็ตาม เราอาจพิจารณาใช้ต้นทุนความเสียหายทางเศรษฐศาสตร์จากฝุ่น PM10 เป็นข้อมูลแสดงความเสียหายขึ้นต่ำที่เกิดขึ้น เนื่องจากฝุ่นละอองขนาดเล็กสามารถเข้าไปในร่างกายมนุษย์พร้อมเชื้อโรคที่ติดอยู่กับฝุ่นได้ง่ายกว่าฝุ่นละอองที่มีขนาดใหญ่กว่า ซึ่งพบว่าสอดคล้องกับงานศึกษาของ World Bank & Institute for Health Metrics and Evaluation (2016) ที่ประมาณว่าในประเทศไทยมีผู้เสียชีวิตก่อนวัยอันควรจากมลพิษทางอากาศจำนวน 31,173 คน และ 48,819 คน ในปี 2533 และ 2556 ตามลำดับ และยังพบว่า มลพิษทางอากาศก่อให้เกิดต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์สูงถึง 210,603 และ 871,300 ล้านบาทในปี 2533 และ 2556 ตามลำดับ เมื่อปรับมูลค่าของเงินให้อยู่ ณ ปี 2561

นอกจากนั้น แบบจำลองที่ใช้ในการศึกษาครั้งนี้ยังสามารถประมาณมูลค่าความเต็มใจที่จะจ่ายหน่วยสุดท้ายรายจังหวัดทั่วประเทศไทยได้ด้วย โดยใช้รายได้เฉลี่ยต่อครัวเรือนต่อปีของจังหวัดต่างๆ ที่มีการรายงานโดยสำนักงานสถิติแห่งชาติ ผลการศึกษาพบว่า ในทุกๆ 1 µg/m3 ของฝุ่น PM10 ที่เพิ่มขึ้นเกินกว่าระดับปลอดภัยตามเกณฑ์มาตรฐาน ครัวเรือนเต็มใจที่จะจ่าย 3,458 ล้านบาทต่อปีในจังหวัดนนทบุรี 3,456 ล้านบาทต่อปีในจังหวัดชลบุรี 3,081 ล้านบาทต่อปีในจังหวัดปทุมธานี 2,939 ล้านบาทต่อปีในจังหวัดนครราชสีมา 2,386 ล้านบาทต่อปีในจังหวัดสมุทรปราการ 2,338 ล้านบาทต่อปีในจังหวัดสุราษฎร์ธานี 1,890 ล้านบาทต่อปีในจังหวัดเชียงใหม่ 1,855 ล้านบาทต่อปีในจังหวัดนครศรีธรรมราช และ 1,807 ล้านบาทต่อปีในจังหวัดอุบลราชธานี ตามลำดับ (ภาพที่ 2)

ภาพที่ 2 มูลค่าความเสียหายจากฝุ่น PM10 ต่อ 1 ไมโครกรัม/ลูกบาศก์เมตร/ปี ที่เพิ่มขึ้นรายจังหวัด

ที่มา: Attavanich (2019)

ผู้กำหนดนโยบายสามารถนำมูลค่าความเต็มใจที่จะจ่ายหน่วยสุดท้ายในจังหวัดนั้น ๆ ที่ประมาณได้ไปคูณกับระดับความเข้มข้นของมลพิษจากฝุ่น PM10 ที่เกินกว่าระดับปลอดภัยเพื่อประเมินมูลค่าต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์จากฝุ่น PM10 ดังที่ได้ยกตัวอย่างการคำนวณกรณีกรุงเทพฯ นอกจากนั้น ผู้กำหนดนโยบายสามารถนำมูลค่าความเต็มใจที่จะจ่ายหน่วยสุดท้ายที่ประมาณได้ไปพิจารณาความคุ้มค่าของการใช้งบประมาณผ่านมาตรการที่นำมาใช้เพื่อลดระดับของมลพิษ เช่น หากมาตรการทำให้ฝุ่น PM10 ลดลง 3 µg/m3/ปี ในกรุงเทพฯ แสดงว่า มาตรการข้างต้นก่อให้เกิดประโยชน์กับสังคมคิดเป็นมูลค่า 55,260 ล้านบาทต่อปี (3 x 18,420) หากสมมติว่าใช้งบประมาณเพียง 10,000 ล้านบาท ก็นับว่ามาตรการดังกล่าวมีความคุ้มค่าเชิงเศรษฐศาสตร์ในการใช้งบประมาณ และผู้กำหนดนโยบายยังสามารถนำมูลค่าความเต็มใจที่จะจ่ายหน่วยสุดท้ายมาร่วมคำนวณเพื่อจัดลำดับความสำคัญของนโยบาย มาตรการ หรือโครงการภายใต้งบประมาณที่มีอยู่อย่างจำกัดอีกด้วย

แม้ว่าการประมาณมูลค่าความเต็มใจที่จะจ่ายหน่วยสุดท้ายข้างต้นจะใช้ชี้วัดมูลค่าต้นทุนที่สังคมสูญเสียจากมลพิษทางอากาศ แต่นับว่ายังไม่ครอบคลุมผลกระทบเชิงลบในด้านอื่นๆ ที่อาจจะเกิดขึ้น เช่น ผลกระทบของมลพิษทางอากาศต่อการท่องเที่ยว เป็นต้น โดยงานศึกษาในอดีตพบว่า มลพิษทางอากาศจะส่งผลทำให้จำนวนนักท่องเที่ยวลดลงในพื้นที่ที่มีมลพิษทางอากาศสูง โดยผลกระทบจะมีความแตกต่างกันตามลักษณะของนักท่องเที่ยว อาทิ Cheung, Catherine & Law (2001) ได้ศึกษาผลกระทบของคุณภาพอากาศในประเทศฮ่องกงต่อการท่องเที่ยว และพบว่า ชาวตะวันตกที่อาศัยในประเทศที่มีคุณภาพอากาศดีกังวลกับมลพิษทางอากาศน้อยกว่าคนเอเชีย และ Zhang et al. (2015) ได้ศึกษาผลกระทบของวิกฤตหมอกควันในกรุงปักกิ่ง ประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีนต่อการท่องเที่ยวซึ่งพบว่า นักท่องเที่ยวต่างประเทศมีจำนวนลดลงในช่วงเวลาที่มลพิษทางอากาศรุนแรงและบางรายระงับหรือเลื่อนการท่องเที่ยวตามแผนที่กำหนดไว้ สำหรับประเทศไทยซึ่งภาคการท่องเที่ยวเป็นกลจักรสำคัญในการสร้างรายได้ให้ประเทศอาจได้รับผลกระทบจากมลพิษทางอากาศเช่นกันหากระดับมลพิษมีแนวโน้มทรงตัวในระดับสูงต่อไป โดยเฉพาะในช่วงธันวาคมถึงมีนาคมที่มีระดับมลพิษทางอากาศสูงในหลายพื้นที่ซึ่งเป็นช่วงเดียวกับฤดูกาลท่องเที่ยวของชาวตะวันตกและชาวเอเชีย

นอกจากนั้น มลพิษทางอากาศไม่ได้เกิดจากฝุ่นละออง PM2.5 หรือ PM10 เท่านั้น แต่ยังมีมลพิษทางอากาศจากก๊าซชนิดอื่น อาทิ โอโซน (O3) ไนโตรเจนไดออกไซด์ (NO2) คาร์บอนมอนอกไซด์ (CO) และ ซัลเฟอร์ไดออกไซด์ (SO2) ภาพที่ 3 แสดงระดับมลพิษทางอากาศจากโอโซนในกรุงเทพฯ โดยใช้ค่าเฉลี่ย 8 ชั่วโมงจากข้อมูลของกรมควบคุมมลพิษ ซึ่งพบว่าจากอดีตจนถึงปัจจุบันมลพิษดังกล่าวมีระดับเกินค่ามาตรฐานที่แนะนำโดยองค์การอนามัยโลก (WHO) และสหภาพยุโรป (EU) และยังเกินค่ามาตรฐานของประเทศไทยด้วย ในอนาคตโอโซนจะมีแนวโน้มทวีความรุนแรงมากขึ้นจากภาวะโลกร้อนและแก้ปัญหาได้ยากกว่ามลพิษจากฝุ่นเพราะไม่สามารถมองเห็นได้ด้วยตาเปล่า

ภาพที่ 3 ความเข้มข้นของโอโซนระดับพื้นดิน (O3) ค่าเฉลี่ย 8 ชั่วโมง ในพื้นที่กรุงเทพมหานครช่วงปี 2552-2560

ที่มา: Attavanich (2019)

ทำไมมลพิษทางอากาศของประเทศไทยถึงทวีความรุนแรงมากขึ้น?

ที่ผ่านมามลพิษทางอากาศในประเทศไทยมีแนวโน้มทรงตัวในระดับสูง คำถามคือจากนี้ไป ประเทศไทยควรจะทำอย่างไรเพื่อให้คุณภาพอากาศดีขึ้นกว่าปัจจุบัน? เพื่อตอบคำถามนี้ เราสามารถถอดบทเรียนที่เกิดขึ้นในอดีตเพื่อร่วมกันหาแนวทางแก้ไขปัญหา ซึ่งสามารถสรุปได้ 4 ประเด็นหลักดังนี้

ประเด็นแรก ที่ผ่านมาประเทศไทยเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจมากและให้ความสำคัญกับสิ่งแวดล้อมน้อย

หากสังเกตจากตัวเลขการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายภาครัฐช่วงปี 2558–2562 จะพบว่างบประมาณรายจ่ายด้านการเศรษฐกิจ (545,023 – 656,400 ล้านบาทต่อปี) มีสัดส่วนที่สูงเป็นอันดับที่ 2 รองจากงบประมาณรายจ่ายด้านการบริหารทั่วไปของรัฐ (576,735 – 671,385 ล้านบาทต่อปี) โดยงบประมาณรายจ่ายด้านการสิ่งแวดล้อมมีสัดส่วนน้อยที่สุดเมื่อเทียบกับงบประมาณรายจ่ายตามลักษณะงานอื่นๆ ซึ่งมีงบประมาณรายจ่ายเพียง 3,929 – 10,945 ล้านบาท จากงบประมาณรายจ่ายของประเทศ 2.56–3.05 ล้านล้านบาท แสดงให้เห็นว่าที่ผ่านมาประเทศไทยให้ความสำคัญด้านการป้องกันและรักษาสิ่งแวดล้อมน้อยมาก คิดเป็นสัดส่วนเพียงร้อยละ 0.4 ของงบประมาณปี 2562 และหากเปรียบเทียบสัดส่วนงบประมาณรายจ่ายด้านการปกป้องสิ่งแวดล้อมต่องบประมาณรายจ่ายรวมกับประเทศหรือภูมิภาคอื่นๆ (ภาพที่ 4a) พบว่า ประเทศไทยมีสัดส่วนงบประมาณด้านสิ่งแวดล้อมน้อยมาก โดยในปี 2559 ประเทศไทยมีสัดส่วนงบประมาณด้านสิ่งแวดล้อมต่องบประมาณรายจ่ายรวมร้อยละ 0.25 ขณะที่สหภาพยุโรป 28 ประเทศ (EU-28) และประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน มีสัดส่วนงบประมาณด้านสิ่งแวดล้อมต่องบประมาณรายจ่ายรวมร้อยละ 1.62 และ 2.52 ตามลำดับ และหากพิจารณาสัดส่วนงบประมาณด้านสิ่งแวดล้อมต่อมูลค่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศเบื้องต้น (GDP) พบว่า ประเทศไทยมีงบประมาณรายจ่ายด้านสิ่งแวดล้อมคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 0.05 ของ GDP ขณะที่สหภาพยุโรป อเมริกาใต้ และประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน มีงบประมาณร้อยละ 0.70 0.10 และ 0.64 ของ GDP ตามลำดับ (ภาพที่ 4b)

ภาพที่ 4 ร้อยละของงบประมาณด้านสิ่งแวดล้อมต่องบประมาณรายจ่ายรวมและ GDP รายประเทศ ปี 2559

ที่มา: Attavanich (2019) คำนวณจากสำนักงบประมาณ (2560) EUROSTAT (2017) OECD (2017) และ World Bank (2017)

นอกจากเรื่องงบประมาณด้านสิ่งแวดล้อมแล้ว สิ่งที่สะท้อนว่าประเทศไทยให้ความสำคัญมากด้านเศรษฐกิจและให้ความสำคัญน้อยกับสิ่งแวดล้อมมีอีกหลายประเด็น ได้แก่ 1) ไม่เปลี่ยนแปลงค่ามาตรฐานคุณภาพอากาศให้เข้มงวดขึ้น ประเทศไทยเริ่มกำหนดค่ามาตรฐานคุณภาพอากาศในปี 2538, 2547, 2550, 2552 และ 2553 และยังไม่มีการปรับปรุงหลังจากนั้น และได้มีการเริ่มกำหนดค่ามาตรฐาน PM2.5 ตั้งแต่ปี 2553 แต่ยังไม่มีการเก็บข้อมูลที่แพร่หลาย 2) ขาดการสร้างความตระหนักรู้เรื่องผลกระทบเชิงลบจากมลพิษทางอากาศ อาทิ ประเทศไทยเริ่มกำหนดค่ามาตรฐาน PM2.5 ตั้งแต่ปี 2553 แต่ประชาชนน้อยมากที่ทราบถึงอันตรายที่ร้ายแรงของมลพิษดังกล่าวและไม่มีการตรวจวัดในพื้นที่อย่างทั่วถึง 3) เก็บภาษีรถเก่าในอัตราที่ต่ำกว่ารถใหม่ทำให้มลพิษเพิ่มขึ้นเนื่องจากรถเก่ามีการปลดปล่อยมลพิษที่มากกว่ารถใหม่ 4) ใช้มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจที่ไม่คำนึงถึงความเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อม อาทิ การใช้มาตรการรถคันแรกในช่วงปลายปี 2554 ทำให้มีการซื้อรถใหม่กันมากขึ้น ขณะที่รถเก่าก็ยังอยู่ในระบบซึ่งก่อให้เกิดปัญหาการจราจรติดขัดและนำไปสู่การปลดปล่อยมลพิษจำนวนมาก และ 5) ใช้มาตรฐานไอเสียและน้ำมันเดิมเป็นเวลานานโดยไม่มีการยกระดับมาตรฐานให้สูงขึ้น ไทยมีการใช้มาตรฐานไอเสียและน้ำมันยูโร 4 (EURO4) ในรถบรรทุกขนาดเล็กตั้งแต่ปี 2555 ขณะที่มีการใช้มาตรฐานยูโร 3 (EURO3) ในรถบรรทุกขนาดใหญ่ตั้งแต่ปี 2553 โดยไม่มีการเปลี่ยนแปลง ขณะที่ประเทศอื่นๆ อาทิ สหภาพยุโรป ฮ่องกง และเกาหลีใต้ ใช้เวลาเพียง 3 ปี และประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีนใช้เวลาเพียง 4 ปี ในการยกระดับมาตรฐานไอเสียและน้ำมันจากยูโร 4 เป็นยูโร 5

ดังนั้น นับจากนี้ไปเราคงต้องให้ความสำคัญเรื่องงบประมาณด้านสิ่งแวดล้อมให้มากขึ้น เพื่อให้เป้าหมายที่ตั้งไว้ของประเทศไทยประสบผลสำเร็จทั้งเรื่องฝุ่นที่เป็นวาระแห่งชาติ ปัญหาสิ่งแวดล้อมโดยรวม และการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน

ประเด็นที่สอง ที่ผ่านมาเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ถูกนำมาแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมน้อยมาก

แม้ว่าที่ผ่านมาประเทศไทยจะมีการใช้มาตรการควบคุมมลพิษทางอากาศและมลพิษอื่น ๆ แต่หากพิจารณาหลาย ๆ มาตรการจะพบว่ามีการใช้ในลักษณะบังคับ (Command and control) อาทิ มาตรการห้ามเผาในที่โล่งแจ้ง การใช้มาตรฐานไอเสียและน้ำมัน เป็นต้น ข้อเสียของมาตรการบังคับตามแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์คือทำให้เอกชนไม่มีแรงจูงใจในการปรับตัวเพื่อปรับปรุงวิธีการผลิตให้ดีขึ้น ดังนั้นหากภาครัฐไม่มีนโยบายหรือเป้าหมายที่ชัดเจนเรื่องการยกระดับคุณภาพอากาศ เอกชนย่อมไม่มีความพยายามในการปรับตัวเพราะจะทำให้ต้นทุนการผลิตเพิ่มขึ้นและกำไรลดลง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ มาตรฐานไอเสียและน้ำมันยูโร 4 ซึ่งประเทศไทยเริ่มใช้ในปี 2555 และมีแผนว่าจะยกระดับไปสู่มาตรฐานยูโร 5 ในปี 2563 โดยแผนดังกล่าวได้ถูกเลื่อนออกไปเป็นปี 2565 และ 2567 ตามลำดับ และล่าสุด ได้ปรับย่นระยะเวลาการใช้มาตรฐานเป็นปี 2566 เนื่องจากได้รับแรงกดดันจากสังคมที่มีความกังวลกับมลพิษทางอากาศ ตัวอย่างข้างต้นแสดงให้เห็นถึงความไม่ชัดเจนของผู้กำหนดนโยบายในการปรับปรุงคุณภาพสิ่งแวดล้อม

ในทางเศรษฐศาสตร์ การออกแบบมาตรการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมจะต้องคำนึงถึง 3 องค์ประกอบ ได้แก่ 1) กลไกในการควบคุมพฤติกรรม (บังคับ หรือ สร้างแรงจูงใจ) 2) ระดับของการควบคุมมลพิษเป็นแบบทางตรงหรือทางอ้อม และ 3) ตัวแปรที่ใช้ในการควบคุม ได้แก่ ราคา ปริมาณ และเทคโนโลยี โดยการแก้ปัญหาที่ใช้ 3 องค์ประกอบข้างต้น ต้องคำนึงด้วยว่าแหล่งที่ก่อให้เกิดมลพิษนั้นเป็นแหล่งกำเนิดที่เคลื่อนที่ได้ เช่น รถยนต์ เป็นต้น หรือเป็นแหล่งกำเนิดชนิดอยู่กับที่ เช่น พื้นที่เพาะปลูกของเกษตรกร โรงงานอุตสาหกรรม เป็นต้น (วิษณุ อรรถวานิช, 2559) จากหลักการข้างต้นจะเห็นว่าเราสามารถนำมาตรการมาใช้ได้หลากหลายไม่จำเป็นต้องใช้มาตรการบังคับเสมอไป อาทิ การเก็บภาษีรถยนต์ที่ปล่อยมลพิษสูงในอัตราที่สูง การใช้กลไกภาษีส่งเสริมสินค้าที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม สร้างตลาดให้กับเศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร เป็นต้น

ดังนั้น นับจากนี้ไปประเทศไทยควรมีการนำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์มาใช้ในการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมให้มากขึ้น

ประเด็นที่สาม ไม่มีหน่วยงานกำกับดูแลที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จและคอยติดตามประเมินผล

ที่ผ่านมา หน่วยงานที่กำกับดูแลเพื่อปกป้องสิ่งแวดล้อมคือกรมควบคุมมลพิษซึ่งไม่มีอำนาจเบ็ดเสร็จในการจัดการกับปัญหาสิ่งแวดล้อมเพราะมักจะเกี่ยวกับกับกระทรวงอื่น ๆ ด้วย อาทิ หากมีการลักลอบปล่อยมลพิษในโรงงานอุตสาหกรรม หรือรถยนต์ที่ปล่อยมลพิษ กรมควบคุมมลพิษมักไม่มีอำนาจเด็ดขาดในการดำเนินการเชิงปฏิบัติ เพราะขึ้นอยู่กับกระทรวงอุตสาหกรรม และ กระทรวงคมนาคม เป็นต้น ซึ่งสอดคล้องกับกฎหมายสิ่งแวดล้อมที่มักกระจัดกระจายไปตามหน่วยงานต่างๆ ทำให้ไม่มีการบูรณาการในการแก้ไขปัญหา นอกจากนั้น ที่ผ่านมา แม้ประเทศไทยจะมีแผนแม่บท แผนยุทธศาสตร์ หรือแผนปฏิบัติการที่ดีมาก แต่มักจะไม่มีการติดตามและประเมินผล และไม่มีบทลงโทษที่ชัดเจนหากไม่สามารถทำได้ตามเป้าหมายที่ตั้งไว้

ดังนั้น นับจากนี้ไปควรมีการพิจารณาจัดตั้งหน่วยงานที่กำกับดูแลเพื่อปกป้องสิ่งแวดล้อมที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จในการจัดการกับปัญหาสิ่งแวดล้อมเหมือนเช่นในหลายประเทศ อาทิ สหรัฐอเมริกาที่มีการจัดตั้งสำนักงานปกป้องสิ่งแวดล้อมแห่งประเทศสหรัฐอเมริกา (US EPA) และพิจารณาบูรณาการกฎหมายจากหน่วยงานต่างๆ ที่กระจัดกระจายเข้าด้วยกัน พร้อมกับเน้นการติดตามและประเมินผลอย่างเข้มงวดพร้อมบทลงโทษที่ชัดเจน

ประเด็นที่ 4 ขาดการศึกษาวิจัยอย่างถ่องแท้ก่อนนำมาตรการมาใช้ในทางปฏิบัติ

การออกมาตรการต่าง ๆ เพื่อแก้ไขปัญหาจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการศึกษาอย่างถ่องแท้และให้มั่นใจได้ว่ามาตรการดังกล่าวสามารถใช้ได้ผลและใช้ได้จริงในเชิงปฏิบัติ อย่างไรก็ตาม ในประเทศไทย หลาย ๆ มาตรการที่นำมาใช้ยังไม่ได้มีผลการศึกษาวิจัยมาลองรับ อาทิ กรณีที่รัฐบาลอาจพิจารณานำ “มาตรการคุมรถวันคู่-คี่” มาใช้ หากมลพิษทางอากาศเข้าขั้นวิกฤติซึ่งยังไม่ได้มีผลการศึกษาวิจัยมาลองรับว่าจะใช้ได้ผลหรือไม่ ในต่างประเทศ “มาตรการคุมรถวันคู่-คี่” ไม่สามารถลดมลพิษได้เสมอไป แต่อาจจะทำให้มลพิษยิ่งแย่กว่าเดิม โดยงานศึกษาของ Davis (2008) ที่ทำการประเมินผลของ “มาตรการคุมรถโดยใช้เลขทะเบียนรถหลักสุดท้าย” ในประเทศเม็กซิโก มาตรการนี้ถูกนำมาใช้เพื่อลดปัญหามลพิษทางอากาศที่รุนแรงมากในกรุงเม็กซิโกซิตี้ช่วงฤดูหนาว เหมือนกรุงเทพที่เป็นช่วงอากาศตายและไม่มีลม ผลการศึกษาพบว่า มาตรการข้างต้นไม่สามารถลดมลพิษทางอากาศได้ในทุกกรณี แต่กลับทำให้มลพิษทางอากาศรุนแรงมากขึ้นในช่วงวันหยุด และวันธรรมดาช่วงที่ไม่ใช่ชั่วโมงเร่งด่วน เนื่องคนไม่ยอมหันไปใช้รถโดยสารสาธารณะตามที่รัฐบาลคาดการณ์ แต่กลับหันไปซื้อรถใหม่กันมากขึ้น รถใหม่บางส่วนที่ซื้อคือรถยนต์มือสองที่อายุการใช้งานนาน ทำให้ระบบการเผาไหม้ของเครื่องยนต์มีประสิทธิภาพน้อยกว่ารถใหม่ เพื่อให้สามารถมีรถยนต์ขับกันได้ทุกวัน

นอกจากนั้น งานศึกษาในประเทศจีน ซึ่งมีการนำ “มาตรการคุมรถวันคู่-คี่” มาบังคับใช้ในกรุงปักกิ่งก็ไม่ประสบผลสำเร็จเช่นกัน (Wang, Xu & Qin, 2014; Xie, Tou, & Zhang 2017) โดยงานวิจัยพบว่า สามารถทำให้รถยนต์ลดลงบนถนนได้เพียงเล็กน้อยในระยะสั้นเท่านั้น และมลพิษก็ไม่ได้ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ นอกจากนั้นยังทำให้คนมีพฤติกรรมละเมิดกฎข้อบังคับที่ตั้งไว้ถึงร้อยละ 47.8 ของรถยนต์ที่ถูกควบคุม ในทางตรงกันข้ามกับพบว่านโยบายที่เน้นส่งเสริมให้ประชาชนใช้บริการระบบขนส่งมวลชนสามารถแก้ไขปัญหามลพิษได้ดีกว่าการบังคับใช้มาตรการคุมรถต่างๆ และอาจพิจารณาใช้มาตรการอื่นควบคู่กันไป เช่น การจัดเก็บค่าผ่านทางในพื้นที่การจราจรแออัด ค่าธรรมเนียมการจอดรถ ภาษีพลังงาน ที่จอดรถส่วนบุคคลเพื่อใช้ระบบขนส่งสาธารณะ เป็นต้น

ดังนั้น นับจากนี้ไปควรมีการศึกษาวิจัยอย่างถ่องแท้ก่อนนำมาตรการมาใช้ในทางปฏิบัติ โดยศึกษาประสบการณ์ในต่างประเทศให้รอบคอบ และพิจารณาปรับให้เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทยทั้งพฤติกรรมของคนไทยและความพร้อมของโครงข่ายระบบขนส่งมวลชนด้วย

เราควรมีมาตรการในการแก้ไขปัญหามลพิษทางอากาศอย่างไร?

จากเนื้อหาทั้งหมดที่กล่าวมา เราสามารถออกแบบมาตรการในการแก้ปัญหามลพิษทางอากาศโดยใช้การผสมผสานระหว่างมาตรการทางสังคมและมาตรการทางเศรษฐศาสตร์ ซึ่งสามารถสรุปได้ดังนี้

  1. สร้างความตระหนักรู้ถึงอันตรายของมลพิษ

ในระยะสั้น (ภายใน 1 ปี) สิ่งที่สำคัญมากที่สุดคือการสร้างความตระหนักรู้ถึงอันตรายของมลพิษให้ทุกคนได้รับทราบอย่างทั่วถึงรวมถึงเกษตรกรและผู้บริหารของหน่วยงานภาครัฐและเอกชน และให้ข้อมูลถึงวิธีป้องกันตนเองให้ปลอดภัย งานวิจัยในต่างประเทศพบว่าวิธีนี้เป็นวิธีที่ต้นทุนต่ำสุดแต่สามารถก่อให้เกิดผลประโยชน์ที่สูงมาก นอกจากนั้นควรเพิ่มจุดตรวจวัดคุณภาพอากาศให้มากขึ้นในทุกพื้นที่ที่มีความเสี่ยงต่อภัยจากมลพิษ และเชื่อมโยงแอพพลิเคชันเพื่อส่งข้อมูลเตือนภัยคุณภาพอากาศแบบ real time ให้ประชาชนสามารถเข้าถึงได้ง่าย

ในระยะกลาง (1-3 ปี) ควรพิจารณาส่งเสริมงานวิจัยเพื่อประเมินผลกระทบจากมลพิษต่อสุขภาพทั่วประเทศเพื่อกำหนดพื้นที่อ่อนไหว และนำข้อมูลมาสร้างความตระหนักรู้พร้อมหาแนวทางรับมือ ซึ่งรวมถึงการศึกษาพฤติกรรมของคนในการรับมือกับมลพิษ และทดลองหาแนวทางรับมือที่เหมาะกับบริบทของประเทศไทย สำหรับในระยะยาว (ตั้งแต่ 3 ปี เป็นต้นไป) ควรสร้างความตระหนักรู้ถึงอันตรายของมลพิษประเภทต่างๆ ตั้งแต่เด็ก โดยออกแบบเนื้อหาวิชาเรียนเพื่อสอดแทรกความรู้ถึงอันตรายของมลพิษต่าง ๆ ตั้งแต่ระดับประถมศึกษา นอกจากนั้น ควรพิจารณาปรับเกณฑ์มาตรฐานคุณภาพอากาศให้เข้มงวดมากขึ้นจากปัจจุบัน ตัวอย่างเช่น ปัจจุบันไทยกำหนดมาตรฐานฝุ่นเฉลี่ย 24 ชั่วโมงของ PM2.5 และ PM10 ที่ 50 และ 120 ไมโครกรัม/ ลบ.ม. ขณะที่องค์การอนามัยโลกกำหนดมาตรฐานฝุ่นรายปี PM2.5 และ PM10 ที่ 25 และ 50 ไมโครกรัม/ ลบ.ม.

  1. ลดมลพิษจากการเผาไหม้ของเชื้อเพลิงในรถยนต์

ในระยะสั้น (ภายใน 1 ปี) ควรเคร่งครัดการตรวจจับควันดำ และการดัดแปลงเครื่องยนต์ในรถทุกชนิด การต่อทะเบียนรถยนต์ใหม่ทุกครั้งต้องเข้มงวดให้มากเรื่องการตรวจสภาพรถซึ่งต้องทำให้ต่อเนื่องและปรับจริงหากพบการละเมิด ในระยะกลาง (1-3 ปี) ควรพิจารณาใช้หลายแนวทางดังนี้ 1) หาแนวทางจำกัดปริมาณรถยนต์ในบริเวณเขตเมืองที่มีการจราจรคับคั่งโดยใช้ระบบโซนนิ่ง หากใครต้องการขับรถยนต์เข้าไปต้องเสียค่าผ่านเข้าเขตดังกล่าว 2) เพิ่มประสิทธิภาพระบบขนส่งมวลชนให้สามารถเชื่อมโยงกันมากขึ้นด้วยราคาที่สมเหตุสมผล 3) ปรับปรุงแผนและการจัดการด้านการขนส่งและจราจรดีขึ้นกว่าปัจจุบัน 4) เก็บภาษีสิ่งแวดล้อมและสุขภาพสำหรับรถยนต์ใหม่เพิ่มเพื่อชะลอการเพิ่มขึ้นของปริมาณรถยนต์ โดยนำภาษีส่วนนี้มาใช้เพื่อรักษาสิ่งแวดล้อมและสุขภาพเท่านั้น 5) เก็บภาษีรถยนต์เพิ่มตามอายุการใช้งาน 6) ยกระดับมาตรฐานน้ำมันและไอเสียจากระดับยูโร 4 เป็นยูโร 5 หรือ ยูโร 6 สำหรับรถยนต์ขนาดเล็ก 7) ยกระดับมาตรฐานไอเสียและน้ำมันของเครื่องยนต์ดีเซลสำหรับรถบรรทุกขนาดใหญ่จากระดับยูโร 3 ซึ่งถูกนำมาใช้ตั้งแต่ปี 2550 เป็นยูโร 5 และในระยะยาว (ตั้งแต่ 3 ปี เป็นต้นไป) ควรส่งเสริมและเตรียมความพร้อมในการใช้รถที่ขับเคลื่อนด้วยไฟฟ้า (Electric vehicle: EV) โดยลงทุนโครงสร้างพื้นฐานรองรับ เช่น ระบบชาร์จไฟฟ้า เป็นต้น และปรับลดอัตราการจัดเก็บภาษีรถยนต์ EV ให้สามารถแข่งขันได้กับรถยนต์ที่ใช้น้ำมันขับเคลื่อน

  1. ลดมลพิษจากการเผาในที่โล่งแจ้งในภาคเกษตรและป่าไม้

ในระยะสั้น (ภายใน 1 ปี) มี 6 มาตรการที่ควรนำมาใช้ ได้แก่ 1) ควรส่งเสริมการจัดระเบียบการเผาเศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร ในสหรัฐอเมริกาหรือออสเตรเลียเกษตรกรรายใดจะเผาไร่ต้องลงทะเบียนแจ้งรัฐก่อน จากนั้นจะมีการทยอยเผาไม่ให้พร้อมกันในครั้งเดียว และจะเผาในช่วงที่อากาศไม่ปิด เป็นต้น (Arkansas Department of Environmental Quality, 2015) และมีบทลงโทษสำหรับผู้ละเมิด 2) สร้างข้อตกลงเพื่อลดการเผาด้วยความสมัครใจร่วมกันระหว่างเกษตรกร ภาคเอกชนผู้รับซื้อผลผลิตทางการเกษตร และรัฐบาล โดยพิจารณาศึกษาประสบการณ์จากประเทศบราซิลซึ่งสามารถลดการเผาอ้อยได้สำเร็จผ่าน “ระเบียบการสีเขียว” (Green Protocol) 3) ควรเพิ่มแรงจูงใจที่เหมาะสมให้กับเกษตรกรที่ไม่เผาผ่านการให้เงินอุดหนุนเนื่องจากการไม่เผามีต้นทุนในการจัดการแปลงมากกว่าการเผา โดยให้คิดว่าเป็นการโอนย้ายผลประโยชน์จากผู้ที่ได้รับประโยชน์จากการไม่เผาไปสู่ผู้ที่เสียประโยชน์ซึ่งก็คือเกษตรกร 4) ควรกำหนดการห้ามเผาในพื้นที่ใกล้ชุมชน 5) ควรบังคับใช้มาตรการห้ามเผาในพื้นที่ป่าไม้อย่างเคร่งครัดพร้อมวางระบบการแจ้งเหตุไฟไหม้ป่าและมีการดับไฟป่าอย่างทันท่วงที พร้อมสร้างฐานข้อมูลที่สามารถแยกแยะได้ว่าไฟเกิดขึ้นในที่ป่าหรือเกษตร 6) ควรส่งเสริมการบริหารจัดการเชื้อเพลิงในพื้นที่ป่าเพื่อลดการเกิดไฟป่า

ในระยะกลาง (1-3 ปี) มี 5 มาตรการที่ควรนำมาใช้ ได้แก่ 1) ควรส่งเสริมให้เกษตรกรนำเศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตรมาทำปุ๋ยหมักในทุกพื้นที่ พร้อมพิจารณาให้เงินช่วยเหลือเกษตรกรต่อไร่เพื่อชดเชยกับต้นทุนที่ต้องจ่ายเพิ่มกรณีไม่เผา ปัจจุบันทางกระทรวงเกษตรฯ มีโครงการลักษณะแบบนี้อยู่แล้วแต่ได้รับงบประมาณน้อยและพื้นที่ครอบคลุมจำกัดจึงไม่สามารถแก้ปัญหาได้อย่างสมบูรณ์ 2) ควรส่งเสริมการสร้างตลาดเศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตรเพื่อทำให้เศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตรมีราคา ในทางเศรษฐศาสตร์มลพิษเกิดขึ้นเพราะไม่มีตลาดรองรับเหมือนสินค้าทั่วไป ปัจจุบันฟางข้าวบางส่วนจะถูกมัดเป็นก้อนเพื่อนำไปเป็นอาหารสัตว์ เกษตรกรจะมีรายได้เพิ่มจากการขายฟางข้าว 250-500 บาทต่อไร่ ขณะที่ต้องเสียค่าอัดฟางก้อนประมาณ 150-225 บาทต่อไร่ การทำในลักษณะนี้ยังไม่แพร่หลายทั่วประเทศ มีเฉพาะบางพื้นที่เท่านั้นที่ใกล้กับแหล่งปศุสัตว์ ถ้าขยายตลาดรับซื้อให้ครอบคลุมทั่วประเทศ น่าจะช่วยบรรเทาผลกระทบได้ 3) ควรเร่งส่งเสริมตลาดเช่าซื้อเครื่องจักรกลการเกษตรสมัยใหม่ให้แพร่หลายทั่วประเทศและเกิดการแข่งขัน พร้อมให้ความรู้กับเกษตรกรในการเตรียมแปลงให้พร้อมสำหรับเครื่องจักรกลที่จะนำมาใช้ การส่งเสริมดังกล่าวจะช่วยให้ราคาเช่าบริการเครื่องจักรเพื่อจัดการแปลงและเก็บเกี่ยวอยู่ในระดับที่สมเหตุสมผล 4) ควรส่งเสริมการทำเกษตรผสมผสานแทนการทำเกษตรเชิงเดี่ยวในพื้นที่สูงและลาดชันที่เครื่องจักรกลไม่สามารถเข้าถึงได้ และ 5) ในภาคป่าไม้ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของชุมชนที่อยู่ใกล้ชิดป่าในการดูแลรักษาป่าไม้ไม่ให้ถูกเผาทำลาย ด้วย “การปลูกป่าในใจคน” ตามพระราชปณิธานของในหลวงรัชกาลที่ 9 พร้อมพิจารณางบประมาณสนับสนุนที่เพียงพอ และเน้นการปลูกป่าในเชิงผสมผสาน ทั้งด้านเกษตร วนศาสตร์และเศรษฐกิจสังคม เพื่อให้ชุมชนได้รับประโยชน์จากป่าและรู้สึกรักและหวงแหนป่าไม้

ในระยะยาว (ตั้งแต่ 3 ปี เป็นต้นไป) ควรส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าโดยใช้ฟางข้าวรวมถึงเศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร งานวิจัยพบว่าการผลิตไฟฟ้าในลักษณะนี้จะก่อให้เกิดความคุ้มค่าในเชิงเศรษฐศาสตร์ และสามารถทำได้จริง (Delivand et al. (2011)) มาตรการนี้จะช่วยทำให้เศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตรมีราคาขึ้นมาจากเดิมที่ไม่มีมูลค่าและต้องเผาเท่านั้น

  1. ลดมลพิษจากการเผาไหม้ของเชื้อเพลิงจากกระบวนการผลิตในโรงงานอุตสาหกรรม

ในระยะสั้น (ภายใน 1 ปี) ควรเคร่งครัดการตรวจสอบการปล่อยมลพิษ โดยดำเนินการปรับหรือปิดโรงงานหากพบว่ามีการละเมิดไม่ปฏิบัติติตามระเบียบอย่างเคร่งครัด สำหรับในระยะกลาง (1-3 ปี) ควรเร่งส่งเสริมและยกระดับการผลิตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมให้แพร่หลายมากขึ้น และในระยะยาว (ตั้งแต่ 3 ปี เป็นต้นไป) ควร ส่งเสริมเทคโนโลยีการผลิตที่ใช้พลังงานที่สะอาดมากขึ้น เช่น ลดการใช้ถ่านหินในการผลิตไฟฟ้า เป็นต้น

  1. ลดมลพิษที่มาจากประเทศเพื่อนบ้าน

เนื่องจากมลพิษส่วนหนึ่งถูกพัดมาจากประเทศเพื่อนบ้านจากการเผาเศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกปัญหานี้ว่า “ผลกระทบภายนอกข้ามพรมแดน” (Trans-boundary Externality) เราสามารถแก้ไขปัญหาได้ดังนี้ ในระยะสั้น (ภายใน 1 ปี) ควรเจรจาขอความร่วมมือและสร้างข้อตกลงร่วมกันกับประเทศเพื่อนบ้านเพื่อลดการเผาเศษวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตรในที่โล่งแจ้ง พร้อมพิจารณาให้เงินช่วยเหลือควบคู่ไปด้วยเพื่อให้มีโอกาสนำข้อตกลงไปสู่การปฏิบัติ โดยอาจพิจารณาระบุตัวชี้วัดที่ชัดเจน เช่น จำนวนพื้นที่เผาที่ลดลง เป็นต้น สำหรับในระยะกลางและระยะยาว (ตั้งแต่ 1 ปี เป็นต้นไป) ควรพิจารณาเตรียมศึกษาและนำมาตรการกีดกันทางการค้าและการลงทุนที่กระทบต่อสุขภาพและสิ่งแวดล้อมแบบค่อยเป็นค่อยไปหากการขอความร่วมมือยังไม่เกิดขึ้นในทางปฏิบัติ

  1. ประเมินผลความสัมฤทธิ์ของมาตรการ

สำหรับมาตรการสุดท้ายซึ่งก็คือการประเมินผลความสัมฤทธิ์ของมาตรการต่างๆ ข้างต้น ควรพิจารณานำมาใช้ทั้งระยะสั้น ระยะปานกลาง และระยะยาว เนื่องจากประเทศไทยมักมีแผน/มาตรการที่ดีแต่การปฏิบัติจริงมักไม่สัมฤทธิ์ผล ดังนั้น ควรสร้างตัวชี้วัดเพื่อประเมินความสำเร็จของมาตรการข้างต้น พร้อมระบุบุคคลและหน่วยงานผู้รับผิดชอบตั้งแต่หน่วยงานส่วนกลางลงไปถึงหน่วยงานท้องถิ่นระดับพื้นที่

ข้อสรุป

ผลการศึกษาบ่งชี้ว่าปัญหามลพิษทางอากาศก่อให้เกิดต้นทุนต่อสังคมไทยที่สูงมากโดยเฉพาะประเด็นเรื่องสุขภาพและคุณภาพชีวิต โดยปัญหาได้ทวีความรุนแรงมากขึ้นเนื่องจากการพัฒนาเศรษฐกิจไทยที่ผ่านมาให้ความสำคัญกับสิ่งแวดล้อมน้อย มีการใช้เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เพื่อแก้ไขปัญหาในวงจำกัด ไม่มีหน่วยงานกำกับดูแลที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จพร้อมกฎหมายที่บูรณาการทุกมิติของปัญหา และขาดการศึกษาวิจัยก่อนนำมาตรการมาใช้ในทางปฏิบัติ เพื่อแก้ปัญหามลพิษทางอากาศโดยเฉพาะจากฝุ่นละอองขนาดเล็กอย่างยั่งยืน ผู้กำหนดนโยบายควรนำมาตรการ 6 ด้านมาประยุกต์ใช้ซึ่งประกอบด้วย 1) เร่งสร้างความตระหนักรู้ถึงอันตรายของมลพิษ 2) ลดมลพิษจากการเผาไหม้ของเชื้อเพลิงในรถยนต์ 3) ลดมลพิษจากการเผาในที่โล่งแจ้งในภาคเกษตรและป่าไม้ 4) ลดมลพิษจากการเผาไหม้ของเชื้อเพลิงจากกระบวนการผลิตในโรงงานอุตสาหกรรม 5) ลดมลพิษที่มาจากประเทศเพื่อนบ้าน และ 6) ประเมินผลความสัมฤทธิ์ของมาตรการที่ใช้ ได้เวลาเร่งหาทางแก้ไขอย่างจริงจังเพื่อสุขภาพที่ดีของคนไทยรุ่นปัจจุบัน และลูกหลานของพวกเราทุกคนในอนาคต

เอกสารอ้างอิง

วิษณุ อรรถวานิช. (2559). เศรษฐศาสตร์พลังงาน. พิมพ์ครั้งที่ 3. สำนักพิมพ์บริษัท แดเน็กซ์ อินเตอร์คอร์ปอเรชั่น จำกัด. 257 หน้า ISBN 978-616-374-721-1, 276 หน้า

สุพัฒน์ หวังวงศ์วัฒนา (2562). ฝุ่น PM2.5 เกิดอะไรขึ้นใน กทม. เอกสารนำเสนอในการเสวนาแก้ไขปัญหา PM2.5 http://www.deqp.go.th/media/

สำนักงบประมาณ (2560; 2562) ฉบับพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย (พ.ร.บ.)

Arkansas Department of Environmental Quality. (2015). “State Approaches to Particulate Matter Emissions from Agricultural Burning: Laws and Policies Across the United States.”

Attavanich, W. (2019). “Social Cost of Air Pollution in Thailand and Solutions.” PIER Discussion Paper (forthcoming).

Attavanich, W. and P. Pengthamkeerati (2018). “Support to the Development and Implementation of the Thai Climate Change Policy: Experts on GHG mitigation options in the Thai Agriculture sector.” Funded by Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH under supervision of ONEP & OAE.

Cheung, Catherine & R, Law. (2001). “The Impact of Air Quality on Tourism: The Case of Hong Kong. Pacific” Tourism Review. 5. 69-74.

Davis, L. W. (2008). “The effect of driving restrictions on air quality in Mexico City.” Journal of Political Economy, 116(1), 38-81.

Delivand, Mitra Kami, Mirko Barz, Shabbir H. Gheewala, and Boonrod Sajjakulnukit. (2011). “Economic feasibility assessment of rice straw utilization for electricity generating through combustion in Thailand.” Applied Energy 88, no. 11: 3651-3658.

EUROSTAT. (2019). “Government expenditure on environmental protection.”

Levinson, A. (2012). “Valuing public goods using happiness data: The case of air quality.” Journal of Public Economics 96: 869-880.

Oanh, K. (2007). “Improving air quality in Asian developing countries (AIRPET)”

Oanh, K. (2017). “A Study in urban air pollution improvement in Asia.” Asian Institute of Technology

OECD. (2019). Environmental protection expenditure and revenues. https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=EPER

Rangel, M. A., & Vogl, T. S. “Agricultural Fires and Health at Birth.” Review of Economics and Statistics Forthcoming.

Wang, L., Xu, J., & Qin, P. (2014). “Will a driving restriction policy reduce car trips?—The case study of Beijing,” China. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 67, 279-290.

World Bank. (2017). GDP (current LCU). https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CN

World Bank and Institute for Health Metrics and Evaluation. (2016). “The cost of air pollution: Strengthening the economic case for action.”

World Health Organization (WHO) (2018). “Ambient (outdoor) air quality and health.”

Xie, X., Tou, X., & Zhang, L. (2017). “Effect analysis of air pollution control in Beijing based on an odd-and-even license plate model.” Journal of Cleaner Production, 142, 936-945.

Zhang, A., Zhong, L., Xu, Y., Wang, H., & Dang, L. (2015). “Tourists’ perception of haze pollution and the potential impacts on travel: Reshaping the features of tourism seasonality in Beijing, China.” Sustainability, 7(3), 2397-2414.

ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

READS: 3370