สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
aBRIDGEd

Affordable Housing: บ้านซื้อหรือเช่า เราควรรับภาระได้

นโยบายที่เหมาะสมจากภาครัฐด้านที่อยู่อาศัยสำหรับครัวเรือนรายได้น้อยถึงปานกลาง เป็นหนึ่งในกุญแจสำคัญในการเสริมศักยภาพรายได้ของครัวเรือนและยกระดับเศรษฐกิจไทย

การมีบ้านหรือการอาศัยอยู่ในบ้านที่มีคุณภาพแตกต่างกัน สะท้อนถึงความเหลื่อมล้ำของโอกาสทางสังคมและการเงิน โดยเฉพาะในช่วงการแพร่ระบาดของไวรัสโควิด-19 ที่สะท้อนภาพความเหลื่อมล้ำชัดเจน เมื่อการระบาดกระจายตัวรุนแรงในชุมชนแออัดของเมืองใหญ่ ซึ่งการเว้นระยะห่างทางสังคมแทบเป็นไปไม่ได้ นโยบายที่อยู่อาศัยในราคาที่รับภาระได้ (affordable housing) เป็นหนึ่งในกุญแจสำคัญที่จะช่วยปลดล็อกการเพิ่มศักยภาพในการสร้างรายได้ ยกระดับฐานะให้ครัวเรือนรายได้น้อยได้รับประโยชน์จากการเติบโตทางเศรษฐกิจ (inclusive growth) และลดปัญหาทางสังคม รวมทั้งปัญหาด้านสาธารณสุข บทความนี้มุ่งจุดประกายให้เห็นถึงความสำคัญและความหมายของนโยบายที่สนับสนุน affordable housing โดยวิเคราะห์ปัญหาตลาดที่อยู่อาศัยของไทย ตัวอย่างนโยบายจากต่างประเทศทั้งด้านอุปทานและด้านอุปสงค์ และถอดบทเรียนที่น่าสนใจสำหรับนำมาปรับใช้ในบริบทไทย

ความสำคัญของที่อยู่อาศัยและนโยบาย affordable housing

การมีสุขภาพที่ดี การศึกษาที่ดี และสถานที่พักอาศัยที่ดี ล้วนเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้แรงงานสามารถสร้างรายได้ และสะสมเป็นเงินออม ทำให้มีเงินลงทุนเพื่อพัฒนาสุขภาพ การศึกษา และความเป็นอยู่ของตนเองและสมาชิกครัวเรือนรุ่นถัดไป จนสามารถยกระดับคุณภาพครัวเรือนได้ต่อเนื่องและส่งผลต่อการยกระดับศักยภาพของเศรษฐกิจในอนาคต (รูป 1) อย่างไรก็ตาม บางครัวเรือนอาจเข้าไม่ถึงสิทธิเหล่านี้ ภาครัฐจึงต้องมีบทบาทสำคัญที่จะช่วยจัดให้บริการเหล่านี้เป็นสวัสดิการขั้นพื้นฐาน และดำเนินนโยบายแบบ inclusive growth ให้ครัวเรือนด้อยโอกาสได้รับประโยชน์จากการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ซึ่งจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำ ยกระดับศักยภาพของประเทศผ่านทุนมนุษย์ และส่งผลดีต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจในระยะยาว

รูป 1 ที่อยู่อาศัยคือกุญแจสำคัญในการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างมีส่วนร่วม

* หมายเหตุ: ส่วนที่แรเงาสีเข้มในวงกลม แสดงสัดส่วนโดยเฉลี่ยของค่าใช้จ่ายประเภทนั้น ๆ ต่อค่าใช้จ่ายทั้งหมดของครัวเรือนรายได้ต่ำที่สุด percentile ที่ 20  คำนวณจากข้อมูลการสำรวจเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (SES) สำนักงานสถิติแห่งชาติปี 2019

การดูแลให้ครัวเรือนมีที่อยู่อาศัยในราคาที่รับภาระได้หรือ นโยบาย affordable housing ทั้งประเภทที่ให้เช่า (social housing) และให้ความเป็นเจ้าของ (owner-occupied housing) นับเป็นหนึ่งในกุญแจสำคัญที่จะเสริมศักยภาพในการหารายได้ให้ครัวเรือน เนื่องจาก

1) หากค่าใช้จ่ายด้านที่อยู่อาศัยมีมูลค่าสูง จะทำให้ครัวเรือนเหลือเงินเพื่อลงทุนสร้างโอกาสอื่น ๆ ในชีวิตได้น้อยลง จากข้อมูลการสำรวจเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนไทยปี 2019 พบว่าครัวเรือนรายได้น้อยชั้นล่างที่สุด (bottom 20th percentile) มีค่าใช้จ่ายเพื่อที่อยู่อาศัยคิดเป็น 24% ของรายได้ ซึ่งเป็นสัดส่วนที่สูงกว่าครัวเรือนกลุ่มรายได้สูงสุด (top 20th percentile) ถึง 2 เท่า (รูป 2)  นอกจากนี้ ที่ผ่านมาค่าใช้จ่ายเพื่อที่อยู่อาศัยเพิ่มสูงขึ้นมากกว่ารายได้แรงงาน โดยตั้งแต่ปี 2013-2019 ดัชนีราคาอาคารชุดและราคาทาวน์เฮ้าส์พร้อมที่ดินขยายตัวเฉลี่ยปีละ 6.3% และ 5.9% ตามลำดับ สูงกว่าการขยายตัวของรายได้แรงงานที่ขยายตัวเฉลี่ยเพียงปีละ 2.3% และอัตราการขยายตัวยังทิ้งห่างกันมากขึ้นชัดเจนตั้งแต่ปี 2015 เป็นต้นมา (รูป 3) สะท้อนว่าครัวเรือนเป็นเจ้าของที่อยู่อาศัยได้ยากขึ้น มีภาระค่าใช้จ่ายด้านที่อยู่อาศัยสูงขึ้นและมีเงินเหลือเพื่อใช้จ่ายและลงทุนได้น้อยลง

รูป 2 สัดส่วนค่าใช้จ่ายต่างๆ ต่อรายได้ครัวเรือน

ที่มา: ข้อมูลการสำรวจเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (SES) สำนักงานสถิติแห่งชาติ
หมายเหตุ: ข้อมูลแบ่งกลุ่มตามรายได้ครัวเรือน percentile ที่ 20, 40, 60, 80 และ 100

รูป 3 ดัชนีราคาที่อยู่อาศัยและค่าจ้างแรงงาน

ที่มา: ธนาคารแห่งประเทศไทย
หมายเหตุ: *ดัชนีค่าจ้างแรงงาน ครอบคลุมค่าจ้างที่เป็นตัวเงิน และผลประโยชน์อื่น ๆ ที่ไม่เป็นตัวเงิน

2) ที่อยู่อาศัยเป็นสินทรัพย์หลักของครัวเรือนซึ่งช่วยสะสมความมั่งคั่ง สามารถทำประโยชน์เพิ่มรายได้ให้ครัวเรือน และมีนัยต่อการบริโภค โดยจากข้อมูลการสำรวจเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือนไทยปี 2019 พบว่าครัวเรือนไทยที่มีบ้านเป็นของตนเองมีสินทรัพย์สะสมรวมเฉลี่ย 2.0 ล้านบาท สูงกว่าครัวเรือนกลุ่มที่เช่าบ้านและยังไม่มีบ้านเป็นสินทรัพย์กว่า 11 เท่า ซึ่งตามการศึกษาของ Case et al. (2005) นั้น ครัวเรือนที่มีบ้านเป็นทรัพย์สินสามารถหาประโยชน์จากที่อยู่อาศัยและปรับปรุงความเป็นอยู่ของครัวเรือนให้ดีขึ้นได้ เช่น การปล่อยเช่า การทำธุรกิจ และใช้เป็นหลักประกันในการขอสินเชื่อ สอดคล้องกับงานศึกษาของ Rungcharoenkitkul (2011) ที่พบว่าในกรณีของไทยนั้น การมีสินทรัพย์ถาวรเพิ่มขึ้น (ซึ่งครัวเรือนไทยโดยเฉลี่ยมีบ้านเป็นสินทรัพย์ที่มีมูลค่ามากที่สุด) มีผลต่อการบริโภคมากกว่าการเปลี่ยนแปลงของมูลค่าสินทรัพย์ทางการเงิน (เช่น ตราสารทุน ตราสารหนี้ เงินฝาก) ประมาณ 5 เท่า

3) การอยู่อาศัยในทำเลที่ดีเป็นปัจจัยที่ช่วยเพิ่มศักยภาพในการหารายได้ของสมาชิกในครัวเรือนได้ เนื่องจากการอยู่อาศัยในบริเวณที่ต้องการแรงงาน ทำให้ครัวเรือนสามารถหารายได้และสร้างฐานะให้ดีขึ้นได้ โดยบุญเลิศ (2021) พบว่า จากการสำรวจชุมชนแห่งหนึ่งในกรุงเทพฯ ครัวเรือนส่วนใหญ่ประกอบอาชีพอิสระ เช่น ขายอาหารตามสั่ง รับจ้างขับมอเตอร์ไซค์ รับจ้างรีดผ้า ซึ่งหากต้องย้ายออกไปอยู่นอกเมืองจะประกอบอาชีพเดิมไม่ได้ การอยู่ในเมืองจึงช่วยเพิ่มศักยภาพในการหารายได้ สอดคล้องกับการศึกษาของ Bauer et al. (2018) ที่พบว่าพื้นที่ที่อยู่อาศัยมีผลต่อรายได้แรงงานในสหรัฐฯ เมื่อควบคุมปัจจัยด้านการศึกษา อายุ เพศ เชื้อชาติ และอาชีพแล้ว

นอกจากนี้ การอยู่อาศัยในพื้นที่ต่างกันยังกำหนดโอกาสในการเข้าถึงบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานต่างกันด้วย เช่น การศึกษา การรักษาพยาบาล โดยข้อมูลจากสถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติปี 2019 พบว่าคะแนนการทดสอบทางการศึกษาระดับชาติขั้นพื้นฐาน (O-Net) ในวิชาภาษาอังกฤษ ภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีคะแนนเฉลี่ยต่ำกว่าค่าเฉลี่ยทั้งประเทศ 8% และต่ำกว่ากรุงเทพฯ ถึง 36% สะท้อนคุณภาพการศึกษาที่ต่างกัน ขณะที่รายงานข้อมูลทรัพยากรสาธารณสุขปี 2019 แสดงให้เห็นว่าในเขตที่มีจำนวนประชากรต่อจำนวนเตียงหนาแน่นสูงสุด[1]  มีอัตราส่วนประชากรต่อเตียงสูงกว่าค่าเฉลี่ยรวมทั้งประเทศถึงเกือบ 2 เท่า สะท้อนทรัพยากรที่มีจำกัดและทำให้ประชาชนในเขตดังกล่าวอาจต้องเดินทางไกลขึ้นเพื่อขอรับบริการในพื้นที่อื่น

ปัญหาที่อยู่อาศัยและนโยบายของไทย

ด้านอุปทานของไทย

1.ผู้ประกอบการเอกชนยังไม่สามารถเติมเต็มความต้องการของกลุ่มผู้มีรายได้น้อยได้ โดยผู้มีรายได้น้อยต่ำกว่า percentile ที่ 60 ของไทย หรือมีรายได้ครัวเรือนเฉลี่ยไม่เกิน 24,500 บาทต่อเดือน สามารถรับภาระเพื่อซื้อที่อยู่อาศัยได้ในราคาเฉลี่ย 4.5-5.0 แสนบาท[2] (กระทรวงการพัฒนาสังคมฯ, 2017) แต่จากศูนย์ข้อมูลวิจัยและประเมินค่าอสังหาริมทรัพย์ไทย (AREA) พบว่า ในช่วงปี 2015-2020 ไม่มีผู้ประกอบการเปิดขายจำนวนหน่วยที่ราคาต่ำกว่า 5.0 แสนบาทในเขตกรุงเทพฯ และปริมณฑลเลย
2.หน่วยงานภาครัฐที่มีบทบาทเติมเต็มความต้องของกลุ่มผู้มีรายได้น้อยถึงปานกลางยังดำเนินการได้ต่ำกว่าเป้าหมายและใช้เวลาค่อนข้างนาน เช่น โครงการบ้านเอื้ออาทร และบ้านมั่นคง ซึ่งที่ดินราคาสูงเป็นปัญหาต้นทุนสำคัญที่ทำให้จำนวนโครงการที่อยู่ในชุมชนเมืองยังไม่เพียงพอกับความต้องการ (บุญเลิศ, 2019) โดยจากข้อมูลของศูนย์ข้อมูลอสังหาริมทรัพย์ (REIC) ปี 2019-2020 พบว่ามีจำนวนหน่วยก่อสร้างแล้วเสร็จใหม่ในโครงการเช่าซื้อของการเคหะแห่งชาติทั่วประเทศเฉลี่ยเกือบ 4,000 หน่วยต่อปี[3] ขณะที่มีความต้องการของผู้มีรายได้น้อยปีละเกือบ 2 แสนหน่วยทั่วประเทศ[4] (กระทรวงพัฒนาฯ, 2017) นอกจากนี้ บางโครงการอยู่ในพื้นที่ศักยภาพต่ำ (Isaranews, 2020) ห่างไกลจากตัวเมืองและขาดบริการขนส่งสาธารณะเพื่อเชื่อมต่อให้ผู้อยู่อาศัยเดินทางไปทำงานในเมืองได้ สร้างต้นทุนค่าเดินทางที่ครัวเรือนรายได้น้อยต้องแบกรับ อีกทั้งปัญหาการจัดสรรที่ดินเพื่อสาธารณประโยชน์และปัญหาในการวางผังเมือง (urban planning) ยังส่งผลให้ขาดแคลนพื้นที่สัญจรทางเท้าและจักรยานที่เชื่อมต่อกัน ประชากรส่วนใหญ่ไม่มีพื้นที่สำหรับพักผ่อนหย่อนใจ วัดได้จากการที่กรุงเทพฯ มีพื้นที่สีเขียวเพียงแค่ 3 ตารางเมตรต่อประชากร เทียบกับสิงคโปร์และกรุงกัวลาลัมเปอร์ที่มีพื้นที่สีเขียวถึง 66 และ 44 ตารางเมตรต่อประชากรตามลำดับ (Economist Intelligence Unit, 2011)

ด้านอุปสงค์ของไทย

1. นโยบายด้านภาษีและเงินโอนเป็นโครงการระยะสั้นและยังไม่เอื้อประโยชน์กับครัวเรือนรายได้น้อยนอกฐานภาษี ผู้ได้รับประโยชน์มักเป็นกลุ่มคนรายได้ปานกลาง-สูงที่มีความสามารถและความพร้อมในการตัดสินใจซื้ออสังหาริมทรัพย์ได้ในช่วงเวลาที่ออกมาตรการ (รายละเอียดมาตรการตามตาราง 1)

ตาราง 1 ตัวอย่างมาตรการภาคอสังหาริมทรัพย์ด้านอุปสงค์ของไทย

ที่มา: บุญเลิศ วิเศษปรีชา (2019) และรวบรวมโดยผู้เขียน

2. นโยบายด้านสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย ยังเพิ่มภาระการผ่อนบ้านแก่ครัวเรือน เนื่องจากคิดอัตราดอกเบี้ยแบบขั้นบันได โดยสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยสำหรับการซื้อบ้านในโครงการการเคหะแห่งชาติ และโครงการบ้านประชารัฐที่คิดอัตราดอกเบี้ยเพิ่มขึ้นตลอดอายุสัญญาการกู้ยืม ส่งผลต่อความสามารถในการชำระหนี้ของผู้มีรายได้น้อย

ปัญหาของตลาดที่อยู่อาศัยไทยโดยสรุป พบว่า มีความไม่สอดคล้องกัน (mismatch) ของอุปทานและอุปสงค์ใน segment ที่อยู่อาศัยราคาย่อมเยา ด้านอุปทานยังดำเนินการได้ต่ำกว่าเป้าหมาย ซึ่งสะท้อนปัญหาการจัดสรรที่ดิน ขณะที่นโยบายด้านอุปสงค์ยังมุ่งเน้นโครงการระยะสั้นเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นหลัก แต่ยังไม่ได้สร้างโอกาสให้ผู้มีรายได้น้อยมีที่อยู่อาศัยเท่าใดนัก

ตัวอย่างนโยบายที่อยู่อาศัยในต่างประเทศที่น่าสนใจ

นโยบายด้านอุปทานของต่างประเทศ

1. ให้ความสำคัญกับนโยบายจัดสรรที่ดินสำหรับการสร้าง affordable housing เนื่องจากที่ดินเป็นทรัพยากรที่มีจำนวนจำกัดและเป็นต้นทุนส่วนใหญ่ของโครงการอสังหาริมทรัพย์ต่าง ๆ

    • เริ่มตั้งแต่การวางผังเมือง (urban planning) ที่ออกแบบการใช้ที่ดินเพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสาธารณะ โดยมีกฎหมายที่ดินที่เข้มแข็งและมีกระบวนการจัดการโปร่งใส เช่น กรณีสิงคโปร์ที่ urban planning เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้เศรษฐกิจขยายตัวได้ถึง 6% – 7% ในช่วงปี 1970-1980 ซึ่งเป็นผลจากการปฏิรูปที่ดินและออกกฎหมาย Land Acquisition Act (LAA) ภาครัฐจึงเวนคืนที่ดินจากภาคเอกชนได้ในราคาต่ำ และสามารถสะสมที่ดินได้เพิ่มขึ้นเกือบสองเท่าจาก 44% ของที่ดินทั้งหมดในปี 1960 เป็น 85% ในปี 2007 (Center for Liveable Cities Singapore, 2014)
    • กลไกการสะสมที่ดินหรือธนาคารที่ดิน (public land banking) ช่วยให้รัฐมีพื้นที่สำหรับก่อสร้างที่อยู่อาศัยให้ผู้มีรายได้น้อยถึงปานกลางและโครงการอื่น ๆ ได้ตามการวางผังเมือง การสะสมที่ดินในจุดยุทธศาสตร์ก่อนประกาศแผนลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน จะช่วยลดปัญหาการเวนคืนที่ดินล่าช้า ควบคุมต้นทุนก่อนราคาที่ดินเพิ่มขึ้น และช่วยให้รัฐจัดสรรผลประโยชน์ต่อสาธารณชนได้ภายหลังการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานแล้วเสร็จ (Lawson and Ruonavaara, 2019)
    • การปล่อยเช่าที่ดิน (public land leasing) ใน public land bank ให้กับภาคเอกชนแทนการขายกรรมสิทธิ์ที่ดิน เพื่อให้รัฐยังควบคุมวัตถุประสงค์การใช้ที่ดินได้ตามสัญญาเช่า และรัฐยังคงความเป็นเจ้าของที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในอนาคตหลังหมดสัญญา อีกทั้งช่วยลดค่าใช้จ่ายของผู้พัฒนาอสังหาริมทรัพย์จากต้นทุนค่าที่ดินเหลือเพียงค่าเช่าที่ดิน ทำให้สามารถตั้งราคาขาย affordable housing ต่ำลงได้ (Lawson and Ruonavaara, 2019)

2. มีแหล่งเงินทุนที่ได้จากกองทุนการออมเพื่อสนับสนุนการก่อสร้าง นวทางนี้ประสบความสำเร็จอย่างมากในสิงคโปร์และเดนมาร์ก โดยในสิงคโปร์ใช้เงินสนับสนุนโครงการจากการออมของรายได้แรงงานในกองทุน Central Provident Fund (CPF) ซึ่งเป็นกองทุนประกันสังคมภาคบังคับที่แรงงานผู้มีรายได้ต้องสมทบเงิน 20% ของรายได้ต่อเดือนร่วมกับการสมทบ 17% จากนายจ้าง[5] ตั้งแต่วันที่เริ่มทำงานแล้วจึงค่อยนำออกมาใช้ซื้อที่อยู่อาศัยของรัฐ (Center for Liveable Cities Singapore, 2014) (รูป 4) ในขณะเดียวกัน เดนมาร์กเป็นอีกประเทศที่มีการจัดตั้ง National Building Fund ซึ่งเป็นกองทุนสนับสนุนการสร้างที่อยู่อาศัยปล่อยเช่าเพื่อผู้มีรายได้น้อย หรือ social housing โดยจะเก็บเงิน 2/3 ของค่าเช่าเข้ากองทุนเพื่อใช้ซ่อมและปลูกสร้าง social housing ใหม่ รวมทั้งปรับปรุงพื้นที่สาธารณะโดยรอบ (Luise Noring, 2018) (รูป 5) แหล่งเงินทุนดังกล่าวส่งเสริมให้การพัฒนาและบริหารจัดการโครงการที่อยู่อาศัยเพื่อผู้มีรายน้อยถึงปานกลางเกิดความยั่งยืน ลดการพึ่งพางบประมาณจากรัฐบาล อีกทั้งทำให้ผู้สบทบเงินเต็มใจที่จะออมเงินเข้ากองทุนเนื่องจากได้รับผลประโยชน์ที่ส่งตรงกลับมา

รูป 4 เงินทุนสนับสนุน HDB จาก CPF (กองทุนประกันสังคมภาคบังคับ)

ที่มา: Centre for Livable Cities

รูป 5 National Building Fund ของเดนมาร์ก

ที่มา: Landsbyggefonden

3. สร้างแรงจูงใจและบทลงโทษทางภาษีเพื่อเพิ่มอุปทานผ่านหน่วยงานเอกชนและรัฐบาลท้องถิ่น ดังเช่นกรณีสหรัฐฯ ที่ใช้ระบบเครดิตภาษีในโครงการ Low-Income Housing Tax Credit (LIHTC) ให้ผู้พัฒนาอสังหาริมทรัพย์ใช้ลดหย่อนภาษี ซึ่งคิดเป็นเงินอุดหนุนประมาณ 30% หรือ 70% ของราคาก่อสร้างแล้วแต่ประเภทโครงการ โครงการ LIHTC ส่งผลให้จำนวนที่อยู่อาศัยสำหรับให้เช่าแก่ผู้มีรายได้น้อยเพิ่มขึ้นมากกว่า 3.2 ล้านหน่วยนับตั้งแต่เริ่มดำเนินการในปี 1986 หรือเพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ 1.1 แสนหน่วย (U.S. Department of Housing and Urban Development, 2021)

นอกจากนี้ การเรียกเก็บภาษีและค่าปรับก็เป็นนโยบายที่ช่วยปรับแรงจูงใจได้เช่นกัน อาทิ ในฝรั่งเศสตามกฎหมาย Solidarity and Urban Renewal Act (SRU) รัฐบาลกลางกำหนดเป้าหมายให้ 20% ของจำนวนที่พักอาศัยในพื้นที่ต้องเป็นที่อยู่อาศัยสำหรับให้เช่าแก่ผู้มีรายได้น้อย หากรัฐบาลท้องถิ่นทำไม่ได้ตามเป้าหมายจะต้องชำระค่าปรับมูลค่าสูง ซึ่งตั้งแต่เริ่มโครงการในปี 2001 มีรัฐบาลท้องถิ่นที่ไม่สามารถบรรลุเป้าหมายได้และต้องชำระภาษีกว่า 88 ล้านยูโร นโยบายนี้ได้ช่วยเพิ่มจำนวนที่พักอาศัยมากกว่า 7 ล้านหน่วยในฝรั่งเศส (Lawson and Ruonavaara, 2020)

4. ซ่อมบำรุงที่พักอาศัยของกลุ่มคนมีรายได้น้อย (renovation scheme) เพื่อยืดอายุโครงการ เช่น สิงคโปร์ที่มีนโยบายชัดเจนว่าห้องชุดของรัฐในทุกพื้นที่จะได้รับเงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายซ่อมบำรุงรักษาใหญ่ ปรับปรุงทั้งระบบโครงสร้างพื้นฐานภายนอกและวัสดุภายในรวม 2 ครั้งในช่วงที่ห้องชุดมีอายุครบ 30 ปี และ 60 ปี (HDB Home Improvement Scheme I and II) โดยรัฐจะจัดหาวัสดุจำนวนมากสำหรับทั้งโครงการเพื่อให้รัฐมีอำนาจต่อรองและได้วัสดุคุณภาพดีที่ราคาต่ำกว่าตลาด

นโยบายด้านอุปสงค์ในต่างประเทศ

1. การให้เงินอุดหนุนค่าเช่า/ซื้อบ้าน และค่าสาธารณูปโภคสำหรับกลุ่มรายได้น้อย (housing allowance and housing grant) สำหรับการให้เงินอุดหนุนค่าเช่าบ้านและค่าสาธารณูปโภคแก่ครัวเรือนรายได้น้อย หรือ housing allowance จากการสำรวจกลุ่มประเทศ OECD ในปี 2019 พบว่า 76% ของประเทศผู้ตอบแบบสอบถามมี housing allowance ซึ่งเป็นนโยบายที่ดำเนินการได้เร็ว ออกแบบให้เข้าถึงได้หลายกลุ่ม และปรับเปลี่ยนนโยบายหรือยกเลิกได้ง่ายกว่าเมื่อเทียบกับนโยบายด้านอุปทานก่อสร้าง และช่วยส่งเสริมการเคลื่อนย้ายของแรงงาน (OECD, 2019) อย่างไรก็ดี รัฐต้องมีนโยบายดูแลหรือควบคุมค่าเช่าบ้านที่เข้มแข็ง มิเช่นนั้น อาจเกิดผลลบต่อภาคอสังหาริมทรัพย์โดยรวมได้จากการขึ้นค่าเช่าหรือราคาอสังหาริมทรัพย์ โดยเฉพาะในกรณีที่ประเทศมีอุปทานจำนวนที่อยู่อาศัยต่ำ อาจทำให้ผลประโยชน์ตกแก่ผู้ปล่อยเช่าและผู้พัฒนาอสังหาริมทรัพย์ แทนที่จะเป็นกลุ่มผู้มีรายได้น้อย

การอุดหนุนอีกลักษณะหนึ่งได้แก่ housing grant คือ การให้เงินอุดหนุนค่าใช้จ่ายสำหรับซื้อที่อยู่อาศัยเพื่อให้ครัวเรือนได้เป็นเจ้าของ อาทิ สิงคโปร์ที่ให้ housing grant แก่ครอบครัวรายได้น้อย-ปานกลางสำหรับซื้อห้องชุดครั้งแรกในโครงการรัฐ ซึ่งเงินสนับสนุนจะลดทอนไปตามระดับรายได้ครัวเรือนที่สูงขึ้น การสนับสนุน housing grant ควบคู่ไปกับการสร้างอุปทานบ้านในราคาต่ำกว่าตลาดของการเคหะแห่งชาติสิงคโปร์ (Housing Development Board: HDB) ทำให้ครัวเรือนมีความเป็นเจ้าของบ้านสูงถึง 91% ณ ปี 2018 (Wikipedia, 2021) ถือเป็นสัดส่วนมากที่สุดเป็นอันดับหนึ่งในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว

2. การสนับสนุนสินเชื่อเพื่อที่อยู่สำหรับผู้มีรายได้น้อย (housing loan) เป็นนโยบายที่หลายประเทศนิยมดำเนินการมากเป็นอันดับต้น ๆ เพื่อให้ครัวเรือนได้เป็นเจ้าของที่อยู่อาศัย (Lawson and Ruonavaara, 2019) การให้สินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยด้วยอัตราดอกเบี้ยต่ำและคงที่ เช่น เกาหลีใต้ และเดนมาร์ก เมื่อมองผิวเผินอาจคิดว่าทำได้ไม่ยาก แต่ในทางปฏิบัตินั้นมีหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นมาโดยเฉพาะ ไม่ได้ใช้เงินฝากในธนาคารพาณิชย์ และระดมทุนผ่านผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่ช่วยบริหารจัดการความเสี่ยง ได้แก่ Mortgage-backed securities[6] (เกาหลีใต้) และ covered bond[7] (เกาหลีใต้และเดนมาร์ก) ทำให้มีฐานของเงินทุนสำหรับการดำเนินนโยบาย อีกทั้งเป็นการเพิ่มผลิตภัณฑ์ทางการเงินแก่นักลงทุน

นอกจากนี้ เกาหลีใต้มีนโยบายค้ำประกันสินเชื่อซื้อและเช่าบ้านแก่ครัวเรือนที่มีความเปราะบางทางการเงิน เช่น ครัวเรือนรายได้ต่ำและผู้ประกอบอาชีพอิสระ ให้สามารถเข้าถึงสินเชื่อธนาคารพาณิชย์ในอัตราดอกเบี้ยที่ต่ำลงได้อีกด้วย (Korea Housing-Finance Corporation, 2019) ส่วนสิงคโปร์นั้น แรงงานสามารถผ่อนค่างวดด้วยเงินออมในกองทุนประกันสังคมภาคบังคับ (CPF) ซึ่งช่วยลดผลกระทบต่อการบริโภคหลังเป็นหนี้ได้ (ตาราง 2)

ตาราง 2 นโยบายการให้สินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยสำหรับผู้มีรายได้น้อย

ข้อสรุปและ/หรือนัยสำคัญเชิงนโยบาย

การดูแลให้ครัวเรือนมีที่อยู่อาศัยภายใต้ภาระที่รับได้ (affordable housing) เป็นนโยบายสำคัญเชิงสวัสดิการสังคม ที่นอกจากจะทำให้ความเป็นอยู่ของครัวเรือนดีขึ้นแล้ว ประเทศยังได้ผลตอบแทนจากศักยภาพของแรงงานที่เพิ่มขึ้น สำหรับไทยนั้นมีรากฐานบางประการบ้างแล้วแต่ยังขาดหัวใจสำคัญบางด้าน และผู้เขียนเห็นว่าภาครัฐสามารถพิจารณาดำเนินนโยบายเพิ่มเติมได้ ดังนี้

1. พัฒนาหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับที่อยู่อาศัยให้แข็งแกร่งและดำเนินงานเชื่อมโยงกัน เพื่อแก้ปัญหาการเพิ่มอุปทานที่อยู่อาศัยได้ต่ำกว่าเป้าและใช้เวลานาน และปัญหาการขาดแคลนพื้นที่สาธารณะในเมือง อาทิ 1) หน่วยงานด้านการวางแผนผังเมือง (urban planning) ควรปฏิรูปให้มีความแข็งแกร่ง มองการณ์ไกลถึงความต้องการใช้งานที่ดินเมืองในอนาคต วางแผนโดยคำนึงถึงการจัดสรรที่ดินเพื่อ affordable housing และพื้นที่สาธารณะโดยรอบ 2) หน่วยงานด้านการสะสมที่ดิน (land banking) ต้องจัดตั้งให้มีพันธกิจชัดเจนให้รัฐนำที่ดินไปทำประโยชน์เพื่อสาธารณชน โดยต้องอาศัยกฎหมายที่เข้มแข็งเพื่อเชื่อมโยงกับงานวางผังเมือง มีกลไกการเวนคืนที่ดินและการชดเชยที่เป็นธรรม ให้สามารถดำเนินการสะสมที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ และ 3) การเคหะแห่งชาติ เร่งเพิ่มที่อยู่อาศัยให้เพียงพอต่อความต้องการของผู้มีรายได้น้อย-ปานกลางในพื้นที่ที่เหมาะสม สะดวกต่อการเดินทาง มีคุณภาพและขนาดของห้องเหมาะกับการดำเนินชีวิตและการประกอบอาชีพของผู้อยู่อาศัย โดยดำเนินงานตามกรอบการวางแผนผังเมือง และใช้ประโยชน์จาก land banking ของรัฐเพื่อลดต้นทุนการก่อสร้าง รวมทั้งพิจารณาการวางแผนซ่อมบำรุงที่ชัดเจนเป็นมาตรฐานตามอายุของโครงการ (ตัวอย่างสิงคโปร์)

2. วางกรอบและดำเนินนโยบาย affordable housing ร่วมกันทั้งด้านอุปทานและอุปสงค์อย่างครบวงจร นอกเหนือจากการพัฒนาหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับที่อยู่อาศัย โดยมุ่งดำเนินการต่อเนื่องในระยะยาวเพื่อให้ครัวเรือนมีที่อยู่อาศัยที่มั่นคง ถูกสุขลักษณะ ในราคาที่เหมาะสม

  • ด้านอุปทาน เพื่อแก้ปัญหาการขาดแคลนอุปทานที่อยู่อาศัยเพื่อผู้มีรายได้น้อยถึงปานกลาง รัฐควรกระตุ้นให้เกิดการสร้างอุปทานที่อยู่อาศัยเพิ่มขึ้นนอกเหนือจากการดำเนินงานของการเคหะแห่งชาติ อาทิ 1) การให้สิทธิประโยชน์ทางภาษี (ตัวอย่างสหรัฐฯ) เนื่องจากไทยมีผู้ประกอบการเอกชนที่แข่งแกร่ง แต่ยังไม่ได้เติมเต็มความต้องการให้แก่ผู้มีรายได้น้อย การเพิ่มแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการในเขตเมืองจะช่วยเพิ่มอุปทานที่อยู่อาศัยทั้งประเภทเช่าและซื้อได้ และ 2) การจัดตั้งกองทุนสนับสนุนการก่อสร้างที่อยู่อาศัย (ตัวอย่างเดนมาร์ก) ช่วยออมค่าเช่าเพื่อใช้ก่อสร้างและซ่อมบำรุงที่อยู่อาศัยผู้มีรายได้น้อย โดยไม่เป็นภาระงบประมาณกลาง
  • ด้านอุปสงค์ เพื่อแก้ปัญหาผู้มีรายได้น้อยไม่ได้รับประโยชน์จากมาตรการช่วยเหลือทางภาษี และภาระการผ่อนบ้านจากอัตราดอกเบี้ยแบบขั้นบันไดที่มีอยู่ในปัจจุบัน รัฐควรสนับสนุนด้านเงินอุดหนุนและลดต้นทุนการให้สินเชื่อ อาทิ 1) การให้เงินอุดหนุนค่าเช่าสำหรับผู้มีรายได้น้อย ซึ่งเป็นนโยบายได้รับความนิยมมากในกลุ่มประเทศ OECD สามารถเสริมร่วมกับบัตรสวัสดิการแห่งรัฐของไทยที่มีการเชื่อมโยงกับการอุดหนุนค่าสาธารณูปโภคอยู่ แต่ยังไม่ครอบคลุมค่าเช่าที่อยู่อาศัยของผู้มีรายได้น้อย และ 2) การสร้างกลไกให้เกิดสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยที่มีอัตราดอกเบี้ยต่ำและคงที่ (ตัวอย่างเกาหลีใต้) โดยอาศัยเครื่องมือในตลาดการเงิน (Mortgage-backed securities, covered bond) เพื่อลดต้นทุนและความเสี่ยงของธนาคารพาณิชย์

เอกสารอ้างอิง

Bauer, Breitwieser, Nunn, and Shambaugh (2018), “Where work pays: how does where you live matter for your earnings”, the Hamilton project advancing opportunity prosperity and growth, ES_THP_071018 _where_work_pays_report.pdf (brookings.edu).

Case, K.E., Wuigley, J.M., and Shiller, R.J. (2005), “Comparing wealth effects: the stock market vs. the housing market”, Berkeley Electronic Journal of Macroeconomics, Advances Articles, 5(1).

Center for LiveableCities Singapore (2014), “Urban system studies, land acquisition and resettlement: securing resources for development”. https://www.clc.gov.sg/docs/default-source/urban-systems-studies/uss-land-acquisition-and-resettlement.pdf.

Center for LiveableCities Singapore (2014), “Urban system studies, financing a city: developing foundations for sustainable growth”, https://www.clc.gov.sg/docs/default-source/urban-systems-studies/uss-financing-a-city.pdf

COFACE Families Europe (2018), “Social Policy and mortgage lending: the Danish mortgage model in a European perspective”. http://www.coface-eu.org/wp-content/uploads/2018/03/COFACE-Report-SOCIAL-POLICY-AND-MORTGAGE-LENDING.pdf.

Economist Intelligence Unit (2011), “Asian Green City Index, assessing the environmental performance of Asia’s major cities”, Siemens AG, Germany.

Finance Demark (2016). The traditional Danish mortgage & covered bond model”, https://financedenmark.dk/the-association-of-danish-mortgage-banks/the-danish-mortgage-model/.

Isaranews (2020), “ชำแหละบ้านผู้มีรายได้น้อยเจอปัญหาซ้ำซาก ถึงเวลาบิ๊กตู่ต้องรื้อใหญ่”, https://www.isranews.org/isranews-scoop/85830-house-85830.html

Korea Housing-Finance Corporation (2019), “The Best Housing Finance Institution: Growing along with the happiness of the people 2019 Annual report”.https://www.hf.go.kr/researcher/sub04 /sub02.do?mode=down load&articleNo=285256&attachNo=54300.

Lawson and Ruonavaara (2019), “Land policy for affordable and inclusive housing: an international review”, Smartland-Tutkimushanke, https://smartland.fi/wp-content/uploads/Land-policy-for-affordable-and-inclusive-housing-an-international-review.pdf  

Luise Noring (2018), “Financing the inclusive city: a case study of Danish model of affordable and social housing”, ICLEI and City facilitators and Copenhagen Business School.

OECD (2019), “OECD Questionnaire on Social and Affordable Housing: QuASH”.

OECD (2020), “Housing and inclusive Growth”, OECD Publishing, Paris, http://doi.org/10.1787/6ef36f4b-en.

OECD (2020), “Social housing: A key part of past and future housing policy, Employment, Labour and Social Affairs Policy Briefs”, OECD Publishing, Paris, http://oe.cd.social-housing-2020.

Rungcharoenkitkul, P. (2011), “Wealth Effects and Consumption in Thailand”, Bank of Thailand discussion paper, Bangkok, https://www.botlc.or.th/item/book/01000069144.

U.S. Department of Housing and Urban Development (2021), “Low-Income Housing Tax Credit (LIHTC)”, https://www.huduser.gov/portal/datasets/lihtc.html.

Wikipedia (2021), “List of countries by home ownership rate”, https://en.wikipedia.org/wiki/ List_of_countries_by_home_ownership _rate.

กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (2017), “ยุทธศาสตร์การพัฒนาที่อยู่อาศัยระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2560-2579)”.

บุญเลิศ วิเศษปรีชา (2019), “ผ่ายุทธศาสตร์การพัฒนาที่อยู่อาศัย 20 ปี: ฝันใหญ่แต่ไม่สรุปบทเรียน”, Waymagazine, https://waymagazine.org/land-and-right-housing-1/.

บญเลิศ วิเศษปรีชา (2021), “แบ่งปันที่ดินรถไฟเพื่อที่อยู่อาศัยคนจน”, Waymagazine, แบ่งปันที่ดินรถไฟเพื่อที่อยู่อาศัยคนจน – waymagazine.org | นิตยสาร WAY

[1] เขตพื้นที่เครือข่ายบริการสุขภาพที่มีอัตราส่วนจำนวนประชากรต่อจำนวนเตียงหนาแน่นสูงสุด คือ เขตพื้นที่เครือข่ายบริการสุขภาพที่ 4 ซึ่งประกอบด้วย นครนายก นนทบุรี ปทุมธานี พระนครศรีอยุธยา ลพบุรี สระบุรี สิงห์บุรี และอ่างทอง โดยจัดอันดับจากเขตพื้นที่เครือข่ายบริการสุขภาพรวม 12 เขต
[2] กลุ่มเป้าหมายระดับรายได้น้อยกว่า 24,500 บาทต่อเดือน มีความสามารถในการรับภาระด้านที่อยู่อาศัยอยู่ที่ร้อยละ 15 ของรายได้ทั้งหมดต่อเดือน (ยุทธศาสตร์การพัฒนาที่อยู่อาศัยระยะ 20 ปี, หน้า 17)
[3] ปี 2019 และ 2020 มีจำนวนหน่วยที่ก่อสร้างแล้วเสร็จใหม่โครงการที่อยู่อาศัยเพื่อเช่าซื้อของการเคหะแห่งชาติทั่วประเทศ 3,602 และ 4,279 หน่วยตามลำดับ (ข้อมูลจาก REIC ณ วันที่ 17 พ.ค. 2021)
[4] ความต้องการซื้อที่อยู่อาศัยในราคาต่ำกว่า 1 ล้านบาท (ยุทธศาสตร์การพัฒนาที่อยู่อาศัยระยะ 20 ปี, หน้า 15)
[5]เป็นอัตราสมทบเข้ากองทุน CPF สำหรับลูกจ้างที่มีอายุน้อยกว่า 55 ปี แต่สำหรับลูกจ้างที่มีอายุมากกว่า 55 ปี ทั้งลูกจ้างและนายจ้างจะสมทบในอัตราที่ลดลง
[6] Mortgage-backed securities (MBS) ของ Korea Housing-Finance Corporation (HF) คือตราสารหนี้ที่ดำเนินการโดย HF จัดตั้งกองทุนขึ้น (Trust) และถ่ายโอนสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยจากธนาคารพาณิชย์เข้า Trust และออกตราสาร MBS ให้นักลงทุน โดย HF จะค้ำประกันการจ่ายเงินต้นและดอกเบี้ยให้กับผู้ถือตราสาร MBS
[7] Covered bond ของเดนมาร์กเป็นตราสารหนี้ที่ใช้สินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยเป็นหลักประกัน โดย Mortgage bank ของเดนมาร์กจะเป็นเพียงตัวกลางผู้ออกตราสารหนี้ และหากผู้กู้ไม่สามารถชำระหนี้ได้ จะมีการขายทอดตลาดสินทรัพย์เพื่อชำระหนี้ให้กับผู้ถือตราสารหนี้

ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

READS: 676