แรงจูงใจทางภาษี…ไทยอยู่ตรงไหนในอาเซียน

หลายงานวิจัยพบว่าต้นทุนภาษีเป็นปัจจัยสำคัญต่อการตัดสินใจลงทุนของบรรษัทข้ามชาติ แต่สิทธิประโยชน์เหล่านั้นมีต้นทุนสูง และไม่ตอบโจทย์ทั้งหมด¹ ต้นทุนของสิทธิประโยชน์เหล่านั้นอยู่ในรูปรายได้ภาษีที่หายไป (ในทางเศรษฐศาสตร์ เราเรียกต้นทุนนี้ว่า รายจ่ายภาษี หรือ Tax expenditure) สำนักงานเศรษฐกิจการคลังประมาณการว่ารายจ่ายภาษีที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์ทางภาษีผ่านคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) อยู่ที่ 224,000 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2016 ซึ่งเป็นรายจ่ายที่สูงใกล้เคียงกับรายได้ของรัฐจากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ยิ่งไปกว่านั้น แรงจูงใจภาษีเป็นเพียงปัจจัยหนึ่งที่ส่งผลต่อการตัดสินใจเข้ามาลงทุนของบรรษัทข้ามชาติ ปัจจัยอื่น ๆ เช่น โครงสร้างพื้นฐาน ความง่ายต่อการทำธุรกิจ และความต่อเนื่องและชัดเจนของนโยบาย ล้วนมีผลสำคัญต่อการตัดสินใจลงทุน ซึ่งแน่นอนว่าแรงจูงใจภาษีคงไม่สามารถชดเชยจุดอ่อนของประเทศในด้านเหล่านั้นได้ทั้งหมด

ความเข้าใจเรื่องแรงจูงใจทางภาษีสำหรับการลงทุนของประเทศไทยจึงมีความสำคัญในเชิงนโยบาย การตระหนักว่าเราอยู่ในระดับใดเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศคู่แข่งในอาเซียน จะทำให้รัฐบาลสามารถออกแบบมาตรการสิทธิประโยชน์ได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยการเลือกให้สิทธิประโยชน์เพิ่มเติมเฉพาะส่วนที่เราด้อยกว่า และเมื่อแรงจูงใจทางภาษีอยู่ในระดับที่ทัดเทียมกับประเทศคู่แข่งได้แล้ว รัฐบาลจะสามารถหยุดมอบสิทธิประโยชน์เพิ่มเติมแก่นักลงทุน และมุ่งปิดจุดอ่อนของประเทศในด้านอื่น ๆ ดังที่ได้กล่าวมาข้างต้น

บทความนี้สรุปผลการศึกษาจาก Muthitacharoen (2016) ซึ่งตอบ 2 คำถาม:

1. แรงจูงใจทางภาษีของไทยอยู่ในระดับที่ทัดเทียมกับประเทศคู่แข่งในอาเชียนหรือไม่ และ
2. ระบบสิทธิประโยชน์ทางภาษีของประเทศไทยมีสัญญาณความซ้ำซ้อนของแรงจูงใจ (Incentive Redundancy) หรือไม่ และจะมีแนวทางปรับปรุงได้อย่างไร

ในการศึกษานี้ มี 2 ประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณา

งานศึกษานี้สร้างอัตราภาษี Effective Average Tax Rate (EATR) จากวิธีที่เสนอโดย Devereux and Griffith (2003) ซึ่ง EATR นี้สะท้อนอัตราภาษีเฉลี่ยที่บริษัทจะต้องจ่ายในโครงการลงทุนนั้น ๆ และเกี่ยวข้องโดยตรงต่อการตัดสินใจเลือกสถานที่ลงทุน (Location choice decisions) หลายงานวิจัย เช่น Devereux and Griffith (1998) และ Bellak and Leibrecht (2009) พบว่าอัตราภาษี EATR มีผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติต่อการตัดสินใจเลือกประเทศลงทุนของบรรษัทข้ามชาติ

กรอบการประมาณการ EATR เป็นการจำลองกระแสเงินสดทั้งหมดที่เป็นผลจากการตัดสินใจลงทุนของบริษัท (รูปที่ 1) โดยมีการสร้างสมมติฐานต่าง ๆ เกี่ยวกับโครงการลงทุน เช่น ประเภทการลงทุน และขนาดของกำไร รวมทั้งมีการพิจารณากฎหมายภาษีที่เกี่ยวข้องทั้งใน Standard Treatment (เช่น อัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล และการหักค่าเสื่อมราคาของสินทรัพย์) และ Preferential Treatment (เช่น การยกเว้นภาษีเป็นระยะเวลาหนึ่ง หรือ Tax holiday) อัตราภาษี EATR นี้เป็นฟังก์ชั่นของส่วนต่างระหว่างมูลค่าปัจจุบันของการลงทุน (Net present value) ก่อนและหลังภาษี

ประเทศอาเซียนมีความหลากหลายค่อนข้างมากทั้งในระดับการพัฒนาเศรษฐกิจ และการเปิดรับการลงทุนจากต่างชาติ งานศึกษานี้จึงมุ่งความสนใจไปที่ประเทศอาเซียนที่มีการไหลเข้าของ FDI สุทธิสูงที่สุด 4 ประเทศ (ไม่รวมสิงคโปร์) ได้แก่ อินโดนีเซีย มาเลเซีย เวียดนาม และไทย (ASEAN4) นอกจากนี้ในระดับอุตสาหกรรม สิทธิประโยชน์ทางภาษีและองค์ประกอบการลงทุนก็ยังมีความแตกต่างกันพอสมควร งานศึกษานี้ได้พิจารณา EATR สำหรับ 5 อุตสาหกรรมเป้าหมายของประเทศไทย ได้แก่ ยานยนต์ ไบโอเทค อิเลกทรอนิกส์ อาหารแปรรูป และท่องเที่ยว²

ทั้งนี้ในทางปฏิบัติ สิทธิประโยชน์สำหรับแต่ละอุตสาหกรรมและองค์ประกอบของการลงทุนอาจแตกต่างกันได้ตามประเภทกิจกรรม งานศึกษานี้ได้พิจารณาแรงจูงใจภาษีสูงสุด (Maximum incentives) ที่แต่ละประเทศมอบให้อุตสาหกรรมนั้น ๆ โดยการพิจารณาแรงจูงใจภาษีสูงสุดนี้จะทำให้เราสามารถเข้าใจว่า ในกิจกรรมที่รัฐบาลไทยให้ความสำคัญอย่างยิ่งยวดนั้น สิทธิประโยชน์ของเราสามารถทัดเทียมกับของประเทศคู่แข่งได้หรือไม่³ รูปที่ 2 แสดงตัวอย่างของกิจกรรมที่ได้รับแรงจูงใจภาษีสูงสุดใน 5 อุตสาหกรรมเป้าหมายของไทย โดยแรงจูงใจภาษีสูงสุดสำหรับยานยนต์ อิเลกทรอนิกส์ อาหารแปรรูป และท่องเที่ยวจะเท่ากันคือ ได้รับ Tax holiday 8 ปี (จำกัดการยกเว้นภาษี ไม่เกินมูลค่าการลงทุน) และมีการลดอัตราภาษีเหลือ 10% เป็นเวลา 5 ปีหลังจาก Tax holiday หมดอายุ ในขณะที่ไบโอเทคจะได้รับสิทธิประโยชน์ในลักษณะเดียวกัน แต่ไม่มีการจำกัดเพดานการยกเว้นภาษี

สิทธิประโยชน์ทางภาษีที่รัฐบาลใช้ส่งเสริมการลงทุนนั้น มีทั้งในระดับ Standard tax treatment ซึ่งเปิดกว้างต่อการลงทุนทั่วไป และ Preferential tax treatment ภายใต้ BOI ซึ่งเลือกให้เฉพาะบางอุตสาหกรรมเท่านั้น⁴

แรงจูงใจภาษีของไทยสำหรับการลงทุนทั่วไปอยู่ในระดับที่สูงที่สุดใน ASEAN4 ภายใต้ Standard Tax Treatment นั้น เมื่อรวมอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลของไทยที่ 20% เข้ากับการหักค่าเสื่อมราคาแล้ว อัตราภาษี EATR ของไทยอยู่ที่ 18.2% ต่ำกว่าค่าเฉลี่ย EATR ของกลุ่ม ASEAN4 ที่ 20.9% (รูปที่ 3) ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อรวมมาตรการส่งเสริมการลงทุนในประเทศที่อนุญาตให้ผู้ลงทุนหักรายจ่ายได้เป็น 2 เท่าของค่าใช้จ่ายสำหรับการลงทุนตั้งแต่ช่วงปลายปี 2015 – สิ้นปี 2016 แล้ว จะทำให้อัตราภาษี EATR ลดลงเหลือเพียง 9.2% และส่งผลให้แรงจูงใจทางภาษีสำหรับการลงทุนทั่วไปของไทยเหนือกว่าของประเทศคู่แข่ง ASEAN4 อย่างเห็นได้ชัด

การพิจารณาอัตราภาษี EATR ย้อนหลังไปใน ช่วงทศวรรษที่ผ่านมา จะช่วยเปิดมุมมองความเข้าใจ การแข่งขันด้านภาษีของภูมิภาค การพัฒนาการทางด้านแรงจูงใจภาษีของ ASEAN4 ได้รับอิทธิพลค่อนข้างมากจากการแข่งกันลดภาษี โดยการแข่งขันรอบแรกเกิดขึ้นช่วงวิกฤตการเงินโลกในปี 2008 ทุกประเทศยกเว้นประเทศไทยได้ลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลของตนลง ต่อมาในช่วงปี 2011–2013 ไทยได้ลดอัตราภาษีลงจาก 30% เป็น 20% การลดอัตราภาษีของไทยนี้อาจกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันทางด้านภาษีรอบใหม่ โดยมาเลเซียและเวียดนามได้เริ่มลดอัตราภาษีลงแล้ว (รูปที่ 4) ภาพการพัฒนาการนี้ทำให้เห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องมีการเจรจาร่วมมือกันระหว่างประเทศเพื่อป้องกันการแข่งขันกันลดภาษี (Race to the bottom)

การพิจารณาเพียง Standard tax treatment นั้นไม่ได้ให้ภาพที่สมบูรณ์เกี่ยวกับความสามารถในการแข่งขันทางด้านภาษี ทุกประเทศ ASEAN4 มีการแจกสิทธิประโยชน์ประเภท Tax holiday กันอย่างแพร่หลาย (รูปที่ 5) ซึ่งสิทธิประโยชน์เหล่านี้สามารถลดภาระภาษีของผู้ลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ รูปที่ 6 แสดงตัวอย่างของผลกระทบของสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ต่อ EATR สำหรับอุตสาหกรรมอิเลกทรอนิกส์ โดยเมื่อรวมสิทธิประโยชน์ทั้งหมดแล้ว อัตราภาษี EATR ลดลงเหลือเพียง 6.1%

ภายใต้ Preferential tax treatment แรงจูงใจภาษีสูงสุดของไทยอยู่ในระดับที่ทัดเทียมกับประเทศ ASEAN4 อื่น ๆ ในแทบทุกอุตสาหกรรมเป้าหมาย เมื่อพิจารณาแรงจูงใจภาษีสูงสุดนั้น EATR ของไทยอยู่ที่ประมาณ 6–9% ขึ้นอยู่กับองค์ประกอบของการลงทุนในแต่ละอุตสาหกรรม (รูปที่ 7) โดยในทุกอุตสาหกรรมยกเว้นไบโอเทค EATR ของไทยอยู่ในระดับที่ต่ำที่สุด หรือห่างจากประเทศที่มีภาระภาษีน้อยที่สุดเพียง 1–2 percentage point ยกเว้นแต่เพียงอุตสาหกรรมไบโอเทคที่แรงจูงใจทางภาษีของมาเลเซียสูงกว่าของไทยอย่างเห็นได้ชัด ผลการศึกษานี้ชี้ว่า ในทุกอุตสาหกรรมเป้าหมายยกเว้นไบโอเทค รัฐบาลแทบไม่มีความจำเป็นที่จะขยายสิทธิประโยชน์ในรูปภาษีหรือตัวเงินเพิ่มเติม

ความท้าทายสำคัญอย่างหนึ่งของผู้วางนโยบายส่งเสริมการลงทุนคือ การสร้างสมดุลระหว่างการมอบแรงจูงใจทางภาษีที่เพียงพอ และการทำให้รายได้รัฐหายไปน้อยที่สุด วิธีหนึ่งที่จะช่วยเรื่องนี้ได้คือการป้องกันการซ้ำซ้อนของแรงจูงใจ (Incentive redundancy) งานวิจัย Muthitacharoen (2016) ได้ศึกษาว่าภายใต้ระบบปัจจุบัน แรงจูงใจทางภาษีของไทยเพิ่มขึ้นหรือไม่สำหรับ 1) การลงทุนในสินทรัพย์ที่เสื่อมสภาพเร็ว และ 2) การลงทุนที่มีอัตรากำไรสูง หากแรงจูงใจเพิ่มขึ้นในกรณีแรก นั่นอาจทำให้เราดึงดูดบริษัทที่เข้ามาลงทุนแบบฉาบฉวย (Foot-loose companies) และหากแรงจูงใจเพิ่มขึ้นในกรณีที่ 2 นั่นหมายความว่าเราอาจกำลังช่วยบริษัทที่พร้อมเข้ามาลงทุนถึงแม้จะไม่ได้รับแรงจูงใจภาษี

ในทั้ง 2 กรณี ผู้ศึกษาได้เปรียบเทียบ EATR ระหว่างระบบสิทธิประโยชน์แบบ Tax holiday ในปัจจุบัน และระบบทางเลือกซึ่งประกอบด้วย Accelerated depreciation (AD) และ Investment tax allowance (ITA) ในส่วนของสิทธิประโยชน์ AD ภายใต้ระบบทางเลือกนี้ ผู้ลงทุนจะสามารถหักค่าลดหย่อนในปีแรกได้ 40% และ 10% สำหรับเครื่องจักร และสิ่งปลูกสร้างตามลำดับในขณะที่สิทธิประโยชน์ ITA จะมีลักษณะเดียวกับมาเลเซีย นั่นคือผู้ลงทุนสามารถหัก 60% ของเงินลงทุนออกจาก 70% ของรายได้ก่อนภาษีได้ในแต่ละปีจนกว่าจะหักได้ครบทั้งหมด ข้อได้เปรียบสำคัญของระบบทางเลือก คือ การลดแรงจูงใจในการที่บริษัทจะวางแผนภาษีโดยการย้ายรายได้จากบริษัทในเครือมาที่บริษัทที่ได้รับ Tax holiday

เครื่องมือ Tax holiday อาจดึงดูดบริษัทที่เข้ามาลงทุนแบบฉาบฉวย (Foot-loose companies) ภายใต้ระบบ Tax holiday ของไทยในปัจจุบัน EATR ของผู้ลงทุนจะต่ำกว่าสำหรับการลงทุนในสินทรัพย์ที่มีการเสื่อมค่าเร็ว (รูปที่ 8) ซึ่ง EATR นี้จะลดลงเข้าใกล้ศูนย์สำหรับการลงทุนที่สินทรัพย์ เสื่อมค่าลงเกือบทั้งหมดก่อนการหมดอายุของ Tax holiday ตรงกันข้ามภายใต้ AD ความแตกต่างของแรงจูงใจทางภาษีสำหรับการลงทุนในสินทรัพย์ที่มีความเร็วในการเสื่อมค่าต่างกันจะน้อยกว่าค่อนข้างมาก ดังนั้นหากเป้าหมายคือ การส่งเสริมการลงทุนในสินทรัพย์ที่มีอายุยาว (Long-lived assets) AD อาจเป็นเครื่องมือภาษีที่ดีกว่า Tax holiday

เพดานการยกเว้นภาษีสำคัญมาก หากเราต้องการป้องกันการมอบ Tax holiday ให้บริษัทที่พร้อมเข้ามาลงทุนถึงแม้จะไม่ได้รับแรงจูงใจภาษี ภายใต้ระบบ Tax holiday ที่ไม่มีเพดาน EATR จะลดลงอย่างมีนัยสำคัญสำหรับบริษัทที่มีอัตรากำไรสูง (รูปที่ 9) นั่นชี้ว่าผู้วางนโยบายจะต้องระมัดระวังค่อนข้างมากในการแจกสิทธิประโยชน์ให้แก่ผู้ลงทุนไบโอเทค ซึ่งเป็นอุตสาหกรรมเดียวที่ได้รับการยกเว้นเพดาน ในทางตรงกันข้าม เมื่อประกอบเพดานเข้ากับ Tax holiday EATR จะเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญสำหรับบริษัทที่มีอัตรากำไรสูง ผลการศึกษานี้สนับสนุนนโยบายของ BOI ที่มีการใช้เพดานการยกเว้นภาษีสำหรับกิจกรรมส่วนใหญ่ที่ได้รับการส่งเสริม อีกวิธีหนึ่งที่สามารถใช้ป้องกันการซ้ำซ้อนของแรงจูงใจได้คือ เครื่องมือ AD และ ITA ดังที่เสนอภายใต้ระบบทางเลือก โดยภายใต้ระบบนี้ บริษัทที่มีอัตรากำไรปานกลางจะมีภาระภาษีในระดับที่ใกล้เคียงกับระบบ Tax holiday (รูปที่ 9) ในขณะที่บริษัทที่มีกำไรสูงจะต้องพบกับภาระภาษีที่สูงกว่ามาก

หนึ่งในเหตุผลสำคัญที่รัฐบาลใช้ประกอบการขยายสิทธิประโยชน์ทางภาษีอยู่บ่อยครั้ง คือ การที่แรงจูงใจภาษีของไทยด้อยกว่าของประเทศเพื่อนบ้าน บทความนี้พบว่า 1) แรงจูงใจทางภาษีของไทยในปัจจุบันอยู่ในระดับที่ทัดเทียมกับประเทศคู่แข่ง ASEAN4 ในทุกอุตสาหกรรมเป้าหมายยกเว้นไบโอเทค และ 2) มาตรการยกเว้นภาษี (Tax holiday) อาจไม่ใช่เครื่องมือสิทธิประโยชน์ที่มีประสิทธิภาพที่สุด โดยเครื่องมือ Accelerated depreciation และ Investment tax allowance เป็นทางเลือกหนึ่งที่จะสามารถช่วยลดปัญหาความซ้ำซ้อนของแรงจูงใจได้

ผลการศึกษานี้ชี้ว่ารัฐบาลแทบไม่มีความจำเป็นที่จะขยายสิทธิประโยชน์ในรูปภาษีหรือตัวเงินเพิ่มเติม ดังนั้นถึงเวลาแล้ว ที่เราควรจะหันมาพิจารณาถึงการจัดสรรทรัพยากรเพื่อพัฒนาจุดอ่อนเชิงโครงสร้างของประเทศ เช่น โครงสร้างพื้นฐาน และความง่ายต่อการทำธุรกิจ เพื่อสร้างความได้เปรียบอย่างยั่งยืนให้แก่ประเทศไทย

Bellak, C. and M. Leibrecht (2009), “Do Low Corporate Income Tax Rates Attract FDI? – Evidence from Central- and East European Countries,” Applied Economics, 41, 2691–703.

Devereux, M. P. and R. Griffith (1998), “Taxes and the Location of Production: Evidence from a Panel of US multinationals,” Journal of Public Economics, 68, 335-67.

Devereux, M. P. and R. Griffith (2003), “Evaluating Tax Policy Decisions for Location Decisions,” International Tax and Public Finance, 10, 107–26.

Muthitacharoen, A (2016), “Assessing Tax Incentives for Investment: Case Study of Thailand,” PIER Discussion Paper no. 21.