การเปลี่ยนนโยบาย LTF กระทบผู้เสียภาษีอย่างไร

สิทธิการลดหย่อนภาษี LTF (Long-Term Equity Fund) กำลังจะหมดอายุลงในสิ้นปี 2562 รัฐบาลได้ส่งสัญญาณชัดเจนว่าจะทบทวนสิทธิการลดหย่อนดังกล่าว ในขณะที่หลายฝ่ายได้แสดงความคิดเห็นถึงข้อดีข้อเสียต่าง ๆ รวมถึงการเสนอเปลี่ยนรูปแบบสิทธิประโยชน์เป็นการให้เครดิต

ในบทความนี้ ผู้เขียนตอบ 4 คำถามพื้นฐาน ได้แก่

1. LTF สำคัญสำหรับใคร และสำคัญแค่ไหน
2. LTF ไม่เป็นธรรมจริงหรือ
3. การไม่ต่ออายุ LTF จะส่งผลอย่างไรต่อผู้เสียภาษี และ
4. การเปลี่ยนการลดหย่อน LTF เป็นเครดิตมีข้อพึงระวังอะไรบ้าง

เพื่อส่งเสริมให้เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดอย่างสร้างสรรค์เกี่ยวกับนโยบาย LTF และช่วยให้สาธารณชนเข้าใจผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงนโยบายมากยิ่งขึ้น

ส่วนหนึ่งของบทความนี้มาจากงานศึกษาของอธิภัทรและผาสุก (2560) และ Muthitacharoen and Phongpaichit (2018) ซึ่งได้ใช้ข้อมูลสุ่มแบบแบ่งกลุ่ม (Stratified random sampling) ของผู้เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาทั้งหมดในปี 2555 และแบบจำลอง Microsimulation model ซึ่งเป็นการประมาณการรายได้และภาระภาษีของประชาชนในอนาคตภายใต้การเปลี่ยนแปลงนโยบายภาษีต่าง ๆ และภายใต้กฎหมายภาษีปัจจุบัน¹

การซื้อหน่วยลงทุน LTF มีการกระจุกตัวเป็นอย่างมากในกลุ่มผู้มีรายได้สูง โดยเมื่อแบ่งกลุ่มผู้เสียภาษีในปี 2555 ออกเป็น 5 กลุ่ม กลุ่มละเท่า ๆ กัน จากระดับรายได้น้อยไปมากตามระดับเงินได้พึงประเมินหลังหักค่าใช้จ่าย (Quintile) โดยกลุ่ม Q1 คือกลุ่มที่มีรายได้น้อยที่สุด 20% ล่าง และกลุ่ม Q5 คือกลุ่มที่มีรายได้มากที่สุด 20% บน ผู้วิจัยพบว่าสัดส่วนของผู้เสียภาษีรายได้น้อยและรายได้ปานกลาง (Q1-Q4) ที่ซื้อ LTF มีน้อยกว่า 10% ในขณะที่สัดส่วนนี้ของผู้มีรายได้สูง (Q5) อยู่ที่ประมาณ 30% (รูปที่ 1)

หากเปรียบเทียบกับ RMF และประกันชีวิตซึ่งเป็นเครื่องมือหลักในการลดหย่อนภาษีเพื่อการออมและการลงทุนเช่นกัน ผู้วิจัยพบว่าการกระจุกตัวของ LTF นี้แตกต่างอย่างชัดเจนจากประกันชีวิต ซึ่งมีการใช้สิทธิโดยผู้มีรายได้น้อยและรายได้ปานกลางค่อนข้างมาก ในขณะที่การซื้อ RMF นั้นมีการกระจุกตัวในลักษณะเดียวกันกับ LTF แต่ได้รับความนิยมน้อยกว่าอย่างเห็นได้ชัด (รูปที่ 1)

ภาพความแตกต่างระหว่างเครื่องมือการลดหย่อนภาษีนี้อาจสะท้อนให้เห็นถึงรูปแบบพฤติกรรมของผู้เสียภาษีไทย โดยผู้มีรายได้น้อยและปานกลางจะไม่กล้ารับความเสี่ยงมากนัก จึงมีการซื้อประกันชีวิตค่อนข้างมากและไม่นิยมซื้อ LTF และ RMF ในขณะที่ผู้ที่รับความเสี่ยงได้ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นผู้มีรายได้สูงจะนิยมซื้อ LTF มากกว่า RMF ซึ่งอาจะเป็นเพราะเงื่อนไขการลงทุนของ LTF ที่สั้นกว่า

นอกจากนี้ผู้วิจัยยังพบว่าปริมาณการซื้อ LTF มีการกระจุกตัวอย่างมากเช่นกัน โดยในปี 2555 ผู้ที่ซื้อ LTF เกิน 100,000 บาทต่อปี คิดเป็น 38% ของผู้ซื้อ LTF ทั้งหมด และผู้เสียภาษีกลุ่มนี้ได้ซื้อ LTF คิดเป็น 73% ของการซื้อทั้งหมด (รูปที่ 2) การกระจุกตัวนี้ชี้ว่าหากต้องการศึกษาผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงนโยบาย LTF ต่อตลาดทุน ผู้ศึกษาอาจมุ่งความสนใจมาที่กลุ่มคนที่ซื้อ LTF มากกว่า 100,000 บาทต่อปี

เมื่อพิจารณาสามเครื่องมือการลดหย่อนภาษีหลักเพื่อการออมและการลงทุน ได้แก่ LTF RMF และประกันชีวิตนั้น ผู้วิจัยพบว่า LTF มีความสำคัญน้อยมากสำหรับ 80% ล่างของผู้เสียภาษี (Bottom 80%: ผู้ที่มีรายได้น้อยและรายได้ปานกลาง) โดยสัดส่วนของ LTF มีเพียง 4% ของการลดหย่อนทั้งหมด ซึ่งต่ำกว่าประกันชีวิตที่มีสัดส่วนสูงถึง 95% ในขณะที่ LTF จะมีความสำคัญเพิ่มขึ้นอย่างชัดเจนสำหรับ 20% บนของผู้เสียภาษี (Top 20%: ผู้ที่มีรายได้สูง) โดยสัดส่วนของ LTF จะเพิ่มขึ้นเป็น 24% ของการลดหย่อนทั้งหมด (รูปที่ 3)

อย่างไรก็ตามผู้ที่ซื้อ LTF นั้นมีระดับการใช้สิทธิ์ค่อนข้างสูงทั้งในกลุ่ม Bottom 80% และ Top 20% ผู้วิจัยพบว่าสัดส่วนการลดหย่อน LTF เทียบกับเพดานที่กฎหมายอนุญาตนั้นอยู่ที่ 56% และ 68% สำหรับกลุ่ม Bottom 80% และ Top 20% ตามลำดับ ซึ่งระดับการใช้สิทธิ์นี้สูงกว่าของ RMF และ ประกันชีวิตอย่างชัดเจน (รูปที่ 4)

การพิจารณาว่า LTF เป็นธรรมหรือไม่ จะได้คำตอบที่แตกต่างกันขึ้นอยู่กับว่ามองที่ตัวชี้วัดไหน ในด้านหนึ่งส่วนลดภาษีจาก LTF ต่อรายได้สูงกว่าอย่างชัดเจนสำหรับผู้มีรายได้สูง โดยสัดส่วนการประหยัดภาษีจาก LTF ต่อรายได้อยู่ที่ 0.9% สำหรับ Bottom 80% และ 2.5% สำหรับ Top 20% ในขณะที่ภาพความไม่เป็นธรรมนี้จะไม่เด่นชัดนักเมื่อพิจารณาส่วนลดภาษีต่อภาระภาษี โดยสัดส่วนการประหยัดภาษีจาก LTF ต่อภาระภาษีจะค่อนข้างใกล้เคียงกันสำหรับกลุ่ม Bottom 80% และกลุ่ม Top 20% (รูปที่ 5)

อย่างไรก็ตามประเด็นที่อาจจะสำคัญกว่าการถกเถียงเรื่องความเป็นธรรมหรือไม่เป็นธรรมคือ เรากำลังสร้างแรงจูงใจสำหรับการซื้อ LTF ถูกที่หรือไม่ เมื่อพิจารณาราคาหลังภาษี (After-tax price) ของ LTF ซึ่งสะท้อนโดยสัดส่วนการประหยัดภาษีต่อมูลค่าการซื้อ LTF จะพบว่าสัดส่วนนี้อยู่ที่ 11.0% สำหรับ Bottom 80% และ 24.1% สำหรับ Top 20% (รูปที่ 5) นั่นหมายความว่าผู้มีรายได้น้อยและปานกลางจะได้รับแรงจูงใจในการซื้อ LTF น้อยกว่าผู้มีรายได้สูงอย่างมีนัยสำคัญ ตัวอย่างเช่น หากทั้งคู่ซื้อ LTF 10,000 บาทเท่ากัน เมื่อรวมส่วนลดภาษีแล้ว ผู้มีรายได้น้อยและปานกลางจะซื้อได้ในราคา 8,900 บาท ในขณะที่ผู้มีรายได้สูงจะซื้อได้ในราคาเพียง 7,590 บาท การสร้างแรงจูงใจในลักษณะนี้เป็นผลมาจากกลไกการให้สิทธิประโยชน์ภาษีแบบลดหย่อนซึ่งทำให้ 1 บาทของการลดหย่อนสำหรับคนรวยจะประหยัดภาษีได้มากกว่าคนจน

ในกรณีที่ผู้ซื้อ LTF ไม่มีการเปลี่ยนไปใช้เครื่องมือลดหย่อนภาษีอื่น ๆ เลย การไม่ต่ออายุ LTF จะส่งผลกระทบต่อผู้ที่เคยลดหย่อนภาษีผ่าน LTF อย่างมีนัยสำคัญ โดยรูปที่ 2 ได้ชี้ว่าส่วนลดภาษีจาก LTF คิดเป็นประมาณ 30–40% ของภาระภาษีโดยเฉลี่ย อย่างไรก็ตามผู้ซื้อ LTF มีแนวโน้มที่จะเปลี่ยนพฤติกรรมไปใช้เครื่องมือการลดหย่อนภาษีตัวอื่นบ้าง ในการศึกษาทางเลือกของผู้เสียภาษีนี้ ผู้วิจัยเริ่มด้วยการศึกษาว่าผู้ซื้อ LTF มีการใช้เครื่องมือลดหย่อนอื่น ๆ มากน้อยแค่ไหน ผู้วิจัยพบว่า RMF ไม่เป็นที่นิยมมากนักในกลุ่มคนซื้อ LTF โดยสัดส่วนผู้ซื้อ LTF ที่มี RMF อยู่ที่เพียง 17.1% สำหรับ Bottom 80% และ 39.1% สำหรับ Top 20% ซึ่งในกลุ่มผู้มี RMF ด้วยนี้ ระดับการใช้ก็ยังไม่สูงมากนักโดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มคนรายได้น้อยและปานกลางที่มีระดับการใช้ RMF เฉลี่ยเพียง 35.8% ของเพดานที่กฎหมายอนุญาต พฤติกรรมการใช้ RMF นี้แตกต่างชัดเจนจากประกันชีวิตที่ผู้ซื้อ LTF มีความนิยมเป็นอย่างมาก (รูปที่ 6)

ภาพพฤติกรรมการลดหย่อนภาษีนี้สอดคล้องกันเมื่อพิจารณาในมิติของระดับการใช้ LTF (LTF utilization) โดยผู้วิจัยได้แบ่งผู้ซื้อ LTF ออกเป็น 2 กลุ่ม: ระดับการใช้ LTF ต่ำ (Low LTF utilization) คือผู้ที่มีระดับการใช้ LTF ไม่เกิน 50% ของเพดานที่กฎหมายกำหนด และระดับการใช้ LTF สูง (High LTF utilization) คือผู้ที่มีระดับการใช้ LTF มากกว่า 50% ของเพดานที่กฎหมายกำหนด โดยรวมผู้วิจัยพบว่า RMF ยังคงไม่เป็นที่นิยมมากนักสำหรับทั้งสองกลุ่ม แต่กลุ่มคนที่มีระดับการการใช้ LTF สูง มีระดับการใช้ RMF โดยเฉลี่ยสูงตามไปด้วย (รูปที่ 7)

ทั้งนี้จากการใช้ Microsimulation เพื่อจำลองสถานการณ์ในปี 2563 เมื่อพิจารณาทั้งสัดส่วนผู้ที่มี RMF และระดับการใช้ RMF แล้ว ผู้วิจัยพบว่าในปี 2563 ประมาณ 70% ของผู้ซื้อ LTF ที่มีรายได้น้อยและปานกลาง และ 49% ของผู้ซื้อ LTF ที่มีรายได้สูง จะมีสิทธิลดหย่อน RMF เหลือพอที่จะนำมาแทนที่ LTF ได้ทั้งหมดหากไม่มีการต่ออายุสิทธิประโยชน์ LTF นอกจากนี้เมื่อรวมการลดหย่อนประกันชีวิตด้วยแล้ว พบว่าสัดส่วนนี้จะเพิ่มเป็นประมาณ 92% และ 65% สำหรับผู้ซื้อ LTF ที่มีรายได้น้อยและปานกลาง และรายได้สูงตามลำดับ (รูปที่ 8)

การให้สิทธิ LTF ในรูปของเครดิตภาษี (Non-refundable tax credit) เป็นแนวทางหนึ่งที่จะช่วยให้ผู้เสียภาษีได้รับแรงจูงใจในการลงทุน LTF เท่ากันไม่ว่าจะมีรายได้เท่าไหร่ แตกต่างจากระบบการให้สิทธิผ่านการลดหย่อนในปัจจุบันที่สร้างแรงจูงใจในการลงทุนให้คนรายได้สูงมากกว่า ผู้วิจัยได้ศึกษาว่าผู้ซื้อ LTF จะมีภาระภาษีเปลี่ยนแปลงอย่างไรจากการเปลี่ยนการลดหย่อน LTF เป็นเครดิตที่ระดับ 10% 15% 20% และ 25% ในปี 2563 โดยพบว่ากลุ่มผู้มีรายได้น้อยและปานกลาง (Bottom 80%) จะมีภาระภาษีลดลงเฉลี่ย 6%-35% โดยการลดลงของภาระภาษีนี้จะสูงขึ้นตามอัตราเครดิต ในขณะที่ผู้มีรายได้สูง (Top 20%) จะมีภาระภาษีเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 16% ที่อัตราเครดิต 10% และการเพิ่มขึ้นของภาระภาษีนี้จะลดลงสำหรับอัตราเครดิตที่สูงขึ้น (รูปที่ 9)

อย่างไรก็ตามการเปลี่ยนการลดหย่อน LTF เป็นเครดิตเพียงอย่างเดียวจะลดความน่าสนใจของ RMF สำหรับผู้มีรายได้น้อยและรายได้ปานกลางอย่างมีนัยสำคัญ เนื่องจากสิทธิประโยชน์ RMF ยังคงอยู่ในรูปการลดหย่อน ทำให้ส่วนลดภาษี RMF จะขึ้นอยู่กับรายได้ และการลดหย่อนอื่น ๆ ของผู้เสียภาษี โดยผู้วิจัยพบว่าผู้เสียภาษีรายได้น้อย (Quintiles 1 และ 2) จะได้ส่วนลดภาษีจาก RMF เพียงประมาณ 5% ต่ำกว่า LTF ที่ 20% เป็นอย่างมาก (รูปที่ 10) ผลข้างเคียงต่อ RMF นี้ถือเป็นข้อพึงระวังที่สำคัญสำหรับผู้วางนโยบาย เนื่องจาก RMF เป็นเครื่องมือการส่งเสริมการออมและลงทุนสำหรับการเกษียณอายุโดยตรง

บทความนี้ชี้ให้เห็นว่า ถึงแม้ว่าผู้ได้ประโยชน์จาก LTF ส่วนมากจะเป็นผู้มีรายได้สูง แต่การพิจารณาเรื่องความเป็นธรรมของ LTF นั้นจะได้คำตอบที่แตกต่างกันขึ้นอยู่กับว่าผู้ตอบคำถามเลือกใช้เครื่องชี้วัดใด ดังนั้นในความเห็นของผู้วิจัย หากรัฐต้องการต่ออายุ LTF ประเด็นที่สำคัญมากกว่าเรื่องความเป็นธรรมคือ เครื่องมือการลดหย่อน LTF นี้ได้สร้างแรงจูงใจในการออมและลงทุนให้ผู้มีรายได้สูงมากกว่าผู้มีรายได้น้อยและรายได้ปานกลาง ซึ่งตรงกันข้ามกับเป้าประสงค์ในการส่งเสริมการออมและการลงทุนระยะยาวสำหรับคนชั้นกลาง

อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนการลดหย่อน LTF เป็นเครดิตภาษีที่จะทำให้แรงจูงใจเท่ากันสำหรับผู้เสียภาษีทุกคนนั้น มีข้อพึงระวังที่สำคัญเช่นกัน โดยหากรัฐเปลี่ยนการเปลี่ยนการลดหย่อน LTF เป็นเครดิตเพียงอย่างเดียว แรงจูงใจในการลงทุน RMF ซึ่งยังคงอยู่ในรูปของการลดหย่อน จะลดลงอย่างมีนัยสำคัญสำหรับผู้มีรายได้น้อยและรายได้ปานกลาง ดังนั้นรัฐบาลควรพิจารณาให้รอบคอบถึงลำดับความสำคัญของสิทธิประโยชน์ทางภาษีต่าง ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในมิติของการเป็นเครื่องมือส่งเสริมความพร้อมทางการเงินสำหรับการเกษียณอายุ

ผู้วิจัยหวังเป็นอย่างยิ่งว่าผลการวิจัยนี้จะช่วยส่งเสริมให้เกิดการแลกเปลี่ยนความคิดอย่างสร้างสรรค์เกี่ยวกับการตัดสินใจเรื่องการต่ออายุสิทธิประโยชน์ LTF หรือการออกแบบสิทธิประโยชน์ภาษีอื่น ๆ ในอนาคต

อธิภัทร มุทิตาเจริญ และผาสุก พงษ์ไพจิตร, 2560, “การวิเคราะห์รายจ่ายภาษีสำหรับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา,” ชุดโครงการแนวทางการปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและวิเคราะห์การกระจายรายได้ของผู้มีเงินได้พึงประเมิน (หัวหน้าโครงการ: ศ.ดร. ผาสุก พงษ์ไพจิตร) สนับสนุนโดยสกว.

Muthitacharoen, Athiphat, and Pasuk Phongpaichit, 2018, “The unequal benefits of tax subsidies for household saving and investment: Evidence from Thailand’s tax return data,” Faculty of Economics, Chulalongkorn University Working Paper.