มาตรการกระตุ้นการคลัง ใครได้ ใครเสีย

ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา เศรษฐกิจไทยได้ผ่านมาทั้งวิกฤติเศรษฐกิจโลก (global financial crisis) ในปี 2009 ภัยน้ำท่วมที่ใหญ่ที่สุดในรอบ 70 ปี และความผันผวนทางการเมือง เศรษฐกิจอยู่ในภาวะเปราะบาง และหนึ่งในเครื่องมือหนึ่งที่รัฐบาลไทยได้หยิบยืมมาใช้บ่อยครั้งเพื่อที่จะพยุงเศรษฐกิจไทยไม่ให้เข้าสู่ภาวะถดถอย คือ มาตรการกระตุ้นทางการคลัง โดยในช่วงที่ผ่านมาได้มีการใช้มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างหลากหลาย อาทิ นโยบายชอปช่วยชาติ รถคันแรก บ้านหลังแรก บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ หรือการลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ก็ล้วนถือว่าเป็นมาตรการกระตุ้นการคลังรูปแบบหนึ่งทั้งสิ้น

นโยบายกระตุ้นทางการคลังเป็นเครื่องมือที่ได้รับความนิยมจากรัฐบาลทั่วโลกเพื่อใช้ในการพยุงเศรษฐกิจที่อยู่ในภาวะเปราะบางไม่ให้เข้าสู่ภาวะถดถอย บทความนี้จะพูดถึงการใช้นโยบายลดหย่อนภาษีหลัก ๆ 3 ประเภทด้วยกันที่รัฐบาลนำมาใช้กันบ่อย ๆ ได้แก่

1. นโยบายคืนภาษีรายได้บุคคลธรรมดา
2. นโยบายคืนภาษีอุปโภคบริโภคทั่วไป และ
3. นโยบายคืนภาษีสินค้าคงทน (เช่น รถยนต์)

ทั้งนี้ ประสิทธิภาพในการกระตุ้นเศรษฐกิจนั้นขึ้นอยู่กับทั้งรูปแบบการคืนเงินภาษี ว่าเป็นภาษีประเภทไหนและรูปแบบของการคืนเงินเป็นอย่างไร ในระดับครัวเรือน ความคาดหวังต่อรายได้และนโยบายของครัวเรือน (expectation) และสถานะการเงินของครัวเรือนก็ล้วนมีผลกระทบต่อระดับการตอบสนองของครัวเรือนต่อนโยบายทั้งสิ้น ส่วนผลกระทบของนโยบายโดยรวมในระดับมหภาค (aggregate outcome) ว่าการส่งผ่านของเงินคืนภาษีไปสู่การใช้จ่ายครัวเรือน (income shock transmission) จะใหญ่ขนาดไหน ก็ขึ้นอยู่กับการกระจายตัวของประชากรในแต่ละช่วงอายุ รายได้ สินทรัพย์ หรือระดับหนี้และสภาพคล่องของครัวเรือนด้วย

นโยบายการคืนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเป็นนโยบายการคลังที่หลาย ๆ ประเทศใช้บ่อยครั้ง เช่น รัฐบาล George W. Bush ประเทศสหรัฐอเมริกาได้ใช้มาตรการคืนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในการกระตุ้นเศรษฐกิจ ในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจปี 2008 โดยมีการคืนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาให้แก่ครัวเรือนในประเทศมากถึง 130 ล้านครัวเรือน ซึ่งผู้ที่ยื่นภาษีเดี่ยวได้เงินคืนประมาณ 300–600 USD ในขณะที่ครัวเรือนที่ยื่นภาษีคู่ได้เงินคืนประมาณครัวเรือนละ 600–1200 USD เงินคืนทั้งหมดมีมากถึง 331 พันล้านบาทในไตรมาสที่สองของปีนั้น ซึ่งเป็นสัดส่วน 2.2 เปอร์เซ็นต์ ของ GDP อย่างไรก็ดีผลการศึกษาโดย Shapiro and Slemrod (2008) ได้ทำแบบสำรวจการใช้จ่ายเงินคืนภาษีและพบว่า เพียง 1 ใน 3 ของภาษีเงินคืนนั้นได้ถูกนำเอาไปใช้ และมากกว่าครึ่งหนึ่งของครัวเรือนบอกว่าได้นำภาษีเงินคืนนั้นไปใช้ในการจ่ายหนี้ และผลล้าหลัง (lagged effect) ที่เกิดต่อการใช้จ่ายในอนาคตก็ต่ำ

ทั้งนี้ จะเห็นได้ว่า การที่ครัวเรือนนำภาษีเงินคืนไปจ่ายหนี้เป็นการเพิ่มสวัสดิการให้ครัวเรือนเช่นกัน แต่ในแง่ของการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นนั้น การให้ภาษีเงินคืนในปี 2008 ถือว่าให้ประสิทธิผล หรือ “bang for the buck” ค่อนข้างน้อย แต่ก็ยังพอเห็นผลอยู่บ้าง โดยจะเห็นได้ว่า ผลของมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจต่อภาพรวมนั้นก็ขึ้นอยู่กับสภาวะงบดุลของครัวเรือนในเศรษฐกิจ ว่าระดับหนี้และสภาพคล่องของครัวเรือนเป็นอย่างไร

กลไกหลักในการทำงานของการคืนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดานั้น จะเป็นการกระตุ้นอุปสงค์ของครัวเรือนผ่านผลกระทบรายได้ (income effect) โดยการที่จะกระตุ้นให้ได้ผลนั้น นโยบายจะต้องเกิดขึ้นโดยที่ครัวเรือนไม่ได้คาดคิดมาก่อนด้วย หากครัวเรือนมีการคาดการณ์โยบายมาก่อน ก็จะมีการปรับเปลี่ยนการบริโภคและออมก่อนหน้าไป ทำให้เมื่อนโยบายออกมาอาจจะไม่มีผล ณ เวลาที่ได้เงินคืน นอกจากนี้ การที่มีการคืนเงินได้บุคคลธรรมดาในภายหลังโดยครัวเรือนไม่ได้คาดการณ์ล่วงหน้ามาก่อนนั้นก็เป็นสิ่งสำคัญเพื่อไม่ให้กระทบการตัดสินใจในการใช้แรงงานของครัวเรือนอีกด้วย

การคืนภาษีสินค้าอุปโภคบริโภคเป็นนโยบายกระตุ้นการคลังอีกแบบหนึ่งที่สามารถช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้ โดยมีกลไกการทำงานที่ต่างออกไปจากการคืนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เพราะครัวเรือนจะต้องมีการใช้จ่ายบริโภคเพื่อที่จะให้ได้ภาษีเงินคืนมา ข้อดีของการคืนเงินภาษีประเภทนี้ก็จะเป็นการรับประกันว่าเงินที่รัฐบาลได้ใช้จ่ายในการกระตุ้นนั้นได้เกิดการใช้จ่ายจริง กลไกการทำงานของการคืนเงินภาษีการบริโภคนั้นมีการทำงานผ่านสองช่องทางหลัก คือ ช่องทางราคา (price or substitution effects) และช่องทางกลไกรายได้ (income effect) เพราะการลดภาษีสินค้าบริโภคก็มีผลกระทบต่อราคาของสินค้าอุปโภคบริโภคโดยตรง ส่งผลให้ราคาสัมพัทธ์ของการออมและการบริโภคเปลี่ยนไป การบริโภค ณ เวลานั้นมีต้นทุนลดลงชั่วคราว และยังมีการทำงานผ่านกลไกด้านรายได้ คือ มีผลให้รายได้ของครัวเรือน ณ เวลานั้นมีกำลังซื้อเพิ่มมากขึ้น

การลดภาษีอุปโภคบริโภคถือเป็นมาตรการที่รัฐบาลไทยใช้บ่อยครั้ง อาทิ นโยบายชอปช่วยชาติ อย่างไรก็ดี นโยบายชอปช่วยชาติถือเป็นนโยบายแบบผสม เพราะเป็นการละเว้นภาษีอุปโภคบริโภคผ่านการลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ทั้งนี้ ผู้ที่จะได้รับประโยชน์มากกว่าก็จะเป็นผู้ที่มีฐานภาษีรายได้สูงกว่า นอกจากนี้ การที่มีนโยบายชอปช่วยชาติในเวลาเดียวกันทุกปี ยังมีผลต่อการคาดการณ์ล่วงหน้าของครัวเรือนอีกด้วย หากครัวเรือนมีการคาดการณ์นโยบายล่วงหน้า ก็อาจมีการชะลอการใช้จ่ายในช่วงอื่นเพื่อที่จะมาซื้อสินค้าอุปโภคบริโภคในช่วงที่มีนโยบายเพื่อให้ได้ต้นทุนในการบริโภคที่ต่ำลงด้วย

อีกนโยบายกระตุ้นการคลังที่สำคัญ ได้แก่ การละเว้นภาษีสินค้าคงทน โดยในที่นี้จะพูดถึงรถยนต์ เพราะถือว่าเป็นสินค้าคงทนที่มีขนาดใหญ่อันดับต้น ๆ สำหรับครัวเรือน และกลไกในการบริโภคซับซ้อนกว่าสินค้าอุปโภคบริโภคแบบไม่คงทน เนื่องจากการตัดสินใจซื้อรถยนต์แต่ละครั้งต้องใช้เงินจำนวนมาก (indivisibility of durable goods) และมีต้นทุนทางธุรกรรมเข้ามาเกี่ยวข้อง จึงทำให้ครัวเรือนต้องมีการวางแผนทางการเงินล่วงหน้า โดยมีเวลาในการซื้อเหมาะสมกับช่วงชีวิต ระดับรายได้ รายได้ที่คาดหวังในอนาคต และยังต้องมีสภาพคล่องทางการเงินที่เพียงพออีกด้วย

ทั้งนี้ การกระตุ้นทางการคลังโดยการคืนภาษีรถยนต์เป็นมาตรการที่ค่อนข้างได้รับความนิยม เนื่องจากการใช้จ่ายเพื่อซื้อสินค้าคงทน โดยเฉพาะรถยนต์นั้นมีลักษณะ procyclical หรือเคลื่อนไปในทิศทางเดียวกับวงจรเศรษฐกิจ แต่ความผันผวนเยอะกว่ามาก ดังที่จะเห็นได้จากรูปที่ 1 ว่าการเติบโตของอุปสงค์รถยนต์ของครัวเรือนนั้นมีขาขึ้นและลงทิศทางเดียวกับการเติบโตของเศรษฐกิจโดยรวม แต่การซื้อรถยนต์เป็นองค์ประกอบการใช้จ่ายครัวเรือนที่หดตัวอย่างรุนแรงเมื่อเกิดภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจ และก็มีการเพิ่มอย่างพุ่งพรวดเช่นกันในช่วงเศรษฐกิจขาขึ้น

รัฐบาลต่างประเทศก็มีการให้เงินสมทบในการซื้อรถยนต์มาใช้เป็นเครื่องมือในการกระตุ้นเศรษฐกิจเช่นกัน อาทิ นโยบาย Cars Allowance Rebate System (CARS) หรือที่รู้จักกันในนาม Cash for Clunkers ของประเทศสหรัฐอเมริกา และนโยบาย Belladurette and Jupette ของรัฐบาลฝรั่งเศส ซึ่งการศึกษาโดย Mian and Sufi (2012) พบว่า โปรแกรม Cash for Clunkers นั้นได้มีการดึงอุปสงค์จากอนาคตมาให้เพียงเจ็ดเดือนเท่านั้น และไม่มีผลกระทบต่อเศรษฐกิจในระยะยาว ในขณะที่งานวิจัยโดย Adda and Cooper (2000) พบว่านโยบาย Belladurette and Jupette ของรัฐบาลฝรั่งเศสนั้นมีการดึงอุปสงค์ในอนาคตมาใช้มากและส่งผลให้ยอดการซื้อรถยนต์ในระยะยาวตกลงเป็นเวลานานมากกว่า

ผลกระทบของนโยบายต่ออุปสงค์ในอนาคตนั้นต่างกันออกไป ขึ้นอยู่กับสภาวะทางเศรษฐกิจ และพฤติกรรมและรสนิยมในการบริโภคของครัวเรือนในแต่ละบริบท เมื่อเทียบกับนโยบายที่คล้ายคลึงกันในต่างประเทศนั้น นโยบายรถคันแรกของประเทศไทยมีเงื่อนไขในการให้เงินคืนที่ง่ายกว่านโยบายในประเทศอเมริกาและฝรั่งเศส ที่จะต้องมีการนำรถยนต์เก่า (clunkers) มาแลกเพื่อที่จะได้รับเงินสนับสนุน มีการให้เงินสนับสนุนในอัตราที่สูงกว่า และมีผู้เข้าร่วมนโยบายเยอะกว่ามากเมื่อเทียบกับขนาดของระบบเศรษฐกิจในประเทศ ผลกระทบจึงค่อนข้างมากและเป็นวงกว้างมากกว่านโยบายลักษณะเดียวกันในต่างประเทศ

กลไกในการทำงานของการคืนภาษีรถยนต์นั้นมีความซับซ้อนกว่าเงินคืนภาษีสินค้าอุปโภคบริโภคอื่น เพราะรถยนต์นอกจากจะเป็นสินค้าอุปโภคแบบคงทนแล้ว ยังถือเป็นสินทรัพย์ถาวรที่เสื่อมสภาพด้วยและมีต้นทุนทางธุรกรรมในการซื้อขายสูง การคืนภาษีสินค้าคงทน (หรือโดยทั่วไปสำหรับสินทรัพย์ขาดสภาพคล่อง) จึงมีกลไกหลักสามทางด้วยกัน คือ กลไกราคา กลไกรายได้ และกลไกสินทรัพย์ การให้เงินสนับสนุนหรือคืนเงินภาษีทำให้รถยนต์มีราคาสัมพัทธ์เมื่อเทียบกับสินค้าอื่น ๆ ถูกลงชั่วคราว และผู้ซื้อที่มีรายได้เท่าเดิมก็มีอำนาจซื้อมากขึ้น

นอกจากนี้ รถยนต์ทำหน้าที่เสมือนสินทรัพย์แบบขาดสภาพคล่องที่เป็น buffer stock ให้ครัวเรือนสามารถนำมาใช้ชำระบัญชี (liquidate) ในยามที่จำเป็นได้ การซื้อรถยนต์จึงเป็นเหมือนกับการออมรูปแบบหนึ่ง หากครัวเรือนตัดสินใจที่จะซื้อรถยนต์แล้ว ก็จะเป็นการผูกมัดรายได้หรือความมั่งคั่งมาแปลงสภาพเป็นการออมในรูปแบบของรถยนต์ โดยการที่มีค่าใช้จ่ายด้านธุรกรรมเข้ามาเกี่ยวข้องในการซื้อ ขายรถยนต์ ทำให้ครัวเรือนมีความฝืดในการเปลี่ยนสถานะการถือครองรถยนต์ อย่างไรก็ตาม ผลของการให้เงินคืนภาษีรถยนต์นั้นนอกจากจะมีผลต่อราคารถยนต์ในระยะสั้นในระหว่างที่เกิดนโยบายแล้ว ยังมีผล general equilibrium effect ต่อราคารถยนต์ในระยะยาว ซึ่งส่งผลกระทบโดยตรงต่อครัวเรือนที่ซื้อรถยนต์ระหว่างนโยบาย และผลกระทบทางอ้อมต่อครัวเรือนที่ไม่ได้เข้าร่วมนโยบาย แต่ถือครองรถยนต์อีกด้วย ผู้เขียนขอเรียกกลไกอีกอย่างหนึ่งของรถยนต์ว่าเป็นกลไกสินทรัพย์ หรือ endowment effect

ส่วนนี้จะอธิบายถึงแบบจำลองการบริโภคและการออมของครัวเรือนตามช่วงอายุ ที่จะนำมาใช้ทำการทดลองทางนโยบายเพื่อดูผลกระทบของนโยบายการคลังแต่ละรูปแบบต่อไป

ตามทฤษฎีการบริโภคภายใต้สมมุติฐานรายได้ถาวรและความคาดหวังแบบมีเหตุผล (Permanent Income Hypothesis under Rational Expectation) ครัวเรือนที่ไม่มีข้อจำกัดสภาพคล่อง (liquidity constraints) นั้นจะตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของรายได้ที่ไม่ได้คาดหมาย (income shocks¹) โดยการบริโภคแบบราบรื่น (smooth consumption) หลังจากที่ได้รับข้อมูลเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงรายได้ที่ไม่ได้คาดหมายมาก่อน อย่างไรก็ดี ในโลกแห่งความเป็นจริงนั้น ครัวเรือนไม่ได้มีสภาพคล่องทางการเงินเสมอไป และยังมีค่าใช้จ่ายทางธุรกรรมในการปรับเปลี่ยนระดับการบริโภค หรือรูปแบบสินทรัพย์ด้วย ซึ่งต้นทุนทางธุรกรรมนี้ (transaction or adjustment costs) ทำให้เกิดความหนืดในการปรับเปลี่ยนระดับการบริโภคของสินค้าคงทน หรือสินทรัพย์ที่ขาดสภาพคล่องของครัวเรือน ดังนั้น ความขาดสภาพคล่องและต้นทุนทางธุรกรรมจึงเป็นปัจจัยหลักสองอย่างที่ทำให้ครัวเรือนไม่ได้ตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของรายได้โดยการบริโภคแบบราบรื่นตามที่ทฤษฎีทำนายไว้เสมอไป

การศึกษาเรื่องการตอบสนองการบริโภคต่อการเปลี่ยนแปลงทางรายได้ในช่วงหลังได้ให้ความสำคัญต่อบทบาทของสินค้าคงทน และสินทรัพย์ที่ขาดสภาพคล่อง (illiquid asset) มากขึ้น การศึกษาที่โดดเด่นได้แก่ Kaplan and Violante (2014) ซึ่งได้สร้างแบบจำลองขึ้นโดยให้ครัวเรือนมีสินทรัพย์สองประเภท คือสินทรัพย์ที่มีสภาพคล่อง (liquid assets) แต่มีผลตอบแทนต่ำ อาทิ เงินสด และบัญชีเงินฝาก และสินทรัพย์ที่ขาดสภาพคล่อง ที่มีผลตอบแทนสูงแต่มีค่าทำธุรกรรม เช่น บ้านที่อยู่อาศัย และบัญชีเกษียณ โดยการศึกษาพบว่า รูปแบบการบริโภคที่ดีที่สุด (optimal life-cycle pattern) นั้น ก็จะมีครัวเรือนประเภทรวยแบบหาเช้ากินค่ำ (wealthy hand-to-mouth) คือครัวเรือนถือครองสินทรัพย์จำนวนมาก แต่เป็นสินทรัพย์ที่ขาดสภาพคล่อง ทำให้ครัวเรือนเหล่านี้มีการตอบสนอง (propensity to consume) ต่อนโยบายทางการคลัง หรือรายได้ชั่วคราว (transitory income shock) สูง แต่มีการตอบสนองต่อข้อมูลเกี่ยวกับรายได้ในอนาคตต่ำ

การทำนายของแบบจำลองประเภทนี้ให้ผลต่างออกไปจากแบบจำลองสินทรัพย์ประเภทเดียวค่อนข้างมาก และสอดคล้องกับผลการศึกษาจากข้อมูลเชิงประจักษ์ได้ดีกว่า โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเศรษฐกิจที่มีครัวเรือนที่มีข้อจำกัดทางการยืมหรือขาดสภาพคล่องสูง

เพื่อศึกษาผลกระทบของนโยบายกระตุ้นทางการคลังในประเทศไทย ผู้วิจัยได้เลือกใช้แบบจำลองตามช่วงอายุคล้ายคลึงกับแบบจำลองของ Berger and Vavra (2017; 2015) ซึ่งคล้ายกับ Kaplan and Violante (2014) แต่ดูการบริโภคของครัวเรือนกับที่อยู่อาศัย ซึ่งบ้านมีความคล้ายคลึงกับรถที่เป็นสินทรัพย์ขาดสภาพคล่องที่ครัวเรือนบริโภคได้ด้วย ผู้วิจัยได้ออกแบบแบบจำลองนี้ให้เข้ากับบริบทของประเทศไทย และเพิ่มการบริโภคสินค้าคงทน (รถยนต์) ที่เป็นสินทรัพย์ขาดสภาพคล่องเข้าไปในแบบจำลอง โดยแบบจำลองมีลักษณะสำคัญ ดังนี้

1. ครัวเรือนได้รับอรรถประโยชน์จากสินค้าสองประเภท คือ การบริโภคสินค้าไม่คงทน และการอุปโภคสินค้าคงทน (รถยนต์)
2. รถยนต์มีหน้าที่สองอย่าง คือเป็นสินค้าอุปโภค และสินทรัพย์ถาวรที่มีการเสื่อมสภาพไปตามเวลา โดยรถยนต์เป็นสินค้าฟุ่มเฟือย ไม่จำเป็นที่ทุกครัวเรือนจะต้องมีรถยนต์ในครอบครอง และครัวเรือนต้องจ่ายต้นทุนทางธุรกรรมในการปรับระดับการถือครองรถยนต์
3. ครัวเรือนมีรายได้ที่ไม่แน่นอน สามารถยืมเงินได้ แต่มีข้อจำกัดในการยืม และมีความคาดหวังแบบมีเหตุผล (rational expectation) และมีการคาดการณ์ไกล (perfect foresight)

ในแต่ละช่วงเวลา ครัวเรือนจะทำการตัดสินใจว่าจะเลือกใช้จ่ายเพื่อสินค้าไม่คงทน รถยนต์ หรือออม และครัวเรือนจะมีการปรับแผนการบริโภคและการออมได้ทุก ๆ ช่วงเวลา หลังจากได้รับข้อมูลใหม่เกี่ยวกับความไม่แน่นอนของรายได้หรือราคา การที่มีนโยบายกระตุ้นการคลังนั้นให้ถือว่าเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นโดยที่ครัวเรือนไม่ได้คาดการณ์มาก่อน (unanticipated) และครัวเรือนจะปรับเปลี่ยนการคาดการณ์ ณ เวลาที่ได้รับข้อมูลเกี่ยวกับนโยบายกระตุ้นทางการคลัง และปรับเปลี่ยนแผนการบริโภคและการออมให้สอดคล้องไป

การศึกษานี้ใช้ข้อมูลระดับครัวเรือนของประเทศไทยในช่วงปี 2005 ถึงปี 2015 จากข้อมูล Townsend’s Thai Data มาใช้ในการประมาณค่าพารามิเตอร์ต่าง ๆ ในแบบจำลอง โดยได้เลือกใช้ข้อมูลชุดนี้เพราะข้อมูลรายได้ สินทรัพย์ และการบริโภคของครัวเรือนนั้นถือว่าครบถ้วนสมบูรณ์กว่าข้อมูลชุดอื่น และยังเป็นข้อมูลแบบติดตาม (panel data) ที่ตามครัวเรือนไปหลายปีอีกด้วย โดยข้อมูลมีลักษณะ ดังนี้

• รายได้: รายได้ตามช่วงอายุนั้นมีลักษณะเป็นระฆังคว่ำ ที่มีจุดสูงสุดอยู่ที่ช่วงอายุ 55 ปี (รูปที่ 2) รายได้ของครัวเรือนนั้นจะถูกแบ่งเป็น 2 ส่วนในแบบจำลอง คือ 1) ส่วนที่คาดการณ์ได้ตามช่วงอายุและระดับรายได้ถาวรของครัวเรือน และ 2) ส่วนที่ไม่แน่นอนและคาดการณ์ไม่ได้
• สินทรัพย์: ระดับสินทรัพย์ของครัวเรือนไทยก็มีลักษณะเป็นระฆังคว่ำเช่นกัน แต่จะเห็นได้ว่าครัวเรือนสะสมสินทรัพย์ไปเรื่อย ๆ โดยที่ไม่ได้ปรับลงเมื่อเวลาแก่มากนัก ซึ่งหากมองตามมุมเศรษฐศาสตร์เหมือนเป็นการออมมากเกินไปเกินที่จะใช้จนหมดช่วงอายุ แต่ก็สามารถอธิบายได้ว่าครัวเรือนมีแรงจูงใจในการให้มรดกแก่ลูกหลาน หรืออาจจะออมเพื่อเหตุฉุกเฉินที่มากเกินไป (over saving)
• การบริโภคต่อเดือน: การบริโภคของครัวเรือนตามข้อมูลนั้นค่อนข้างจะคงที่ (smooth) คืออยู่ในช่วง 20,000–35,000 ต่อเดือนตั้งแต่อายุ 25–85 ถึงแม้ว่าระดับรายได้และสินทรัพย์ของครัวเรือนจะขึ้นและลงมากกว่านั้นในช่วงชีวิตก็ตาม
• การถือครองรถยนต์: หากแบ่งตามกลุ่มรายได้จะพบว่าในปี 2005 มีเพียงคนที่อยู่ในกลุ่มรายได้ quintile ที่ 5 ที่ถือครองรถยนต์โดยส่วนใหญ่ ในปี 2009 เริ่มมีการถือครองรถยนต์มากขึ้นทั้งในกลุ่มรายได้ quintile ที่ 4 และ 5 นอกจากนี้จะเห็นได้ว่ากลุ่มรายได้ quintile ที่ 4 และ 5 เท่านั้นที่ถือครองรถยนต์ และครัวเรือนอายุวัยกลางคนถือครองรถยนต์มากที่สุด ส่วนครัวเรือนที่มีอายุมากนั้นถือครองรถยนต์น้อยกว่า (รูปที่ 3) ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงรสนิยมหรือความจำเป็นในการใช้รถยนต์ที่ต่างออกไปของกลุ่มสูงอายุจากกลุ่มอายุน้อย เพราะกลุ่มนี้ถือเป็นกลุ่มที่มีกำลังซื้อมากที่สุดเพราะมีระดับสินทรัพย์สูงที่สุด

ในการทดลองทางนโยบายนั้น ผู้วิจัยได้สร้างการออมและการบริโภค (simulate) จากแบบจำลองข้างต้น โดยให้ครัวเรือนจำลองเหล่านี้มีช่วงอายุแบ่งเป็นกลุ่มที่มีอายุน้อย (เริ่มที่อายุ25 ปี) ครัวเรือนอายุวัยกลางคน (45 ปี) และครัวเรือนสูงอายุ (65 ปี) โดยมีกลุ่มอายุน้อยร้อยละ 52 อายุวัยกลางคนร้อยละ 36 และสูงอายุร้อยละ 12 ตามสัดส่วนของประชากรไทยในแต่ละช่วงอายุในปี 2005 และแบ่งกลุ่มประชากรแต่ละช่วงอายุให้มีรายได้ถาวรเริ่มต้นที่แต่ละ quintile ของรายได้ (ตารางที่ 1) ครัวเรือนจำลองถือครองสินทรัพย์และรถยนต์เท่ากับมูลค่าเฉลี่ยตามกลุ่มอายุและรายได้จากข้อมูล Townsend’s Thai Data ซึ่งครัวเรือนที่อยู่ในกลุ่มรายได้ quintile ที่ 1 นั้นมีทรัพย์สินติดลบทุกช่วงอายุ (รูปที่ 3)

ในการทดลองนั้น ผู้วิจัยได้ให้นโยบายทางภาษีเกิดขึ้นในปี 2011 และ ปี 2012 ซึ่งตรงกับปีที่รัฐบาลไทยได้กำหนดให้มีนโยบายรถคันแรก แล้วเปรียบเทียบระดับการบริโภค การซื้อรถยนต์ และการออมของครัวเรือน และมีการทดลองนโยบาย 3 แบบด้วยกัน คือ 1) นโยบายคืนภาษีรถยนต์ 2) นโยบายคืนภาษีสินค้าไม่คงทน และ 3) นโยบายคืนภาษีรายได้ โดยการคืนภาษีให้ถือว่ารัฐบาลได้คืนภาษีในช่วงเวลาเดียวกัน หรือเท่ากับว่าภาษีในช่วงเวลานั้นเป็นศูนย์นั่นเอง

การทดลองให้ภาษีรถยนต์คืน พบว่าครัวเรือนมีการปรับซื้อรถยนต์เพิ่มขึ้นกว่าเท่าตัว แต่ก็มีการใช้จ่ายสินค้าไม่คงทนลดลง นอกจากนี้การออมของครัวเรือนยังลดลงถึงร้อยละ 7–8 หลังจากนโยบายเกิดขึ้นแล้วถึงสามปี ระดับการออมก็ไม่ได้ปรับเพิ่มขึ้นเท่าเดิม อย่างไรก็ดี หากมาดูระดับสินทรัพย์โดยรวมทั้งหมดของครัวเรือน (สินทรัพย์อื่น ๆ บวกมูลค่ารถยนต์) พบว่าระดับสินทรัพย์ทั้งหมดนั้นสูงกว่าเดิม (รูปที่ 4)

เมื่อลองมาแยกการเปลี่ยนแปลงของการออม การซื้อรถยนต์และการบริโภคอื่น ๆ ตามกลุ่มรายได้ และช่วงอายุ พบว่ากลุ่มที่มีการปรับระดับรถยนต์เพิ่มขึ้น และระดับการออมลดลงมาก คือกลุ่มรายได้สูง (quintile 4 และ 5) ส่วนกลุ่มรายได้ต่ำนั้นมีการปรับเพียงเล็กน้อยเท่านั้น และหากลองดูการดึงอุปสงค์ตามช่วงอายุ พบว่ากลุ่มครัวเรือนวัยกลางคนเป็นกลุ่มที่ซื้อรถยนต์มากที่สุด และมีการลดการออมมากที่สุด

ถ้าจะพิจารณาประสิทธิภาพของนโยบายต่อการกระตุ้นการใช้จ่ายนั้น ถือว่าการคืนภาษีรถยนต์มีประสิทธิภาพมากในการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นที่จะทำให้ครัวเรือนที่มีกำลังซื้อหรือกลุ่มรายได้สูงออกมาใช้จ่ายในช่วงที่มีการคืนภาษี แต่นี่ก็เป็นการดึงอุปสงค์ของรถยนต์และอุปสงค์สินค้าอื่น ๆ ในอนาคตมาใช้ เพราะกลุ่มนี้ก็มีเงินออมลดต่ำลงด้วย หากจะมองถึงประสิทธิภาพของนโยบายในเรื่องของสวัสดิการ จะเห็นได้ว่า ถึงแม้กลุ่มรายได้สูงจะมีการดึงอุปสงค์ในอนาคตมาใช้ แต่โดยรวมแล้ว welfare ของกลุ่มนี้ก็ยังสูงกว่าก่อนที่จะมีนโยบายอยู่ดี แต่การกระจายของสวัสดิการนั้นจะไปกระจุกรวมอยู่ที่กลุ่มรายได้สูงเท่านั้น ในขณะที่กลุ่มรายได้ต่ำที่สุดแทบไม่ได้ประโยชน์จากนโยบายเลย² (รูปที่ 5) นอกจากนี้ Welfare ที่เกิดขึ้น ยังลดลงค่อนข้างเร็วในปีสองปีแรก ตามการเสื่อมสภาพของรถยนต์และการออมที่ต่ำลง

ในการทดลองทางนโยบายที่สองนี้ ผู้วิจัยได้กำหนดให้มีนโยบายคืนภาษีสินค้าบริโภคอื่น ๆ ในปี 2011 และ 2012 โดยให้ภาษีนี้เป็น flat rate ที่ร้อยละ 7 ผลการศึกษาพบว่าการให้ภาษีบริโภคคืนนั้นกระตุ้นอุปสงค์ของครัวเรือนได้ ทั้งในกลุ่มรายได้สูงและกลุ่มรายได้ต่ำ และทำให้เกิดการออมเพิ่มขึ้นต่อเนื่องด้วย(รูปที่ 6) โดยกลุ่มรายได้สูง มีการเพิ่มการบริโภคประมาณ 2,000 บาทต่อปี (ปริมาณการบริโภคเปรียบเทียบเป็น real term หลังหักภาษี) ในขณะที่กลุ่มรายได้ต่ำเพิ่มมาน้อยกว่า 1,000 บาทต่อปี แต่ผลจากนโยบายนี้ที่ต่างออกไปจากการคืนภาษีรถยนต์มากก็คือ ทำให้เกิดการออมสูงมากขึ้นกว่าก่อนที่จะมีนโยบายมาก โดยกลุ่มรายได้สูงนั้นมีการออมเพิ่มมากถึง 16,000 บาทต่อปีในกลุ่มครัวเรือนอายุน้อย และ 12,000 บาทต่อปีในกลุ่มครัวเรือนวัยกลางคน การออมในกลุ่มรายได้สูงก็เพิ่มมากขึ้นเช่นกัน หากดูการเปลี่ยนแปลงตามช่วงอายุ จะเห็นได้ว่ากลุ่มที่มีการเพิ่มการบริโภคและการออมน้อยที่สุดหลังจากมีการคืนภาษีคือกลุ่มครัวเรือนสูงอายุ

หากลองเปรียบเทียบการเปลี่ยนแปลงของสวัสดิการ (welfare) ตามระดับรายได้ จะเห็นได้ว่าการกระจายสวัสดิการของนโยบายนี้ก็ยังเพิ่มมากที่สุดในกลุ่มรายได้สูงเช่นกัน แต่การเพิ่มของ welfare จากนโยบายนี้ยั่งยืนกว่านโยบายคืนภาษีรถยนต์ กลุ่มรายได้สูงเป็นกลุ่มที่มีกำลังซื้อมาก และได้ภาษีคืนมากกว่ากลุ่มที่รายได้น้อย จึงได้ประโยชน์จากนโยบายมากกว่า ส่วนระดับ welfare นั้นเพิ่มขึ้นมาแล้วคงอยู่มากกว่า ไม่ได้ตกลงไปหลังจากสองปีแรกเท่ากับการคืนภาษีรถยนต์ หากจะมองในแง่ของการกระตุ้นการใช้จ่ายในระยะสั้น อุปสงค์ของสินค้าอื่น ๆ และรถยนต์ก็จะเพิ่มสูงขึ้นจากระดับเดิมหากไม่มีนโยบาย แต่ไม่ได้กระตุ้นการใช้จ่ายโดยรวมได้มากเท่ากับการคืนภาษีรถยนต์ นอกจากนี้หากรัฐบาลต้องการที่จะให้กลุ่มรายได้น้อยได้ประโยชน์มากขึ้นอาจจะต้องกำหนดนโยบายที่ target กลุ่มรายได้น้อยมากกว่านี้

ในการทดลองทางนโยบายสุดท้ายนี้ ผู้วิจัยได้กำหนดให้มีนโยบายคืนภาษีรายได้ โดยได้ตั้งสมมุติฐานว่าครัวเรือนทุกครัวเรือนเสียภาษีรายได้ effective rate ที่ร้อยละ 5 ของรายได้³ ผลการศึกษาพบว่าการให้ภาษีเงินได้คืนนั้นกระตุ้นอุปสงค์ของครัวเรือน ทั้งอุปสงค์รถยนต์และสินค้าอื่น ๆ ได้น้อยที่สุด และเงินคืนส่วนใหญ่นั้นได้ถูกนำไปใช้ออม (การนำเงินไปชำระหนี้ก็จะปรากฏเป็นการเพิ่มของสินทรัพย์เช่นกัน) ทั้งในกลุ่มรายได้สูงและกลุ่มรายได้ต่ำ (รูปที่ 7) โดยการใช้จ่ายก็เพิ่มขึ้นบ้างหลังจากนโยบายจบลงไปซึ่งเป็นผลมาจากกลไกทางรายได้ (income effect)

หากลองเปรียบเทียบการเปลี่ยนแปลงของ welfare ตามระดับรายได้ (รูปที่ 8) จะเห็นได้ว่าการกระจายของ welfare ของนโยบายนี้ก็ยังเพิ่มมากที่สุดในกลุ่มรายได้สูงเช่นกัน เพราะเป็นกลุ่มที่ได้รับภาษีคืนมากกว่ากลุ่มรายได้น้อย ระดับการเพิ่มของ welfare ในการใช้นโยบายนี้คงอยู่เป็นเวลานานเหมือนกับการคืนภาษีสินค้าอุปโภค แต่หากจะมองในแง่ของการกระตุ้นการใช้จ่ายในระยะสั้น นโยบายนี้ได้ผลน้อยที่สุดเมื่อเทียบกับการคืนภาษีสินค้าบริโภค เป็นเพราะการคืนภาษีรายได้นั้นมีการเปลี่ยนแปลงอุปสงค์จากเพียงแค่ income effect เท่านั้น ไม่ได้มีเหตุมาจากราคาที่ถูกลงชั่วคราว (substitution effect) ที่ดึงอุปสงค์จากอนาคตมาได้

หากเป้าหมายคือการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยไม่ได้คำนึงถึงการกระจายสวัสดิการให้ทั่วถึง การคืนภาษีรถยนต์เป็นนโยบายที่มีประสิทธิผลที่สุด ตามมาด้วยการคืนภาษีสินค้าบริโภคอื่น ๆ และการคืนภาษีเงินได้ การคืนภาษีสินค้ามีประสิทธิภาพมากกว่าการคืนภาษีเงินได้ เพราะสามารถดึงอุปสงค์จากอนาคตมาได้ด้วยจากราคาที่ลดลงชั่วคราว ในขณะที่การคืนภาษีเงินได้จะมีแรงส่งมาจากแค่กลไกทางด้านรายได้เท่านั้น ส่วนนโยบายชอปช่วยชาตินั้นเป็นนโยบายแบบผสมระหว่างการคืนภาษีบริโภคและภาษีเงินได้ จึงสามารถดึงอุปสงค์จากอนาคตมาได้มากกว่านโยบายคืนภาษีเงินได้ทั่วไป

ส่วนการคืนภาษีรถยนต์ มีประสิทธิภาพในการดึงอุปสงค์มากเพราะมีแรงดึงจากกลไกราคา ทั้งสินค้าอุปโภคที่ถูกลง และสินทรัพย์ขาดสภาพคล่องที่ถูกลง แต่ทั้งนี้ เป็นนโยบายที่ทำให้เงินออมอื่น ๆ ลดน้อยลง ดังนั้นอุปสงค์ของรถยนต์และสินค้าอื่น ๆ ในอนาคตจะลดลง ในขณะที่การคืนภาษีสินค้าอื่น ๆ นั้นไม่ได้ดึงให้การออมและอุปสงค์ในอนาคตลดลง สำหรับ welfare ที่ได้จากการคืนภาษีรถยนต์นั้นไปกระจุกอยู่ที่กลุ่มรายได้สูง และลดลงอย่างรวดเร็วกว่าหากเทียบกับการคืนภาษีแบบอื่น ๆ หากลองดูการดึงอุปสงค์ตามช่วงอายุ จะเห็นได้กว่ากลุ่มครัวเรือนวัยกลางคนเป็นกลุ่มที่ซื้อรถยนต์มากที่สุด และมีการลดการออมมากที่สุด

ดังนั้น หากต้องการให้มีการกระจายสวัสดิการในนโยบายทางภาษีไปให้กลุ่มที่รายได้น้อย จะต้องมีการออกนโยบายแบบ target กลุ่มนี้ เพราะโดยทั่วไปหากให้ภาษีคืนแบบถ้วนหน้า โดยให้ตามอัตราร้อยละเท่า ๆ กันต่อราคาสินค้าหรือรายได้ กลุ่มที่จะได้ประโยชน์มากที่สุดคือกลุ่มรายได้สูง

Adda, J., & Cooper, R. (2000). Balladurette and Juppette: A Discrete Analysis of Scrapping Subsidies. Journal of Political Economy, 108(4). Retrieved from http://sites-final.uclouvain.be/econ/DW/DOCTORALWS2004/bruno/rb_mantys/adda cooper.pdf

Berger, D., Guerrieri, V., Lorenzoni, G., Vavra, J., Attanasio, O., Auclert, A., Tonetti, C. (2017). House Prices and Consumer Spending *. The Review of Economic Studies. Retrieved from http://www.restud.com/wp-content/uploads/2017/09/MS20860manuscript.pdf

Berger, D., & Vavra, J. (2015). Consumption Dynamics During Recessions. Econometrica, 83(1), 101–154. https://doi.org/10.3982/ECTA11254

Kaplan, G., & Violante, G. L. (2014). A Model of the Consumption Response to Fiscal Stimulus Payments. Econometrica, 82(4), 1199–1239. https://doi.org/10.3982/ECTA10528

Mian, A., & Sufi, A. (2012). the Effects of Fiscal Stimulus: Evidence From the 2009 Cash for Clunkers Program*. Quarterly Journal of Economics 1107–1142. https://doi.org/10.1093/qje/qjs024

Shapiro, M. D., Slemrod, J., Matthew, B., & Slemrod, J. (2015). Did the 2008 Tax Rebates Stimulate Spending? American Economic Association 99(2), 374–379.