มองผลสัมฤทธิ์และความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาผ่านการประเมินผล PISA ของประเทศไทย

ในทุก ๆ รอบสามปี นับตั้งแต่ปี 2000 เป็นต้นมา องค์กร Organization of Economic Co-operation and Development (OECD) ได้ทำการทดสอบความรู้ความเข้าใจของนักเรียนอายุ 15 ปี จากทั่วโลก ในด้านคณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ และการอ่าน หรือที่เรียกกันว่า การทดสอบ PISA (Program for International Student Assessment) โดยมีจำนวนประเทศหรือเขตเศรษฐกิจที่เข้าร่วมนับตั้งแต่ปี 2000 ถึงปี 2018 เพิ่มขึ้นจาก 43 เป็น 79 ประเทศ และมีจำนวนนักเรียนที่เข้าร่วมการทดสอบเพิ่มขึ้นจาก 315,000 คน เป็นกว่า 600,000 คน ซึ่งเป็นตัวแทนของกลุ่มประชากรเด็กอายุ 15 ปีที่อยู่ในระบบโรงเรียน 32 ล้านคน จากทั่วโลก สำหรับในรอบปี 2018 นี้ ผลการสอบ PISA เน้นที่การวัด “ความฉลาดรู้” (literacy) ด้านการอ่าน จึงมุ่งไปที่การออกแบบการทดสอบและสอบถามข้อมูลเกี่ยวกับพฤติกรรมการอ่านของนักเรียน การเรียนการสอน เป็นหลัก ให้น้ำหนักด้านการอ่าน 60% ในขณะที่ด้านคณิตศาสตร์และด้านวิทยาศาสตร์ให้น้ำหนักด้านละ 20% ตามลำดับ

ในภาพรวม ระดับคะแนนสอบ PISA ของนักเรียนไทยในด้านวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และการอ่าน มีแนวโน้มที่ลดลงตั้งแต่รอบปี 2012 เป็นต้นมา โดยคะแนนด้านวิทยาศาสตร์ และด้านคณิตศาสตร์ ถือว่าคงที่ในเชิงสถิติเมื่อเทียบกับในรอบปี 2015 ที่ผ่านมา แต่คะแนนด้านการอ่านตกลงเป็นอย่างมากในระดับที่ไม่เคยเป็นมาก่อน (รูปที่ 1) โดยตกลงจาก 431 คะแนน ในปี 2000 มาเป็น 393 คะแนน ในปี 2018 หรือเทียบเท่าได้กับช่วงห่าง 1 ปีการศึกษา

หากเปรียบเทียบผลการสอบ PISA ของไทยในระดับนานาชาติ เฉพาะในด้านการอ่านซึ่งเป็นการวัดผลหลักในปีนี้ พบว่าประเทศไทยมีคะแนนที่ลดลงค่อนข้างมากจนอยู่ในเกณฑ์ที่ต่ำกว่าหลาย ๆ ประเทศที่เคยอยู่ในกลุ่มใกล้เคียงกัน หรือหากพิจารณาจากสัดส่วนของนักเรียนที่สามารถทำคะแนนอยู่ในกลุ่มที่สูงหรือต่ำกว่าระดับมาตรฐานของ PISA ก็พบว่ามีนักเรียนไทยถึง 59.5% อยู่ในกลุ่มที่ไม่ผ่านเกณฑ์มาตรฐานในด้านการอ่าน (ต่ำกว่า level 2) และมีนักเรียนไทยเพียง 0.18% ที่ทำคะแนนได้ในระดับสูงกว่าค่ามาตรฐาน (level 5 ขึ้นไป) ซึ่งหากเปรียบเทียบกับประเทศที่มีคุณภาพการศึกษาที่สูงเป็นที่ยอมรับ เช่น สิงคโปร์ ฟินแลนด์ เอสโตเนีย หรือประเทศในกลุ่มเอเชียตะวันออก เช่น ฮ่องกง เกาหลี ก็จะเห็นได้ว่าประเทศเหล่านี้มีสัดส่วนของนักเรียนที่ได้คะแนนระดับต่ำที่น้อย และมีสัดส่วนของนักเรียนที่ทำคะแนนได้ระดับสูงที่มากกว่าไทยมาก (รูปที่ 2)

ที่ผ่านมาเรามักจะได้เห็นประเด็นข้อสังเกตในเรื่องที่ว่ากันว่าประเทศไทยถือว่าเป็นประเทศที่มีความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจสูงแห่งหนึ่งในโลกและมีการอภิปรายถึงเรื่องของความเหลื่อมล้ำทางสังคมหรือการศึกษาในแง่มุมต่าง ๆ (Credit Suisse: 2018, Jenmana 2018, ผาสุก 2560) แต่อย่างไรก็ตามยังไม่เคยได้มีการวิเคราะห์ถึงประเด็นความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาของไทยในระดับนานาชาติมากนัก ผลการวิเคราะห์ของ PISA ทำให้เห็นหลักฐานเชิงประจักษ์ว่าความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาทั้งในด้านผลสัมฤทธิ์ การเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพต่างกันระหว่างผู้มีฐานะแตกต่างกัน ความเหลื่อมล้ำของทรัพยากรในโรงเรียนของประเทศไทย ก็อยู่ในสถานการณ์ที่มีความเหลื่อมล้ำสูงมากเช่นกัน โดยในหลาย ๆ ด้านประเทศไทยถือว่าอยู่ในกลุ่มต้น ๆ ของประเทศที่เข้าร่วมสอบ PISA จำนวนเกือบ 80 ประเทศ

สำหรับ PISA มีการสร้างดัชนีระดับเศรษฐฐานะ (Index of economic, social and cultural status) ของนักเรียนโดยนำมาจากระดับการศึกษา ระดับอาชีพของพ่อแม่ ระดับทรัพยากรทั้งการด้านการศึกษาและด้านอื่น ๆ ที่บ้าน โดยพบว่าระดับเศรษฐฐานะของนักเรียนมีผลในทางเดียวกับผลการสอบค่อนข้างมาก นักเรียนไทยที่อยู่ในกลุ่มเศรษฐฐานะสูงมีระดับคะแนนสูงกว่านักเรียนที่อยู่ในกลุ่มเศรษฐฐานะต่ำ ตามลำดับ ทั้งด้านการอ่าน คณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์ เมื่อเปรียบเทียบระหว่างประเทศก็จะเห็นแนวโน้มลักษณะนี้เช่นกัน แต่ที่น่าสนใจคือในกรณีของไทยหากแบ่งนักเรียนเป็น 5 กลุ่มเศรษฐฐานะ (quintiles) แม้เด็กที่มาจากกลุ่มเศรษฐฐานะสูงสุด (กลุ่ม 20% บนสุด) ของประเทศ ยังทำคะแนนในส่วนการอ่านได้ต่ำกว่านักเรียนที่มาจากกลุ่มเศรษฐฐานะต่ำสุด (กลุ่ม 20% ล่างสุด) ของหลาย ๆ ประเทศ เช่น ฟินแลนด์ เอสโตเนีย เกาหลี ญี่ปุ่น ฮ่องกง สหรัฐอเมริกา เสียอีก ซึ่งอาจจะบ่งชี้ว่าระดับมาตรฐานคุณภาพของการเรียนรู้ของนักเรียนไทยอาจจะมีปัญหาในทุก ๆ กลุ่มประชากรนักเรียน (รูปที่ 3) โดยนักเรียนไทยจะมีระดับของคะแนนใกล้เคียงกับประเทศ เช่น มาเลเซีย เปรู เม็กซิโก บราซิล บรูไน อินโดนีเซีย

PISA มีการจัดทำดัชนีที่ เรียกว่า ดัชนีการหลอมรวมกันในสังคม (index of social inclusion) ซึ่งวัดจากการกระจายตัวของเศรษฐฐานะอันแตกต่างกันของนักเรียนทั้งในโรงเรียนเดียวกันและระหว่างโรงเรียน และดัชนีการแบ่งแยกของนักเรียนเศรษฐฐานะสูง (segregation index of advantaged students) ซึ่งวัดการแบ่งแยกของนักเรียนกลุ่มเศรษฐฐานะสูงออกจากนักเรียนในกลุ่มอื่น ๆ จากข้อมูลแสดงให้เห็นว่านักเรียนไทยมีการแบ่งแยกกันเรียนในโรงเรียนตามระดับเศรษฐฐานะที่ค่อนข้างชัดเมื่อเทียบกับหลาย ๆ ประเทศ กล่าวคือ นักเรียนที่มีเศรษฐฐานะดีกับนักเรียนกลุ่มด้อยโอกาส มีสัดส่วนของการเรียนร่วมกันในโรงเรียนเดียวกันที่ต่ำ ในขณะที่นักเรียนที่มีเศรษฐฐานะสูง มีผลคะแนนสอบที่ดี มักจะกระจุกตัวกันอยู่ในโรงเรียนจำนวนไม่กี่แห่ง พบว่าดัชนีเหล่านี้ของนักเรียนไทยในด้านการแบ่งแยกของนักเรียนเศรษฐฐานะดีกับกลุ่มอื่น ๆ เป็นรองเพียงแค่ ประเทศในกลุ่มลาตินอเมริกา คือ ชิลี เปรู คอสตาริกา ปานามา และบราซิล เท่านั้น (รูปที่ 4) ซึ่งเป็นขั้วตรงข้ามกับประเทศที่มีการหลอมรวมตัวกันในสังคมสูงและมีการแบ่งแยกของนักเรียนตามเศรษฐฐานะในโรงเรียนต่าง ๆ ในระดับต่ำ เช่น กลุ่มประเทศแถบแสกนดิเนเวียร์ อาทิ นอร์เวย์ สวีเดน ฟินแลนด์ เดนมาร์ก ไอซ์แลนด์ หรือ นิวซีแลนด์ หรือกลุ่มประเทศเอเชียตะวันออก เช่น ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ก็มีดัชนีการหลอมรวมตัวกันสูง หรือแม้แต่เพื่อนบ้านของไทย เช่น บรูไน สิงคโปร์ มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ ก็มีดัชนีเหล่านี้ที่ดีกว่าไทยมาก

สิ่งที่น่าเป็นห่วงในอนาคตคือ ประเทศที่มีลักษณะการแบ่งแยกทางการศึกษาเช่นนี้ทำให้นักเรียนกลุ่มด้อยโอกาสหรือโรงเรียนที่อยู่ในกลุ่มล่าง ๆ ทางเศรษฐฐานะได้รับผลกระทบเชิงลบ เช่น ทำให้เด็กด้อยโอกาสขาดต้นแบบที่ดีในการเรียนที่มาจากเด็กในกลุ่มอื่น ๆ อันเป็นผลจากประเภทของกลุ่มเพื่อน (peer effect) (Hanushek et al., 2013; Lavy et al., 2012; Sacerdote,2011; Mendolia et al., 2018) ทำให้ครูที่เก่งมีความต้องการไปสอนในโรงเรียนที่มีเด็กกลุ่มด้อยโอกาสมีน้อยลง เพราะโดยทั่วไปหากเลือกได้ครูมักพอใจที่จะสอนเด็กที่มีความพร้อมมากกว่า (Pop-Eleches & Urquiola, 2013) รวมไปทั้งอาจจะนำไปสู่ความไม่เข้าใจกันระหว่างกลุ่มคนในสังคมที่มีพื้นฐานของเศรษฐฐานะ ค่านิยม ความคิดที่แตกต่างกัน อันจะนำมาสู่ความแตกแยกภายในสังคมได้ หากมีการแบ่งแยกระหว่างโรงเรียนที่สูง

นอกจากนั้น ข้อมูลจาก PISA ยังพบว่า หากเปรียบเทียบความแตกต่างระหว่างโรงเรียนที่อยู่ในกลุ่มเศรษฐฐานะสูงสุดและล่างสุด 25% ของประเทศ โรงเรียนในประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำซึ่งวัดจากความแตกต่างของดัชนีด้านการขาดแคลนวัสดุอุปกรณ์ทางการศึกษา และดัชนีการขาดแคลนบุคลากรในโรงเรียนที่ค่อนข้างสูง รองจากประเทศ เช่น เปรู ปานามา บราซิล โคลอมเบีย อุรุกวัย เป็นต้น (รูปที่ 5) และยังพบว่าเด็กยากจนของไทยส่วนใหญ่มักจะเรียนในโรงเรียนที่ขาดแคลนวัสดุอุปกรณ์ คิดเป็นสัดส่วนที่สูงเป็นอันดับสาม เป็นรองเพียงโคลอมเบียและโคโซโวเท่านั้น (รูปที่ 6)

หากพิจารณาการเปลี่ยนแปลงในระยะยาวของไทยตั้งแต่รอบปี 2009 ถึง 2018 พบว่า สัดส่วนของนักเรียนไทยที่มีคะแนนการอ่านในระดับต่ำกว่ามาตรฐาน (ต่ำกว่าระดับ 2) เพิ่มขึ้นจาก 42.8% เป็น 59.5% ในขณะที่สัดส่วนของนักเรียนกลุ่มคะแนนสูงกว่ามาตรฐาน (ระดับ 5 และ 6) เพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อย จาก 0.18% เป็น 0.29% (รูปที่ 7) แสดงให้เห็นว่า ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา จำนวนนักเรียนไทยในกลุ่มที่มีความฉลาดรู้ด้านการอ่านไม่ถึงค่ามาตรฐานเพิ่มสูงขึ้นมาก ในขณะที่นักเรียนกลุ่มที่มีศักยภาพในด้านการอ่านสูง มีสัดส่วนแทบจะไม่เปลี่ยนแปลง บ่งบอกว่ากลุ่มเด็กที่ด้อยโอกาสในสังคมไทยมีแนวโน้มที่จะถูกทิ้งห่างทางการเรียนรู้ออกไปมากขึ้นเรื่อย ๆ

นอกจากตัวชี้วัดอื่น ๆ ที่ได้แสดงไปก่อนนี้ OECD ยังได้เสนอแนวความคิดว่า ความเสมอภาค (equity) ทางการศึกษา คืออิทธิพลของระดับเศรษฐฐานะที่มีต่อผลสัมฤทธิ์ของนักเรียน ยิ่งประเทศใดที่เศรษฐฐานะมีอิทธิพลต่อคะแนนสอบสูง ประเทศนั้นก็จะยิ่งมีความเสมอภาคทางการศึกษาต่ำ ในทางตรงข้าม หากประเทศใดที่คะแนนสอบของนักเรียนไม่ได้มีความสัมพันธ์กับระดับเศรษฐฐานะมากนัก ประเทศนั้นจะมีความเสมอภาคสูง และได้แบ่งประเทศออกเป็น 4 กลุ่ม (รูปที่ 8) คือ

1. ประเทศกลุ่มที่ผลสัมฤทธิ์สูง ความเหลื่อมต่ำ อาทิ เอสโตเนีย ฟินแลนด์ ญี่ปุ่น ฮ่องกง มาเก๊า
2. ประเทศที่ผลสัมฤทธิ์สูงและความเหลื่อมล้ำสูง เช่น จีน สิงคโปร์ เยอรมัน
3. ประเทศที่มีทั้งผลสัมฤทธิ์และความเหลื่อมล้ำต่ำ เช่น ชิลี อาร์เจนติน่า เปรู ฟิลิปปินส์ และ
4. ประเทศกลุ่มที่มีผลสัมฤทธิ์ต่ำแต่ก็มีความเหลื่อมล้ำต่ำ

สำหรับประเทศไทยในรอบปี PISA 2015 ประเทศไทยถูกจัดอยู่ในประเทศกลุ่มที่มีผลสัมฤทธิ์ต่ำแต่ก็มีความเหลื่อมล้ำต่ำ แต่ในรอบปี 2018 เราถูกจัดให้อยู่ในกลุ่มที่มีความเหลื่อมล้ำที่สูงมากขึ้น (แม้จะยังไม่ตกไปอยู่ในกลุ่มที่มีความเสมอภาคต่ำ ตามนิยาม OECD) อาจจะกล่าวได้ว่าในภาพรวมประเทศไทยในช่วง 3 ปีที่ผ่านมามีความเหลื่อมล้ำที่สูงขึ้น ในขณะที่ผลสัมฤทธิ์ลดลง

ประเด็นข้อค้นพบใหม่จาก PISA ครั้งนี้คือ ข้อมูลเชิงประจักษ์ที่แสดงให้เห็นว่าประเทศไทยมีผลสัมฤทธิ์โดยรวมที่ลดลงและมีสถานการณ์ของความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาภายในประเทศที่รุนแรงขึ้น โดยสถานการณ์ของผลสัมฤทธิ์ที่ตกต่ำเกิดกับประชากรของนักเรียนในทุกกลุ่ม ตั้งแต่กลุ่มที่มีเศรษฐฐานะสูงสุดไปจนถึงต่ำสุด อันอาจจะสะท้อนถึงภาพรวมของคุณภาพการศึกษาไทยในช่วงเกือบทศวรรษที่ผ่านมา นอกจากนั้น สถานการณ์ในด้านความเหลื่อมล้ำของการศึกษาไทยมีแนวโน้มที่รุนแรงขึ้น นักเรียนมีการแบ่งแยกของโรงเรียนตามเศรษฐฐานะที่สูงขึ้น นักเรียนที่มีระดับเศรษฐฐานะดี มีแนวโน้มของการกระจุกตัวอยู่ในสถานศึกษาเพียงไม่กี่แห่ง ในระดับเดียวกับกลุ่มประเทศลาตินอเมริกา ในขณะที่นักเรียนกลุ่มยากจนซึ่งเป็นส่วนใหญ่ของประเทศต้องเรียนในโรงเรียนที่ขาดแคลนทรัพยากรทางการศึกษาทั้งด้านบุคลากรและวัสดุอุปกรณ์อย่างรุนแรง สมควรที่ภาครัฐจะได้ทบทวนในเรื่องของนโยบายทางการศึกษา เช่น ระบบการจัดสรรงบประมาณ การจัดสรรบุคลากร การกระจายตัวของนักเรียน เพื่อลดความเหลื่อมล้ำและเพิ่มความเสมอภาคทางการศึกษาให้มากขึ้น

ผาสุก พงษ์ไพจิตร และคณะ (ธันวาคม 2560), รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการวิจัยเรื่อง “แนวทางการปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและวิเคราะห์การกระจายรายได้ของผู้มีเงินได้พึงประเมิน”

Credit Suisse. (2018). Global wealth databook (Tech. Rep.). Credit Suisse Research Institute.

Hanushek, E. et al. (2003), “Does peer ability affect student achievement?”, Journal of Applied Econometrics, Vol. 18/5, pp. 527–544

Jenmana, T. (2018), Democratisation and the Emergence of Class Conflicts: Income Inequality in Thailand 2001–2016. World working paper No.2018/15

Mendolia, S., A. Paloyo and I. Walker (2018), “Heterogeneous effects of high school peers on educational outcomes”, Oxford Economic Papers

OECD (2019a), PISA 2018 Results (Volume I): What Students Know and Can Do, OECD Publishing,

OECD (2019b), PISA 2018 Results (Volume II): Where All Students Can Succeed, OECD Publishing,

Pop-Eleches, C. and M. Urquiola (2013), “Going to a Better School: Effects and Behavioral Responses”, American Economic Review, Vol. 103/4, pp. 1289–1324

Lavy, V., O. Silva and F. Weinhardt (2012), “The Good, the Bad, and the Average: Evidence on Ability Peer Effects in Schools”, Journal of Labor Economics, Vol. 30/2, pp. 367–414

Sacerdote, B. (2011), Peer Effects in Education: How might they work, how big are they and how much do we know Thus Far?, Handbook of the Economics of Education, 2011, vol. 3, pp 249–277