สถาบันทางเศรษฐกิจในภาวะวิกฤตของประเทศไทย

การแพร่ระบาดของ COVID-19 กำลังส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลกอย่างรุนแรง รัฐบาลแต่ละประเทศจำเป็นต้องจำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจเพื่อควบคุมการแพร่ระบาดของ COVID-19 ธนาคารโลกประเมินว่าเศรษฐกิจโลกในปี 2563 จะหดตัวรุนแรงที่สุดนับตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่สองและจะส่งผลให้ 9 ใน 10 ของประเทศทั่วโลกมีรายได้ต่อหัวประชากรลดลง แม้กระทั่งเศรษฐกิจของประเทศตลาดเกิดใหม่ (emerging market economies) ก็มีแนวโน้มที่จะหดตัวมากที่สุดนับตั้งแต่เริ่มเก็บข้อมูลในปี 2503

กิจกรรมเศรษฐกิจที่หยุดชะงักลงส่งผลให้ภาคเอกชนขาดรายได้จนนำไปสู่การขาดสภาพคล่องอย่างกะทันหัน โดยเฉพาะครัวเรือนผู้มีรายได้น้อยและธุรกิจขนาดกลางและเล็ก (SMEs) ซึ่งมีสายป่านสั้น วิจัยกรุงศรีประเมินว่าการจำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจจะส่งผลให้ครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำกว่า 50,000 บาทต่อเดือนมีรายได้ไม่เพียงพอกับค่าใช้จ่ายซึ่งครัวเรือนกลุ่มนี้มีสัดส่วนรวมกันถึงร้อยละ 85 ของจำนวนครัวเรือนทั้งหมดในประเทศไทย กลุ่มที่น่าเป็นห่วงที่สุดคือครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำกว่า 10,000 บาท ซึ่งการจำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจจะส่งผลให้สัดส่วนค่าใช้จ่ายต่อรายได้เพิ่มขึ้นจาก 1.74 เท่าเป็น 1.80 เท่า (รูปที่ 1) สำหรับภาคธุรกิจ วิจัยกรุงศรีประเมินว่าการควบคุมกิจกรรมทางเศรษฐกิจจะทำให้มีธุรกิจที่ประสบกับปัญหาขาดสภาพคล่องเพิ่มขึ้นร้อยละ 18.4 โดยเฉพาะธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็กที่จะประสบกับปัญหาสภาพคล่องเพิ่มขึ้นกว่าร้อยละ 13 และ 19.3 ตามลำดับ (รูปที่ 2) โดยธุรกิจขนาดเล็กที่จะได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงคือ ธุรกิจในภาคบริการ เช่น ธุรกิจค้าปลีก ธุรกิจค้าส่ง ร้านอาหารและโรงแรม เป็นต้น ผลการศึกษายังชี้ด้วยว่าภาคธุรกิจไทยต้องการการอัดฉีดสภาพคล่องสูงถึง 1.7 ล้านล้านบาท จึงจะครอบคลุมค่าใช้จ่ายและการชำระหนี้ในช่วง 1 ปีข้างหน้า โดยเฉพาะธุรกิจขายปลีก-ขายส่งขนาดกลางและเล็กซึ่งต้องการสภาพคล่องรวมกันมากกว่า 3 แสนล้านบาท

นับตั้งแต่มีการจำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจในประเทศไทย ภาครัฐและธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ต่างเร่งดำเนินนโยบายการคลังและนโยบายการเงินสนับสนุนสภาพคล่องให้กับภาคเอกชนอย่างต่อเนื่อง จากการรวบรวมข้อมูลของ International Monetary Fund (IMF) ภาครัฐได้เบิกจ่ายงบประมาณลงสู่ระบบเศรษฐกิจโดยแบ่งเป็นเงินโอนสำหรับเกษตรกรและผู้ประกอบการที่ได้รับผลกระทบ การให้สินเชื่อ soft loan ผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐและการให้เงินชดเชยผ่านกองทุนประกันสังคมกับลูกจ้างที่ต้องหยุดงานหรือถูกเลิกจ้าง นอกจากนี้ ภาครัฐยังลดภาระค่าใช้จ่ายของครัวเรือนผ่านการลดภาษี อัตราค่าใช้บริการสาธารณูปโภคและอัตราการเก็บเงินเข้ากองทุนประกันสังคม สำหรับนโยบายการเงิน คณะกรรมการนโยบายการเงินปรับลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายลงจากร้อยละ 1.25 เป็นร้อยละ 0.50 ในขณะเดียวกัน ธปท. ก็ดำเนินนโยบายเพื่อสนับสนุนให้สถาบันการเงินปรับลดอัตราดอกเบี้ยเงินกู้และให้สินเชื่อกับภาคเอกชนเพิ่มขึ้น ยกตัวอย่างเช่น นโยบายปรับลดอัตราเงินนำส่งเข้ากองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) และการปล่อยกู้สภาพคล่องให้สถาบันการเงินนำไปให้สินเชื่อกับภาคเอกชนต่อไป เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม นโยบายสนับสนุนสภาพคล่องในปัจจุบันมีข้อจำกัดอยู่ 2 ประการ

• ประการแรก จะเห็นได้ว่านโยบายทางการคลังมีลักษณะเป็นมาตรการที่ประกาศใช้ฉุกเฉิน ‘เป็นการเฉพาะ’ ไม่ได้ออกแบบให้มาเป็น ‘ระบบกลไก’ ที่พร้อมตอบสนองต่อวิกฤติที่อาจเกิดขึ้นอีกได้ในอนาคตอย่างทันท่วงที
• ประการที่สอง การส่งผ่านนโยบายการเงินผ่านระบบสินเชื่อธนาคาร (credit channel) ในภาวะวิกฤตจะมีประสิทธิภาพลดลง เพราะในภาวะวิกฤตสถาบันการเงินและภาคเอกชนจะประสบกับ ‘ปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูล’ ที่รุนแรงขึ้น ทำให้สถาบันการเงินจำเป็นต้องระมัดระวังในการให้สินเชื่อ

เพื่อปลดล็อกข้อจำกัดทั้ง 2 ประการดังกล่าว ประเทศไทยอาจต้องการ ‘สถาบันทางเศรษฐกิจ’ ในยามวิกฤติ เพื่อเป็นเครื่องมือเชิงนโยบายที่สามารถจัดการปัญหาสภาพคล่องของระบบเศรษฐกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพและทันท่วงที

ตามที่กล่าวไว้ข้างต้น นโยบายทางการคลังจำเป็นต้องมีกลไกอัตโนมัติเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ปัจจุบันประเทศส่วนใหญ่ในโลกรวมถึงไทยมีกลไกด้านการคลังในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยอัตโนมัติอยู่แล้ว ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์เราเรียกว่า automatic stabilizers กลไกดังกล่าวทำงานสวนทางกับวัฏจักรเศรษฐกิจ (counter cyclical) โดยอัตโนมัติ ตัวอย่างของ automatic stabilizers คือภาษีรายได้บุคคลธรรมดา โดยในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวดี ภาคครัวเรือนจะมีรายได้เพิ่มขึ้นทำให้ต้องจ่ายภาษีรายได้บุคคลธรรมดาเพิ่มขึ้นด้วย แต่หากเศรษฐกิจชะลอตัวลงทำให้ภาคครัวเรือนมีรายได้ลดลง ภาษีรายได้บุคคลธรรมดาที่ต้องจ่ายก็จะลดลงตามไป automatic stabilizers สามารถแบ่งออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ 1) นโยบายภาษีและระบบสวัสดิการสังคม อาทิ การเก็บเงินส่งเข้ากองทุนประกันสังคม และ 2) นโยบายการใช้จ่ายภาครัฐ อาทิ การประกันการว่างงาน

Ananchotikul Chai-anant Dacharux and Udomkerdmongkol (2009) ศึกษาบทบาทของนโยบายการคลังแบบ automatic stabilizers ของไทยในช่วงปี 2538–2551 โดยพบว่า automatic stabilizers ของไทยยังมีบทบาทน้อยเมื่อเทียบกับการใช้จ่ายตามดุลยพินิจ (discretionary policies)¹ ซึ่งเป็นผลจากข้อจำกัดดังต่อไปนี้

1. การจัดเก็บรายได้ของภาครัฐมีผลต่อรายได้ส่วนบุคคลสุทธิ (disposable income) ผ่าน 2 ช่องทางคือการเก็บภาษีและการเก็บเงินส่งเข้ากองทุนประกันสังคม การเก็บภาษีจะกระตุ้นเศรษฐกิจได้มากยิ่งขึ้นหากจัดเก็บแบบอัตราก้าวหน้า (progressive tax) อย่างไรก็ดี รายได้ภาษีส่วนใหญ่ของภาครัฐกลับมาจากภาษีบริโภค เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีที่จัดเก็บโดยกรมสรรพสามิต² ซึ่งคิดแบบอัตราภาษีแบบคงที่ ดังนั้น ระบบภาษีของไทยจึงทำงานในฐานะ automatic stabilizers ได้อย่างจำกัด สำหรับการเก็บเงินส่งกองทุนประกันสังคมมีขอบเขตจำกัดเนื่องจากครอบคลุมประชากรในสัดส่วนที่น้อยกว่าภาษี จึงส่งผลให้ประสิทธิภาพในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะสั้นลดหลั่นลงไป
2. ในความเป็นจริง automatic stabilizers ทางด้านการใช้จ่ายภาครัฐมีตัวคูณทางการคลังสูงกว่าทางด้านรายได้ อย่างไรก็ตาม ไทยมี automatic stabilizers ในด้านนี้ค่อนข้างน้อย โดยกลไกที่มีบทบาทมากที่สุดคือการประกันการว่างงานซึ่งครอบคลุมผู้ประกันตนมาตรา 33 ของสำนักงานประกันสังคม บทความของภาวิน ศิริประภานุกูลวิเคราะห์ว่าการประกันการว่างงานไทยในการเป็น automatic stabilizers มีข้อจำกัดอยู่ 2 ประการ
   • ประการแรก มูลค่าการจ่ายเงินประโยชน์ทดแทนสะท้อนการปรับตัวของดัชนีอัตราการว่างงาน แต่ในกรณีของไทย อัตราการว่างงานไม่ได้มีความสัมพันธ์กับอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจมากนัก ดังนั้นการประกันการว่างงานจึงไม่ได้ออกแบบมาเพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในบริบทของอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจโดยตรง
   • ประการที่สอง วงเงินการประกันการว่างงานมีขนาดเล็กเมื่อเทียบกับขนาดเศรษฐกิจ โดยในปี 2562 มีการจ่ายเงินประโยชน์ทดแทนออกไปเพียงราวร้อยละ 0.05 ของ GDP เท่านั้น

ภายใต้ข้อจำกัดดังกล่าว ประเทศไทยจำเป็นต้องมองหากลไกทางเลือกที่สามารถส่งแรงกระตุ้นทางการคลังให้ระบบเศรษฐกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพและรวดเร็ว

รายงาน IMF World Economic Outlook ฉบับเดือนเมษายน 2563 กล่าวถึงการกระตุ้นทางการคลังแบบ rules-based หรือ rules-based fiscal stimulus ซึ่งหมายถึงการกระตุ้นทางการคลังที่ผูกกับดัชนีที่สะท้อนภาวะหรือแนวโน้มทางเศรษฐกิจ โดยหากดัชนีปรับเพิ่มขึ้นหรือปรับลดลงจนแตะระดับที่กำหนดไว้ ภาครัฐจะเริ่มดำเนินนโยบายทางการคลังโดยอัตโนมัติ บทความของสถาบันวิจัย Brookings ชี้ให้เห็นว่านโยบายการคลังที่ตอบสนองต่อข้อมูลทางเศรษฐกิจแบบ rules-based มีข้อดีอย่างน้อย 3 ประการ ได้แก่

1. ประกาศใช้นโยบายทางเศรษฐกิจได้ทันที โดยหากมีกลไกอัตโนมัติรองรับอยู่แล้ว ภาครัฐจะสามารถประกาศใช้นโยบายได้ทันทีโดยไม่จำเป็นต้องผ่านกระบวนการอนุมัติจากสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาซึ่งใช้เวลานาน
2. สามารถนำนโยบายลงมาปฏิบัติได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งเป็นผลมาจากการมอบหมายอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจน การวางระบบงานในระดับปฏิบัติการและการระบุแนวทางในการแก้ปัญหาเอาไว้ล่วงหน้า โดยเฉพาะการแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ซึ่งจะส่งผลให้การทำงานและการประสานงานระหว่างหน่วยงานมีความชัดเจน ไม่สับสนหรือเกี่ยงงานกันทำ และ
3. สามารถเพิ่ม ลดหรือถอนการกระตุ้นทางการคลังได้อย่างทันท่วงที เนื่องจากแรงกระตุ้นทางการคลังจะปรับตามตัวเลขที่สะท้อนภาวะเศรษฐกิจตามเวลาจริงโดยอัตโนมัติ จึงป้องกันไม่ให้ภาครัฐกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นเวลานานเกินไปหรือถอนการกระตุ้นเร็วเกินไป นอกจากนี้ กลไกอัตโนมัติยังจำกัดอำนาจของรัฐบาลในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจเพื่อผลประโยชน์ทับซ้อนทางการเมืองซึ่งจะก่อให้เกิดความผันผวนทางเศรษฐกิจโดยไม่จำเป็น

หลักฐานทางวิชาการสนับสนุนว่านโยบายการคลังแบบ rules-based มีประสิทธิภาพมากโดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาวะที่อัตราดอกเบี้ยนโยบายอยู่ในระดับต่ำ IMF (2020) ศึกษาผลของการดำเนินนโยบายการคลังแบบ rules-based เพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจประเทศ G20 โดยทดลองให้นโยบายการคลังตอบสนองต่ออัตราการว่างงาน (หากอัตราการว่างงานปรับสูงขึ้นกว่าอัตราการว่างงานในระยะยาวเกินกว่าร้อยละ 0.5 ภาครัฐจะจ่ายเงินโอนให้กับครัวเรือนที่ขาดสภาพคล่องคิดเป็นมูลค่าร้อยละ 0.7 ของ GDP) การศึกษาพบว่านโยบายการคลังแบบ rules-based มีประสิทธิภาพในการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยส่งผลให้การชะลอตัวทางเศรษฐกิจลดความรุนแรงลงและลดความน่าจะเป็นที่จะเกิดภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาวะที่อัตราดอกเบี้ยนโยบายอยู่ใกล้ระดับศูนย์ (ตัวคูณทางการคลังจะเพิ่มขึ้นจาก 0.6 เป็น 1.2 เท่าของการใช้จ่าย) โดยแรงกระตุ้นทางการคลังไม่ได้ส่งผลผ่านการใช้จ่ายเพียงอย่างเดียว แต่การวางกฎการกระตุ้นทางเศรษฐกิจเอาไว้ล่วงหน้ายังลดความไม่แน่นอนซึ่งเป็นผลดีต่อความเชื่อมั่นของภาคเอกชน (รูปที่ 3)

ผลข้างเคียงของการดำเนินนโยบายการคลังแบบ rules-based คือภาระทางการคลังที่เพิ่มขึ้น อย่างไรก็ดี ผลการศึกษาพบว่าการกระตุ้นแบบ rules-based จะส่งผลดีต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจมากกว่าในระยะยาว จึงจะส่งผลให้สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP เพิ่มขึ้นในอัตราที่น้อยกว่ากรณีที่ไม่มีการกระตุ้นแบบ rules-based โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาวะที่อัตราดอกเบี้ยนโยบายอยู่ในระดับต่ำ (รูปที่ 4)

อย่างไรก็ดี นโยบายการคลังแบบ rules-based มีประเด็นเชิงปฏิบัติการที่ต้องคิดต่ออีกสามประการ ได้แก่

1. นโยบายการคลังแบบ rules-based ควรอิงกับข้อมูลทางเศรษฐกิจที่สะท้อนวัตถุประสงค์ของการดำเนินนโยบายและต้องสอดคล้องกับบริบททางเศรษฐกิจ จากประสบการณ์ต่างประเทศ Sahm (2019) เสนอให้อิงนโยบายการคลังสหรัฐกับดัชนีอัตราการว่างงาน โดยเสนอให้เปรียบเทียบค่าเฉลี่ยเคลื่อนที่สามเดือนของอัตราการว่างงานเปรียบเทียบกับระดับต่ำสุดในช่วง 1 ปีก่อนหน้า ซึ่งผลการทดสอบกับวิกฤตเศรษฐกิจโลกปี 2551 พบว่าดัชนีจะบอกให้เริ่มจ่ายเงินโอนได้เร็วที่สุดภายใน 4 เดือนหลังเริ่มเกิดวิกฤต แต่ในกรณีของไทย อัตราการว่างงานไม่ได้สะท้อนภาวะเศรษฐกิจมากนักจึงต้องเลือกดัชนีที่เหมาะสมและทดสอบย้อนหลังไปว่าสามารถสั่งการให้เริ่มกระตุ้นทางการคลังได้ทันท่วงทีหรือไม่ อนึ่ง สิ่งดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญของการจัดเก็บและประมวลข้อมูลทางเศรษฐกิจที่ลึกและเร็วขึ้น ไม่ใช่เฉพาะข้อมูลทางเศรษฐกิจในระดับประเทศเท่านั้น แต่ยังรวมถึงข้อมูลที่สะท้อนความแตกต่างของแนวโน้มเศรษฐกิจในระดับกลุ่มครัวเรือนหรือกลุ่มธุรกิจด้วย

2. การกำหนดรูปแบบของนโยบายการคลังขึ้นกับวัตถุประสงค์และข้อจำกัดในการดำเนินนโยบาย การกระตุ้นทางการคลังไม่จำเป็นต้องอยู่ในรูปแบบของเงินโอน แต่สามารถกระตุ้นผ่านการบริโภคและการลงทุนภาครัฐ โดยเฉพาะการลงทุนภาครัฐซึ่งมีตัวคูณทางการคลังต่อเศรษฐกิจไทยสูงที่สุดทั้งในระยะสั้นและระยะยาว เนื่องจากมีผลต่อความเชื่อมั่นและชักนำให้เกิดการใช้จ่ายและลงทุนของภาคเอกชนตามมา (ณัฐิกานต์ วรสง่าศิลป์, 2551, อ้างถึงใน บทความของสมประวิณ มันประเสริฐและก้องภพ วงศ์แก้ว) ในทางปฏิบัติการลงทุนภาครัฐอาจทำได้ยาก แต่หากรัฐมีการจัดลำดับความสำคัญและศึกษาข้อดีข้อเสียไว้ก่อนแล้ว การนำลงมาปฏิบัติจริงในลักษณะของการใช้จ่ายอัตโนมัติก็ย่อมเกิดขึ้นได้

3. การระบุผู้ได้รับผลประโยชน์จากการกระตุ้นทางการคลังต้องคำนึงว่าใครเป็นผู้ที่ได้รับผลกระทบจาก temporary income shocks มากที่สุด และการระบุตัวจำเป็นต้องคำนึงถึงลักษณะของครัวเรือนหรือธุรกิจที่แตกต่างกันด้วย ปัจจุบัน ไทยมีงานวิจัยที่สามารถระบุกลุ่มทางเศรษฐกิจที่เปราะบางต่อ temporary income shocks ได้อย่างละเอียด ยกตัวอย่างเช่นงานวิจัยของ Lekfuangfu Piyapromdee Porapakkarm and Wasi (2020) ซึ่งคำนวณผลกระทบของมาตรการจำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่อแรงงานในสายอาชีพต่าง ๆ โดยพิจารณาจากปัจจัย 2 ประการ คือ ความยืดหยุ่นในการทำงานนอกสถานประกอบการและความจำเป็นในการทำงานที่ต้องพบปะผู้คนจำนวนมาก โดยผู้เขียนสามารถคำนวณดัชนีที่สะท้อนความเปราะบางของธุรกิจต่อการจำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจได้ละเอียดมากกว่า 400 กลุ่มอาชีพ สิ่งดังกล่าวสะท้อนถึงศักยภาพของภาคการศึกษาและความจำเป็นในการประสานงานระหว่างภาคการศึกษากับหน่วยงานภาครัฐให้มากขึ้นเพื่อแก้ปัญหาวิกฤตในอนาคต

นอกจากการวางกลไกการกระตุ้นทางคลังอัตโนมัติแล้ว ปัจจุบันยังมี ‘การปรับรูปแบบ’ เพื่อให้การดำเนินนโยบายทางการคลังมีประสิทธิผลในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได้ดียิ่งขึ้น หนึ่งในกลไกที่กำลังเปลี่ยนรูปแบบไปคือระบบประกันการว่างงาน จากเดิมที่การประกันการว่างงานให้เงินชดเชยกับแรงงานหลังจากถูกเลิกจ้างแล้ว ปัจจุบันรัฐบาลของหลายประเทศในยุโรปและเอเชียเริ่มหันมาให้เงินอุดหนุนกับผู้ประกอบการเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการลดชั่วโมงการทำงานของลูกจ้างแทนการเลิกจ้าง นโยบายดังกล่าวมีต้นแบบมาจากระบบประกันภาครัฐของประเทศเยอรมนีที่มีชื่อว่า ‘Kurzarbeitergeld’ หรือ ‘Kurzarbeit Program’

รัฐบาลเยอรมันนำ Kurzarbeit Program มาใช้ครั้งแรกในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจโลกปี 2551–2552 โดย Kurzarbeit ในภาษาเยอรมันแปลว่าการลดชั่วโมงการทำงานของลูกจ้าง (แทนการเลิกจ้าง) ในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจชะลอตัว กองทุนของ Kurzarbeit Program จะจ่ายเงินอุดหนุนค่าแรงให้กับลูกจ้างโดยคิดอัตราแปรผันตามชั่วโมงการทำงาน นอกจากนี้ กองทุนจะจ่ายเงินให้กับผู้ประกอบการเพื่อชดเชยต้นทุนจากการจ้างงานและการขาดรายได้ด้วย โดยเงินกองทุนมาจากเงินสะสมที่เก็บจากผู้ประกอบการและแรงงานในช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวดี จะเห็นได้ว่า Kurzarbeit Program เป็นกลไกทางการคลังแบบอัตโนมัติคล้ายกับการประกันการว่างงานซึ่งช่วยเสริมสภาพคล่องให้กับผู้ว่างงานและผู้ประกอบการ (ที่มีสภาพคล่องเพิ่มขึ้นจากต้นทุนค่าจ้างที่ลดลง) แต่บทความของ Giupponi and Landais (2020) ชี้ให้เห็นถึงข้อดีที่ Kurzarbeit มีเพิ่มขึ้นมาอีก 2 ประการ คือ

1. สามารถลดการว่างงานซึ่งนำไปสู่ปัญหาการถดถอยของทุนมนุษย์ เนื่องจากแรงงานอาจสูญเสียทักษะหรือความรู้ที่จำเป็นต่อการทำงานไปในช่วงที่ว่างงาน จึงอาจสูญเสียโอกาสในการหางานหรือต้องเรียนรู้งานใหม่อีกครั้งโดยไม่จำเป็น
2. ช่วยให้ผู้ประกอบการสามารถหลีกเลี่ยงต้นทุนในการเลิกจ้างและการว่าจ้างแรงงานใหม่ในช่วงที่เศรษฐกิจปรับตัวดีขึ้น เช่น ผู้ประกอบการไม่ต้องจ่ายเงินชดเชยในการเลิกจ้างและไม่ต้องเสียต้นทุนในการประกาศหาแรงงานใหม่ เป็นต้น นอกจากนั้น มีงานศึกษาหลายฉบับที่ยืนยันว่า Kurzarbeit Program ช่วยเสริมสภาพคล่องให้กับภาคธุรกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพและเอื้อให้สามารถฟื้นตัวได้เร็ว เพราะไม่ต้องผ่านกระบวนการจ้างงานและฝึกงานใหม่ โดยผลการศึกษามีความสอดคล้องไปในทางเดียวกันทั้งในฝรั่งเศส สวิสเซอร์แลนด์และอิตาลี³

ปัจจุบัน Kurzarbeit Program เป็นต้นแบบให้กับระบบเงินชดเชยเพื่อลดชั่วโมงทำงานแทนการเลิกจ้างในหลายประเทศ อาทิ Chômage Partiel ของฝรั่งเศส Cassa Integrazione ของอิตาลีและ Enhanced Job Support Scheme ของ สิงคโปร์ และกลายมาเป็นกลไกสำคัญในการรับมือกับวิกฤตเศรษฐกิจจากผลกระทบของ COVID-19 โดยล่าสุดรัฐบาลเยอรมันผ่อนปรนเงื่อนไขให้ผู้ประกอบการสามารถเข้าร่วมโครงการได้ง่ายขึ้น และมีการปรับขอบเขตของแรงงานให้คุ้มครองแรงงานที่มีสัญญาชั่วคราว (temporary workers) ทั้งนี้ การปรับเปลี่ยนเงื่อนไขจะสามารถนำไปสู่การปฏิบัติจริงได้อย่างรวดเร็วหากมีกลไกเชิงสถาบันรองรับอยู่

งานศึกษาของ Banternghansa Paweenawat and Samphantharak (2019) พบว่าธุรกิจขนาดกลางและเล็กของไทยอาศัยแหล่งเงินทุนจากส่วนของทุนเป็นหลัก (โดยมีค่ามัธยฐานของ total equity to total asset สูงถึงร้อยละ 85–90 ของสินทรัพย์) ขณะที่โครงสร้างหนี้สินจะเป็นสินเชื่อจากสถาบันการเงินที่มีสัดส่วนน้อยเนื่องจากธุรกิจขนาดกลางและเล็กมีประวัติทางการเงินค่อนข้างสั้น มีสินทรัพย์ค้ำประกันน้อย ทำให้การเข้าถึงแหล่งเงินทุนมีจำกัด อย่างไรก็ตาม แม้การช่วยเหลือผ่านการเพิ่มทุน (equity) ในยามวิกฤตดูเหมือนเป็นช่องทางช่วยเหลือตรงที่สุด แต่ก็ปฏิบัติจริงได้ยาก ดังนั้น ช่องทางที่เป็นไปได้ถัดมา คือ การให้ความช่วยเหลือผ่านระบบสินเชื่อสถาบันการเงิน (credit channel)

ในภาวะปกติ เงื่อนไขที่ทำให้ credit channel สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพคือ ‘ข้อมูลข่าวสาร’ (information) สถาบันการเงินจำเป็นต้องได้รับข้อมูลที่จำเป็นต่อการพิจารณาสินเชื่ออย่างรอบด้าน ภายใต้การกำกับที่เข้มงวด หากมีข้อมูลไม่เพียงพอก็อาจไม่สามารถเสี่ยงปล่อยสินเชื่อให้กับภาคธุรกิจ จากข้อเท็จจริงข้างต้นที่ปรากฏว่าธุรกิจขนาดกลางและเล็กสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้อย่างจำกัด นั่นหมายความว่า ปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสารนั้นมีอยู่แล้วในระบบการเงินไทยแม้ในภาวะปกติ OECD (2010) ระบุว่ากระบวนการพิจารณาสินเชื่อมักประสบปัญหาในการแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างสถาบันการเงินกับภาคธุรกิจโดยเฉพาะธุรกิจขนาดกลางและเล็ก ปัญหาใหญ่มาจากการที่ภาคธุรกิจไม่สามารถจัดทำแผนธุรกิจประกอบงบการเงินที่สามารถบ่งชี้โอกาสและความเสี่ยงของธุรกิจของตนได้อย่างชัดเจน ขณะที่เจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการของสถาบันการเงินไม่สามารถสื่อสารให้ชัดเจนว่าต้องการข้อมูลอะไรในรูปแบบไหน

อย่างไรก็ตาม ในภาวะวิกฤต credit channel จะยิ่งด้อยประสิทธิภาพลงจากพฤติกรรมการยอมรับความเสี่ยงที่ลดลงของผู้ให้กู้ในระบบการเงิน และเมื่อผนวกกับปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสารที่มีอยู่แล้วเป็นทุนเดิม โอกาสการเข้าถึงสภาพคล่องจึงมียากขึ้นแม้ภาคธุรกิจเป็นกิจการที่ดีในภาวะปกติก็ตาม เนื่องจาก

1. Systematic risk วิกฤตเศรษฐกิจทำให้ฐานะการเงินของธุรกิจด้อยลงพร้อมกันเป็นวงกว้างส่งผลให้โอกาสผิดนัดชำระหนี้สูงขึ้น
2. Adverse selection ในภาวะวิกฤตที่มีความต้องการสินเชื่อเข้ามาเป็นจำนวนมาก จะมีธุรกิจที่มีพื้นฐานไม่ดีอยู่แล้วเข้ามาขอสินเชื่อมากขึ้น และ
3. Moral hazard สถาบันการเงินยังไม่มีกลไกในการติดตามพฤติกรรมการบริหารสภาพคล่องของธุรกิจเมื่อได้รับเงินไปแล้ว จึงมีความเสี่ยงที่ธุรกิจจะนำเงินไปใช้ผิดวัตถุประสงค์หรือใช้อย่างไม่มีประสิทธิภาพ

การให้ความช่วยเหลือผ่านระบบสินเชื่อสถาบันการเงิน (credit channel) ที่มีประสิทธิภาพลดลงโดยเฉพาะสำหรับธุรกิจ SMEs สะท้อนให้เห็นในรายงานภาวะและแนวโน้มสินเชื่อของสถาบันการเงิน (senior loan officer survey) ของ ธปท. โดยสถาบันการเงินคาดว่าในช่วงไตรมาสที่ 2 ของปี 2563 ซึ่งมีการจำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจอย่างเข้มงวด สถาบันการเงินมีความต้องการขยายสินเชื่อให้กับธุรกิจขนาดใหญ่เพิ่มขึ้นจากไตรมาสก่อนแต่ไม่ต้องการให้สินเชื่อ SMEs เพิ่มขึ้น (รูปที่ 5) นอกจากนี้ สถาบันการเงินมีแนวโน้มที่จะอนุมัติสินเชื่อให้กับ SMEs น้อยลงในสัดส่วนที่มากกว่าสินเชื่อธุรกิจขนาดใหญ่ (รูปที่ 6)

ระบบเศรษฐกิจไทยต้องการสถาบันทางเศรษฐกิจที่แก้ไขปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสารระหว่างสถาบันการเงินกับภาคธุรกิจโดยทำหน้าที่เป็น ‘คนกลาง’ ที่เอื้อให้เกิดการแลกเปลี่ยนและใช้ข้อมูลในการประเมินสินเชื่อ ทั้งนี้ สถาบันทางเศรษฐกิจดังกล่าวจะต้องมีหน้าที่หลัก 5 ประการ คือ

1. รวบรวมและส่งต่อข้อมูลระหว่างธุรกิจกับสถาบันการเงิน สถาบันดังกล่าวจะต้องเป็นคนกลางในการสื่อสารความต้องการของภาคธุรกิจและสถาบันการเงิน ประสานให้ผู้ประกอบการจัดทำข้อมูลการขอสินเชื่อที่มีคุณภาพและประสานให้สถาบันการเงินพิจารณาสินเชื่ออย่างสมเหตุสมผล
2. สนับสนุนให้เกิดการสร้างและใช้ข้อมูลในการประเมินสินเชื่อ เช่น ให้คำแนะนำกับภาคธุรกิจในการจัดทำแผนธุรกิจและงบการเงิน หรือเป็นผู้ร่วมประเมินสินเชื่อคู่ขนานไปกับสถาบันการเงินเพื่อให้ข้อมูลประกอบการตัดสินใจ
3. ปรับแรงจูงใจของสถาบันการเงินให้เกิดความสมดุลระหว่างการให้สินเชื่อเพื่อสนับสนุนเศรษฐกิจกับการบริหารความเสี่ยงเครดิต โดยอาจอยู่ในรูปแบบของการลงนามข้อตกลงร่วมสนับสนุนเศรษฐกิจโดยการให้สินเชื่อกับภาคธุรกิจและใช้อัตราการเติบโตของสินเชื่อเป็นเป้าหมายเชิงนโยบาย
4. สถาบันทางเศรษฐกิจดังกล่าวจะต้องมีความเป็นกลางในการจัดสรรผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจระหว่างภาคธุรกิจกับภาคการเงิน ต้องสนับสนุนให้เกิดการชั่งน้ำหนักระหว่างโอกาสและความเสี่ยงในการให้สินเชื่ออย่างสมดุล โดยสถาบันทางเศรษฐกิจจะต้องอยู่ภายใต้ข้อกฎหมายหรือระบบการประเมินคุณภาพที่โปร่งใส
5. มีบทบาทสำคัญในการส่งเสริมให้เกิดกลไกรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจที่มีลักษณะเป็น automatic stabilizer ผ่าน credit channel กล่าวคือ ในข้อกฎหมายควรมีข้อความที่ระบุให้นโยบายช่วยเหลือด้านสภาพคล่องถูกให้บังคับใช้โดยอัตโนมัติในยามเศรษฐกิจชะลอตัวลงหรือวิกฤต

จากประสบการณ์ต่างประเทศ ในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจโลกปี 2551–52 หลายประเทศในยุโรปได้ออกแบบโครงสร้างเชิงสถาบันที่สอดรับกับบทบาท 5 ประการข้างต้นออกมาในรูปแบบของ ‘คนกลาง’ ระหว่างสถาบันการเงินและธุรกิจหรือที่เรียกว่า ‘ตัวกลางทางเครดิต’ (credit mediator) ปัจจุบันมี credit mediator ที่ดำเนินการอยู่หลายแห่ง อาทิ The National Credit Mediator ในฝรั่งเศส และ The Corporate Credit Mediator ในเบลเยียม เดิมที credit mediator ก่อตั้งขึ้นในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจโลกเป็นการชั่วคราว แต่หลังจากวิกฤตเศรษฐกิจจบลงรัฐบาลหลายประเทศตระหนักว่าควรมี credit mediator เพื่อเตรียมรองรับวิกฤตในอนาคตและสามารถช่วยแก้ปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลระหว่างสถาบันการเงินและธุรกิจในระยะยาว จึงวางกรอบความรับผิดชอบทางกฎหมายให้ credit mediator เป็นสถาบันทางเศรษฐกิจอย่างถาวร

Credit mediator มีบทบาทในการสร้างข้อมูลและส่งต่อข้อมูลของธุรกิจให้สถาบันการเงินนำไปประเมินสินเชื่อ ผ่านการประสานให้เกิดการเจรจาระหว่างสถาบันการเงินและธุรกิจ การให้คำแนะนำธุรกิจในการจัดทำข้อมูลประกอบการขอสินเชื่อ และในบางกรณียังสามารถรับหน้าที่เป็นผู้ประเมินเครดิตอิสระ (independent credit scoring) ซึ่งจะส่งผลการประเมินให้สถาบันการเงินใช้ประกอบการตัดสินใจ ทั้งนี้ credit mediator จะมีบทบาทมากขึ้นโดยอัตโนมัติในช่วงเศรษฐกิจถดถอย เพราะเป็นช่วงที่ปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลมีความรุนแรงขึ้นจากจำนวนผู้ขอสินเชื่อที่เพิ่มขึ้นโดยเฉพาะธุรกิจที่อาจประสบปัญหาทางการเงินอยู่แล้วก่อนที่เศรษฐกิจจะหดตัว (ปัญหา adverse selection) ขณะที่สถาบันการเงินก็ระมัดระวังในการปล่อยสินเชื่อมากขึ้นด้วย ดังนั้น credit mediator จึงทำหน้าที่เป็น automatic stabilizer ในภาคการเงินที่ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของนโยบายการเงินในช่วงวิกฤตโดยอัตโนมัติ

จากตัวอย่าง National Credit Mediator ของฝรั่งเศสประกอบไปด้วยหน่วยงานกลางและเครือข่ายของคณะคนกลางระดับท้องถิ่น (panelist) จำนวน 105 แห่ง คณะคนกลางประกอบไปด้วยตัวแทนจากธนาคารกลาง ข้าราชการท้องถิ่น และผู้เชี่ยวชาญธุรกิจซึ่งสร้างความสมดุลในการพิจารณาสินเชื่อโดยคณะคนกลางจะรับคำร้องจากธุรกิจที่ถูกปฏิเสธสินเชื่อและเข้าร่วมการพิจารณาสินเชื่อกับสถาบันการเงินอีกครั้งโดยกำหนดกรอบเวลาให้การพิจารณาเสร็จสิ้นไม่เกิน 10–15 วันนับจากวันรับคำร้อง คณะคนกลางมีบทบาทในการส่งผ่านข้อมูลจากธุรกิจไปยังสถาบันการเงินและเป็นตัวแทนประโยชน์ของธุรกิจ ตลอดจนประสานงานให้กองทุนเพื่อพัฒนาธุรกิจขนาดกลางและย่อมเข้ามาร่วมการันตี (รูปที่ 7)

Credit mediator ประสบความสำเร็จในการเอื้อให้เกิดการปล่อยสินเชื่อโดยไม่เพิ่มความเสี่ยงด้านเครดิตให้กับระบบการเงิน โดยรายงานของ Cusmano (2018) ระบุว่าในช่วงเดือนพฤศจิกายน 2551 ถึงกุมภาพันธ์ 2552 National Credit Mediator ประสานให้เกิดการปล่อยสินเชื่อให้กับ SMEs กว่า 8,000 ราย โดยเฉพาะธุรกิจขนาดย่อมที่มีลูกจ้างไม่เกิน 50 คน โดยมีอัตราการประสานให้เกิดการปล่อยสินเชื่อสำเร็จอยู่ที่ร้อยละ 66 ภายใน 15 วัน โดยไม่ได้ทำให้หนี้เสียเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

นอกจากสถาบันทางเศรษฐกิจที่จับต้องได้อย่างตัวกลางทางเครดิตแล้ว ระบบการเงินยังต้องการการปรับโครงสร้างเชิงสถาบันในมิติของกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการให้สินเชื่อกับธุรกิจ SMEs โดยมีจุดประสงค์เพื่อสร้างความสมดุลในการรับส่งข้อมูลระหว่างธุรกิจและสถาบันการเงินมากยิ่งขึ้น ยกตัวอย่างเช่น สหราชอาณาจักรจัดตั้ง SME Lending Monitoring Panel ที่กำหนดให้สถาบันการเงินเผยแพร่ข้อมูลการพิจารณาสินเชื่อทั้งในแง่ของวงเงิน ต้นทุนสินเชื่อและความเสี่ยง ขณะที่รัฐบาลกลางสหรัฐกำหนดให้สถาบันการเงินที่ได้รับเงินทุนจาก Capital Purchase Program⁴ ต้องรายงานการปล่อยสินเชื่อโดยละเอียดต่อรัฐบาลและสาธารณชนเป็นประจำทุกเดือน เพื่อเพิ่มความโปร่งใสและเพิ่มบทบาทและอำนาจต่อรองของ SMEs ในกระบวนการขอสินเชื่อ

สำหรับประเทศไทย ในช่วงที่ผ่านมาไทยได้วางรากฐานเชิงสถาบันที่ช่วยให้ SMEs ที่เข้าถึงสินเชื่อได้ง่ายขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการจัดให้มีผู้ประกันสินเชื่อ เช่น บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม (บสย.) ไปจนถึงการแก้ไขกฎหมายค้ำประกันและจำนองตามพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (ฉบันที่ 20) ซึ่งช่วยแก้ปัญหาความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลได้ระดับหนึ่ง (OECD, 2020) อย่างไรก็ดี ไทยยังไม่มีสถาบันทางเศรษฐกิจที่ทำหน้าที่ในลักษณะของ credit mediator การก่อตั้งสถาบันทางเศรษฐกิจขึ้นมาประสานระหว่างสถาบันการเงิน ธุรกิจและผู้ประกันสินเชื่อน่าจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการพิจารณาสินเชื่อและสร้างความสมดุลระหว่างการให้สินเชื่อและการบริหารความเสี่ยงเครดิตได้ดียิ่งขึ้น

การก่อตั้งสถาบันทางเศรษฐกิจที่ประสานงานระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนอย่างกว้างขวางจำเป็นต้องออกแบบแรงจูงใจให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างเหมาะสม การออกแบบโครงสร้างความรับผิดชอบควรคำนึงถึง 1) การกำหนดความรับผิดชอบระหว่างหน่วยงานที่มีส่วนร่วมในการก่อตั้งและบริหารสถาบันทางเศรษฐกิจ เพื่อไม่ให้เกิดความสับสนและการผลักภาระความรับผิดชอบระหว่างหน่วยงานและ 2) การถ่ายทอดนโยบายลงไปสู่ผู้ปฏิบัติงานระดับท้องถิ่น เช่นในกรณีของ National Credit Mediator ในฝรั่งเศสที่มีการลงนามรับรองโดยนายกรัฐมนตรีซึ่งมอบหมายให้อยู่ในความรับผิดชอบร่วมกันของธนาคารกลางและกระทรวงการคลัง ขณะที่การดำเนินงานระดับท้องถิ่นมีตัวแทนจากธนาคารกลางเป็นผู้ถ่ายทอดนโยบายและกำกับการดำเนินการอย่างใกล้ชิด

มองไปข้างหน้า ไทยอาจต้องเผชิญกับวิกฤตทางเศรษฐกิจอีกหลายต่อหลายครั้ง นอกจากนี้ ความเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจที่กระชับแน่นและซับซ้อนขึ้นทำให้เราคาดการณ์ได้ว่าวิกฤตทางเศรษฐกิจจะเกิดถี่ขึ้นและส่งผลกระทบออกไปในวงกว้างกว่าที่ผ่านมา เราจึงไม่อาจยึดติดอยู่กับสถาบันทางเศรษฐกิจแบบเดิมที่เราต้องวิ่งตามปัญหาทุกครั้งไป อาจถึงเวลาที่เศรษฐกิจไทยจะต้องเริ่มทบทวนโครงสร้างเชิงสถาบันของการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจ เพื่อสร้างกลไกถาวรที่สามารถรับมือกับวิกฤติทางเศรษฐกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพและทันท่วงที

ภาวิน ศิริประภานุกูล (2020), “ประกันการว่างงานอย่างไรให้ทั่วถึง” URL: https://www.the101.world/how-to-reform-unemployment-insurance/

สมประวิณ มันประเสริฐ และ ก้องภพ วงศ์แก้ว (2016), “บทบาทภาครัฐภายใต้บริบทใหม่ของเศรษฐกิจไทย”. PIER aBRIDGEd No. 20/2016

Ananchotikul, N., Chai-anant, C., Dacharux, K. and Udomkerdmongkol, M. (2009), “Thailand’s Medium-term Macroeconomic Policies: Major Challenges and Appropriate Responses”. Monetary Policy Group, Bank of Thailand.

Banternghansa, C., Paweenawat, A. and Samphantharak, K. (2019), “Understanding Corporate Thailand I: Finance”. PIER Discussion Paper No. 112

Giupponi, G. and Landais, C. (2020), “Building effective short-time work schemes for the COVID-19 crisis”.

International Monetary Fund (2020), “Policy Responses to COVID-19”.

International Monetary Fund (2020), “World Economic Outlook, April 2020: The Great Lockdown”.

Krungsri Research (2020), “Covid-19 Impact on the Thai Economy and Vulnerability of Thai Firms”. Bank of Ayudhya Public Company Limited.

Krungsri Research (2020), “Monthly Economic Bulletin, May 2020”. Bank of Ayudhya Public Company Limited.

Lekfuangfu, W. N., Piyapromdee, S., Porapakkarm, P., and Wasi N. (2020), “On Covid-19: New Implications of Job Task Requirements and Spouse’s Occupational Sorting”. PIER Discussion Paper No. 133.

OECD (2010), “Assessment of Government Support Programmes for SMEs’ and Entrepreneurs’ Access to Finance in the Global Crisis”.

OECD (2018), “Credit Mediation for SMEs”.

OECD (2020), “Financing SMEs and Entrepreneurs 2020”.

Sahm, C. (2019), “Direct stimulus payments to individuals”. The Brookings Institution.

Shambaugh, J. (2020), “We need to let economic data guide further economic policy responses to COVID-19”

World Bank (2020), “Global Economic Prospects, June 2020”. The World Bank.