ภาษีกับการลงทุนระยะยาวของคนไทย

วิกฤตโควิด-19 ได้ส่งผลให้หนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ซึ่งการเร่งตัวของภาระทางการคลังนี้ไม่เพียงแต่จะสร้างแรงกดดันสำคัญต่อทั้งนโยบายการใช้จ่ายของรัฐและนโยบายภาษีเท่านั้น แต่ยังมาพร้อมกับการเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างเต็มตัวซึ่งเป็นโจทย์โครงสร้างระยะยาวของประเทศ ดังนั้น นโยบายภาษีด้านการออมและการลงทุนของครัวเรือนเพื่อการเกษียณ จะเป็นหนึ่งในประเด็นที่มีแนวโน้มจะมีความสำคัญขึ้นเรื่อย ๆ ในแง่ประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจและความเท่าเทียม

บทความนี้ชี้ให้เห็นว่าคนไทยออมและลงทุนอย่างไรผ่านระบบภาษี นโยบายภาษีในด้านการออมเพื่อการเกษียณของไทยเป็นอย่างไรเมื่อเทียบกับประเทศอื่น ๆ และแรงจูงใจภาษีส่งผลกระทบต่อพฤติกรรมการลงทุนระยะยาวของคนไทยอย่างไร

ผู้เขียนได้สรุปส่วนหนึ่งของบทความนี้จากงานวิจัยของอฺธิภัทร มุทิตาเจริญ และทรงวุฒิ บุรงค์ (Muthitacharoen and Burong 2020) ที่ได้ตอบคำถามวิจัย “แรงจูงใจภาษีส่งผลกระทบต่อพฤติกรรมการลงทุนระยะยาวของคนไทยอย่างไร” โดยคณะผู้วิจัยได้ศึกษาผลของแรงจูงใจภาษีต่อการตัดสินใจลงทุนระยะยาว และวิเคราะห์ความแตกต่างของพฤติกรรมตามมิติต่าง ๆ (Heterogeneity of the saving responses) ผ่านวิธี Difference in Difference และใช้ข้อมูลที่ปกปิดตัวตน (De-identified panel dataset) ของผู้ยื่นแบบฟอร์มภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ในช่วงปี 2009–2016

อุปสรรคสำคัญสำหรับการวางนโยบายการออมของไทยคือ เราไม่มีข้อมูลที่เชื่อมโยงกันเพื่อฉายภาพอย่างครบถ้วนว่าคนไทยในระดับรายได้ต่าง ๆ ออมและลงทุนอย่างไรกันบ้าง งานศึกษาส่วนใหญ่จะใช้ข้อมูลการสำรวจ SES ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ซึ่งการสำรวจดังกล่าวมีคำถามเกี่ยวกับรายได้และสินทรัพย์อย่างละเอียด แต่มีความท้าทายเรื่องการเข้าถึงครัวเรือนรายได้ปานกลางส่วนบน (Upper-income) และรายได้สูง ข้อมูลจากแบบภาษีเงินได้ฯ นี้จะช่วยเสริมความเข้าใจดังกล่าว โดยทำให้เราเห็นพฤติกรรมการลงทุนของคนที่มีรายได้ปานกลางและรายได้สูง แต่จะมีข้อจำกัดหลักคือครอบคลุมเฉพาะผู้ยื่นแบบภาษีฯ ซึ่งประมาณ 80% มีรายได้หลักจากการจ้างงาน และเป็นการลงทุนผ่านระบบภาษีเท่านั้น

ในภาพรวม ผู้เสียภาษีมีการใช้สิทธิประโยชน์ทางภาษีเพื่อการออมและการลงทุนค่อนข้างมาก และเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา โดยสัดส่วนผู้เสียภาษีมีการใช้สิทธิประโยชน์ทางภาษีเพิ่มจาก 52% ในปี 2007 เป็น 63% ในปี 2018 และอัตราการออมผ่านระบบภาษีอยู่ที่ประมาณ 10% ของรายได้ในปี 2018 เพิ่มขึ้น 32% ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา (รูปที่ 1) นอกจากนี้อัตราการออมยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามระดับรายได้ แต่สิ่งที่ค่อนข้างน่ากังวลคืออัตราการออมของผู้ที่มีรายได้น้อยและปานกลางต่ำกว่าของผู้ที่มีรายได้สูงอย่างชัดเจน โดยอัตราการออมของกลุ่ม Quintile ที่ 5 อยู่ที่ 15% สูงกว่าของ Quintile 1–3 เกือบ 2 เท่า (รูปที่ 2)

ยิ่งไปกว่านั้น เราพบว่าคนไทยโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้มีรายได้ปานกลางและรายได้น้อยมีการลงทุนระยะยาวน้อยมาก โดยสัดส่วนของผู้มีการลงทุนระยะยาวผ่านระบบภาษี (LTF RMF และกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ)¹ อยู่ที่ประมาณ 20%-40% ของผู้เสียภาษีในกลุ่มรายได้ Q1-Q4 ซึ่งสัดส่วนดังกล่าวต่างจากของผู้มีรายได้สูง (Q5) ที่ราว 70% อย่างชัดเจน โดยมีข้อสังเกตที่น่าสนใจคือ ในกลุ่มรายได้ปานกลาง ประมาณ 20–30% ของผู้เสียภาษีเลือกที่จะมีการลดหย่อนภาษีเพื่อการประกันชีวิตเพียงอย่างเดียว ซึ่งสะท้อนว่าคนรายได้ปานกลางมีการออมเงิน แต่อาจจะให้ความสำคัญต่อการลงทุนเพื่อการเกษียณไม่มากนัก (รูปที่ 3)

เมื่อพิจารณาการลงทุนระยะยาว เราสามารถแบ่งเครื่องมือการออมเป็น 2 ประเภทตามหลักเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม (Chetty et al. 2014) นั่นคือ Active saving และ Passive saving ซึ่ง Active saving จะเป็นเครื่องมือที่ผู้ลงทุนต้องตัดสินใจลงทุนเองในแต่ละครั้ง เช่น LTF RMF และ SSF โดยผู้เสียภาษีต้องทำการซื้อหน่วยลงทุนผ่านสาขาธนาคาร หรือผ่านอินเทอร์เน็ต ในขณะที่ Passive saving จะเป็นเครื่องมือที่ผู้ลงทุนมีการตัดสินใจโดยตรงน้อยกว่าในแต่ละครั้ง เช่น กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ และกบข. โดยผู้เสียภาษีมักจะระบุสัดส่วนการหักเงินเดือนเพื่อซื้อหน่วยลงทุนแก่นายจ้างก่อนที่จะเริ่มปีภาษี และการซื้อหน่วยลงทุนในแต่ละเดือนเป็นการหักเงินเดือนโดยอัตโนมัติ

เราพบว่าสัดส่วนของผู้เสียภาษีที่ใช้เครื่องมือ Active saving นี้มีไม่สูงมากนัก แต่ผู้ที่ตัดสินใจลงทุนผ่านเครื่องมือดังกล่าวจะมีการพึ่งพาเครื่องมือนั้นค่อนข้างสูง โดยผู้ที่ซื้อหน่วยลงทุน LTF คิดเป็นสัดส่วนเพียง 11% ของผู้เสียภาษีทั้งหมดในปี 2018 อย่างไรก็ตามกลุ่มผู้ที่ซื้อหน่วยลงทุน LTF นั้นมีปริมาณการลงทุน LTF คิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ยประมาณ 10% ของรายได้ ภาพนี้สอดคล้องกันสำหรับ RMF ในขณะที่ผู้ลงทุนผ่าน Passive saving หรือกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ คิดเป็นสัดส่วน 37% ของผู้เสียภาษีทั้งหมด และ มีสัดส่วนการลงทุนในเครื่องมือดังกล่าวต่อรายได้เฉลี่ยที่ 5% (รูปที่ 4) ทั้งนี้งานศึกษาชี้ว่าในกลุ่มผู้ที่มีการลดหย่อนแต่ละประเภท สัดส่วนการลงทุนใน LTF ต่อรายได้สูงกว่าการลงทุนอื่น ๆ อย่างชัดเจนตลอดอายุการทำงาน ในขณะที่ RMF จะเริ่มทวีความสำคัญหลังอายุ 50 ปี สอดคล้องกับเงื่อนไขผูกพันการลงทุนของ RMF ที่ผ่อนคลายมากขึ้นเมื่อเข้าใกล้อายุ 50 ปี (รูปที่ 5)

การออมและการลงทุนทุกประเภทจะมีภาษีเข้ามาเกี่ยวข้อง โดยทั่วไปรายได้ของคนไทยที่จัดสรรเพื่อการออมจะไม่ได้รับการยกเว้นภาษี และผลตอบแทนที่ได้จากการออมจะถูกจัดเก็บภาษี ซึ่งอาจมองได้ว่ารัฐเก็บภาษีซ้ำซ้อน (Double taxation) จากทั้งรายได้ตอนแรกก่อนการออมและผลตอบแทนจากการออม รัฐมีวิธีการชดเชยการเก็บภาษีซ้ำซ้อนนี้แตกต่างกันไปในแต่ละสินทรัพย์ (รูปที่ 6) ตัวอย่างเช่น 1) ดอกเบี้ยจากบัญชีเงินฝากธนาคารพาณิชย์จะได้รับการยกเว้นภาษีหากมีมูลค่าต่ำกว่า 20,000 บาทต่อปี และผู้ออมสามารถเลือกเสียภาษีหัก ณ ที่จ่าย 15% หากมีมูลค่าเกินเกณฑ์ดังกล่าว และ 2) ผู้ลงทุนในกองทุนรวมสามารถเลือกเสียภาษีหัก ณ ที่จ่าย 10% สำหรับเงินปันผลที่ได้รับ และได้รับการยกเว้นภาษีเมื่อมีรายได้ Capital gains จากการขายหน่วยลงทุน เป็นต้น

สำหรับการลงทุนเพื่อการเกษียณนั้น รัฐได้ให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีต่าง ๆ เพื่อสร้างแรงจูงใจในการลงทุน (รูปที่ 6) โดยรัฐได้ 1) อนุญาตให้นำเงินลงทุนมาลดหย่อนภาษีได้ ซึ่งทำให้รายได้ที่นำมาลงทุนนั้นเสมือนว่าได้รับการยกเว้นภาษี 2) ยกเว้นภาษีสำหรับเงินได้ต่าง ๆ สำหรับเงินที่กำลังสะสมในกองทุน และ 3) ยกเว้นภาษีเมื่อผู้ลงทุนนำเงินสะสมออกมาจากกองทุนเมื่อครบอายุและเกณฑ์อื่น ๆ ที่กำหนด

แรงจูงใจภาษีของไทยในด้านการออมเพื่อการเกษียณนี้อยู่ในระดับที่สูงเมื่อเทียบกับประเทศอื่น ๆ (รูปที่ 7) โดยนโยบายของไทยใกล้เคียงกับของสิงคโปร์ที่มีการยกเว้นภาษีทั้งสำหรับการซื้อหน่วยลงทุน การเติบโตของเงินในกองทุน และการขายหน่วยลงทุน ในขณะที่ประเทศอื่น ๆ เช่น เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น สหราชอาณาจักร สหรัฐฯ และออสเตรเลียนั้น จะมีการจัดเก็บภาษีที่ขาเข้า (การซื้อหน่วยลงทุน) หรือขาออก (การขายหน่วยลงทุน)

หนึ่งในคำถามสำคัญที่จะช่วยการออกแบบนโยบายภาษีในเรื่องนี้ คือ สิทธิประโยชน์ทางภาษีมีบทบาทในการส่งเสริมการลงทุนระยะยาวมากน้อยเพียงไร ซึ่งความท้าทายของคำถามนี้ คือ เราจะแยกผลกระทบของแรงจูงใจภาษีออกจากปัจจัยอื่น ๆ ที่กระทบการตัดสินใจลงทุนพร้อม ๆ กันได้อย่างไร งานวิจัย Muthitacharoen and Burong (2020) ได้ตอบคำถามนี้โดยพิจารณาการปรับโครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในปี 2013 ที่ส่งผลให้ผู้เสียภาษีบางกลุ่มพบกับการเปลี่ยนแปลงขั้นบันไดภาษีแตกต่างกัน ซึ่งจะส่งผลต่อแรงจูงใจภาษีสำหรับการลงทุน และใช้วิธี Difference in Difference เพื่อแยกผลกระทบของแรงจูงใจภาษีออกจากปัจจัยอื่น ๆ

คณะผู้วิจัยวัดผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงแรงจูงใจภาษีนี้ต่อ Marginal propensity to save (MPS) ของการลงทุนระยะยาว โดยโฟกัสหลักที่ LTF เนื่องจากเป็นการลงทุนระยะยาวแบบ Active saving ที่มีขนาดความสำคัญมากที่สุดในระบบภาษี ซึ่ง MPS นี้แสดงถึงแนวโน้มในการที่คนจะจัดสรรรายได้ที่ตนได้เพิ่มขึ้นไปลงทุนใน LTF ตัวอย่างเช่น MPS ที่ 0.03 หมายถึงผู้ที่มีรายได้เพิ่มขึ้น 100 บาท มีแนวโน้มที่จะแบ่งเงิน 3 บาท ไปลงทุนใน LTF โดยเราได้แบ่งผู้เสียภาษีเป็นกลุ่มต่าง ๆ ตามระดับรายได้ และตามมิติอื่น ๆ เช่น อายุ และความรู้ทางการเงิน (Financial literacy)

งานศึกษาพบว่าการเปลี่ยนแปลงแรงจูงใจภาษีมีผลสำคัญต่อการตัดสินใจลงทุนของผู้มีรายปานกลาง โดย MPS ของกลุ่มผู้มีรายได้ปานกลาง (รายได้ต่อเดือนประมาณ 60,000 บาท) อยู่ที่ประมาณ 0.05 นั่นหมายถึงเมื่อรายได้เพิ่มขึ้น 1,000 บาท ผู้เสียภาษีจะลงทุนระยะยาวผ่าน LTF เพิ่มขึ้น 50 บาท ซึ่งการลดแรงจูงใจทางภาษีในปี 2013 ได้ลด MPS ของกลุ่มผู้มีรายได้ปานกลางนี้ลง 23% รูปที่ 8 แสดงส่วนต่างของ MPS ระหว่างกลุ่มที่อยู่ใกล้เส้นแบ่งขั้นบันไดภาษี (Income cut-off) และพบการลดลงของแรงจูงใจภาษี (Treatment) และกลุ่มที่อยู่ใกล้เส้นแบ่งขั้นบันไดภาษีแต่ไม่พบการลดลงของแรงจูงใจภาษี (Control) จะเห็นได้ว่าขนาดของส่วนต่าง MPS นี้ไม่ต่างจากศูนย์อย่างมีนัยสำคัญทางสถิติก่อนปี 2013 แต่หลังการปรับโครงสร้างภาษีเป็นต้นมา ส่วนต่างนี้มีขนาดใหญ่ขึ้นอย่างมีนัยสำคัญทั้งในกลุ่มผู้มีรายได้ปานกลางและสูง (รายได้ต่อเดือนประมาณ 85,000 บาทขึ้นไป) แต่มีขนาดใหญ่กว่าอย่างเห็นได้ชัดในกลุ่มแรก²

คำอธิบายหนึ่งของผลการศึกษานี้คือข้อจำกัดด้านสภาพคล่อง (Liquidity constraint) ที่แตกต่างกันตามระดับรายได้ คนรายได้สูง มีแนวโน้มที่จะมีเงินเหลือมากพอที่จะลงทุนได้โดยไม่ต้องห่วงข้อผูกมัดเรื่องการถือหน่วยลงทุน ซึ่งการปรับโครงสร้างภาษีปี 2013 ที่ได้ลดแรงจูงใจภาษีลง 5 percentage point แทบจะไม่เปลี่ยนการตัดสินใจซื้อ LTF ของคนกลุ่มนี้ ในขณะที่คนรายได้ปานกลางมีแนวโน้มที่จะมีสัดส่วนของเงินที่เหลือพอสำหรับการลงทุนระยะยาวต่อรายได้น้อยกว่า ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงแรงจูงใจภาษีจึงมีผลต่อการตัดสินใจลงทุนมากกว่า

นอกจากนี้ ผลการศึกษาชี้ว่าผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงแรงจูงใจภาษีจะกระจุกตัวอยู่ในกลุ่มผู้ที่มีสัดส่วนการลงทุนต่อรายได้ไม่สูงนัก โดยในกลุ่มผู้มีรายได้ปานกลาง การลดแรงจูงใจในปี 2013 ส่งผลให้ความน่าจะเป็นที่จะลงทุนระยะยาวผ่าน LTF ลดลง 6.8% เมื่อเทียบกับระดับก่อนปี 2013 ซึ่งขนาดของผลกระทบนี้จะลดลงเป็น 5.2% 2.2% และ 0.2% สำหรับความน่าจะเป็นที่จะลงทุน 2.5% 5% และ 7.5% ต่อรายได้ตามลำดับ (รูปที่ 9)

งานวิจัยยังชี้ว่าคนไทยมีการตอบสนองต่อสิทธิประโยชน์ทางภาษีแตกต่างกันอย่างชัดเจนในมิติอายุและความรู้ทางการเงิน โดยผู้ที่มีอายุไม่เกิน 40 ปีมีความยืดหยุ่นของ MPS สูงถึง -6.7 นั่นคือ การเพิ่มขึ้นของราคา (รวมการประหยัดภาษีที่ได้จากการลดหย่อน) 1% จะส่งผลให้การลงทุนลดลง 6.7% ในขณะที่ผู้ที่มีอายุเกิน 40 ปี จะมีความยืดหยุ่นเพียง -1.4 (รูปที่ 10)

นอกจากนี้ คณะผู้วิจัยยังพบว่าการเปลี่ยนแปลงแรงจูงใจภาษีมีขนาดต่อการตัดสินใจลงทุนค่อนข้างสูงในกลุ่มผู้ที่มีแนวโน้มที่จะมีความรู้ทางการเงิน (Financial literacy) ไม่มากนัก ทั้งในมิติของความซับซ้อนทางการเงิน (Financial sophistication) ซึ่งวัดจากความเข้มข้นของการลงทุนใน LTF และ RMF ก่อนการปรับโครงสร้างภาษีปี 2013 และวินัยทางการเงิน (Financial discipline) ซึ่งสะท้อนจากประวัติการลงทุนในกองทุนสำรองเลี้ยงชีพในช่วงเวลาเดียวกัน ผลการศึกษานี้ชี้ถึงศักยภาพของเครื่องมือภาษีในการกระตุ้นการตัดสินใจลงทุนของกลุ่มคนที่เริ่มต้นทำงานและคนที่มีความรู้ทางการเงินไม่มากนัก ซึ่งคนกลุ่มหลังนี้มีแนวโน้มที่จะเป็นกลุ่มเสี่ยงในแง่ของการเตรียมความพร้อมทางการเงินหลังเกษียณ

วิกฤตโควิด-19 ได้ตอกย้ำถึงความสำคัญของการจัดสรรทรัพยากรของรัฐ และการทำความเข้าใจผลกระทบของสิทธิประโยชน์ทางภาษีต่อพฤติกรรมของคนและธุรกิจ บทความนี้มุ่งศึกษาสิทธิประโยชน์ภาษีในด้านการส่งเสริมการลงทุนระยะยาวของคนไทย และมีข้อค้นพบสำคัญ ดังนี้ 1) ผู้เสียภาษีไทยมีการออมผ่านระบบภาษีอย่างแพร่หลาย แต่มีการลงทุนเพื่อการเกษียณไม่มากนักโดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มคนรายได้ปานกลาง 2) สิทธิประโยชน์ทางภาษีส่งผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อการตัดสินใจลงทุนระยะยาวของคนไทย แต่ความสำคัญสำหรับผู้มีรายได้ปานกลางมีขนาดใหญ่กว่าของผู้ที่มีรายได้สูงอย่างชัดเจน และ 3) แรงจูงใจภาษีมีอิทธิพลสูงต่อการตัดสินใจลงทุนในกลุ่มคนที่เริ่มต้นทำงาน และคนที่มีความรู้ทางการเงินไม่มากนัก ซึ่งคนกลุ่มหลังนี้มีแนวโน้มที่จะเป็นกลุ่มเสี่ยงในแง่ของการเตรียมความพร้อมทางการเงินหลังเกษียณ

ผลการศึกษานี้มีนัยต่อการวางนโยบายของรัฐ 2 ประการ ดังนี้

1. การส่งเสริมความรู้ทางการเงินต้องครอบคลุมถึงความเข้าใจทางเลือกการออมและการลงทุนในสินทรัพย์แต่ละประเภท ผลการศึกษาชี้ว่า มีเพียง 20%-30% เท่านั้นของผู้เสียภาษีรายได้น้อยและปานกลางที่มีการลงทุนระยะยาว ดังนั้นการส่งเสริมความรู้ทางการเงินจึงไม่ควรจำกัดอยู่ที่การวางแผนการใช้จ่ายในชีวิตประจำวันเท่านั้น แต่ควรจะทำให้คนไทยโดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มรายได้น้อยและรายได้ปานกลาง สามารถเปรียบเทียบผลตอบแทนและความเสี่ยงจากการออมและการลงทุนในสินทรัพย์ต่าง ๆ ที่จะสอดคล้องต่อเป้าหมายทางการเงินหลังเกษียณของตนเองได้

2. ผลการศึกษาสนับสนุนนโยบายการปรับปรุงสิทธิประโยชน์ภาษีเพื่อส่งเสริมการลงทุนระยะยาวในปี 2563 แต่รัฐจำเป็นต้องติดตามพฤติกรรมการลงทุนและประสิทธิผลของมาตรการต่อไป³ ผลการศึกษาชี้ถึงบทบาทที่สำคัญของแรงจูงใจภาษีในกลุ่มคนรายได้ปานกลาง ซึ่งเชื่อมโยงกับข้อจำกัดทางสภาพคล่อง (Liquidity constraint) ของคนกลุ่มนี้ ข้อค้นพบนี้สนับสนุนการเปลี่ยนแปลงนโยบายในปี 2563 ที่ได้ขยายโอกาสในการใช้สิทธิประโยชน์ทางภาษีสำหรับคนรายได้ปานกลางและรายได้น้อย จำกัดวงเงินการใช้สิทธิประโยชน์สำหรับคนรายได้สูง และผ่อนคลายเงื่อนไขเกณฑ์ลงทุนขั้นต่ำสำหรับ RMF ในอนาคต รัฐจำเป็นต้องติดตามพฤติกรรมการลงทุนของคนไทยว่าเปลี่ยนไปอย่างไรภายใต้นโยบายใหม่นี้ รวมถึงศึกษาประสิทธิผลของมาตรการภาษี เพื่อให้นโยบายภาษีตอบโจทย์ทั้งการเข้าสู่สังคมสูงวัยและความยั่งยืนทางการคลัง

Chetty, R., Friedman, J. N., Leth-Petersen, S., Nielsen, T. H., & Olsen, T. (2014). Active vs. passive decisions and crowd-out in retirement savings accounts: Evidence from Denmark. The Quarterly Journal of Economics,129(3), 1141–1219.

Muthitacharoen, A., & T. Burong, 2020, “How do taxpayers respond to tax subsidy for long-term savings? Evidence from Thailand’s tax return data,” PIER Discussion Paper No. 143.