ผลกระทบทางรายได้และข้อจำกัดการกู้ยืมกับโอกาสทางการศึกษาของเด็กไทยในชนบท

ทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจค่อนข้างจำกัดเฉลี่ยร้อยละ 3 ต่อปี และยังเผชิญกับความผันผวนทางเศรษฐกิจหลายรูปแบบ อาทิ การถดถอยทางเศรษฐกิจของประเทศคู่ค้าสำคัญ ความไม่สงบทางการเมือง ภัยธรรมชาติ ปัญหาราคาพืชผลการเกษตรตกต่ำ เป็นต้น อย่างไรก็ดี ผลกระทบทางรายได้ (income shock) อาจมีความแตกต่างกันตามฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน โดยเฉพาะกลุ่มประชากรเปราะบางที่มีรายได้และทรัพย์สินต่ำเป็นกลุ่มที่ได้รับผลกระทบรุนแรง ครัวเรือนเหล่านี้อาจปรับตัวโดยลดค่าใช้จ่าย ขายทรัพย์สินที่สร้างรายได้ (productive asset) รวมทั้งให้บุตรหลานออกจากโรงเรียนเข้าสู่ตลาดแรงงานเพื่อให้ครัวเรือนมีรายได้และเงินออมมากขึ้น หลักฐานเชิงประจักษ์ในประเทศกำลังพัฒนาเป็นไปในทิศทางเดียวกันกล่าวคือ ความเสี่ยงทางรายได้และข้อจำกัดการกู้ยืมส่งผลให้การลงทุนในการศึกษาของบุตรหลานลดลงและขาดความต่อเนื่อง (Jacoby and Skoufias, 1997; Jensen, 2000; Sawada, 2003; Guarcello et al., 2010) สถานการณ์ข้างต้นยังส่งผลกระทบต่อการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ของประเทศที่จำเป็นต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะเป้าหมายที่ท้าทายของเศรษฐกิจไทยในการยกระดับจากประเทศที่มีรายได้ปานกลางเป็นประเทศที่มีรายได้สูง

หลังจากทศวรรษที่ 1990 รัฐบาลในประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่ให้ความสำคัญกับการขยายโอกาสทางการศึกษาระดับมัธยมศึกษาจนถึงอุดมศึกษามากขึ้น ส่วนหนึ่งมาจากปัญหาการขาดแคลนแรงงานทักษะสูง โดยเฉพาะประเทศที่เน้นการส่งออกและอาศัยการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ อย่างไรก็ตาม หลายประเทศมีโครงสร้างทางเศรษฐกิจแบบทวิลักษณ์ (dual economy) ที่มีภาคอุตสาหกรรมในเมืองที่ทันสมัยคู่ขนานไปกับภาคการเกษตรในชนบทที่มีผลิตภาพต่ำ ครัวเรือนชนบทส่วนใหญ่ยังประกอบอาชีพการเกษตรมีรายได้ไม่แน่นอนและตลาดการเงินยังพัฒนาไม่เต็มที่ ครัวเรือนต้องพึ่งพาตนเองในการรับมือกับความเสี่ยงต่าง ๆ ทำให้การลงทุนด้านการศึกษาบุตรหลานทำได้อย่างจำกัด ทั้งที่ทราบดีว่าการลงทุนทางการศึกษาให้ผลตอบแทนที่คุ้มค่าในระยะยาว กรณีของประเทศไทยก็มีแนวโน้มลักษณะเดียวกัน

นับแต่มีการประกาศใช้ พรบ. การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 รัฐบาลไทยดำเนินนโยบายจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน 12 ปี (ประถมศึกษาถึงมัธยมศึกษาตอนปลาย) ให้กับเด็กไทยทุกคนโดยไม่มีค่าใช้จ่าย ก่อนจะขยายเป็น 15 ปีเมื่อปี 2552 ให้ครอบคลุมการศึกษาระดับปฐมวัย ภาครัฐมีความมุ่งมั่นโดยจัดสรรงบประมาณการศึกษาเพิ่มขึ้นโดยลำดับ เงินงบประมาณรวมเฉลี่ย 0.52 ล้านล้านบาทต่อปีในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา (2559–2563) คิดเป็นร้อยละ 17.6 ของงบประมาณแผ่นดินหรือประมาณร้อยละ 3.3 ของ GDP ในจำนวนนี้ร้อยละ 70 เป็นการจัดสรรให้กับการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สำนักงบประมาณ, 2564) อย่างไรก็ตาม ในความเป็นจริงครัวเรือนยังมีภาระค่าใช้จ่ายการศึกษาค่อนข้างมาก ผลการศึกษาครั้งนี้ พบว่า ครัวเรือนมีค่าใช้จ่ายการศึกษารวม (ค่าเทอม อุปกรณ์ เครื่องแบบ ค่าเดินทางและอื่น ๆ) 10,087 บาทต่อเด็กหนึ่งคน (มูลค่าเงินปี 2560) หรือ16,379 บาทต่อครัวเรือนต่อปี คิดเป็นร้อยละ 17 ของค่าใช้จ่ายรวมครัวเรือน แม้ว่ารัฐบาลสนับสนุนค่าใช้จ่ายรายหัวให้กับเด็กไทยทุกคนภายใต้โครงการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน การศึกษาต่อในระดับมัธยมศึกษาครัวเรือนยังมีต้นทุนค่าเสียโอกาสจากการขาดรายได้จากการทำงานของเด็ก ดังนั้น หลังจากจบการศึกษาภาคบังคับ (มัธยมศึกษาปีที่ 3) เด็กไทยส่วนหนึ่งอาจจำเป็นต้องเข้าสู่ตลาดแรงงานโดยเฉพาะครัวเรือนที่มีรายได้ไม่แน่นอนหรือมีบุตรหลานในวัยเรียนหลายคน

งานวิจัยของผู้เขียนเรื่อง “The Effects of Household Income Shocks and Borrowing Constraints on Child Schooling: Evidence from Thailand” (Wongmonta, 2021) ประยุกต์วิธีการทางเศรษฐมิติเพื่อตรวจสอบคำถามวิจัยข้างต้นโดยแบ่งเป็น 2 ขั้นตอนหลัก ดังนี้

ขั้นแรก ผู้เขียนประมาณค่าสมการรายได้ครัวเรือนเพื่อแยกองค์ประกอบรายได้ถาวร (permanent income) และรายได้ชั่วคราว (transitory income) โดยอาศัยแนวทางจากการศึกษาของ Paxson (1992) และ Sawada (2003) ตัวแปรกำหนดรายได้ถาวรประกอบด้วย คุณลักษณะของหัวหน้าครัวเรือน (อายุ เพศ การประกอบอาชีพ การศึกษา) จำนวนสมาชิกครัวเรือน จำนวนสมาชิกครัวเรือนจำแนกตามเพศและช่วงอายุ และขนาดการถือครองที่ดินทำการเกษตร ในขณะที่ตัวแปรกำหนดรายได้ชั่วคราวคือ ความแตกต่างและความแตกต่างกำลังสองของปริมาณน้ำฝนในปีนั้นเทียบกับค่าเฉลี่ยระยะยาว (20 ปี) และตัวแปรหุ่น (dummy variable) แทนช่วงเวลาที่แสดงถึงความผันผวนอื่นที่ส่งผลต่อรายได้ครัวเรือน

ขั้นที่สอง ผู้เขียนใช้ค่าประมาณของรายได้ถาวร รายได้ชั่วคราว และรายได้ส่วนที่ไม่สามารถอธิบายได้ (residual income)¹ เป็นตัวแปรอธิบายการตัดสินใจของครัวเรือนเกี่ยวกับการศึกษา เมื่อควบคุมคุณลักษณะส่วนบุคคลและครัวเรือน ในทางทฤษฎี รายได้ชั่วคราวแสดงถึงความเสี่ยงทางรายได้เนื่องจากมีการเปลี่ยนแปลงตามสภาพลมฟ้าอากาศและช่วงเวลา สมมติฐานหลักที่ต้องการทดสอบคือ ผลเชิงปริมาณของรายได้ถาวรและรายได้ชั่วคราวต่อการลงทุนด้านการศึกษาของครัวเรือนมีความแตกต่างกันหรือไม่ นอกจากนี้ หากรายได้ชั่วคราวเป็นตัวกำหนดการตัดสินใจลงทุนการศึกษาแสดงว่าตลาดสินเชื่อและการประกันภัยที่มีอยู่ในชนบททำหน้าที่ประกันความเสี่ยงให้กับครัวเรือนได้จำกัด ตัวแปรแสดงข้อจำกัดการกู้ยืม (borrowing constraints) เป็นตัวแปรหุ่น (dummy variable) กำหนดให้มีค่าเท่ากับหนึ่งหากครัวเรือนมีสัดส่วนมูลค่าทรัพย์สินทางการเงิน (รวมมูลค่าพืชผลการเกษตรที่ฝากไว้) ต่อรายได้ครัวเรือนต่ำกว่าค่ามัธยฐานของครัวเรือนทั้งหมด และเท่ากับศูนย์หากมีค่ามากกว่าหรือเท่ากับค่ามัธยฐาน

ตัวแปรตามที่แสดงผลลัพธ์ทางการศึกษา (educational outcome) มี 3 ตัวแปร

1. ตัวแปรหุ่น (dummy variable) แสดงการศึกษาต่อในระบบโรงเรียน มีค่าเท่ากับหนึ่งหากเด็กยังคงเรียนอยู่ เท่ากับศูนย์หากไม่ได้เรียนแล้ว
2. ค่าใช้จ่ายการศึกษาต่อคน
3. ความแตกต่างระหว่างอายุกับระดับชั้นที่ศึกษาอยู่ คำนวณจากอายุเด็กลบด้วยระดับชั้นที่กำลังศึกษา (หรือระดับชั้นที่จบ หากปัจจุบันไม่ได้ศึกษาต่อแล้ว) ลบด้วยหก หากมีค่าเป็นบวกแสดงว่าเด็กมีอายุมากกว่าเกณฑ์ของระดับชั้นนั้น เช่น หากเด็กอายุ 8 ปี และกำลังศึกษาอยู่ชั้นประถมศึกษาปีที่ 1 จำนวนปีที่ช้ากว่าเกณฑ์เท่ากับ 1 ปี (= 8 - 1 - 6) เป็นต้น การเรียนช้ากว่าเกณฑ์อาจเกิดจากหลายปัจจัย เช่น การเข้าโรงเรียนช้า การซ้ำชั้น การออกจากโรงเรียนชั่วคราวเพื่อทำงานและกลับมาเรียนอีกครั้ง เป็นต้น

ภาพที่ 1 แสดงอัตราการศึกษาต่อของเด็กไทยตามช่วงอายุจากฐานข้อมูล Townsend Thai Project พบว่า การศึกษาต่อของเด็กไทยในชนบทช่วงอายุ 6–18 ปี โดยเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 92 แต่เมื่อพิจารณาจำแนกตามช่วงอายุ พบว่า เกือบทั้งหมดของเด็กไทยในชนบทอายุระหว่าง 6–14 ปี เข้าถึงการศึกษาในระบบ อย่างไรก็ตาม การศึกษาต่อลดลงอย่างมีนัยสำคัญหลังอายุ 15 ปี มาอยู่ที่ร้อยละ 70 เมื่ออายุ 18 ปี และมากกว่าครึ่ง (ร้อยละ 55) ของกลุ่มตัวอย่างมาจากครัวเรือนที่มีข้อจำกัดการกู้ยืม สะท้อนว่าการที่เด็กไทยชนบทจำนวนมากไม่สามารถศึกษาต่อในระดับมัธยมศึกษาตอนปลายได้ แม้ว่าภาครัฐให้การสนับสนุนภายใต้โครงการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานโดยไม่มีค่าใช้จ่ายอาจมีสาเหตุมาจากความจำเป็นทางการเงินและข้อจำกัดการกู้ยืม

การศึกษาของหัวหน้าครัวเรือน ขนาดการถือครองที่ดิน และจำนวนสมาชิกในวัยแรงงานมีความสัมพันธ์ในทางบวกกับรายได้ครัวเรือน ในขณะที่ครัวเรือนที่มีหัวหน้าครัวเรือนเป็นผู้หญิงมีรายได้ต่ำกว่าหน้าครัวเรือนเป็นผู้ชายถึงร้อยละ 11 และที่น่าสนใจ พบว่า ความแตกต่างและความแตกต่างกำลังสองของปริมาณน้ำฝน สามารถอธิบายการเปลี่ยนแปลงรายได้ครัวเรือนอย่างมีนัยสำคัญ ผลการประมาณค่าที่ได้ทำให้เราสามารถแยกองค์ประกอบรายได้ครัวเรือนเป็น 3 ส่วน คือ รายได้ถาวร รายได้ชั่วคราว และรายได้ที่ไม่สามารถอธิบายได้

รายได้ถาวรเป็นตัวกำหนดสำคัญของการศึกษาในระบบโรงเรียนโดยเพิ่มโอกาสการศึกษาต่อถึงร้อยละ 5 ในขณะที่รายได้ชั่วคราวที่แสดงถึงรายได้ที่ไม่แน่นอนส่งผลให้การศึกษาต่อลดลงร้อยละ 10 การเพิ่มขึ้นของรายได้ชั่วคราวแสดงถึงค่าเสียโอกาสในการเรียนที่เพิ่มขึ้นทำให้อัตราการศึกษาต่อลดลง เด็กที่มาจากครัวเรือนที่มีข้อจำกัดการกู้ยืมมีโอกาสการศึกษาต่อในระบบโรงเรียนลดลงร้อยละ 2 ยิ่งไปกว่านั้น ยังพบว่า เด็กผู้หญิงมีแนวโน้มอยู่ในระบบโรงเรียนมากกว่าเด็กชายร้อยละ 4 ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะค่าเสียโอกาสการหารายได้ของเด็กชายสูงกว่าผู้หญิง เด็กที่เป็นบุตรหรือหลานโดยตรงของหัวหน้าครัวเรือนมีโอกาสศึกษาต่อมากกว่าเด็กที่เป็นญาติกับหัวหน้าครัวเรือน นอกจากนี้โอกาสการศึกษาต่อของเด็กที่มาจากครอบครัวที่มีพี่น้องวัยเรียนหลายคนลดลงเล็กน้อยประมาณร้อยละ 1–2 ผลการศึกษาหลักแสดงในตารางที่ 1

การวิเคราะห์ส่วนนี้จำกัดเฉพาะเด็กที่ยังคงอยู่ในระบบโรงเรียนทำให้กลุ่มตัวอย่างลดลงเล็กน้อย (ร้อยละ 8) พบว่า รายได้ถาวรมีส่วนเพิ่มค่าใช้จ่ายการศึกษาค่อนข้างจำกัด อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่าประหลาดใจว่ารายได้ชั่วคราวมีผลให้ค่าใช้จ่ายการศึกษาของครัวเรือนเพิ่มขึ้นมาก ทั้งนี้ อาจเป็นเพราะค่าใช้จ่ายการศึกษาที่ปรากฏในฐานข้อมูลน่าจะเป็นค่าใช้จ่ายเพิ่มเติมจากค่าเทอมและค่าธรรมเนียมการศึกษา เช่น ค่าอุปกรณ์การเรียน ค่าอาหารและขนม ค่าเดินทาง เป็นต้น เนื่องจากเด็กชนบทส่วนใหญ่เรียนที่โรงเรียนรัฐบาลซึ่งได้รับประโยชน์โดยตรงจากการยกเว้นค่าเทอมตามโครงการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน นอกจากนั้น ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะครัวเรือนเห็นว่ารายได้ชั่วคราวที่เพิ่มขึ้นมีความไม่แน่นอนทำให้ไม่สามารถส่งบุตรหลานที่ลาออกมากลับสู่ระบบโรงเรียนอีกครั้ง แต่อาจชดเชยโดยการเพิ่มค่าใช้จ่ายให้เฉพาะบุตรหลานที่อายุน้อยกว่าและยังอยู่ในระบบโรงเรียน ในขณะที่ข้อจำกัดการกู้ยืมไม่มีอิทธิพลต่อการกำหนดค่าใช้จ่ายการศึกษาของครัวเรือน ความสัมพันธ์กับปัจจัยอื่น พบว่า เด็กที่มาจากครัวเรือนที่มีสมาชิกวัยเรียนหลายคนมีแนวโน้มได้รับการจัดสรรค่าใช้จ่ายการศึกษาลดลง ในขณะที่เพศและความสัมพันธ์ของเด็กกับหัวหน้าครัวเรือนไม่สามารถอธิบายการกำหนดค่าใช้จ่ายการศึกษาได้

โดยภาพรวม เด็กไทยร้อยละ 45 เรียนช้ากว่าเกณฑ์ ค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 0.6 ปี รายได้ถาวรเป็นตัวกำหนดสำคัญที่ทำให้เด็กไทยศึกษาในระดับชั้นตามเกณฑ์อายุ สามารถลดการเรียนช้ากว่าเกณฑ์ (over-aged enrollment) ได้ 0.21 ปี ในขณะที่รายได้ชั่วคราวไม่มีผลต่อการเรียนช้ากว่าเกณฑ์ เด็กที่มาจากครอบครัวที่มีข้อจำกัดการกู้ยืมหรือมีบุตรหลานวัยศึกษาเล่าเรียนมากมีแนวโน้มเรียนช้ากว่าเกณฑ์ 0.06 และ 0.19 ปี ตามลำดับ ในขณะที่เด็กที่มาจากครัวเรือนที่หัวหน้าครัวเรือนมีการศึกษาสูงสามารถลดการเรียนช้ากว่าเกณฑ์ได้เล็กน้อย (–0.03 ปี)

กล่าวโดยสรุป รายได้ถาวรเป็นตัวกำหนดสำคัญที่ทำให้ครัวเรือนสามารถลงทุนการศึกษาบุตรหลานได้อย่างต่อเนื่อง ในขณะที่รายได้ชั่วคราวและข้อจำกัดการกู้ยืมเป็นอุปสรรคต่อการเข้าถึงโอกาสทางการศึกษา ยกเว้นเฉพาะค่าใช้จ่ายการศึกษาที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามรายได้ชั่วคราว

ผลการวิจัยนำไปสู่ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 2 ประการ ดังนี้

1. การวิเคราะห์เชิงประจักษ์ของเด็กไทยในพื้นที่ชนบทบ่งชี้ว่าอัตราการศึกษาต่อระดับมัธยมศึกษาตอนปลายลดลงอย่างมีนัยสำคัญโดยมีสาเหตุสำคัญจากความเสี่ยงทางรายได้และการมีข้อจำกัดการกู้ยืม ดังนั้น หากรัฐบาลต้องการให้เด็กไทยได้รับประโยชน์จากการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานอย่างเต็มที่ตามเจตนารมณ์ของ พรบ. การศึกษาแห่งชาติ การออกแบบวิธีคัดเลือกกลุ่มเด็กเปราะบางหรือมีฐานะยากจนเพื่อรับความช่วยเหลือเพิ่มเติมจากภาครัฐในการชดเชยค่าเสียโอกาสจากการขาดรายได้การทำงานจะมีส่วนสำคัญในการรักษาเด็กไทยให้อยู่ในระบบการศึกษาจนถึงระดับมัธยมศึกษาตอนปลาย

2. ความเสี่ยงทางรายได้และข้อจำกัดการกู้ยืมเป็นอุปสรรคต่อการลงทุนการศึกษาของครัวเรือน ดังนั้น การเพิ่มการเข้าถึงสินเชื่อและประกันภัยของภาครัฐโดยเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับพืชผลการเกษตร รวมทั้งการพัฒนาตลาดเงินโดยรวม สามารถช่วยให้ครัวเรือนจัดการความเสี่ยงได้ดีขึ้น ครัวเรือนสามารถลงทุนการศึกษาบุตรหลานเพิ่มมากขึ้นและมีความต่อเนื่องเป็นการยกระดับคุณภาพชีวิตประชาชนและส่งเสริมการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ของประเทศ

สำนักงบประมาณ. (2564). งบประมาณโดยสังเขป ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2564. กรุงเทพฯ: สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี.

Guarcello, L., Mealli, F., and Rosati, F. (2010). Household vulnerability and child labor: the effect of shocks, credit rationing, and insurance. Journal of Population Economics, 23, 169–198.

Jacoby, H. and Skoufias, E. (1997). Risk, financial markets, and human capital in a developing country. Review of Economic Studies, 64(3), 311–335.

Jensen, R. (2000). Agricultural volatility and investments in children. American Economic Review, 90(2), 399–404.

Paxson, C. (1992). Using weather variability to estimate the response of savings to transitory income in Thailand. American Economic Review, 82(1), 15–33.

Sawada, Y. (2003). Income risks, gender, human capital investment in a developing country. Mimeo. Tokyo, Japan: University of Tokyo.

Wongmonta, S. (2021). The Effects of Household Income Shocks and Borrowing Constraints on Child Schooling: Evidence from Thailand. Puey Ungphakorn Institute for Economic Research.