แรงงานนอกระบบในไทย: ความเหลื่อมล้ำ ค่าแรง และความเสี่ยงในการทำงาน

แรงงานนอกระบบเป็นประเด็นที่พบได้ทั่วไปในประเทศกำลังพัฒนา รวมทั้งประเทศไทยซึ่งมีแรงงานนอกระบบจำนวนมาก ตัวเลขประมาณการของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ปี พ.ศ. 2563 ชี้ให้เห็นว่าอัตราการจ้างแรงงานนอกระบบหรือแรงงานที่ไม่ได้ขึ้นทะเบียนในระบบประกันสังคมมีจำนวนสูงถึง 20.4 ล้านคน หรือคิดเป็นร้อยละ 54 ของแรงงานทั้งหมด (รูปที่ 1) แรงงานนอกระบบซึ่งมีสัดส่วนใหญ่ในตลาดแรงงานดังกล่าว อาจส่งผลกระทบเชิงลบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจและสภาวะทางสังคมของประเทศได้ ส่วนหนึ่งจากความเหลื่อมล้ำของรายได้และโอกาสในการเพิ่มผลิตภาพของผู้ใช้แรงงาน

ผลการวิจัยของ Korwatanasakul (2021) ซึ่งอาศัยข้อมูลแบบสำรวจภาวะการทำงานของประชากร ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ปี พ.ศ. 2563 พบว่า ลักษณะหรือตัวแปรต่าง ๆ ของผู้ใช้แรงงาน ได้แก่ เพศ อายุหรือประสบการณ์ทำงาน สถานภาพสมรส พื้นที่อยู่อาศัย ระดับการศึกษา ชั่วโมงการทำงานต่อสัปดาห์ และประเภทของค่าแรง มีความสัมพันธ์ทางสถิติกับโอกาสของการเป็นผู้ใช้แรงงานนอกระบบ เช่น ผู้ใช้แรงงานที่มีอายุหรือประสบการณ์ทำงานน้อย และมีสถานภาพโสดมักจะมีโอกาสเป็นแรงงานนอกระบบสูงกว่า ในทางตรงกันข้าม การเป็นหัวหน้าครัวเรือน การอาศัยอยู่ในเขตเมือง และระดับการศึกษาที่สูง ทำให้โอกาสของผู้ใช้แรงงานในการเป็นแรงงานนอกระบบลดลง (รูปที่ 2) ซึ่งสอดคล้องกับผลการศึกษาอื่น ๆ ก่อนหน้านี้ (de Vreyer and Roubaud, 2013; García, 2017; Marcouiller, Ruiz de Castilla, and Woodruff, 1997) นอกจากนี้ ตัวแปรที่เกี่ยวข้องกับงาน เช่น ชั่วโมงการทำงานต่อสัปดาห์และการได้รับค่าแรงรายเดือนมีความสัมพันธ์เชิงลบกับแนวโน้มการเป็นแรงงานนอกระบบ กล่าวคือ ผู้ใช้แรงงานที่มีชั่วโมงการทำงานต่อสัปดาห์สูงและได้รับค่าแรงเป็นรายเดือนจะมีโอกาสเป็นแรงงานนอกระบบลดลง

ความเข้าใจเกี่ยวกับลักษณะเฉพาะของแรงงานนอกระบบจะช่วยให้ผู้กำหนดนโยบายระบุประเด็นปัญหาด้านแรงงานที่ต้องการการพัฒนา และแก้ไขปัญหานั้นอย่างตรงจุดได้ ยกตัวอย่างเช่น แรงงานนอกระบบมักจะมีชั่วโมงการทำงานที่ค่อนข้างสั้น และได้รับค่าแรงเป็นรายชั่วโมงหรือรายวันโดยไม่มีสัญญาที่เป็นทางการ กล่าวคือ แรงงานนอกระบบมักมีรายได้ที่ค่อนข้างต่ำและไม่แน่นอน ซึ่งส่งผลให้มีเงินออมไม่เพียงพอ ลักษณะเฉพาะเหล่านี้ทำให้แรงงานนอกระบบมีความเปราะบาง และยิ่งมีความเปราะบางสูงขึ้นโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเกิดวิกฤตทางเศรษฐกิจ เช่น วิกฤตการแพร่ระบาดของโควิด-19 ที่ผ่านมา ซึ่งแรงงานนอกระบบเป็นคนกลุ่มแรกที่ถูกให้ออกจากงาน ดังนั้น หนึ่งในแนวทางแก้ไขปัญหาสำคัญ คือ การทำให้แรงงานนอกระบบเข้าถึงระบบประกันสังคม โดยการเร่งสนับสนุนหรือจูงใจให้แรงงานนอกระบบเข้าสู่ภาคแรงงานในระบบมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้ แรงงานนอกระบบมักจะอาศัยอยู่ในเขตชนบท ซึ่งมีโอกาสเข้าถึงการศึกษาและงานในระบบได้น้อยกว่า ดังนั้น นโยบายเพื่อสร้างโอกาสการจ้างแรงงานในระบบในเขตชนบท เช่น โครงการจูงใจให้บริษัทตั้งสาขาบริษัทและโรงงานนอกเมือง อาจช่วยให้ปัญหาการเข้าถึงระบบบรรเทาลงได้

ตารางที่ 1 แสดงให้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างลักษณะเฉพาะของผู้ใช้แรงงานกับค่าแรง โดยผลการศึกษาชี้ให้เห็นถึง

1. ความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญของค่าแรงระหว่างแรงงานในระบบกับนอกระบบ และ
2. ความสัมพันธ์เชิงลบระหว่างแรงงานนอกระบบและค่าแรง

ผลการวิเคราะห์ยังแสดงให้เห็นถึงความสำคัญของการศึกษาในโรงเรียน ซึ่งช่วยลดแนวโน้มการทำงานในภาคแรงงานนอกระบบ (คอลัมน์ที่ 1) ความเหลื่อมล้ำของค่าแรงระหว่างแรงงานในระบบกับนอกระบบ (คอลัมน์ที่ 2) รวมทั้งความเสี่ยงจากการทำงานและการได้รับบาดเจ็บที่รุนแรง (คอลัมน์ที่ 6) ผู้กำหนดนโยบายสามารถใช้มาตรการที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาในระบบเพื่อช่วยให้แรงงานจากนอกระบบเข้าสู่ระบบได้อย่างราบรื่นยิ่งขึ้น เนื่องจากแรงงานที่มีระดับการศึกษาสูงกว่าจะมีโอกาสได้งานที่ดีกว่า มีแนวโน้มต่ำกว่าที่จะทำงานที่มีความเสี่ยงสูง และมีโอกาสมากกว่าในการเข้าสู่ภาคแรงงานในระบบ การส่งเสริมนโยบายการศึกษามีความสำคัญอย่างยิ่งต่อประชากรในเขตชนบท ซึ่งมีแนวโน้มว่าจะเป็นแรงงานนอกระบบ และมีโอกาสในการเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพน้อยกว่าประชากรในเขตเมือง

อย่างไรก็ตาม ผลการวิจัยชี้ให้เห็นว่า การศึกษาในโรงเรียนไม่มีความสัมพันธ์กับการที่แรงงานนอกระบบได้ค่าแรงสูงขึ้น(คอลัมน์ที่ 5) แต่กลับเป็นประสบการณ์การทำงานที่มีความสัมพันธ์เชิงบวกกับค่าแรง ดังนั้น โครงการฝึกอบรมทักษะที่จำเป็นสำหรับการทำงานอาจช่วยแรงงานที่ยังคงต้องอยู่ในภาคแรงงานนอกระบบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ให้ได้มีรายได้สูงขึ้นและมีความเปราะบางต่อผลกระทบทางเศรษฐกิจลดลง นอกจากนี้ ภาครัฐยังอาจช่วยแรงงานเหล่านี้ได้ด้วยการบังคับใช้โครงการสวัสดิการสังคมเฉพาะสำหรับแรงงานนอกระบบและบังคับใช้กฎหมายและข้อบังคับเพื่อขจัดการแสวงหาประโยชน์จากแรงงานนอกระบบและการให้ค่าแรงที่ไม่เป็นธรรม

การศึกษาเกี่ยวกับเศรษฐกิจนอกระบบได้รับความสนใจในงานวิจัยสาขาเศรษฐศาสตร์แรงงานมาตั้งแต่ช่วงปี ค.ศ. 1970 นับตั้งแต่นั้นก็มีข้อถกเถียงในเชิงทฤษฎีเกี่ยวกับลักษณะและองค์ประกอบของเศรษฐกิจนอกระบบมาอย่างต่อเนื่อง งานวิจัยเชิงประจักษ์ในเรื่องนี้มีความเกี่ยวพันกับแนวความคิดที่มีชื่อเสียงสองสาขา ได้แก่ ‘ทวินิยม’ (dualist) และ ‘นิตินิยม’ (legalist) (Maloney, 2004; Perry et al., 2007) แนวคิดทวินิยมซึ่งตั้งอยู่บนสมมติฐานว่าด้วยการแบ่งแยก (exclusion hypothesis) ให้เหตุผลว่าภาคแรงงานในระบบและนอกระบบมีความแตกต่างกันในเชิงพื้นฐานอันเนื่องมาจากความต่างกันในด้านผลิตภาพ (productivity) ระหว่างสองภาคส่วน (Harris and Todaro, 1970; International Labour Office, 1972; Sethuraman, 1976) เนื่องด้วยทุนมนุษย์ (human capital) และผลิตรูปที่ไม่เพียงพอ จึงทำให้หน่วยเศรษฐกิจ (economic agents) เช่น ผู้ใช้แรงงานและบริษัทขนาดเล็ก อยู่รอดในระบบได้ยาก และจำเป็นต้องเข้าสู่เศรษฐกิจนอกระบบเพื่อเลี้ยงชีพอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ดังนั้น ภาคแรงงานนอกระบบจึงมีอยู่เพื่อรองรับหน่วยเศรษฐกิจเหล่านี้ ทั้งนี้ ภาคแรงงานนอกระบบจะไม่มีความจำเป็นอีกต่อไปและหายไป เมื่อภาคแรงงานในระบบสามารถจัดสรรงานที่เพียงพอต่อหน่วยเศรษฐกิจทั้งหมดได้

ในทางกลับกัน แนวคิดนิตินิยมตั้งอยู่บนสมมติฐานทางออก (exit hypothesis) และมองภาคแรงงานนอกระบบเป็นกลุ่มของบริษัทที่เลือกจะดำเนินธุรกิจนอกระบบเพื่อหลีกเลี่ยงภาษีและข้อบังคับอื่น ๆ หรือเพื่อผลประโยชน์ในกรรมสิทธิ์ทางทรัพย์สิน (de Soto, 1989, 2000; Levy, 2008) สมมติฐานนี้ยังหมายรวมถึงผู้ใช้แรงงานนอกระบบด้วย เนื่องจากผู้ใช้แรงงานเหล่านี้ต้องเผชิญกับต้นทุนที่สูงในการเข้าสู่ระบบแรงงาน ดังนั้น แนวคิดนิตินิยมจึงโต้แย้งว่าการทำงานนอกระบบเป็นทางเลือก ขณะที่แนวคิดทวินิยมมองว่าการทำงานนอกระบบเป็นทางที่หลีกเลี่ยงไม่ได้

การศึกษาในยุคปัจจุบันได้ทดสอบเชิงประจักษ์เกี่ยวกับมุมมองเชิงทวินิยมและนิตินิยมผ่านหัวข้อวิจัย 3 สาขา ได้แก่

1. ความเหลื่อมล้ำของค่าแรงระหว่างแรงงานในระบบและนอกระบบ
2. ลักษณะเฉพาะของแรงงานนอกระบบ
3. ความเสี่ยงจากการทำงานของแรงงานนอกระบบ

จากการทดสอบในงานวิจัยต่าง ๆ ที่ผ่านมา มีข้อสรุปว่า แรงงานจะเต็มใจเลือกทำงานในภาคแรงงานนอกระบบหากเข้าเงื่อนไขใดเงื่อนไขหนึ่ง ดังต่อไปนี้

1. ไม่มีความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญระหว่างภาคแรงงานในระบบและนอกระบบในแง่ของค่าแรงและเงื่อนไขการทำงาน หรือ
2. มีความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญระหว่างภาคแรงงานสองระบบ แต่แรงงานนอกระบบได้ประโยชน์จากความแตกต่างนั้น เช่น ได้ค่าแรงมากกว่า

โดยรวมแล้ว ผลการวิจัยของ Korwatanasakul (2021) สนับสนุนแนวคิดเชิงทวินิยม เนื่องจากความเหลื่อมล้ำของค่าแรงระหว่างแรงงานในระบบและนอกระบบยังคงมีอยู่ในประเทศไทยและไม่ได้ส่งผลดีต่อผู้ใช้แรงงานนอกระบบ ดังนั้น การจ้างงานนอกระบบของไทยจึงไม่ได้เป็นทางเลือก แต่เป็นทางที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับกลุ่มผู้ใช้แรงงานที่เปราะบาง เนื่องด้วยทุนมนุษย์และผลิตรูปที่ไม่เพียงพอ เพื่อบรรเทาปัญหานี้ ภาครัฐอาจลดอุปสรรคของแรงงานนอกระบบในการเข้าสู่ภาคแรงงานในระบบ เช่น การลดเงินสมทบที่ส่งให้ระบบประกันสังคมสำหรับแรงงานนอกระบบที่มีรายได้น้อยและไม่มั่นคงเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ลงทะเบียนกับระบบประกันสังคม รวมทั้งการปฏิรูปกฎหมายและข้อบังคับที่มีระเบียบพิธีการไม่จำเป็นและยุ่งยาก

Korwatanasakul (2021) ยังชี้ให้เห็นว่า ปัจจัยเสี่ยงที่เกี่ยวข้องและไม่เกี่ยวข้องกับพฤติกรรม (behavioural and non-behavioural risk factors) มีความสัมพันธ์กับแนวโน้มการได้รับบาดเจ็บและความรุนแรงของการบาดเจ็บจากการทำงาน โดยแรงงานนอกระบบมีแนวโน้มสูงกว่าที่จะได้รับบาดเจ็บและมีโอกาสสูงกว่าที่จะได้รับการบาดเจ็บที่รุนแรงซึ่งอาจมีสาเหตุมาจากลักษณะของงาน ซึ่งโดยทั่วไปแล้ว ลักษณะงานของแรงงานนอกระบบจะใช้แรงงานสูง มีการใช้สารเคมี เครื่องจักร และอุปกรณ์ที่อาจทำให้เกิดการบาดเจ็บ มีการทำงานในสภาพแวดล้อมที่ไม่พึงประสงค์ซึ่งมีความปลอดภัยต่ำและความเสี่ยงสูง (Guadalupe, 2003; Levine, Toffel, and Johnson, 2012; Rongo et al., 2004) เป็นต้น นอกจากนี้ การอาศัยอยู่ในเขตชนบทยังมีความสัมพันธ์เชิงบวกกับความเสี่ยงจากการทำงานที่สูงขึ้น ข้อค้นพบนี้อาจเป็นสัญญาณว่าแรงงานในชนบทมีตัวเลือกทางอาชีพค่อนข้างจำกัดและต้องทำงานที่มีความเสี่ยงสูงขึ้นอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ในทางกลับกัน เพศและระยะเวลาของการศึกษาในโรงเรียนมีความสัมพันธ์เชิงลบกับแนวโน้มที่จะได้รับบาดเจ็บ การแบ่งแยกงานโดยการศึกษาและเพศในผู้ใช้แรงงานเป็นสิ่งที่พบได้ทั่วไป เนื่องจากบริษัทจะมอบหมายงานที่มีความเสี่ยงต่ำกว่าให้แรงงานเพศหญิงและแรงงานที่มีระดับการศึกษาสูงกว่า นอกจากนี้ แรงงานที่มีระดับการศึกษาสูงกว่าจะสามารถจัดการกับสถานการณ์ที่มีความเสี่ยงได้ดีกว่า (Oh and Shin, 2003; Piha et al., 2012)

นอกจากลักษณะทางประชากรแล้ว สภาพแวดล้อมในการทำงาน (ปัจจัยเสี่ยงที่ไม่เกี่ยวข้องกับพฤติกรรม) และปัญหาด้านความปลอดภัยในการทำงาน (ปัจจัยเสี่ยงที่เกี่ยวข้องกับพฤติกรรม) เป็นสองปัจจัยหลักที่เพิ่มแนวโน้มที่จะเกิดการบาดเจ็บและความเจ็บป่วยจากการทำงานอย่างมีนัยสำคัญ อย่างไรก็ตาม ผลการวิจัยค่อนข้างขัดแย้งกับการศึกษาก่อนหน้านี้ซึ่งมักจะพบผลกระทบสำคัญของปัจจัยเสี่ยงที่ไม่เกี่ยวข้องกับพฤติกรรม (เช่น Arphorn et al., 2016) หรือปัจจัยเสี่ยงที่เกี่ยวข้องกับพฤติกรรม (เช่น Williams, Adul Hamid, and Misnan, 2018) อย่างใดอย่างหนึ่ง แต่ไม่ใช่ทั้งสองปัจจัยร่วมกัน

ผลการศึกษาชี้ให้เห็นว่าการจ้างงานนอกระบบมีความสัมพันธ์ในแง่ลบกับสภาพทางเศรษฐกิจและสังคมของแรงงาน โดยเฉพาะกลุ่มแรงงานที่เปราะบาง ดังนั้น นโยบายที่ส่งเสริมให้แรงงานนอกระบบเข้าสู่ภาคแรงงานในระบบจึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง ผู้กำหนดนโยบายควรเร่งจูงใจและเพิ่มโอกาสการเข้าสู่ภาคแรงงานในระบบ ตลอดจนสร้างสวัสดิภาพในการทำงาน เพื่อลดความเสี่ยงและความรุนแรงของการบาดเจ็บจากการทำงานด้วย โดยเฉพาะในภาคแรงงานนอกระบบที่มีความเสี่ยงสูงในการได้รับบาดเจ็บที่รุนแรง นอกจากนี้ การศึกษายังเป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยให้แรงงานจากนอกระบบเข้าสู่ระบบได้อย่างราบรื่นยิ่งขึ้นด้วย

อย่างไรก็ตาม สำหรับประเทศไทยในบริบทปัจจุบัน การจ้างงานนอกระบบยังเป็นทางที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ในผู้ใช้แรงงานบางกลุ่ม รวมทั้งในภาคแรงงานนอกระบบ ประสบการณ์ทำงานมีความสำคัญมากกว่าระดับการศึกษา ดังนั้น นโยบายที่เกี่ยวข้องกับการฝึกอบรมทักษะที่จำเป็นจะช่วยแรงงานที่ยังคงอยู่ในภาคแรงงานนอกระบบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ให้ได้ค่าแรงมากขึ้น และมีความเปราะบางต่อผลกระทบทางเศรษฐกิจน้อยลง รวมทั้งจะช่วยให้แรงงานเหล่านั้นมีผลิตภาพสูงขึ้นและสามารถเข้าสู่ภาคแรงงานในระบบได้ในที่สุด

Arphorn, S., Ishimaru, T., Noochana, K., Buachum, S., & Yoshikawa, T. (2014). Working conditions and occupational accidents of informal workers in Bangkok, Thailand: A case study of taxi drivers, motorbike taxi drivers, hairdressers and tailors, The Journal of Science of Labour, 90(5), 183-189.

de Soto, Hernando. 1989. The Other Path: The Invisible Revolution in the Third World. New York: Harper and Row .

de Soto, Hernando. 2000. The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else. Basic Books.

De Vreyer, Philippe, and Francois Roubaud, eds. 2013. Urban Labor Markets in Sub-Saharan Africa. Washington DC: The World Bank. https://doi.org/10.1596/978-0-8213-9781-7.

García, Gustavo A. 2017. “Labor Informality: Choice or Sign of Segmentation? A Quantile Regression Approach at the Regional Level for Colombia.” Review of Development Economics 21 (4): 985–1017. https://doi.org/10.1111/rode.12317.

Guadalupe, Maria. 2003. “The Hidden Costs of Fixed Term Contracts: The Impact on Work Accidents.” Labour Economics 10 (3): 339–57. https://doi.org/10.1016/S0927-5371(02)00136-7.

Harris, John R., and Michael P. Todaro. 1970. “Migration, Unemployment and Development: A Two-Sector Analysis.” The American Economic Review 60 (1): 126–42. http://www.jstor.org/stable/1807860.

International Labour Office. 1972. Employment, Incomes and Equality; a Strategy for Increasing Productive Employment in Kenya. Geneva: ILO.

Korwatanasakul, U. (2021) Determinants, wage inequality, and occupational risk exposure of informal workers: A comprehensive analysis with the case study of Thailand (PIER Discussion Paper 160). Bangkok: PIER.

Levine, D.I., Toffel, M.W., & Johnson, M.S. (2012). Randomised government safety inspections reduce worker injuries with no detectable job loss. Science, 336(6083), 907–911.

Levy, S. (2008). Good intentions, bad outcomes: Social policy, informality, and economic growth in Mexico. Washington, DC: Brookings Institution Press.

Marcouiller, Douglas, Veronica Ruiz de Castilla, and Christopher Woodruff. 1997. “Formal Measures of the Informal-Sector Wage Gap in Mexico, El Salvador, and Peru.” Economic Development and Cultural Change 45 (2): 367–92. https://doi.org/10.1086/452278.

Maloney, William F. 2004. “Informality Revisited.” World Development 32 (7): 1159–78. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2004.01.008.

National Statistical Office of Thailand (NSO). 2020. “The Informal Employment Survey 2020.” Bangkok: NSO. http://www.nso.go.th/sites/2014en/Survey/social/labour/informalEmployment/2020/Full_Report_2020.pdf.

Oh, J.H. & Shin, E.H. (2003). Inequalities in non-fatal work injury: The significance of race, human capital and occupations. Social Science & Medicine, 57, 2173–2182.

Perry, G.E., Maloney, W.F., Arias, O.S., Fajnzylber, P., Mason, A.D., & Saavedra-Chanduvi, J. (2007). Informality: Exit and exclusion. Washington DC: The World Bank.

Piha, K., Laaksonen, M., Martikainen, P., Rahkonen, O., & Lahelma, E. (2012). Socio-economic and occupational determinants of work injury absence. The European Journal of Public Health, 23(4), 693–698.

Rongo, L., Barten, F., Msamanga, G., Heederik, D., & Dolmans, W. (2004). Occupational exposure and health problems in small-scale industry workers in Dar es Salaam, Tanzania: A situation analysis. Occupational Medicine, 54(1), 42–46.

Sethuraman, S.V. 1976. “The Urban Informal Sector: Concept, Measurement and Policy.” International Labour Review 114 (1): 69–81. https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09602/09602(1976-114-1)69-81.pdf.

Williams, O., Adul Hamid, R., & Misnan, M. (2018). Accident Causal Factors on the Building Construction Sites: A Review. International Journal of Built Environment and Sustainability, 5(1). doi: https://doi.org/10.11113/ijbes.v5.n1.248.