กับดักหนี้ กับการพัฒนาเศรษฐกิจการเงินครัวเรือนฐานราก

ที่ผ่านมา ความเข้าใจถึงปัญหาเศรษฐกิจการเงินและหนี้สินของครัวเรือนเกษตรกรอาจยังมีช่องว่างอยู่บ้าง เนื่องมาจากข้อจำกัดของข้อมูลในการสะท้อนความซับซ้อนและหลากหลายของปัญหาได้ บทความนี้สรุปผลการศึกษาจาก Chantarat et al. (2022) ซึ่งพยายาม ‘ต่อภาพ’ ปัญหาของครัวเรือนเกษตรกรที่ถูกต้องและครอบคลุม เพื่อให้การศึกษานี้สามารถเข้าใจภาพใหญ่ของปัญหาได้ โดยใช้ข้อมูลสินเชื่อในระบบของเกษตรกรผู้กู้ทั่วประเทศเป็นระยะเวลากว่า 8 ปี ทั้งจากฐานข้อมูลสถิติของเครดิตบูโร (2016–2022) ซึ่งครอบคลุมสินเชื่อในระบบเกือบทุกแหล่งของเกษตรกร 4.7 ล้านราย ร่วมกับข้อมูลสุ่มตัวอย่างเกษตรกร 1 ล้านรายจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (2014–2021) ที่เชื่อมกับข้อมูลการขึ้นทะเบียนการเพาะปลูก ทำให้สามารถเชื่อมโยงพฤติกรรมการเงินกับปัญหาทางเศรษฐกิจและศักยภาพรายครัวเรือนได้ นอกจากนี้ งานวิจัยยังได้ใช้ข้อมูลสำรวจพฤติกรรมการเงินรายเดือนของครัวเรือนเกษตรกรตัวอย่าง 720 ครัวเรือนจาก 48 ตำบลทั่วประเทศ (2019–2020) และการสัมภาษณ์เชิงลึกเกษตรกร 30 ครัวเรือนจาก อ. บางขุด จ. ชัยนาท (2018, 2020) ทำให้สามารถเข้าใจการใช้สินเชื่อและบริการทางการเงินจากสถาบันการเงินแหล่งอื่น ๆ ตลอดถึงพฤติกรรมการชำระหนี้ ความต้องการทางการเงินอื่น ๆ ความตระหนักรู้และทัศนคติทางการเงินของครัวเรือนที่ไม่สามารถมองเห็นได้จากฐานข้อมูลขนาดใหญ่ข้างต้น

พลวัตของปริมาณหนี้สินของครัวเรือนในช่วง 8 ปีที่ผ่านมา แสดงให้เห็นว่า ครัวเรือนเกษตรกรไทยมีแนวโน้มที่จะตกอยู่ในภาวะของระดับหนี้ที่สูงถึง 70% ของมูลค่าสินทรัพย์ โดยรูปที่ 1 แสดงความสัมพันธ์ของระดับหนี้สินต่อสินทรัพย์ของครัวเรือนในช่วงเวลาที่ห่างกัน 6 ปี ซึ่งได้มาจากประมาณการข้อมูลสินเชื่อของเกษตรกรตัวอย่างเดิม 1 ล้านครัวเรือนทั่วประเทศ ซึ่งสามารถสะท้อนให้เห็นถึง long-run steady state ของระดับหนี้สินต่อสินทรัพย์ที่ 70% ซึ่งเป็นระดับหนี้ที่ครัวเรือนทั้งกลุ่มที่เริ่มมีหนี้ หรือมีหนี้มากแล้วจะมีแนวโน้มมาติดอยู่ในระดับนี้ในระยะยาว เป็น 'กับดักหนี้' ที่ต้องเร่งเข้าใจและแก้ไข ทั้งนี้ กับดักหนี้เกษตรกรไทยเกิดขึ้นมาได้อย่างไร และจะมีแนวทางในการแก้ไขอย่างไร? ถือเป็นโจทย์สำคัญที่งานวิจัยนี้พยายามจะหาคำตอบ

ครัวเรือนเกษตรกรมีรายได้น้อย รายได้ไม่แน่นอนสูง และมีปัญหาสภาพคล่อง โดย 27% ของครัวเรือนมีรายได้รวมทั้งปีไม่พอรายจ่ายจำเป็น และอีก 42% มีรายได้เหลือจากการใช้จ่ายจำเป็นไม่พอชำระหนี้ และไม่พอลงทุนในการทำเกษตรรอบต่อไป รายได้ทั้งในและนอกภาคเกษตรมีความไม่แน่นอนสูง และมีความเสี่ยงเชิงระบบที่อาจบริหารจัดการได้ยาก เช่น ภัยพิบัติและราคาตลาดที่ผันผวน ซึ่งโดยเฉลี่ยเกิดขึ้นทุก ๆ 3 ปี และอาจเกิดบ่อยและรุนแรงขึ้นจากภาวะโลกร้อนและความไม่แน่นอนที่สูงขึ้นในอนาคต

ข้อมูลรายได้รายจ่ายรายเดือนของครัวเรือนแสดงให้เห็นอีกปัญหาสำคัญที่อาจจะมองเห็นได้ไม่ง่ายนักจากข้อมูลรายปี นั่นคือ ปัญหาสภาพคล่องระหว่างเดือน รูปที่ 2 แสดงรายได้รายจ่ายรายเดือนของครัวเรือนเกษตรกรตัวอย่าง (a) และเฉลี่ยในรายพื้นที่ (b–e) ซึ่งจะเห็นได้ชัดว่า นอกจากจะมีรายได้ต่อเดือนที่น้อยและไม่แน่นอนแล้ว รายได้มักเข้ามาไม่สม่ำเสมอทั้งจากในและนอกภาคเกษตร และอาจมีรายจ่ายก้อนโตเพื่อลงทุนทำเกษตร หรือเพื่อใช้จ่ายจำเป็นอื่น ๆ เช่น การศึกษาหรือสุขภาพ เป็นต้น ทำให้ครัวเรือนอาจมีรายได้ไม่พอจ่ายในหลายเดือนของปี โดยเราพบว่า กว่า 82% ของครัวเรือนเกษตรกร มีปัญหาสภาพคล่องโดยเฉลี่ย 3 เดือนต่อปี

นอกจากนี้ ข้อมูลรายเดือนยังสะท้อนให้เห็นปัญหาการเงินที่หลากหลาย และสถานการณ์ทางการเงินของครัวเรือนบางกลุ่มที่มีความน่าเป็นห่วงขึ้นอย่างชัดเจน โดยรูปที่ 2 (b–e) สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาสภาพคล่องที่แตกต่างกันไปตามพื้นที่ โดยขึ้นอยู่กับลักษณะการเพาะปลูกและแหล่งที่มาของรายได้ ทั้งนี้ ครัวเรือนเกษตรกรภาคกลางที่เข้าถึงชลประทานและมีรายได้จากการทำเกษตรมากกว่า และสม่ำเสมอกว่าครัวเรือนในพื้นที่อื่น ๆ จะมีปัญหาการเงินน้อยกว่ากลุ่มอื่น ๆ โดยเฉลี่ย และรูปที่ 3 แสดงความหลากหลายของรายได้หักรายจ่ายต่อเดือนของครัวเรือนตัวอย่างทั้ง 720 ครัวเรือนทั่วประเทศ ซึ่งอาจแยกได้เป็น 3 กลุ่มหลักคือ กลุ่มที่รายได้ไม่เคยพอจ่ายในทุกเดือน (ซึ่งมีถึงกว่า 18%) กลุ่มที่มีปัญหาสภาพคล่องระหว่างเดือน (67%) และกลุ่มที่ยังคงมีรายได้พอจ่ายทุกเดือน (ซึ่งมีเพียง 15%) อย่างไรก็ตาม ทุกกลุ่มมีรายได้ที่ไม่แน่นอน และมีความเปราะบางสูง

จาก 3 ปัญหาการเงินข้างต้นทำให้การจัดการเงินของครัวเรือนเกษตรกรมีความท้าทายสูง โดยในทุกเดือนครัวเรือนจะต้องทั้งพยายามที่จะเกลี่ยรายได้ที่น้อยและไม่สม่ำเสมอให้สามารถใช้จ่ายได้เพียงพอตลอดทั้งปี และเก็บไว้เผื่อเกิดเหตุการณ์ที่รายได้ไม่แน่นอนในปีถัด ๆ ไป (smooth consumption within and across years) และต้องพยายามหาทางจ่ายค่าใช้จ่ายก้อนโตที่จำเป็นต่อการรักษาคุณภาพชีวิตและประกอบอาชีพ ซึ่งที่จริงแล้วปัญหาการเงินเหล่านี้ก็เป็นปัญหาที่พบได้ทั่วไปในครัวเรือนฐานรากกลุ่มอื่น ๆ (Collins et al., 2009; Morduch, 2021)

ดังนั้น ภาคการเงินจะมีบทบาทสำคัญในการช่วยเหลือครัวเรือนเกษตรกรได้มาก หากสามารถมีเครื่องมีอทางการเงินที่ตอบโจทย์ และเข้าใจความหลากหลายและแตกต่างของปัญหาการเงินครัวเรือน เช่นเดียวกับครัวเรือนกลุ่มอื่น ๆ ของประเทศที่สามารถใช้ผลิตภัณฑ์การออม การประกันภัย และสินเชื่อประเภทต่าง ๆ มาบริหารสภาพคล่อง สร้างความมั่งคั่ง และสร้างภูมิคุ้มกัน เพื่อต่อยอดการพัฒนาศักยภาพและเพิ่มคุณภาพชีวิตให้ดีขึ้น คำถามสำคัญต่อมาคือ ครัวเรือนเกษตรกรไทยสามารถใช้เครื่องมือทางการเงินได้อย่างเหมาะสมและยั่งยืนแล้วหรือยัง?

ปัญหาสำคัญคือครัวเรือนเกษตรกรเกือบทุกกลุ่มขาดความตระหนักรู้ทางการเงิน โดยเฉพาะในการออมและบริหารจัดการหนี้ โดยรูปที่ 4 แสดงผลของการสำรวจความตระหนักรู้และทัศนคติทางการเงินครัวเรือนตัวอย่าง 720 ครัวเรือนทั่วประเทศในด้านต่าง ๆ และเฉลี่ยคะแนนแยกระหว่างครัวเรือนกลุ่มรายได้ไม่เคยพอจ่ายในทุกเดือน (แดง) กลุ่มที่มีปัญหาสภาพคล่อง (เหลือง) และกลุ่มที่ยังคงมีรายได้พอจ่ายทุกเดือน (เขียว) โดยจากรูปที่ 4a เราพบว่าครัวเรือนทั้งสามกลุ่มได้คะแนนความตระหนักรู้ทางการเงินน้อย โดยเฉพาะความรู้เรื่องผลิตภัณฑ์การออมประเภทต่าง ๆ ผลของการค้ำประกันเงินกู้กลุ่ม ขาดความรู้ความเข้าใจในสถานะหนี้และผลของการผิดนัดชำระ ตลอดจนผลิตภัณฑ์ประกันชีวิตคุ้มครองเงินกู้ ซึ่งผิดกับผลของทัศนคติทางการเงินที่ได้คะแนนสูงในทุกกลุ่มในเกือบทุกประเด็น ยกเว้นการทำบัญชีครัวเรือนที่ครัวเรือนอาจจะยังไม่เห็นความสำคัญมากนัก

พฤติกรรมการออมและการทำประกันภัยของครัวเรือนเกษตรกร ยังไม่ช่วยบริหารสภาพคล่อง สะสมความมั่งคั่ง หรือสร้างภูมิคุ้มกันได้ โดยเฉพาะต่อรายได้ที่ผันผวน รูปที่ 5 แสดงผลของการสำรวจการออมและการทำประกันภัยรูปแบบต่าง ๆ ของครัวเรือน โดยจากรูปที่ 5a พบว่าการออมส่วนใหญ่ของครัวเรือนไม่ได้อยู่ในรูปแบบของสินทรัพย์ทางการเงิน ทำให้มีความเสี่ยงสูงและสภาพคล่องต่ำ การออมในรูปแบบเงินฝากมีเพียง 20% ของครัวเรือนกลุ่มที่รายได้ไม่เคยพอจ่าย และ 40% ของกลุ่มที่มีปัญหาสภาพคล่อง ทั้ง ๆ ที่การออมเพื่อบริหารสภาพคล่องและเพื่อเหตุฉุกเฉินสำคัญมากสำหรับสองกลุ่มนี้ และถึงแม้ว่าครัวเรือนกลุ่มที่มีรายได้พอจ่ายทุกเดือนจะออมในสินทรัพย์ทางการเงินมากกว่ากลุ่มอื่น ๆ แต่ก็ใช้เงินฝากเป็นหลัก ทำให้การออมอาจยังไม่ได้ให้ผลตอบแทนเพื่อสะสมความมั่งคั่งได้ นอกจากนี้ รูปที่ 5b แสดงให้เห็นว่ากว่า 90% ของครัวเรือนทุกกลุ่มมีประกันชีวิต หรือกองทุนฌาปนกิจ (ซึ่งมาจากการทำประกันชีวิตเพื่อใช้กู้เงินเป็นหลัก) แต่มีประกันที่คุ้มครองความผันผวนของรายได้อยู่น้อย เช่น ประกันภัยพืชผล ประกันสังคม/กองทุนบำเหน็จบำนาญ โดยเฉพาะสองกลุ่มที่มีปัญหาทางการเงินที่การสร้างภูมิคุ้มกันเป็นสิ่งจำเป็น

ที่ผ่านมาครัวเรือนทุกกลุ่มใช้สินเชื่อเป็นเครื่องมือหลักในการบริหารจัดการทางการเงิน และสามารถเข้าถึงสินเชื่อได้จากสถาบันการเงินที่หลากหลายทั้งในและนอกระบบ ทำให้มีหนี้สินกันเป็นวงกว้างและมีหนี้มาก โดยในปัจจุบัน เราพบว่า 90% ของครัวเรือนเกษตรกรไทยมีหนี้สิน และมีหนี้ปริมาณมากเฉลี่ยถึง 450,000 บาทต่อครัวเรือน โดยในรูปที่ 6a ได้จัดอันดับหนี้คงค้างต่อครัวเรือน แยกตามวัตถุประสงค์ในการกู้ ซึ่งพบว่า 30% ของครัวเรือนมีหนี้คงค้างเกิน 500,000 บาท และครัวเรือนใช้หนี้สินในหลายวัตถุประสงค์ รวมถึงการกู้เพื่อชำระหนี้อื่น ซึ่งแสดงให้เห็นว่า การก่อหนี้สินเป็นเครื่องมือจัดการทางการเงินอย่างรอบด้านของครัวเรือนจริง ๆ

แหล่งเงินกู้ที่ครัวเรือนเกษตรกรกู้มีความหลากหลาย โดยสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFI) ถือเป็นแหล่งเงินกู้หลักและมีสัดส่วนในมูลหนี้ของเกษตรกรมากที่สุด ทั้งนี้ 5 แหล่งเงินกู้หลักประกอบด้วย

1. SFI ที่เป็นแหล่งสินเชื่อให้ครัวเรือนกว่า 65%
2. สถาบันการเงินชุมชน เช่น กองทุนหมู่บ้านหรือกลุ่มออมทรัพย์ต่าง ๆ ซึ่งใช้กัน 65% ของครัวเรือนที่มีหนี้
3. แหล่งเงินกู้นอกระบบ เช่น เงินเชื่อร้านค้า ญาติ หรือนายทุน ซึ่งใช้กันถึง 31% ของครัวเรือน
4. บริษัทเช่าซื้อหรือลิสซิ่ง ใช้กันถึง 28% ของครัวเรือน
5. สหกรณ์ออมทรัพย์ ซึ่งใช้กัน 22% ของครัวเรือน

ครัวเรือนส่วนใหญ่มีหนี้จากหลายแหล่ง แต่ก็ยังมี 20% ของครัวเรือนที่ไม่มีสินเชื่อในระบบ จากรูป 6b เราพบว่า กลุ่มของเจ้าหนี้ที่ครัวเรือนกู้ 4 รูปแบบที่พบมากที่สุด ได้แก่ (1) 20% ของครัวเรือนกู้จากทั้ง SFI และสถาบันการเงินชุมชน เช่น กองทุนหมู่บ้านหรือกลุ่มออมทรัพย์ต่าง ๆ ตามมาด้วย (2) 10% ของครัวเรือนกู้จากทั้ง SFI สถาบันการเงินชุมชน และนอกระบบ (3) 7% ของครัวเรือนกู้จาก SFI อย่างเดียว และ (4) 7% ของครัวเรือนกู้จาก SFI สถาบันการเงินชุมชน และบริษัทเช่าซื้อหรือลิสซิ่ง/ธนาคารพาณิชย์ ซึ่งหากมองในมิติหนึ่ง ภูมิทัศน์การใช้สินเชื่อของครัวเรือนใน 6b แสดงให้เห็นว่าแหล่งเงินกู้เกษตรกรที่หลากหลายกำลังทำงานร่วมกันเพื่อช่วยให้ครัวเรือนบริหารจัดการทางการเงินได้อย่างรอบด้าน แต่ในอีกมิติหนึ่ง การที่ครัวเรือนสามารถเข้าถึงสินเชื่อได้จากหลายแหล่งเงินกู้ อาจสุ่มเสี่ยงต่อการใช้สินเชื่อที่เกินศักยภาพและไม่ยั่งยืนได้ (Alem & Townsend, 2014)

และนี่คือสิ่งที่งานวิจัยนี้ค้นพบ โดยรูปที่ 7 แสดงให้เห็นว่า ปริมาณหนี้สินของครัวเรือนเกษตรกรเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา จนเกินศักยภาพในการชำระ และกำลังส่งผลต่อความสามารถในการกู้ใหม่ จากพลวัตการสะสมหนี้ของครัวเรือนเกษตรกรในรูปที่ 7a เราพบว่าหนี้ที่เพิ่มขึ้นมาจากหนี้เดิมที่ยังชำระไม่ได้ และหนี้ใหม่ที่ก่อเพิ่มทุกปีกลายเป็นวังวนแห่งกับดักหนี้ และจากรูป 7b เราก็พบว่าในปัจจุบัน กว่า 20% ของครัวเรือนมีหนี้สินเกิน 100% ของมูลค่าหลักประกันไปแล้ว ซึ่งทำให้ความสามารถในการชำระหนี้ และการกู้ใหม่ลดลงอย่างมาก จนทำให้อาจไม่สามารถใช้สินเชื่อมาจัดการทางการเงินเพื่อการพัฒนาได้ต่อไปในอนาคต

ครัวเรือนที่มีหนี้มากมักเป็นครัวเรือนที่พึ่งพิงภาคเกษตรสูงและมีปัญหาสภาพคล่องสูง ในขณะเดียวกันหนี้โตเร็วโดยเฉพาะในครัวเรือนที่มีความเสี่ยงสูง โดยรูปที่ 8a แสดงให้เห็นว่าครัวเรือนในภาคเหนือตอนล่างและกลางตอนบนซึ่งเป็นแหล่งชลประทาน มีรายได้มาจากภาคเกษตรสูง ต้นทุนการทำเกษตรสูง และมักมีปัญหาสภาพคล่องสูง จะมีหนี้สินเฉลี่ยต่อครัวเรือนสูงกว่าภูมิภาคอื่น ๆ ในขณะที่รูปที่ 8b แสดงให้เห็นว่าครัวเรือนในภาคตะวันออกเฉียงเหนือและหลายพื้นที่ในภาคกลางซึ่งเป็นพื้นที่ที่มีสถิติการเกิดผลผลิตตกต่ำจากภัยพิบัติสูง จะมีอัตราการเติบโตของหนี้สูงกว่ากลุ่มอื่น ๆ ซึ่งก็สอดคล้องกับผลการศึกษาจากข้อมูลใน Chantarat et al. (2022) นอกจากนี้ รูปที่ 8c ยังแสดงให้เห็นว่าครัวเรือนเกษตรกรมีการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้ในวงกว้าง และโดยเฉพาะครัวเรือนกลุ่มที่มีปัญหาหนี้เหล่านี้

จะเห็นได้ชัดว่า ถึงแม้จะมีแหล่งเงินกู้เกษตรกรที่หลากหลาย แต่วิสัยของการใช้สินเชื่อของครัวเรือนเกษตรกรในปัจจุบันยังไม่ยั่งยืน ครัวเรือนกำลังทยอยติดกับดักหนี้ ที่กำลังวกกลับมาฉุดรั้งภูมิคุ้มกัน และการพัฒนาของครัวเรือนในระยะยาว

ทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์แสดงให้เห็นว่าปัญหาความไม่สมมาตรของข้อมูล (หรือ information asymmetry) เป็นอุปสรรคสำคัญของการพัฒนาระบบการเงินเพื่อครัวเรือนฐานราก งานวิจัยสำคัญอย่าง Stiglitz & Weiss (1981) Hoff & Stiglitz (1990) และ Siamwalla et al. (1990) ได้แสดงให้เห็นว่า information asymmetry ที่ทำให้สถาบันการเงินไม่รู้ศักยภาพและนิสัยที่แท้จริงของเกษตรกรนั้น ทำให้เกิดต้นทุนในการพยายามเข้าใจเพื่อเลือกปล่อยกู้ให้กับผู้กู้ที่มีศักยภาพ (screening) และในการติดตามการใช้สินเชื่อและการชำระหนี้ (monitoring) ซึ่งในด้านหนึ่ง อาจส่งผลให้ดอกเบี้ยสูงขึ้น และแตกต่างกันระหว่างครัวเรือน และระหว่างสถาบันการเงินที่มีความสัมพันธ์กับผู้กู้ (และต้นทุนในการ screening กับ monitoring) ที่แตกต่างกัน ในอีกด้านหนึ่ง ก็อาจส่งผลทำให้สถาบันการเงินจำกัดการปล่อยสินเชื่อให้ผู้กู้เพียงบางกลุ่มเท่านั้น (credit rationing)

จากทฤษฎีข้างต้น งานวิจัยจำนวนมากจึงพบว่า information asymmetry มักทำให้ตลาดสินเชื่อมี segmentation โดยอาจมีสถาบันการเงินจำนวนมากให้บริการอยู่ในพื้นที่ แต่จำกัดการปล่อยสินเชื่อเพียงบางประเภท ให้ผู้กู้เพียงบางกลุ่ม และในระดับดอกเบี้ยที่แตกต่างกัน ซึ่งอาจส่งผลทำให้การเข้าถึงสินเชื่อไม่ทั่วถึงและเพียงพอ นอกจากนี้ งานวิจัยหลายชิ้นยังแสดงให้เห็นว่า การแทรกแซงตลาดสินเชื่อของครัวเรือนฐานรากของภาครัฐด้วยการอุดหนุนสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำในวงกว้างของหลายประเทศทั่วโลก โดยไม่ได้คำนึงถึงปัญหา information asymmetry มักไม่มีความยั่งยืนอีกด้วย (Armendáriz & Morduch, 2007)

Information asymmetry เป็นปัญหาสำคัญสำหรับระบบการเงินฐานรากของไทย ทำให้การปล่อยสินเชื่ออาจยังไม่เหมาะสมกับศักยภาพและยังไม่ตอบโจทย์ครัวเรือนทุกกลุ่มได้ โดยรูปที่ 9 แสดงให้เห็นถึงลักษณะการใช้สินเชื่อ ดอกเบี้ย และความต้องการสินเชื่อเพิ่มเติมของครัวเรือนกลุ่มต่าง ๆ ซึ่งแสดงให้เห็นว่าตลาดสินเชื่อของเกษตรกรก็มี segmentation ที่ชัดเจน โดย SFI (และเช่นเดียวกับสถาบันการเงินในระบบอื่น ๆ) มักปล่อยสินเชื่อเงินทุนหมุนเวียนเพื่อการเกษตร (working capital) และสินเชื่อเพื่อการลงทุนระยะยาวเป็นหลัก ซึ่งเป็นสินเชื่อที่อาจมีสินทรัพย์ หรือกลไกการค้ำประกันที่เข้มข้นได้มากกว่าสินเชื่อระยะสั้นเพื่อการอุปโภคบริโภคและสภาพคล่อง ซึ่งมักจะปล่อยโดยสถาบันการเงินชุมชนอย่างกองทุนหมู่บ้าน/กลุ่มออมทรัพย์เป็นหลัก และที่สำคัญ เราพบว่ากลุ่มครัวเรือนที่รายได้ไม่เคยพอจ่าย ก็สามารถเข้าถึงสินเชื่อได้ไม่แพ้กลุ่มอื่น ๆ ถึงแม้ว่าจะมีต้นทุนที่สูงกว่ากลุ่มอื่น ๆ ซึ่งอาจเกินศักยภาพและไม่เหมาะสมกับความเสี่ยงหรือไม่ ในขณะเดียวกัน รูป 9c แสดงให้เห็นถึงความต้องการสินเชื่อเพิ่มเติม (หรือ unmet demand) ในทุกประเภทสินเชื่อ และในครัวเรือนทุกกลุ่ม โดยเฉพาะอย่างยิ่งสินเชื่อหมุนเวียนเพื่อการเกษตร และสินเชื่อเพื่อการลงทุนระยะยาวซึ่งจำเป็นที่สุดในกลุ่มครัวเรือนที่มีศักยภาพ ผลจากรูปที่ 9 สะท้อนให้เห็นว่า information asymmetry ทำให้ระบบการเงินครัวเรือนเกษตรกรไทยอาจปล่อยสินเชื่อมากเกินไปสำหรับครัวเรือนบางกลุ่ม แต่ก็น้อยเกินไปสำหรับอีกกลุ่ม

ที่สำคัญคือ information asymmetry ทำให้การปล่อยสินเชื่ออาจไม่เหมาะสมกับความเสี่ยงและเกินศักยภาพของครัวเรือน รูปที่ 10a แสดงให้เห็นว่า กว่า 32% ของสินเชื่อหมุนเวียนเพื่อการเกษตรที่ปล่อยใหม่ ของ SFI มากเกินกว่าต้นทุนในการทำการเกษตรจริง ซึ่งตรวจสอบจากข้อมูลการขึ้นทะเบียนเพราะปลูก และเมื่อรวมหนี้จากทุกแหล่งของครัวเรือนแล้ว รูปที่ 10b แสดงให้เห็นว่า 40% ของครัวเรือนมีสัดส่วนภาระหนี้ต่อรายได้สูงเกิน 100% และ 34% ของครัวเรือนมีสัดส่วนหนี้ต่อทรัพย์สินสูงเกิน 100% และ 17% มีหนี้เกินศักยภาพในทั้งสองมิติ และที่สำคัญข้อมูลจากการสำรวจแสดงให้เห็นว่า กว่า 30% ของครัวเรือนมีพฤติกรรม ‘หมุนหนี้’ โดยการกู้จากอีกแหล่งไปชำระคืนอีกแหล่งวนไปเรื่อย ๆ ซึ่งก็ทำกันในกลุ่มครัวเรือนที่มีศักยภาพในการชำระดีที่สุดด้วย

ปัญหา information asymmetry จึงเป็นปัญหาสำคัญ ทำให้ครัวเรือนใช้สินเชื่อกันอย่างไม่ยั่งยืน และการไม่มีข้อมูลระหว่างสถาบันการเงินด้วยกันก็เป็นอุปสรรคสำคัญของการปล่อยสินเชื่ออย่างยั่งยืนในระบบการเงินเกษตรกรไทยที่มีแหล่งเงินกู้หลากหลายแห่ง และก่อให้เกิดวงจรหมุนหนี้ที่ไม่มีวันสิ้นสุด

อีกปัญหาสำคัญคือ การออกแบบสัญญาสินเชื่อและสัญญาชำระหนี้ที่อาจไม่ได้ตั้งอยู่บนความเข้าใจปัญหาการเงินของเกษตรกร จึงไม่ได้อยู่ในวิสัยที่จูงใจให้จ่ายได้และเหมาะสมกับศักยภาพ ทำให้เมื่อกู้ไปแล้ว ครัวเรือนไม่สามารถชำระและปลดหนี้ได้จริง โดยหากเราพยายามเข้าใจถึงปัญหาการเงินครัวเรือน ไม่ว่าจะเป็นรายได้น้อย รายได้ไม่แน่นอนสูง ไม่สม่ำเสมอ ทำให้เกิดปัญหาสภาพคล่องกันในวงกว้างและยังไม่สามารถใช้เครื่องมือทางการเงินมาจัดการได้อย่างเหมาะสม เราจะพบดังรูปที่ 11 ว่าหลายสัญญาชำระหนี้ที่สำคัญในปัจจุบัน เช่น สัญญาสินเชื่อเงินทุนหมุนเวียนเพื่อการเกษตรที่มีกำหนดชำระหนี้ one-size-fits-all แบบจ่ายก้อนโตปีละครั้งในเดือนมีนาคม อาจเหมาะสมกับครัวเรือนเพียงบางกลุ่มที่มีโครงสร้างรายได้ตรงกับกำหนดชำระ เช่น ครัวเรือนในเขตชลประทานที่มีรายได้ก้อนโตจากการทำเกษตรในเดือนนั้นพอดี (ในตัวอย่างที่ 1) แต่อาจทำให้ครัวเรือนหลายกลุ่มมีปัญหาในการชำระ เช่น ครัวเรือนตัวอย่างที่ 2 ที่จะมีรายได้หลักจากการเกษตรนอกชลประทานเพียงหนึ่งครั้งตอนปลายปี หรือครัวเรือนตัวอย่างที่ 3 ที่พึ่งพิงรายได้จากเงินโอนเป็นหลัก ได้เข้ามาสม่ำเสมอแต่ในปริมาณน้อย

เนื่องจากเมื่อกำหนดชำระหนี้ไม่ตรงกับโครงสร้างรายได้แล้ว งานวิจัยหลายชิ้นได้แสดงให้เห็นว่า ยังมีปัจจัยทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมที่อาจเป็นอุปสรรคสำคัญทำให้ครัวเรือนไม่สามารถชำระหนี้ได้ในที่สุด พฤติกรรมลำเอียง เช่น present bias หรือ mental accounting อาจส่งผลทำให้ครัวเรือนไม่สามารถสะสมหรือเกลี่ยรายได้ที่ได้ในช่วงอื่นเพื่อมาชำระหนี้ในเดือนมีนาคมได้ (Bauer et al., 2012) ซึ่งผลของสัญญาสินเชื่อแบบ one-size-fits-all ของสินเชื่อหมุนเวียนก็คือ มีเพียง 13% ของครัวเรือนที่สามารถชำระหนี้ได้ทั้งหมด ที่เหลือกว่า 28% ชำระไม่ได้หรือชำระได้เพียงบางส่วน และอีก 59% เลือกเข้าไปอยู่ในโครงการพักหนี้

แล้วสัญญาชำระหนี้ที่เหมาะสมควรเป็นอย่างไร? สัญญาชำระหนี้ที่เหมาะสมควรตั้งอยู่บนความเข้าใจถึงปัญหาเศรษฐกิจการเงินของแต่ละครัวเรือนเป็นหลัก โดยผลจากการสัมภาษณ์เชิงลึกกับครัวเรือนเกษตรกร 30 รายในรูปที่ 12 Chawanote (2021) พบว่าครัวเรือนต้องการสัญญาชำระหนี้ที่

1. มีกำหนดชำระตรงกับโครงสร้างรายได้
2. งวดไม่สูง
3. ยืดหยุ่นได้ในกรณีที่มีรายได้ไม่แน่นอน
4. มีกลไกที่ช่วยสร้าง commitment ในการชำระคืนได้

ซึ่งในรูปที่ 11 สัญญาชำระหนี้ที่เหมาะกับครัวเรือนตัวอย่างที่ 1 และ 2 อาจกำหนดงวดชำระก้อนใหญ่ให้ตรงกับรายได้ และสำหรับครัวเรือนตัวอย่างที่ 3 สัญญาอาจแบ่งงวดชำระออกเป็นงวดเล็ก ๆ ที่สม่ำเสมอให้ตรงกับเงินโอนที่เข้ามา เป็นต้น

หลักฐานข้างต้นพยายามสะท้อนให้เห็นว่า การปรับเปลี่ยนสัญญาชำระหนี้จาก one-size-fits-all มาออกแบบให้ตรงกับศักยภาพของแต่ละครัวเรือนน่าจะช่วยจูงใจและทำให้ครัวเรือนสามารถชำระหนี้ได้มากขึ้น แต่ขณะเดียวกัน ปัญหา information asymmetry ก็อาจเป็นอุปสรรคสำคัญหากสถาบันการเงินไม่มีข้อมูลเพื่อเข้าใจโครงสร้างรายได้ของเกษตรกรผู้กู้ได้

ความน่าจะเป็นของครัวเรือนเกษตรกรไทยที่จะผิดนัดชำระหนี้จากเงินกู้แหล่งต่าง ๆ แตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ รูปที่ 13a แสดงผลการประมาณการความน่าจะเป็นที่ครัวเรือนจะผิดนัดชำระหนี้ โดยเปรียบเทียบระหว่างแหล่งต่าง ๆ พบว่าครัวเรือนมีแนวโน้มที่จะผิดนัดชำระหนี้จากสถาบันการเงินชุมชนอย่างกองทุนหมู่บ้านหรือกลุ่มออมทรัพย์ต่าง ๆ และจากแหล่งเงินกู้นอกระบบ น้อยกว่าเงินกู้จาก SFIs อย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งก็สอดคล้องกับอีกผลการศึกษาที่เราทำเฉพาะในกลุ่มครัวเรือนที่มีสินเชื่อจากหลายแหล่ง และพบว่า ครัวเรือนก็มีพฤติกรรมเลือกผิดนัดชำระ หรือ ‘selective default’ โดย SFI จะเป็นเจ้าหนี้ลำดับแรกที่ครัวเรือนจะเลือกผิดนัดชำระอย่างมีนัยสำคัญ (Chantarat et al., 2022)

ลำดับความน่าจะเป็นที่ครัวเรือนจะผิดนัดชำระหนี้จากแหล่งเงินกู้ต่าง ๆ มีความสัมพันธ์กับความเข้มข้นของกลไกการบังคับชำระหนี้ และต้นทุนที่ครัวเรือนตระหนักเมื่อผิดนัดชำระ (perceived cost of default) โดยจากการสัมภาษณ์เชิงลึก (รูปที่ 13b) เราพบว่า สถาบันการเงินชุมชนมีหลายกลไกที่สามารถช่วยบังคับชำระหนี้ได้ดี เพราะไม่เพียงแต่จะมีแต้มต่อที่มีความใกล้ชิดกับเกษตรกร และสามารถใช้กลไกทางสังคมช่วยบังคับชำระหนี้ได้แล้ว อีกสองกลไกสำคัญคือ การสร้าง dynamic incentives โดยกำหนดให้ผู้กู้ต้องชำระหนี้คืนทั้งหมดก่อนที่จะสามารถกู้ใหม่ได้ และการใช้กลไกการรับผิดชอบกลุ่ม หรือ joint liability โดยการผลัดกันใช้เงินกองทุน ดังนั้น หากครัวเรือนแรก ๆ ไม่สามารถชำระหนี้คืนได้ ครัวเรือนกลุ่มถัดไปก็จะไม่สามารถกู้ได้ ซึ่งกลไกนี้จะทำให้ครัวเรือนในกลุ่มมีแรงจูงใจที่จะช่วยกัน screen และ monitor การใช้สินเชื่อของครัวเรือนในกลุ่มได้

เช่นเดียวกับแหล่งเงินกู้นอกระบบ ที่นอกจากหลายแหล่งจะมีกลไกการบังคับชำระหนี้ที่เข้มข้นแล้ว เช่น การยึดสินทรัพย์ค้ำประกันจริง การมีกลไกทวงหนี้ หรือการมีกลไก dynamic incentives เหมือนสถาบันการเงินชุมชนแล้ว อีกกลไกที่น่าสนใจคือ แหล่งเงินกู้นอกระบบบางแหล่งได้ใช้ความสัมพันธ์ทางธุรกิจกับครัวเรือนเกษตรกรในรูปแบบต่าง ๆ (interlinkages) เช่น เกษตรกรกับร้านค้าปัจจัยการผลิตที่ซื้อประจำ หรือกับผู้รับซื้อผลผลิตทางการเกษตร เช่น โรงสี หรือโรงน้ำตาล เป็นต้น ในการบังคับชำระหนี้อย่างมีประสิทธิภาพ

ในขณะที่กลไกการบังคับชำระหนี้หลักของ SFI อาจจะยังไม่สามารถสร้างความกระตือรือร้นในการชำระหนี้ให้เกษตรกรได้มากนัก แม้กระทั่งการบังคับโดยใช้สินทรัพย์ค้ำประกัน ซึ่งเกษตรกรอาจไม่ได้ตระหนักถึงต้นทุนของการผิดนัดชำระมากนัก เนื่องจาก SFI อาจจะไม่มีนโยบายที่จะยึดหรือขายทอดตลาดจริง เป็นต้น แต่หลักฐานข้างต้นอาจสะท้อนให้เห็นถึงประโยชน์ของการใช้สถาบันการเงินชุมชน และ/หรือ interlinkages ในรูปแบบต่าง ๆ ในการเพิ่มประสิทธิภาพการบังคับชำระหนี้ของ SFI เพื่อพัฒนาระบบการเงินฐานรากให้ยั่งยืนขึ้นได้

นอกจากนี้ การใช้กลไก joint liability ในรูปแบบสินเชื่อที่ใช้การค้ำประกันกลุ่มของ SFI ซึ่งเคยเป็นนวัตกรรมของกลไกการบังคับชำระหนี้ในอดีต (Siamwalla et al., 1990) กลับเริ่มมีปัญหาในการชำระหนี้ในวงกว้าง โดยเฉพาะในกลุ่มที่สมาชิกไม่มีที่ดินเป็นของตนเอง ซึ่งแท้จริงแล้วเป็นกลุ่มหลักที่สถาบันการเงินต้องการใช้สินเชื่อประเภทนี้ในการบังคับชำระหนี้ ทั้งนี้ เราศึกษาสินเชื่อที่ใช้การค้ำประกันกลุ่มกว่า 303,779 กลุ่มทั่วประเทศ และรูปที่ 14a แสดงลักษณะสำคัญ 4 ด้านของกลุ่มที่สร้างขึ้นมาจากข้อมูลรายสมาชิก และอาจส่งผลต่อประสิทธิภาพของกลไกการบังคับชำระหนี้ของกลุ่ม คือ

1. สัดส่วนของสมาชิกกลุ่มที่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเอง ซึ่งอาจทำให้ความรับผิดชอบร่วมในสินเชื่อกลุ่มน้อยลง
2. สัดส่วนของสมาชิกกลุ่มที่อยู่ในหมู่บ้านเดียวกัน ซึ่งอาจทำให้การ monitor การใช้สินเชื่อและการชำระหนี้ดีขี้น
3. ความเหมือนของการประกอบอาชีพของสมาชิกกลุ่ม
4. ความต่างวัยของสมาชิกกลุ่ม

ขณะที่รูป 14b แสดงผลประมาณการของผลกระทบของลักษณะสำคัญของกลุ่มเหล่านี้ ต่อความน่าจะเป็นในการผิดนัดชำระหนี้ของกลุ่ม โดยพบว่า สัดส่วนของสมาชิกกลุ่มที่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเอง ซึ่งจะสูงในกลุ่มในทุกภาค ยกเว้นภาคอีสาน ส่งผลต่อการผิดนัดชำระหนี้อย่างมีนัยสำคัญ นอกจากนี้ กลุ่มในทุกพื้นที่มักมีความเหมือนของการประกอบอาชีพของสมาชิกกลุ่มสูง และมีความต่างวัยกันมากขึ้น ซึ่งทั้งสองลักษณะนี้ก็ส่งผลต่อการผิดนัดชำระหนี้ของกลุ่มอย่างมีนัยสำคัญเช่นกัน

จากการสัมภาษณ์เชิงลึกพบว่า กลไกการค้ำประกันกลุ่มนี้กำลังกลายเป็น ‘สินเชื่อแห่งความแตกแยก’ ในสังคมชนบทไทย คำถามสำคัญคือ กลไกการค้ำประกันกลุ่มยังจะมีประโยชน์ในการช่วยให้ครัวเรือนที่ไม่มีหลักประกันสามารถเข้าถึงสินเชื่อได้อย่างยั่งยืนอยู่หรือไม่ หรือกลับสร้างปัญหาหนี้สินที่แก้ไขได้ยากขึ้นไปอีก หรือกลไกนี้จะต้องมีการปรับเปลี่ยนรูปแบบอย่างไรเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการบังคับชำระหนี้ได้ โดย microfinance ในต่างประเทศจำนวนมาก รวมถึง Grameen bank ซึ่งเป็นแม่แบบของกลไกการ enforcement ในรูปแบบนี้ก็ได้ทยอยยกเลิกกลไกการค้ำประกันกลุ่มประเภทนี้กันอย่างแพร่หลายแล้ว (Khandker, 2012)

นอกจาก 3 ปัญหาของระบบการเงินฐานรากที่จะเป็นอุปสรรคต่อการใช้สินเชื่ออย่างยั่งยืนของครัวเรือนข้างต้นแล้ว อีกอุปสรรคสำคัญคือ นโยบายภาครัฐเองที่ไม่เพียงแต่จะสร้างแรงจูงใจที่บิดเบี้ยวในการชำระหนี้ให้ครัวเรือนเกษตรกร แต่เป็นต้นตอสำคัญในการสะสมหนี้ของครัวเรือนด้วย โดยปัญหาสำคัญของครัวเรือนเกษตรกรที่ได้อธิบายข้างต้น คือความไม่แน่นอนของรายได้ ซึ่งอาจส่งผลต่อความสามารถในการชำระหนี้ในวงกว้าง และนโยบายพักชำระหนี้ ได้ถูกนำมาใช้ในการช่วยเหลือเกษตรกรอย่างต่อเนื่องและยาวนาน สะท้อนจากรูปที่ 15a ที่ 41.4% ของเกษตรกรทั้งหมดได้รับการพักหนี้มาแล้วมากกว่า 4 ปี และ Ratanavararak & Chantarat (2022) พบว่า การเข้าร่วมโครงการพักหนี้ส่งผลทำให้มีอัตราการสะสมหนี้สูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ และทำให้ความน่าจะเป็นที่จะมีหนี้เสียสูงขึ้นสำหรับบางกลุ่ม และที่สำคัญคือ ยิ่งอยู่ในโครงการพักหนี้นาน ยิ่งทำให้ผลเสียเหล่านี้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะกลุ่มที่มีระดับหนี้ปานกลางและมาก (รูปที่ 15b) โดยกลไกสำคัญที่ทำให้หนี้เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ก็คือครัวเรือนยังคงสามารถกู้หนี้ก้อนใหม่ได้ ถึงแม้จะอยู่ในโครงการพักหนี้ก็ตาม

ผลการศึกษานี้สะท้อนให้เห็นว่า หากภาครัฐยังคงใช้นโยบายพักหนี้ลักษณะนี้ต่อไปเรื่อย ๆ ในการช่วยเหลือเกษตรกรจากความไม่แน่นอนที่สูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง อีกไม่นานครัวเรือนเกษตรกรไทยก็จะติด ‘กับดักหนี้’ ในระยะยาวกันในวงกว้าง

กล่าวโดยสรุป งานวิจัยนี้ได้แสดงให้เห็นถึงกลไกการติดกับดักหนี้ ที่เริ่มจากปัญหาของครัวเรือนเกษตรกร การใช้เครื่องมือทางการเงินที่ไม่เหมาะสมในการจัดการกับปัญหาทางการเงิน ประกอบกับความไม่มีประสิทธิภาพของระบบการเงินฐานราก จนทำให้ครัวเรือนใช้สินเชื่อกันจนเกินศักยภาพและมีปัญหาหนี้ ตลอดจนนโยบายช่วยเหลือโดยการพักหนี้ของภาครัฐ ที่ทำให้แรงจูงใจในการชำระหนี้ของครัวเรือนบิดเบี้ยว และส่งผลทำให้ครัวเรือนสะสมหนี้เพิ่มขึ้นไปอีก ซึ่งก็ย้อนกลับมาทำให้ปัญหาเศรษฐกิจการเงินครัวเรือนรุนแรงขึ้น จนกลายเป็นวงจรในที่สุด นอกจากนี้ การติดกับดักหนี้ ทำให้ภูมิคุ้มกันของครัวเรือนลดลง ฉุดรั้งการเข้าถึงโอกาสในการเพิ่มศักยภาพ และการพัฒนาคุณภาพชีวิต และกำลังกลายเป็นกับดักแห่งการพัฒนา

หากจะช่วยให้ครัวเรือนเกษตรกรไทยหลุดพ้นจากกับดักเหล่านี้ และสามารถใช้เครื่องมือทางการเงินเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืนได้ ต้องแก้ให้ครบวงจร ทั้งปัญหาระบบการเงินฐานราก ปัญหาหนี้ ปัญหาเศรษฐกิจการเงินครัวเรือน และที่สำคัญคือปัญหานโยบายภาครัฐเอง โดยนโยบาย 6 ด้านที่งานวิจัยนี้เสนอให้ทำอย่างเร่งด่วน ได้แก่

1. การแก้ปัญหาระบบการเงินฐานรากให้ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพขึ้น ซึ่งต้องให้ความสำคัญกับ

   • การสร้างข้อมูลเกษตรกรที่ครอบคลุมทั้งด้านสินเชื่อแหล่งสำคัญต่าง ๆ พฤติกรรมทางการเงินและศักยภาพที่แท้จริงของครัวเรือน ตลอดถึงการสร้างวัฒนธรรมการใช้ข้อมูลการใช้ข้อมูลของสถาบันการเงินในการออกแบบผลิตภัณฑ์ทางการเงิน การปล่อยสินเชื่อ และการแก้หนี้ที่เหมาะสม และการส่งเสริมการแลกเปลี่ยนข้อมูลระหว่างกันของสถาบันการเงินเกษตรกรต่าง ๆ ซึ่งในปัจจุบัน หน่วยงานภาครัฐและเอกชนของไทยก็ได้มีการเก็บข้อมูลรายแปลง รายครัวเรือน และรายเกษตรกรไว้อย่างเป็นระบบและครอบคลุมในหลากหลายมิติอยู่แล้ว หากสามารถนำฐานข้อมูลเหล่านี้มาบูรณาการและเชื่อมโยงกันก็จะเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี นอกจากนี้เรายังพบว่า หลายเทคโนโลยีก็มีศักยภาพในการช่วยเก็บและสร้างข้อมูลเพื่อสะท้อนศักยภาพและความเสี่ยงของครัวเรือนเกษตรกรได้ เช่น ภาพถ่ายดาวเทียม หรือเทคโนโลยีดิจิทัลอื่น ๆ

   • การออกแบบเครื่องมือทางการเงินที่ตอบโจทย์การพัฒนาของครัวเรือนกลุ่มต่าง ๆ โดยเอาความเข้าใจปัญหาของครัวเรือนเป็นที่ตั้ง โดยปรับเปลี่ยนจากเครื่องมือทางการเงินแบบ one size fit all มาเป็นเครื่องมือที่ตอบโจทย์ครัวเรือนเฉพาะกลุ่มมากขึ้น เช่น สำหรับครัวเรือนกลุ่มที่มีรายได้ไม่เคยพอจ่ายในทุกเดือน เครื่องมือทางการเงินที่เหมาะสมอาจไม่ใช่สินเชื่อ แต่อาจเป็นเครื่องมือที่จูงใจและสร้างวินัยในการออม และระบบประกันภัยพืชผลและรายได้ที่มีประสิทธิภาพเพื่อเสริมสร้างศักยภาพและภูมิคุ้มกัน สำหรับครัวเรือนกลุ่มที่มีศักยภาพแต่มีปัญหาสภาพคล่อง เครื่องมือทางการเงินที่สำคัญอาจเป็นสินเชื่อที่ตอบโจทย์ อยู่ในวิสัยที่ชำระคืนได้ และอาจเป็นสินเชื่อที่สร้างเงื่อนไขให้เกษตรกรปรับตัวเพื่อเพิ่มศักยภาพ นอกจากนี้เครื่องมีอในการออมและการประกันภัยพืชผลและรายได้ก็ยังจำเป็นมาก และสำหรับครัวเรือนกลุ่มที่รายได้พอจ่ายในทุกเดือน สินเชื่อที่สามารถช่วยให้ครัวเรือนสามารถลงทุนเพื่อต่อยอดศักยภาพ ที่อยู่ในวิสัยที่ชำระคืนได้ อาจเป็นเครื่องมือที่สำคัญไม่แพ้กับระบบประกันภัยพืชผลและรายได้ที่มีประสิทธิภาพเพื่อสร้างภูมิคุ้มกัน และเครื่องมือที่สร้างวินัยในการออมเพื่อสะสมความมั่งคั่ง เป็นต้น

   • การเพิ่มบทบาทสถาบันการเงินชุมชน และ interlinkage ต่าง ๆ ในพื้นที่ ในการปิดช่องว่างการใช้การเงินอย่างทั่วถึงและยั่งยืน โดยสถาบันเหล่านี้มักมีความใกล้ชิดและมีความสัมพันธ์กับเกษตรกรมากพอ ทำให้มีต้นทุนต่ำในการ screening และ monitoring ตลอดถึงอาจมีกลไกในการ enforce การชำระหนี้ การสร้างความตระหนักรู้ และการสร้างวินัยทางการเงินให้กับเกษตรกรได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่าสถาบันการเงินในระบบ ดังนั้นสถาบันการเงินในระบบอาจต้องหันมาให้ความสำคัญกับการพัฒนาสถาบันการเงินชุมชนเหล่านี้ให้เข้มแข็ง เพื่อเป็นตัวกลางในการปล่อยสินเชื่อที่ enforce การชำระหนี้ได้ยาก เช่น สินเชื่ออุปโภคบริโภคที่ไม่มีหลักประกัน และ/หรือเป็นตัวกลางในการสร้างวินัยในการออม และการสร้างระบบประกันรายได้พื้นฐานของชุมชน เป็นต้น แต่ทั้งนี้ ก็จะต้องคำนึงถึงคุณภาพและศักยภาพของสถาบันการเงินชุมชมที่มีความแตกต่างกันมากด้วย

2. การแก้หนี้เดิมเพื่อให้ครัวเรือนสามารถปลดหนี้ได้ในที่สุด ซึ่งนอกจากจะต้องทำแบบเชิงรุกและมุ่งเป้ามากขึ้นแล้ว ยังต้องให้ความสำคัญกับ

   • การปรับโครงสร้างหนี้ที่เหมาะสมกับศักยภาพและเป็นธรรม โดยให้ความสำคัญกับการเก็บและใช้ข้อมูลที่สะท้อนศักยภาพที่แท้จริงของครัวเรือนในการออกแบบแผนการชำระหนี้ที่ตรงความสามารถในการชำระและโครงสร้างของรายรับของครัวเรือนนั้น ๆ เพื่อให้ครัวเรือนสามารถชำระและปลดหนี้ได้จริงในระยะยาว และควรให้ความสำคัญกับการสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องให้กับเจ้าหนี้และพนักงานสินเชื่อในสาขาต่าง ๆ ในการช่วยปรับโครงสร้างหนี้ให้ครัวเรือนอย่างยั่งยืนได้ในวงกว้าง

   • การใช้หลักเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมมากระตุ้นให้ครัวเรือนหันมาชำระหนี้คืน โดยต้องให้ความสำคัญกับการให้ข้อมูลสินเชื่อที่เหมาะสม เพื่อสร้างความตระหนักรู้ถึงสถานการณ์หนี้ของครัวเรือน การใช้หลักการการดุน หรือ nudge ในการจูงใจ และสร้างวินัยในการชำระหนี้ ทั้งนี้แนวทางอาจแตกต่างกันไปตามลูกหนี้แต่ละประเภท

   • การขยายผล ‘หมอหนี้เกษตรกรชุมชน’ ซึ่งจะเป็นตัวกลางที่มาช่วยเกษตรกรประสานงานและแก้หนี้ร่วมกับสถาบันการเงินต่าง ๆ

3. การเติมหนี้ใหม่อย่างทั่วถึง ตอบโจทย์และยั่งยืนขึ้น โดยต้องให้ความสำคัญกับ

   • การใช้ข้อมูลเพื่อช่วยให้การปล่อยสินเชื่อตรงศักยภาพและความเสี่ยงของครัวเรือนมากขึ้น โดยอาจปล่อยมากขึ้นในกลุ่มที่เสี่ยงน้อยและมีศักยภาพสูง และปล่อยน้อยลงในกลุ่มเสี่ยงสูงและศักยภาพต่ำ และปล่อยในวิสัยที่ครัวเรือนยังสามารถชำระคืนได้

   • การทำประกันสินเชื่อที่คุ้มครองภาระหนี้ของเกษตรกรจากความไม่แน่นอนหลัก ๆ ของรายได้ เช่น ภัยพิบัติ หรือราคาตกต่ำ โดยสถาบันการเงินอาจทำประกันสินเชื่อทั้งพอร์ต และส่งต่อบางส่วนของเบี้ยประกันให้กับครัวเรือนเกษตรกรในรูปแบบของดอกเบี้ยที่สูงขึ้น (ซึ่งต้นทุนของการทำประกันสินเชื่อทั้งพอร์ตอาจไม่สูงมากนัก เนื่องจากมีการถัวเฉลี่ยความเสี่ยงของครัวเรือนกันในวงกว้างไปแล้ว) และเมื่อครัวเรือนเกิดปัญหารายได้ตกต่ำ ประกันภัยจะชำระหนี้บางส่วนตรงให้กับสถาบันการเงินแทนเกษตรกรตามที่ตกลงตามสัญญา ทำให้ครัวเรือนไม่ต้องพึ่งพิงมาตรการพักหนี้ของภาครัฐ และไม่ต้องสะสมหนี้จากความไม่แน่นอนของรายได้ โดยในหลายประเทศกำลังพัฒนาในเอเชียและแอฟริกาก็ได้นำประกันสินเชื่อมาใช้กับเกษตรกรกันในวงกว้าง

   • การทบทวนรูปแบบของสินเชื่อที่ใช้การค้ำประกันกลุ่มให้ยั่งยืนขึ้น โดยพยายามถอดบทเรียนจากกลไกการ enforce การชำระหนี้จากสถาบันการเงินชุมชน หรือปรับเปลี่ยนไปใช้สถาบันการเงินเป็นตัวกลางในการ enforce การชำระหนี้แทน โดยทั้งนี้ก็จะต้องมีการศึกษาทดลองให้เห็นผลเป็นที่ประจักษ์ก่อนจะนำไปขยายผลในวงกว้าง

4. การเพิ่มศักยภาพทางเศรษฐกิจให้ครัวเรือนเกษตรกร ซึ่งต้องทำควบคู่ไปกับการแก้หนี้ เพื่อช่วยให้ครัวเรือนบางกลุ่มสามารถมีรายได้พอที่จะชำระและปลดหนี้เก่าได้ และที่สำคัญคือเพื่อช่วยให้ทุกกลุ่มมีรายได้สูงขึ้น และภูมิคุ้มกันที่ดีขึ้นจนไม่ต้องพึ่งพิงสินเชื่อมากเกินไป และไม่ต้องกลับก่อหนี้เกินศักยภาพอีก โดยแนวทางสำคัญในการเพิ่มศักยภาพของครัวเรือนเกษตรกร ได้แก่ การส่งเสริมการเพิ่มผลิตภาพ การเพิ่มการเข้าถึงตลาดและมูลค่าของผลผลิต การลดความเสี่ยง การพัฒนาบุคลากรในครัวเรือน และการให้ความสำคัญกับการมีแหล่งรายได้เสริมนอกภาคเกษตร ทั้งนี้ กลไกการพัฒนาอาจแตกต่างกันไปในครัวเรือนกลุ่มต่าง ๆ เนื่องจากโอกาสและความท้าทายของครัวเรือนมาความแตกต่างและหลากหลายมาก (Attavanich et al., 2019)

5. การสร้างเสริมภูมิคุ้มกันและความรู้ความเท่าทันทางการเงิน มีความจำเป็นมากโดยเฉพาะอย่างยิ่งเพื่อสร้างภูมิคุ้มกันจากความเสี่ยงที่สูง โดยการพัฒนาระบบประกันภัยพืชผลและราคาที่มีประสิทธิภาพ และเพื่อสร้างความเท่าทันทางการเงิน โดยต้องให้ความสำคัญทั้งกับการเสริมสร้างความตระหนักรู้ในการใช้เครื่องมือทางการเงินในการบริหารจัดการเงินและการบริหารจัดการหนี้ ตลอดถึงการใช้กลไกทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรมในการกระตุกให้ครัวเรือนออมและมีวินัยทางการเงิน เพื่อครัวเรือนจะได้ไม่กลับไปพึ่งพิงสินเชื่อมากเกินไปอีก

6. การปรับเปลี่ยนนโยบายช่วยเหลือของรัฐเพื่อสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้อง ซึ่งมีความสำคัญที่สุดก็ว่าได้ในการแก้ปัญหาหนี้สินเกษตรกรให้ยั่งยืนได้จริง โดยอาจจะต้องปรับเปลี่ยนจากนโยบายเดิม ๆ ที่เน้นการช่วยเหลือระยะสั้นและอาจสร้างแรงจูงใจที่บิดเบี้ยว ไปเป็นนโยบายที่เน้นช่วยให้ครัวเรือนสามารถชำระและปลดหนี้ได้ในระยะยาวอย่างยั่งยืน เช่น การจำกัดมาตรการพักหนี้ไว้สำหรับช่วยเหลือในยามที่มีความจำเป็น ในระยะสั้น และจำกัดการช่วยเหลือแค่บางกลุ่มที่ต้องการความช่วยเหลือเท่านั้น เป็นต้น