ระบบคูปองการศึกษาเป็นทางเลือกที่มีประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด: หลักฐานจากการทดลองสุ่มแบบมีกลุ่มควบคุม (RCT)

สิ่งที่สำคัญและยากที่สุดในการพัฒนาการศึกษา คือ การส่งเสริมให้สถานศึกษาและครูมีแรงจูงใจในการพัฒนานักเรียนให้มีศักยภาพสูงสุด ซึ่งส่วนหนึ่งน่าจะเป็นเพราะระบบการศึกษาส่วนใหญ่อยู่ภายใต้การดูแลของภาครัฐ ทำให้ครูส่วนใหญ่มีสถานะเป็นข้าราชการ จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจที่ครูจะขาดแรงจูงใจในการพัฒนานักเรียน เพราะไม่ว่าจะตั้งใจสอนหรือไม่ตั้งใจสอนก็จะได้รับค่าตอบแทนที่ใกล้เคียงกัน ดังที่ศาสตราจารย์มิลตัน ฟรีดแมน นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลกล่าวไว้อย่างน่าสนใจว่า “ปัญหาเกี่ยวกับเงินเดือนครูไม่ได้อยู่ที่ว่าค่าเฉลี่ยของเงินเดือนต่ำเกินไป แต่อยู่ที่ว่าครูที่มีอายุงานใกล้เคียงกันได้เงินเดือนใกล้เคียงกันมากเกินไป นั่นหมายความว่า ครูที่ดีตั้งใจพัฒนานักเรียนได้เงินเดือนต่ำเกินไป ส่วนครูที่ไม่ตั้งใจพัฒนานักเรียนได้เงินเดือนมากเกินไป” (Friedman, 1962) คำถามที่สำคัญ คือ นโยบายแบบใดจะช่วยให้ครูส่วนใหญ่มีแรงจูงใจในการพัฒนานักเรียน

การเปิดโอกาสให้ผู้ปกครองมีทางเลือกทางการศึกษา (school choice) โดยใช้คูปองการศึกษา เป็นนโยบายที่พยายามสร้างแรงจูงใจให้กับสถานศึกษาและครูผ่านกลไกตลาด การดำเนินนโยบายโดยใช้คูปองการศึกษาเป็นหนึ่งแนวทางในการให้การอุดหนุนผู้เรียนผ่านด้านอุปสงค์ (demand-side financing) โดยกำหนดให้เด็กวัยเรียนแต่ละคนสามารถใช้งบประมาณต่อหัวตามที่กำหนด (รวมค่าใช้จ่ายด้านบุคคลากร) เพื่อจ่ายค่าเล่าเรียนในสถานศึกษาทั้งรัฐและเอกชน นโยบายนี้คาดหวังว่าการมอบอำนาจให้กับผู้ปกครองโดยตรงจะช่วยให้สถานศึกษาและครูมีแรงจูงใจในการพัฒนานักเรียนให้มีศักยภาพสูงสุด

การเพิ่มทางเลือกทางการศึกษาด้วยคูปองการศึกษาเป็นนโยบายที่ศาสตราจารย์มิลตัน ฟรีดแมน เสนอเป็นทางออกในการแก้ปัญหาคุณภาพการศึกษาเมื่อหกสิบกว่าปีที่แล้ว (Friedman, 1955; Friedman, 1962) และได้มีความพยายามที่จะใช้นโยบายนี้อย่างจริงจังมากขึ้น ทำให้มีความจำเป็นต้องประเมินผลของนโยบายอย่างจริงจัง เพื่อให้เข้าใจว่านโยบายนี้สามารถแก้ปัญหาคุณภาพการศึกษาได้มากน้อยแค่ไหน เพราะเหตุใด

งานวิจัยของ Muralidharan & Sundararaman (2015) ประเมินโครงการเพิ่มทางเลือกด้านการศึกษาด้วยคูปองการศึกษา โดยใช้เทคนิค RCT ในประเทศกำลังพัฒนาเป็นครั้งแรก โครงการนี้ดำเนินการในรัฐอานธรประเทศ (Andhra Pradesh) ประเทศอินเดีย จึงเรียกโครงการนี้ว่า AP School Choice Project การทดลองครั้งนี้ครอบคลุม 4,251 ครัวเรือนที่มีเด็กนักเรียนที่กำลังจะเข้าโรงเรียนในระดับชั้นประถมศึกษาจาก 180 ชุมชน ที่มีโรงเรียนเอกชนในพื้นที่สนใจเข้าร่วมโครงการ ซึ่งมีทั้งหมด 645 โรงเรียน (เฉลี่ย 3.6 โรงเรียนต่อชุมชน)

ผลการทดลองหลักพบว่า การได้รับคูปองการศึกษาเพื่อเข้าเรียนในโรงเรียนเอกชนช่วยให้ผลสัมฤทธิ์ด้านภาษาอังกฤษและภาษาฮินดู (Hindi) ดีขึ้นอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ ในขณะที่ผลสัมฤทธิ์ด้านคณิตศาสตร์นั้นลดลงเล็กน้อยแต่ไม่มีนัยสำคัญทางสถิติ (รูปที่ 1) ยิ่งไปกว่านั้น ทีมวิจัยยังได้เก็บข้อมูลเวลาเรียนในแต่ละวิชา ซึ่งชี้ให้เห็นว่า โรงเรียนเอกชนที่เข้าร่วมโครงการใช้เวลาสอนวิชาภาษาอังกฤษมากกว่าโรงเรียนรัฐบาล และยังสอนภาษาฮินดูซึ่งไม่มีการสอนในโรงเรียนรัฐบาล (รูปที่ 2) การเพิ่มเวลาในสองวิชานี้ส่งผลให้มีเวลาสอนวิชาคณิตศาสตร์น้อยกว่าโรงเรียนรัฐ ซึ่งน่าจะเป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้ไม่เห็นการเปลี่ยนแปลงในผลการทดสอบวิชาคณิตศาสตร์

ประเด็นที่น่าสนใจอีกเรื่องหนึ่งคือ โรงเรียนรัฐทุกแห่งจัดการเรียนการสอนโดยใช้ภาษา Telugu ซึ่งเป็นภาษีถิ่นของรัฐนั้น ในขณะที่กว่าครึ่งของโรงเรียนเอกชนจัดการเรียนการสอนโดยใช้ภาษาอังกฤษ นักวิจัยจึงได้ศึกษาบทบาทของภาษาที่ใช้ในการจัดการเรียนการสอนที่มีผลต่อประสิทธิผลของคูปองการศึกษา ซึ่งพบว่า นักเรียนที่ได้รับคูปองการศึกษาและเลือกเรียนในโรงเรียนเอกชนที่จัดการเรียนการสอนโดยใช้ภาษา Telugu มีผลการทดสอบทุกวิชารวมกันดีกว่ากรณีที่ยังเรียนในโรงเรียนรัฐถึง 0.53 เท่าของค่าเบี่ยงเบนมาตรฐาน (SD) ส่วนผู้ที่เลือกเรียนโรงเรียนเอกชนที่จัดการเรียนการสอนโดยใช้ภาษาอังกฤษมีผลการทดสอบที่ดีขึ้นเพียงในวิชาภาษาอังกฤษและภาษาฮินดู (Hindi) เท่านั้น ข้อค้นพบส่วนนี้บ่งชี้ให้เห็นว่า ภาษาที่ใช้ในการจัดการเรียนรู้มีผลต่อความสามารถในการเรียนรู้ การเรียนในโรงเรียนที่จัดการเรียนการสอนโดยใช้ภาษาอังกฤษอาจจะมีประโยชน์สูงมากสำหรับนักเรียนที่มีความพร้อม แต่สำหรับนักเรียนยากจนที่ไม่มีพื้นฐานเลย การเรียนรูปแบบดังกล่าวอาจจะเป็นอุปสรรคต่อการเรียนรู้ในทุกๆ วิชา สามารถศึกษาบทบาทของภาษาที่ใช้ในการจัดการเรียนรู้ต่อผลการเรียนเพิ่มเติมใน Abadzi (2006)

นอกจากนี้ งานวิจัยชิ้นนี้ยังได้นำเสนอข้อมูลที่น่าสนใจเกี่ยวกับต้นทุนของโรงเรียนเอกชนที่เข้าร่วมโครงการ โดยระบุว่า ต้นทุนต่อหัวของโรงเรียนเอกชนที่เข้าร่วมโครงการน้อยกว่าร้อยละ 30 ของต้นทุนต่อหัวของโรงเรียนรัฐในพื้นที่เดียวกัน และต้นทุนต่อหัวของคูปองการศึกษาที่ใช้ก็มีมูลค่าไม่ถึงร้อยละ 40 นักวิจัยจึงสรุปในภาพรวมว่า โรงเรียนที่เข้าร่วมโครงการมีประสิทธิภาพในการพัฒนาผลการเรียนของนักเรียนมากกว่าโรงเรียนรัฐ เพราะใช้งบประมาณที่น้อยกว่า ถึงแม้ว่าจะช่วยให้ผลสัมฤทธิ์เพิ่มขึ้นในบางวิชาเท่านั้น

การที่คูปองการศึกษายังไม่สามารถเพิ่มทักษะด้านคณิตศาสตร์ให้กับผู้เรียนได้อย่างมีนัยสำคัญ สอดคล้องกับงานวิจัยจำนวนไม่น้อยที่ดำเนินการในประเทศพัฒนาที่พบว่า คูปองการศึกษาให้ผลที่เป็นบวกหรืออย่างแย่ก็ไม่ส่งผลลัพธ์เสียกับผลการเรียนของผู้ที่ได้รับคูปอง แต่ก็มีงานวิจัยจำนวนหนึ่งที่พบว่า นโยบายคูปองการศึกษาในประเทศสหรัฐอเมริกาอาจจะส่งผลเสียต่อผลการทดสอบของนักเรียนได้ ยกตัวอย่างเช่น งานวิจัยของ Mills & Wolf (2017) ที่ประเมินโครงการเพิ่มทางเลือกด้านการศึกษาด้วยคูปองการศึกษาแก่เด็กยากจนเพื่อเรียนในโรงเรียนเอกชน ในรัฐหลุยเซียนา ประเทศสหรัฐอเมริกา ภายใต้โครงการที่ชื่อว่า The Louisiana Scholarship Program (LSP) ซึ่งดำเนินการในช่วงปี ค.ศ. 2011–2014 ผลการประเมินพบว่า การได้รับคูปองการศึกษาสามารถส่งผลเสียต่อผลสัมฤทธิ์ด้านคณิตศาสตร์อย่างมีนัยสำคัญและยังส่งผลเสียเล็กน้อยกับผลสัมฤทธิ์ด้านภาษาอังกฤษแต่ไม่มีนัยสำคัญทางสถิติ ในทำนองเดียวกัน งานวิจัยของ Abdulkadiroğlu et al. (2018) ที่ศึกษาโครงการ The Louisiana Scholarship Program (LSP) เช่นเดียวกัน พบว่าผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนของผู้เรียนในวิชาคณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ และสังคม ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ ที่สำคัญ งานวิจัยชิ้นนี้ได้ศึกษาเพิ่มเติมเพื่อเข้าใจถึงสาเหตุของการลดลงของผลสัมฤทธิ์ ซึ่งพบว่า น่าจะเป็นผลมาจากการที่โรงเรียนเอกชนที่เข้าร่วมโครงการอาจจะเป็นโรงเรียนที่มีคุณภาพไม่ดีนัก

นอกจากการประเมินผลของคูปองการศึกษาโดยพิจารณาจากผลการทดสอบของผู้เรียนแล้ว ยังมีงานวิจัยที่พยายามประเมินผลประโยชน์เชิงสวัสดิการ (welfare benefit) ที่ผู้ปกครองได้รับจากการที่มีทางเลือกทางการศึกษาที่เพิ่มมากขึ้น ยกตัวอย่างเช่น งานวิจัยของ Arcidiacono et al. (2021) ซึ่งประเมินผลประโยชน์เชิงสวัสดิการโดยใช้ข้อมูลที่มาจากการทดลองคูปองการศึกษาภายใต้โครงการ AP School Choice Project และพบว่า ผู้ปกครองได้รับผลประโยชน์เชิงสวัสดิการจากคูปองการศึกษามากกว่าต้นทุนของโครงการเฉลี่ยประมาณ 4,070 รูปี ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อแบ่งกลุ่มตัวอย่างตามเศรษฐฐานะ พบว่า ครัวเรือนยากจนและมีข้อจำกัดทางการเงิน จะได้รับประโยชน์เชิงสวัสดิการจากคูปองการศึกษามากกว่าต้นทุนของโครงการเฉลี่ยประมาณ 17,220 รูปี ส่วนครัวเรือนที่ไม่มีข้อจำกัดทางการเงินได้รับประโยชน์เชิงสวัสดิการจากคูปองการศึกษาน้อยต้นทุนของโครงการเฉลี่ยประมาณ 420 รูปี กล่าวคือ คูปองการศึกษาน่าจะมีประโยชน์กับครัวเรือนยากจนและมีข้อจำกัดทางการเงินมากกว่าอีกกลุ่มหนึ่ง จึงมีโอกาสที่จะเป็นเครื่องมือสำคัญในการเพิ่มประสิทธิภาพการศึกษาและลดความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาทุนมนุษย์ในประเทศกำลังพัฒนา

งานวิจัยของ Muralidharan & Sundararaman (2015) เป็นงานชิ้นแรก ๆ ที่นำเสนอหลักฐานเชิงประจักษ์โดยใช้เทคนิค RCT ซึ่งชี้ให้เห็นว่า โรงเรียนที่เข้าร่วมโครงการมีประสิทธิภาพในการพัฒนาผลการเรียนของนักเรียนมากกว่าโรงเรียนรัฐ เพราะใช้งบประมาณที่น้อยกว่า ถึงแม้ว่าจะช่วยให้ผลสัมฤทธิ์เพิ่มขึ้นในบางวิชาเท่านั้น ยิ่งไปกว่านั้น งานวิจัยของ Arcidiacono et al. (2021) ยังบ่งชี้ว่า คูปองการศึกษาน่าจะมีประโยชน์กับครัวเรือนยากจนและมีข้อจำกัดทางการเงินมากกว่าอีกกลุ่มหนึ่ง จึงมีโอกาสที่จะเป็นเครื่องมือสำคัญในการเพิ่มประสิทธิภาพการศึกษาและลดความเหลื่อมล้ำในการพัฒนาทุนมนุษย์ในประเทศกำลังพัฒนา อย่างไรก็ตาม เนื่องจากหลักฐานจากงานวิจัยที่ประเมินผลนโยบายคูปองการศึกษาที่ดำเนินการในประเทศกำลังพัฒนายังมีจำนวนน้อยมาก หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาการการศึกษาและลดความเหลื่อมล้ำด้านทุนมนุษย์ในประเทศไทยควรพิจารณาทดลองนโยบายคูปองการศึกษา และจัดให้มีการประเมินผลโดยใช้เทคนิค RCT