เศรษฐศาสตร์ “เงินให้เปล่า”: หลากมิติที่รัฐต้องคิดให้กระจายรายได้อย่างมีประสิทธิภาพ

นโยบายเงินให้เปล่า (cash transfers) เป็นหนึ่งในนโยบายที่ถูกใช้กันอย่างแพร่หลายเพื่อลดความยากจนเฉพาะหน้า ปัจจุบันมีประเทศรายได้ต่ำและประเทศกำลังพัฒนามากกว่า 120 ประเทศทั่วโลกที่ให้เงินให้เปล่ากับครอบครัวที่ยากจน (Banerjee et al., 2022) โดยกลไกของเงินให้เปล่าคือการจัดสรรปันส่วนทรัพยากรในเศรษฐกิจใหม่โดยภาครัฐ หรืออาจกล่าวง่าย ๆ ได้ว่าเป็นการนำเงินจากคนรวยไปให้คนจนเพื่อช่วยสร้างความคุ้มครองทางสังคมและลดความยากจนของประเทศในภาพรวม ข้อดีของเงินให้เปล่าคือให้ผลที่รวดเร็ว จึงมีประสิทธิภาพในการลดความยากจนเฉพาะหน้า อย่างไรก็ดี การออกแบบนโยบายมีรายละเอียดและความท้าทายหลายด้านที่รัฐต้องคิดอย่างรอบคอบ โดยเฉพาะในบริบทของประเทศกำลังพัฒนารวมถึงไทยที่ข้อมูลรายได้ไม่สมบูรณ์และรัฐจัดเก็บภาษีได้ต่ำ

เรามักนิยามคนจนว่าเป็นกลุ่มคนที่มีระดับรายได้หรือการบริโภคที่ต่ำกว่าระดับหนึ่ง ๆ (เช่น เส้นความยากจน) ดังนั้นเราจึงอาจคิดว่าการให้เงินจะเป็นวิธีพาคนกลุ่มนี้ออกจากความยากจน อย่างไรก็ดี ความจนเป็นปัญหาซึ่งมีหลายแง่มุมกว่าปัญหาของการไม่มีเงิน งานศึกษาหลายชิ้นพบว่าทางออกที่ยั่งยืนจากความยากจนคือการช่วยให้ประชาชนเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพ การบริการทางการแพทย์ การเข้าถึงแหล่งเงินทุน และการออกและบังคับใช้กฎหมายที่เป็นธรรม งานศึกษาของ Page & Pande (2018) นิยามสิ่งเหล่านี้ว่าเป็น “โครงสร้างพื้นฐานที่มองไม่เห็น (invisible infrastructure)” ที่รัฐเป็นผู้มีบทบาทหลักในการจัดสรรเพื่อให้ทุกคนสามารถใช้ความสามารถได้อย่างเต็มที่และผลักดันตัวเองให้หลุดพ้นออกจากความยากจน เมื่อมองปัญหาความจนในลักษณะนี้แล้ว เงินให้เปล่าจึงเปรียบเสมือนการรักษาอาการเฉพาะหน้ามากกว่าการแก้ปัญหาที่ต้นเหตุ

นโยบายเงินให้เปล่าในทางทฤษฎีจัดเป็นนโยบายกระจายรายได้ กล่าวคือ รัฐนำเงินจากคนกลุ่มหนึ่งไปให้กับคนอีกกลุ่มหนึ่งในปีเดียวกัน (intra-temporal redistribution) โดยจะเป็นการออกแบบการให้เงินควบคู่ไปกับการเก็บภาษีเพิ่มเพื่อให้เกิดการกระจายรายได้ตามที่รัฐต้องการ นโยบายลักษณะนี้ตามหลักการแล้วไม่ส่งผลกระทบต่อดุลการคลังหรือหนี้สาธารณะของภาครัฐ เพราะรัฐเพียงแต่ทำบทบาทในการโยกย้ายรายได้จากคนรวยไปให้คนจนเพื่อสร้างความคุ้มครองขั้นพื้นฐาน โดยที่ยังคำนึงถึงประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจในภาพรวม (economic efficiency)² รวมถึงวินัยทางการคลัง

แล้วจะเกิดอะไรขึ้นหากรัฐใช้นโยบายเงินให้เปล่าโดยไม่ได้เก็บภาษีหรือไม่หารายได้เพิ่ม? นโยบายด้านการคลังเมื่อมองจากมุมมองระหว่างรุ่นแล้วจะมีลักษณะของเกมผลรวมศูนย์ (zero-sum game) กล่าวคือ เมื่อมีคนรุ่นหนึ่งได้ประโยชน์ ก็จะต้องมีคนอีกรุ่นหนึ่งที่เสียประโยชน์ โดยหากเรานิยามให้ภาษีสุทธิคือภาษีที่รัฐเก็บได้หักด้วยเงินให้เปล่าที่รัฐจ่ายออกไป กรอบคิด Generational Accounting ของ Auerbach et al. (1994) สามารถแสดงข้อจำกัดทางการคลังระยะยาว (intertemporal budget constraint) ที่ทำให้รัฐไม่ผิดนัดชำระหนี้ได้ว่า

ภาษีสุทธิของคนในปัจจุบัน + ภาษีสุทธิของคนในอนาคตทั้งหมด
= ค่าใช้จ่ายรัฐในปัจจุบันและอนาคตทั้งหมด + หนี้ภาครัฐ - สินทรัพย์ภาครัฐ³

ซึ่งจะเห็นได้ว่า เมื่อมีการให้เงินให้เปล่ามากกว่าภาษีที่รัฐเก็บจากคนในปัจจุบัน ก็จะทำให้รัฐต้องเก็บภาษีจากคนรุ่นหลังเพิ่มขึ้นกว่าเงินให้เปล่าโดยอัตโนมัติ ดังนั้น การใช้งบประมาณเกินกรอบจึงเป็นการกระจายรายได้โดยใช้เงินทั้งของคนรุ่นปัจจุบันและรุ่นลูกหลานในอนาคต (inter-generational/temporal redistribution)

ถามต่อไปอีกว่าแล้วการกระจายรายได้ข้ามรุ่นข้ามปีมีผลเสียอย่างไร? โดยปกติแล้ว หากเรากู้เงินเพื่อใช้จ่ายเกินรายได้ในปัจจุบัน การกู้ดังกล่าวมักเป็นการตัดสินใจเพื่อเกลี่ยรายรับรายจ่ายในช่วงชีวิตตามที่เรามองว่าทำให้ชีวิตมีความสุขมากขึ้น โดยยังคำนึงถึงการที่เราจะต้องจ่ายหนี้คืนด้วยตัวเราเองในอนาคต อย่างไรก็ดี เมื่อผู้กู้เป็นภาครัฐ รัฐอาจกู้เงินเพื่อนำมาให้เป็นเงินให้เปล่ากับคนกลุ่มหนึ่งในปัจจุบัน แต่รัฐต้องชำระหนี้ (บวกดอกเบี้ย) โดยเก็บเงินจากคนอีกกลุ่มหนึ่งในอนาคต ทั้งนี้ หากพิจารณาอรรถประโยชน์ในภาพรวม (social welfare) เราจะไม่พบเหตุผลสนับสนุนที่ชัดเจนว่าทำไมรัฐจึงต้องกระจายรายได้จากคนในอนาคตมาให้คนในปัจจุบัน ยกเว้นในกรณีที่เกิดวิกฤติ⁴ ขณะที่ในสถานการณ์เศรษฐกิจปกติ รัฐสามารถออกแบบระบบกระจายรายได้เพื่อดูแลคนจนจากคนรวยในปีเดียวกันได้โดยไม่จำเป็นต้องสร้างภาระให้กับคนในอนาคต

แล้วหากรัฐไม่กู้เพิ่ม แต่โยกงบประมาณโดยการตัดรายจ่ายด้านอื่นแทน จะมีผลเสียอย่างไร? จากที่กล่าวไว้ข้างต้นว่าเงินให้เปล่าเป็นการแก้ความยากจนเฉพาะหน้า ไม่ได้เป็นการแก้ความยากจนที่ต้นเหตุ ดังนั้นการใช้เงินที่มีจำกัดในการรักษาอาการในปัจจุบันมากเกินไปหรือให้เงินกับคนที่ไม่จนอยู่แต่แรก ก็จะเสียโอกาสในการนำทรัพยากรหรืองบประมาณของภาครัฐไปใช้ในการแก้ปัญหาความยากจนที่ต้นเหตุหรือใช้ในการลงทุนที่สร้างประโยชน์ในระยะยาว (อ่านเพิ่มเติมเรื่องกรอบการพิจารณานโยบายด้านรายจ่ายภาครัฐได้ใน Stiglitz & Rosengard (2015) และ Hindriks & Myles (2013))

แม้ว่านักวิชาการจะเห็นสอดคล้องกันว่าเงินให้เปล่าควรเป็นนโยบายที่กระจายรายได้ในรุ่นเดียวกันโดยไม่กระทบดุลการคลังในภาวะปกติ แต่ยังมักมีการถกเถียงกันระหว่างผลดีกับผลเสียของนโยบายเงินให้เปล่า ในด้านดี เงินให้เปล่าช่วยกระจายรายได้และเพิ่มคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่กับคนจน และอาจส่งผลให้คุณภาพชีวิตโดยเฉลี่ยของคนในสังคมปรับดีขึ้น บนแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ที่ว่าเมื่อคนบริโภคสินค้าบริการเพิ่มขึ้นทีละหน่วยแล้ว อรรถประโยชน์หรือความพอใจส่วนเพิ่มจากการบริโภคจะลดลง ดังนั้นเมื่อนำเงินจากคนรวยที่บริโภคมากอยู่แล้วไปให้คนจนที่บริโภคน้อยกว่า จึงเป็นการเพิ่มอรรถประโยชน์ในภาพรวม แต่ในทางกลับกัน เงินให้เปล่าอาจลดประสิทธิภาพในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ซึ่งอาจเกิดได้จากทั้งการที่คนได้รับเงินให้เปล่ามีแรงจูงใจในการทำงานเองลดลง หรือการปรับขึ้นภาษีเพื่อนำเงินมาใช้อาจบิดเบือนแรงจูงใจในการทำงานของผู้เสียภาษี เช่น หากคนได้รับผลตอบแทนตามความสามารถ การเก็บภาษีเพิ่มขึ้นจึงไปลดแรงจูงใจในการทำงานของคนที่มีความสามารถสูงเพราะทำมากไปก็ได้ผลตอบแทนหลังหักภาษีไม่ต่างกันนัก จึงทำให้ประสิทธิภาพของเศรษฐกิจในภาพรวมลดลง โดยอาจเป็นการลดชั่วโมงการทำงาน (intensive margin) หรืออาจจะเป็นการตัดสินใจว่าจะไม่ทำงานเลย (extensive margin) (Heckman, 1993) ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า การเข้าใจพฤติกรรมการตอบสนองของครัวเรือนต่อนโยบายเงินให้เปล่ามีความจำเป็นอย่างยิ่งในการออกแบบรายละเอียดนโยบายให้มีประสิทธิภาพสูงสุด (Saez, 2002)

โดยงานวิจัยที่ศึกษาตลาดแรงงานในประเทศพัฒนาแล้วส่วนใหญ่พบว่าเงินให้เปล่าส่งผลลบต่ออุปทานแรงงานและแรงจูงใจในการทำงาน⁵ อย่างไรก็ดี ยังไม่มีการศึกษามากนักในบริบทของประเทศกำลังพัฒนา โดยการศึกษาส่วนใหญ่ไม่พบว่าเงินให้เปล่าส่งผลต่อการทำงานมากนัก⁶ ซึ่งอาจสะท้อนมูลค่าของเงินให้เปล่าในประเทศกำลังพัฒนาที่ไม่สูงหรือความยืดหยุ่น (elasticity) ของการทำงานต่อเงินให้เปล่าที่อยู่ในระดับต่ำ นอกจากนี้ ผลกระทบต่อแรงจูงใจอาจจะต่างกันออกไปตามความต่อเนื่องของการให้เงิน โดยเงินให้เปล่าที่ให้อย่างสม่ำเสมอ เช่น รายได้พื้นฐานถ้วนหน้า (universal basic income: UBI) อาจกระทบต่อแรงจูงใจมากกว่าเงินให้เปล่าที่ให้แบบครั้งเดียว เช่น เงินเยียวยา

ในส่วนนี้จะพามาทำความเข้าใจกลไกของนโยบายเงินให้เปล่าต่อการกระจายรายได้ในบริบทต่าง ๆ โดยจะมีข้อสมมติเพื่อให้เข้าใจได้ง่าย คือ สมมติให้รัฐกระจายรายได้ในปีเดียวกันโดยที่ไม่มีการกู้ยืมเงินในอนาคตมาใช้ ซึ่งเป็นหลักการปกติของนโยบายกระจายรายได้อยู่แล้ว และสมมติให้การปรับเปลี่ยนภาษีเป็นไปเพื่อให้งบสมดุลกับรายจ่ายของนโยบายเงินให้เปล่าเท่านั้น

ผลลัพธ์ต่อการกระจายรายได้ของนโยบายเงินให้เปล่ามาจากสองส่วน 1) ให้เงินให้เปล่ากับใคร และ 2) เก็บเงินที่นำมาให้จากใคร ดังนั้น เมื่อพิจารณาถึงเงินให้เปล่าแบบถ้วนหน้าที่ให้เงินกับทุกคนเท่า ๆ กันโดยไม่คำนึงถึงรายได้ รัฐก็ยังสามารถทำให้การกระจายรายได้เกิดขึ้นได้ ผ่านแหล่งที่มาของเงินที่นำมาใช้ เช่น หากนำเงินมาจากการขึ้นภาษีเงินได้ที่เป็นอัตราก้าวหน้า (อัตราภาษีสูงขึ้นเมื่อรายได้สูงขึ้น) หรือนำเงินมาจากการขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มที่เก็บจากการบริโภค (คนรายได้สูงบริโภคมากกว่าคนรายได้ต่ำ) ก็จะยังทำให้มีการกระจายรายได้จากคนรวยไปสู่คนจน⁷

เพื่อให้เห็นภาพของการกระจายรายได้ สมมติว่ารัฐมีข้อมูลรายได้ของคนทุกคน ซึ่งคล้ายกับในกรณีของประเทศพัฒนาแล้ว เราสามารถแสดงภาพดังกล่าวตามกรอบคิดในงานศึกษาของ Saez (2002) โดยรูปที่ 1a แสดงรายได้เรียงจากน้อยไปมากก่อนได้รับเงินให้เปล่าและจ่ายภาษี (แกนนอน) และหลังได้รับเงินให้เปล่าและจ่ายภาษี (แกนตั้ง) โดยคนที่อยู่บนเส้น 45 องศา (เส้นประสีดำ) คือคนที่มีรายได้ก่อนและหลังถูกเก็บภาษีและได้รับเงินให้เปล่าเท่ากัน จึงไม่ได้รับผลกระทบจากการกระจายรายได้ ขณะที่คนที่อยู่เหนือ (ใต้) เส้น 45 องศาหมายถึงคนที่ได้รับ (เสีย) ประโยชน์จากนโยบายเงินให้เปล่า โดยระยะในแนวตั้งจากเส้น 45 องศาสะท้อนจำนวนเงินที่เสียหรือได้รับสุทธิ

สมมติให้ทุกคนได้รับเงินให้เปล่าเท่า ๆ กัน โดยรัฐนำเงินมาจากการปรับขึ้นภาษีรายได้ที่เป็นอัตราก้าวหน้า เราจะเห็นได้ว่าการใช้นโยบายลักษณะนี้มีการเปลี่ยนแปลงที่น่าสนใจสองอย่าง คือ

1. การได้รับเงินให้เปล่าทำให้รายได้ของคนทุกกลุ่มสูงขึ้นจากก่อนหน้า (เส้นสีน้ำเงิน) และ
2. เงินที่รัฐนำมาให้เปล่าต้องมาจากการเก็บภาษีเพิ่ม ซึ่งการเก็บอัตราภาษีแบบก้าวหน้าทำให้คนที่มีรายได้สูงต้องรับภาระมากขึ้น และส่งผลให้รายได้หลังภาษีและเงินให้เปล่า (เส้นสีส้ม) ของกลุ่มคนรายได้สูงนั้นลดต่ำลงกว่าก่อนมีนโยบายด้วยซ้ำ

ดังนั้น เมื่อคำนึงถึงผลทั้งสองทาง จะเห็นได้ว่านโยบายเงินให้เปล่าที่ใช้เงินจากการขึ้นภาษีเงินได้ลักษณะนี้เป็นการโยกเงินจากคนรวยไปสู่คนจน (รูป 1b)

ถึงแม้การให้เงินแบบถ้วนหน้าจะมีข้อดีคือดำเนินการได้ง่ายและมีต้นทุนในการดำเนินการต่ำ แต่ผลต่อการกระจายรายได้ขึ้นอยู่กับฝั่งการปรับภาษีเท่านั้น จึงเป็นข้อจำกัดในการออกแบบการกระจายรายได้ให้กับคนเฉพาะกลุ่ม โดยปัจจุบันมีเพียงไม่กี่ที่ในโลกที่ให้เงินในลักษณะถ้วนหน้า และมักจะเป็นการให้เนื่องจากปัจจัยเฉพาะ เช่น ในอะแลสกา ซึ่งมีแหล่งสำรองน้ำมันอันดับต้น ๆ ในสหรัฐฯ มีการนำรายได้จากน้ำมันมาให้กับประชาชนอะแลสกาทุกคน เป็นต้น เงินให้เปล่าในประเทศส่วนใหญ่จึงเป็นการให้แบบคัดกรอง กล่าวคือเป็นการให้เฉพาะกลุ่มคนที่เข้าเกณฑ์ที่รัฐกำหนด ซึ่งมักจะใช้เกณฑ์รายได้ที่แบ่งได้เป็นสองลักษณะใหญ่ ๆ คือ การให้เงินเมื่อรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์เท่านั้น (cutoff) และการให้แบบทยอยลดลงตามการเพิ่มขึ้นของรายได้ (tapering) โดยแบบหลังจะมีผลกระทบต่อพฤติกรรมการทำงานของคนน้อยกว่า แต่ขณะเดียวกันก็ดำเนินการได้ยากกว่าในบริบทที่ข้อมูลรายได้ไม่สมบูรณ์

การให้แบบคัดกรองสามารถกระจายรายได้ทั้งในฝั่งของการให้เงินและฝั่งการเก็บภาษี จึงสามารถออกแบบการกระจายรายได้ได้ละเอียดกว่า ซึ่งทำให้นโยบายเงินให้เปล่ามีประสิทธิภาพกว่า ยกตัวอย่าง สมมติว่ารัฐต้องการให้เงินให้เปล่ากับคนที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นความยากจน วิธีการให้ที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดคือการให้แบบ tapering เพื่อให้แต่ละคนมีรายได้ขึ้นมาอยู่บนเส้นความยากจน และไม่ให้เงินกับคนที่อยู่เหนือเส้นความยากจนอยู่แล้ว จากรูปที่ 2 เห็นได้ว่านโยบายคัดกรองลักษณะนี้สามารถลดความยากจนได้และใช้งบประมาณน้อยกว่ามากเมื่อเทียบกับการให้แบบถ้วนหน้าที่ต้องการลดความยากจนในกลุ่มคนเดียวกัน ส่งผลให้รัฐไม่ต้องขึ้นภาษีมากเท่า

อย่างไรก็ดี แม้การคัดกรองในทางทฤษฎีจะมีประสิทธิภาพมากกว่าการให้แบบถ้วนหน้า แต่การคัดกรองก็มีต้นทุนหลายอย่างที่ต้องพิจารณา เช่น อาจบิดเบือนแรงจูงใจในการทำงานของผู้ได้รับเงินช่วยเหลือมากกว่าการให้แบบถ้วนหน้า มีต้นทุนบริหารจัดการมากกว่าทั้งในแง่ของงบประมาณและบุคลากร รวมถึงอาจได้รับเสียงสนับสนุนทางการเมืองน้อยกว่าการให้แบบถ้วนหน้า เพราะคนส่วนใหญ่มีแนวโน้มจะสนับสนุนนโยบายหากตนเองได้รับประโยชน์ด้วย (Coady & Le, 2020) นอกจากนี้ ยังมีต้นทุนที่เกิดจากการ “ตกหล่น” และ “รั่วไหล”⁸ ซึ่งเป็นเรื่องสำคัญในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาซึ่งจะกล่าวถึงต่อไป

ประเทศกำลังพัฒนารวมถึงไทยมีแรงงานนอกระบบคิดเป็นสัดส่วนใหญ่ของแรงงานรวม โดยแรงงานนอกระบบมีสองคุณลักษณะที่ท้าทายกับนโยบายเงินให้เปล่า คือ 1) รัฐไม่มีข้อมูลรายได้ของแรงงานกลุ่มนี้ ทำให้ไม่สามารถคัดกรองตามเกณฑ์รายได้อย่างแม่นยำเท่ากับกลุ่มแรงงานในระบบ และ 2) แรงงานนอกระบบไม่ชำระภาษีเงินได้ ทำให้การปรับภาษีภาครัฐเพื่อมาใช้เป็นเงินให้เปล่ามีข้อจำกัดมากขึ้น สองคุณลักษณะดังกล่าวทำให้นโยบายเงินให้เปล่าแบบถ้วนหน้าส่งผลต่อการกระจายรายได้ต่างออกไปจากกรณีข้างต้น งานศึกษาของ Hanna & Olken (2018) วาดภาพการกระจายรายได้ของนโยบายเงินให้เปล่าแบบถ้วนหน้าผ่านการเก็บภาษีเงินได้ในประเทศที่มีแรงงานนอกระบบสูง (รูปที่ 3) ซึ่งมีประเด็นน่าสนใจคือ 1) เนื่องจากฐานภาษีเงินได้ที่แคบ รัฐจึงต้องขึ้นภาษีเงินได้ในอัตราที่สูงกว่าประเทศพัฒนาแล้วมาก ซึ่งอาจไปลดทอนประสิทธิภาพและแรงจูงใจในการทำงานของแรงงานในระบบ และ 2) คนนอกระบบทั้งหมดจะได้รับเงินให้เปล่าในมูลค่าเท่า ๆ กันไม่ว่าจะมีรายได้เท่าไหร่ก็ตาม ซึ่งอาจไม่ใช่การกระจายรายได้แบบที่รัฐต้องการ นอกจากนี้ ฐานภาษีเงินได้ที่แคบทำให้งบประมาณของประเทศมีค่อนข้างน้อยอีกด้วย ด้วยข้อจำกัดทางด้านภาษีดังกล่าว การใช้เงินจากภาษีการบริโภคอาจเป็นทางเลือกที่ดีกว่าในบริบทของประเทศกำลังพัฒนา

การที่รัฐไม่มีข้อมูลรายได้ของแรงงานนอกระบบทำให้การใช้นโยบายเงินให้เปล่าแบบคัดกรองทำได้ยากขึ้น โดยรัฐต้องใช้วิธีประมาณรายได้จากคุณลักษณะที่มองเห็นได้แทน (observable characteristics) หรือสร้างกลไกคัดกรองให้คนจนมีโอกาสเข้าร่วมรับเงินให้เปล่ามากกว่าคนรวย แม้ว่าวิธีและกลไกเหล่านี้จะไม่สมบูรณ์และไม่แม่นยำเท่ากับกรณีที่รัฐมีข้อมูลรายได้ของทุกคน แต่ก็เป็นสิ่งที่รัฐต้องออกแบบเพื่อให้นโยบายเงินให้เปล่ามีประสิทธิภาพ โดยตัวอย่างกลไกคัดกรองเมื่อรัฐไม่ทราบรายได้ประกอบด้วย

• คะแนนความยากจน (proxy means test: PMT) PMT คือการใช้ข้อมูลที่เกี่ยวกับคุณลักษณะของบุคคล เช่น พื้นที่ของที่อยู่อาศัย ลักษณะของที่อยู่อาศัย สินทรัพย์ที่มี (เช่น บ้าน โทรศัพท์ แอร์ปรับอากาศ) มาประมาณระดับรายได้ของบุคคลนั้น ๆ ซึ่งระดับรายได้ดังกล่าวสามารถนำมาใช้เป็นเกณฑ์คัดกรองการให้เงินให้เปล่า อย่างไรก็ดี PMT มีข้อจำกัด เนื่องจากการประมาณรายได้จากคุณลักษณะบุคคลอาจไม่แม่นยำนักเพราะความสัมพันธ์ระหว่างเครื่องชี้ที่นำมาใช้กับรายได้อาจแตกต่างกันไปในแต่ละบุคคล อีกทั้งข้อมูลคุณลักษณะของบุคคลยังไม่สามารถเก็บได้สม่ำเสมอและอาจมีความคลาดเคลื่อนเพราะมักเป็นการเก็บในลักษณะของสำมะโน นอกจากนี้ น้ำหนักที่ให้กับคุณลักษณะสำคัญที่รัฐนำมาใช้เป็นเกณฑ์ในการได้รับสิทธิเงินให้เปล่าควรเป็นความลับและมีการปรับปรุงอย่างสม่ำเสมอเพื่อลดโอกาสที่ผู้สมัครที่มีรายได้สูงจะพยายามปรับเปลี่ยนคุณลักษณะให้เข้าเกณฑ์

• การเลือกด้วยตนเอง (self-select) แทนการให้แบบอัตโนมัติ (automatic enrollment) การคัดกรองผ่านตัวผู้สมัครเอง โดยรัฐสามารถสร้างกลไกที่ทำให้เฉพาะคนที่มีคุณสมบัติตามที่รัฐต้องการมีโอกาสเข้ารับเงินมากกว่า โดยพยายามให้ตัวผู้สมัครเปิดเผยรายได้หรือความจำเป็นที่จะต้องรับเงินให้เปล่าออกมาเอง ซึ่งอาจแบ่งกลไกกว้าง ๆ ได้สองลักษณะ

  1. ออกแบบให้ผู้ต้องการรับเงินให้เปล่ามีต้นทุนในการสมัคร เช่น เข้าคิวนาน กรอกเอกสารที่ใช้เวลานาน หรือต้องผ่านขั้นตอนการสัมภาษณ์ ดังนั้นคนที่รายได้น้อยอาจยินยอมที่จะจ่ายต้นทุนในรูปของความพยายามและเวลามากกว่าคนรายได้สูง อีกตัวอย่างหนึ่งที่หลายประเทศใช้กันคือ workfare หรือการออกเกณฑ์ให้คนต้องทำงานแลกกับค่าตอบแทน โดยงานอาจจะไม่น่าพิศมัยนักหรือค่าตอบแทนไม่สูงมากจนเกินไป ซึ่งทำให้คนเลือกรับเงินเป็นกลุ่มคนรายได้น้อยเป็นส่วนใหญ่

  2. ให้ในรูปสิ่งของหรือบริการที่ไม่ใช่รูปของตัวเงิน ซึ่งรัฐสามารถเลือกการให้สิ่งของหรือบริการดังกล่าวที่ตอบโจทย์คนจนขณะที่คนรวยไม่ต้องการนัก ตัวอย่างนี้ในไทยคือนโยบายหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าที่ให้สิทธิรักษาพยาบาลกับประชาชนไทยทุกคน แต่คนที่มีกำลังทรัพย์ก็ยังอาจเลือกซื้อประกันสุขภาพหรือจ่ายค่ารักษาเองเพื่อให้ได้รับความสะดวกมากขึ้น จึงต่างจากนโยบายที่ให้เป็นตัวเงินเช่นเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่ไม่มีกลไก self-select และไม่ว่าคนจนหรือรวยก็เลือกที่จะรับ

     ทั้งนี้ กลไกทั้งสองลักษณะดังกล่าวต้องปรับเปลี่ยนตามมูลค่าเงินให้เปล่า เพราะผู้สมัครจะประเมินความคุ้มค่าของต้นทุนที่เสียไปกับเงินให้เปล่าที่จะได้รับ หากเงินให้เปล่ามีมูลค่าสูง การคัดกรองแบบ self-select ก็จำเป็นต้องเข้มงวดขึ้นตามเช่นกัน

การสร้างต้นทุนให้กับผู้สมัครอีกทางเลือกง่าย ๆ คือการให้คนแสดงความสนใจเข้าร่วมโครงการเองแทนที่รัฐจะให้ทุกคนเข้าร่วมอัตโนมัติ จากนั้นจึงใช้ขั้นตอน PMT ในการคัดกรองอีกครั้ง ซึ่ง Banerjee et al. (2022) อธิบายว่าการใช้นโยบายลักษณะนี้ช่วยให้คนคัดกรองด้วยตนเองเบื้องต้นว่าตนเองเข้าเกณฑ์การได้รับเงินให้เปล่าหรือไม่ ซึ่งเป็นการเปิดเผยข้อมูลบางส่วนที่รัฐมองไม่เห็นแต่ผู้สมัครทราบเกี่ยวกับรายได้ที่แท้จริงของตนเอง งานศึกษาของ Alatas et al. (2016) พบว่าการใช้นโยบายลักษณะนี้ในกรณีของประเทศอินโดนีเซียทำให้เข้าถึงคนจนได้ครบถ้วนมากขึ้น ทั้งยังลดการให้เงินกับกลุ่มคนรวย เนื่องจากคนที่คิดว่าตัวเองอาจไม่ผ่าน PMT อาจไม่สมัครเข้าร่วมตั้งแต่แรก

นอกจากสองกลไกข้างต้น ยังมีการคัดกรองในลักษณะอื่น เช่น การคัดกรองตามพื้นที่ การให้ชุมชนเป็นผู้คัดกรอง หรือการคัดกรองโดยใช้เงินให้เปล่าแบบมีเงื่อนไข ซึ่งจะไม่ลงรายละเอียดในบทความนี้⁹

เมื่อรัฐไม่รู้รายได้ที่แท้จริงขณะที่การประมาณการรายได้ก็อาจจะไม่แม่นยำนัก นโยบายเงินให้เปล่าแบบคัดกรองจึงมีความคลาดเคลื่อนได้จาก 1) ปัญหา “ตกหล่น” หมายถึงมีคนจนที่รัฐอยากให้ได้รับเงินให้เปล่าแต่ไม่ได้รับ และ 2) ปัญหา “รั่วไหล” หมายถึงมีคนรวยที่รัฐไม่ต้องการให้ได้รับเงินแต่กลับได้รับ แม้ว่าการออกแบบกลไกการคัดกรองที่ดีช่วยให้รัฐประเมินรายได้แท้จริงของคนได้แม่นยำขึ้น และช่วยบรรเทาปัญหาทั้งสองได้ในระดับหนึ่ง แต่จะไม่สามารถขจัดปัญหาทั้งสองไปได้โดยสมบูรณ์ รวมถึงฝั่งผู้รับประโยชน์เองก็มีแรงจูงในที่จะบิดเบือนรายได้ของตนเพื่อให้ได้รับเงินให้เปล่า ดังนั้น รัฐจำเป็นต้องเลือกว่าจะยอมรับปัญหาตกหล่นและรั่วไหลในระดับใด

สมมติว่ารัฐออกแบบกลไกคัดกรองโดยไม่มีข้อมูลรายได้อย่างดีที่สุดแล้ว รัฐยังจำเป็นต้องเลือกเกณฑ์รายได้ (cutoff) ว่าจะยอมรับปัญหาตกหล่นและรั่วไหลมากน้อยแค่ไหน โดยต้องมีการชั่งน้ำหนักระหว่างผลดีและผลเสียในสองมิติ คือ 1) ยิ่งเกณฑ์รายได้สูง (แทบทุกคนได้รับเงิน) ก็ยิ่งมีปัญหาตกหล่นน้อย แต่ก็จะมีปัญหารั่วไหลมาก ในทางกลับกันหากเกณฑ์รายได้ต่ำ (แค่บางคนได้รับเงิน) ปัญหารั่วไหลก็จะน้อยแต่จะมีคนจนที่ไม่ได้รับเงินเป็นจำนวนมาก และ 2) ด้วยงบประมาณที่เท่ากัน เกณฑ์รายได้ที่ต่ำทำให้คนจนแต่ละคนได้รับเงินก้อนที่ใหญ่กว่า รูป 4 แสดงกรอบการชั่งน้ำหนักในสองมิติจากงานศึกษาของ Hanna & Olken (2018) ที่ศึกษานโยบายเงินให้เปล่าในประเทศเปรูและประเทศอินโดนีเซีย

ในทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ หากเราสมมติว่ารัฐมีเป้าหมายที่จะเพิ่มสวัสดิการของคนโดยรวมในสังคมให้สูงที่สุด (social planner) สิ่งที่รัฐจะทำคือการโยกย้ายทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดเพื่อให้อรรถประโยชน์หรือความพอใจของคนในภาพรวมสูงที่สุด ซึ่งจะเป็นการโยกจากคนที่รวยกว่าไปสู่คนที่จนกว่า โดยคำนึงถึงว่าการโยกย้ายทรัพยากรอาจส่งผลกระทบที่ไม่พึงประสงค์ในด้านอื่น ๆ ด้วย งานศึกษาของ Hanna & Olken (2018) พบว่าหากรัฐทำหน้าที่เป็น social planner ลักษณะนี้ นโยบายเงินโอนที่มีการคัดกรองมาก (ให้เงินมูลค่ามากกับคนจนกลุ่มเล็ก ๆ) จะให้มูลค่าทางสวัสดิการในภาพรวมที่สูงกว่าการคัดกรองแบบหลวม ๆ (เช่น ให้แบบถ้วนหน้า) แม้ว่าจะมีความผิดพลาดในการคัดกรองก็ตาม

อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ เรามักมีมุมมองเกี่ยวกับเงินให้เปล่าต่างกันออกไป การสนับสนุนทางการเมืองต่อนโยบายมักจะสูงกว่าหากนโยบายนั้นตอบโจทย์หรือให้ประโยชน์กับผู้ออกเสียงส่วนใหญ่ในประเทศ ขณะเดียวกัน อายุของรัฐบาลในแต่ละสมัยที่สั้นก็อาจทำให้มีแรงจูงใจในการแก้ปัญหาความยากจนเฉพาะหน้าโดยไม่คำนึงถึงประโยชน์หรือโทษของนโยบายในระยะยาวเท่าที่ควร จึงเป็นความท้าทายของภาครัฐและประชาชนเองที่จะสร้างความตระหนักรู้ถึงข้อดีและข้อเสียของนโยบายเงินให้เปล่าเพื่อออกแบบนโยบายที่ตอบโจทย์กระจายรายได้โดยคำนึงถึงข้อจำกัดทางการคลังและทำหน้าที่เป็นหนึ่งในเครื่องมือสร้างระบบตาข่ายความปลอดภัยทางสังคมอย่างยั่งยืน

นโยบายเงินให้เปล่าเป็นนโยบายที่มีประโยชน์ในการช่วยลดความยากจนเฉพาะหน้า โดยกระจายรายได้จากคนรวยไปสู่คนจนในปีเดียวกัน ซึ่งการออกแบบการกระจายรายได้ต้องประเมินว่าควรให้เงินให้เปล่ากับใครและระดมเงินผ่านช่องทางไหนโดยไม่กระทบดุลการคลังและหนี้สาธารณะของรัฐ อย่างไรก็ดี การกระจายรายได้ทำได้ยากขึ้นในประเทศกำลังพัฒนาที่รัฐไม่มีข้อมูลรายได้ของแรงงานนอกระบบที่คิดเป็นสัดส่วนใหญ่ของแรงงานรวม รัฐจึงต้องออกแบบการให้เงินที่มีกลไกคัดกรองคนจนจากคุณลักษณะที่รัฐมองเห็นหรือสร้างกลไกให้คนจนมีโอกาสเข้ารับเงินด้วยตนเองมากกว่าคนรวย กลไกเหล่านี้ช่วยบรรเทาปัญหาตกหล่นและรั่วไหลจากการให้เงินให้เปล่าแต่ไม่สามารถขจัดปัญหาได้เบ็ดเสร็จ รัฐจึงยังต้องทำหน้าที่ออกแบบนโยบายที่คำนึงถึงข้อจำกัดอย่างครบถ้วนเพื่อให้เกิดอรรถประโยชน์สูงสุดให้กับคนในภาพรวม รวมถึงหากมีการพัฒนาฐานข้อมูลด้านรายได้ให้ครอบคลุมแรงงานนอกระบบมากขึ้นก็จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพของกลไกการคัดกรอง และที่สำคัญคือยังจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับการลดความยากจนที่ต้นเหตุควบคู่ไปด้วย