หนี้: หลักเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยความสมดุลระหว่างปัจจุบันและอนาคต

การสร้าง "หนี้" หรือการกู้ยืม เป็นเครื่องมือที่ช่วยเพิ่มทางเลือกในการโยกย้ายทรัพยากรระหว่างปัจจุบันและอนาคต ทรัพยากรดังกล่าวไม่จำเป็นต้องเป็นเรื่องเงินเสมอไป แต่รวมไปถึงทรัพยากรไม่ว่าจะในรูปสิ่งของ สิ่งแวดล้อม รวมถึงสิ่งที่จับต้องไม่ได้ เช่น เสถียรภาพในระบบการเงิน โดยหนี้สามารถทำให้เกิดความสมดุลของทรัพยากรระหว่างเวลามากขึ้นหากใช้อย่างเหมาะสม แต่ก็นำไปสู่การสร้างหนี้โดยไม่คำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นในอนาคตมากเท่าที่ควร

ตัวอย่างของหนี้ที่ใกล้ตัวเราทุก ๆ คนคือการโยกย้ายรายได้ตลอดช่วงชีวิต (รูปที่ 1) เมื่อวัยเด็กยังไม่มีรายได้ เมื่อเริ่มทำงานรายได้ค่อย ๆ สูงขึ้น และเมื่อสูงวัยรายได้ก็ปรับลดลงอีกครั้ง หากเราจำเป็นต้องกินต้องใช้ตามรายได้ที่มี ก็คงจะมีความสุขเฉพาะช่วงวัยทำงานและไม่มีอะไรกินในช่วงอื่น ๆ ของชีวิต “หนี้” จึงเป็นเครื่องมือที่ช่วยให้เรายังสามารถบริโภคและใช้ชีวิตก่อนที่จะเริ่มทำงาน สามารถซื้อบ้านตอนที่เรายังมีรายได้ไม่มาก ไปจนถึงสามารถลงทุนกับการศึกษาเพื่อให้มีทักษะหารายได้ที่สูงขึ้น ในช่วงหลังเกษียณ การออม (หนี้ที่ติดลบ) ก็ช่วยให้เราถ่ายโอนทรัพยากรจากวัยทำงานไปใช้ได้

ในระดับที่ใหญ่ขึ้น เช่น ระดับประเทศ ภาครัฐสามารถกู้ยืมเงินอนาคตมาลดความผันผวนจากวิกฤตเศรษฐกิจ หรือสามารถกู้เพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่ช่วยให้เศรษฐกิจขยายตัวได้ดีในระยะยาว ทั้งหมดนี้ สะท้อนให้เห็นว่า "หนี้" ทำให้คนหรือสังคมมีความสุขมากขึ้นได้ และหากใช้ในระดับที่เหมาะก็ไม่ได้กระทบต่อความยั่งยืนของตนเองหรือของระบบเศรษฐกิจอีกด้วย

แต่หลายครั้งคนหรือสังคมมักก่อหนี้ที่มากเกินไปจนขาดความยั่งยืน นำไปสู่ “ปัญหาหนี้” ที่ส่งผลให้คนหรือสังคมมีความเป็นอยู่ที่แย่ลงในระยะยาว โดยปัญหาหนี้ที่มีลักษณะที่สำคัญสองประการ

ลักษณะประการแรกคือ “ปัญหาหนี้” มีผลกระทบที่หลากหลาย กล่าวคือ ปัญหาหนี้บางอย่างเป็น “ปัญหาหนี้ในระดับปัจเจก” ที่คนก่อหนี้ต้องชดใช้เองในอนาคต เช่น การกินอาหารที่ไม่ดีต่อสุขภาพในอนาคต หรือการใช้จ่ายฟุ่มเฟือยที่ทำให้ไม่มีเงินออมเพียงพอในอนาคต ขณะที่ปัญหาหนี้บางอย่างเป็น “ปัญหาหนี้ในระดับสังคม” ที่คนอื่นในอนาคตต้องมาชดใช้แทน เช่น หนี้สาธารณะที่สูงที่เป็นภาระของคนรุ่นหลังต้องจ่ายคืนและสร้างจำกัดของการดำเนินบทบาทของภาครัฐในอนาคต นอกจากนี้ ในบางครั้งปัญหาหนี้ก็ส่งผลต่อทั้งผู้ก่อหนี้เองและต่อคนในอนาคตด้วย เช่น หากครัวเรือนที่ก่อหนี้ไม่สามารถใช้คืนได้ในอนาคต ก็เป็นปัญหาให้ครัวเรือนดังกล่าวต้องเป็นหนี้และรับภาระดอกเบี้ยที่สูงขึ้นจนอาจจะไม่มีทางหลุดพ้นการเป็นหนี้ได้ ขณะเดียวกัน หนี้ครัวเรือนที่มีโอกาสเป็นหนี้เสียในระดับสูง ก็อาจจะส่งผลต่อเสถียรภาพระบบการเงินของประเทศได้

ลักษณะประการที่สอง คือ “ปัญหาหนี้” บางอย่างใช้เวลานานกว่าจะเห็นผล อาจจะหลายสิบปี หรือหลายช่วงอายุคน ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เกิดขึ้นจากการขับเคลื่อนกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่าง ๆ ที่ส่งผลทำให้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศรุนแรงขึ้น แต่ปัญหาเหล่านี้ใช้เวลานานกว่าจะเห็นผล อาจทำให้คนในปัจจุบันไม่ตระหนักหรือไม่ได้ให้ความสำคัญกับการแก้ปัญหาดังกล่าว เกิดเป็นปัญหาที่เรียกกันว่า “tragedy of the horizon” (Carney, 2015)

แล้วปัญหาหนี้ดังกล่าวเกิดจากอะไร?

สาเหตุของ “ปัญหาหนี้” แบ่งกว้าง ๆ ได้สองระดับ คือ

1. จากกระบวนการการตัดสินใจในระดับ ปัจเจก¹ ที่ทำให้เกิดการตัดสินใจที่ไม่นำไปสู่ผลลัพธ์ที่ดีที่สุดต่อปัจเจกนั้น ๆ ในระยะยาว
2. จากเงื่อนไขหรือข้อจำกัดในระดับ สังคม (เรียกว่า "สถาบัน") ที่ไม่สามารถเปลี่ยนโครงสร้างแรงจูงใจและข้อจำกัดในระดับปัจเจกให้สอดคล้องกับเป้าหมายของสังคมที่ยั่งยืนในภาพรวม การตัดสินใจที่ทำให้ตัวปัจเจกเองมีความสุขที่สุดภายใต้เงื่อนไขและข้อจำกัดที่กำหนดโดยสถาบันจึงนำไปสู่สังคมและเศรษฐกิจที่ไม่ยั่งยืน ¹: ในทางเศรษฐศาสตร์ เรามักเรียกกันว่า economic agent คือบุคคลหรือองค์กรที่ทำการตัดสินใจด้วยตนเอง

การเลือกทำสิ่งต่าง ๆ ในชีวิตของปัจเจก มักเป็นการเลือกเพื่อให้ตัวปัจเจกเองมีความเป็นอยู่ที่ดีที่สุดตลอดช่วงชีวิต แต่บางครั้งปัจเจกก็มีการเลือกผิด คล้ายกับสถานการณ์ที่เรามักพูดกันว่า "ถ้าให้กลับไปเลือกใหม่ได้จะไม่ทำแบบเดิมอีก" ซึ่ง “ปัญหาหนี้” จากสาเหตุระดับปัจเจกนี้เกิดได้จากทั้งการขาดความรู้และจากอคติเชิงพฤติกรรมต่าง ๆ เช่น

• การมองโลกในแง่ดีเกินไป (optimism bias) เช่น มองว่าตัวเราน่าจะยังมีสุขภาพที่ดีในอนาคตจึงไม่ดูแลการกินและการออกกำลังกาย หรือมองว่าในอนาคตน่าจะมีรายได้มากขึ้นจึงกู้ยืมเยอะกว่าที่ควรทำในปัจจุบัน
• การขาดความรู้ขณะตัดสินใจทำให้ตัดสินใจผิด เช่น การเป็นหนี้บัตรเครดิตโดยที่ไม่เข้าใจเงื่อนไขและวิธีการคำนวณอัตราดอกเบี้ยจนเป็นหนี้สินเกินตัว
• การที่ไม่สามารถแก้ปัญหาที่ซับซ้อนได้แม้ว่าเราจะมีความรู้เพียงพอ หลายครั้งเราก็ยังไม่อาจทราบได้ว่าทางเลือกใดจะดีที่สุดเพราะความซับซ้อนของปัญหา เช่น การไม่รู้ว่าควรเก็บออมเงินหรือกู้เงินเท่าไหร่ถึงจะทำให้มีความสุขที่สุดในชีวิต เนื่องจากความไม่แน่นอนทั้งในเรื่องรายได้และอายุขัย

อีกหนึ่งสาเหตุสำคัญของปัญหาหนี้ในระดับปัจเจกที่เกิดขึ้นบ่อยคือ present bias หรือการที่ปัจเจกให้ความสำคัญกับ “ตัวเองในปัจจุบัน” มากกว่า “ตัวเองในอนาคต” และเป็นการตัดสินใจที่ไม่สอดคล้องกันตลอดช่วงเวลา (time inconsistent) (Ainslie, 1975) ซึ่งมักจะทำให้ปัจเจกไม่ได้ทำสิ่งที่ควรทำ

สมมติว่าเราต้องทำงานอะไรบางอย่างและต้องเลือกว่าจะทำวันนี้หรือพรุ่งนี้ หากเราให้ความสำคัญกับความสุขของตัวเองวันนี้ก็อาจจะเลือกใช้เวลาวันนี้กับการพักผ่อนและเลือกให้ตัวเองในวันพรุ่งนี้ทำงาน แต่เมื่อพรุ่งนี้มาถึง เราก็จะยังให้ความสำคัญกับตัวเองขณะนั้นและเลือกที่จะพักผ่อน เป็นเช่นนี้ไปเรื่อย ๆ จนสุดท้ายเราจะไม่ทำอะไรที่ทำให้ “ตัวเองในปัจจุบัน” แย่ลง แม้ว่าสิ่งนั้นจะทำให้ “ตัวเองในอนาคต” ดีขึ้น ผลสุดท้าย คือเราไม่ได้ทำอะไรให้ตัวเองดีขึ้นเลย ตัวอย่างอื่น ๆ รวมไปถึง การออม การกิน การลงทุน หรือการออกกำลังกาย เป็นต้น และในทางกลับกัน เราจะทำในสิ่งที่ “ตัวเองในปัจจุบัน” มีความสุขแม้อนาคตเราจะแย่ลง เช่น การใช้จ่ายฟุ่มเฟือย หรือการกินอาหารที่ไม่ดีต่อสุขภาพ โดย Frederick et al. (2002) ได้รวบรวมหลายงานศึกษาที่ชี้ว่าจริง ๆ แล้วคนเรามักมีพฤติกรรม present bias ในลักษณะนี้

นอกจากข้อจำกัดทางการตัดสินใจของปัจเจกแล้ว อีกสาเหตุหนึ่งของ “ปัญหาหนี้” ก็คือปัจจัยที่เกิดจากกฎกติกา รวมไปถึงการบังคับใช้กฎกติกาเหล่านั้น ทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการเมือง ซึ่ง North (1990) เรียกสิ่งเหล่านี้รวม ๆ ว่า "สถาบัน" โดยข้อจำกัดเหล่านี้อาจเป็นแบบไม่เป็นทางการ เช่น ค่านิยมและขนบธรรมเนียม หรือเป็นทางการ เช่น กฎหมายและรัฐธรรมนูญ ก็ได้

สถาบันทำหน้าที่กำหนดโครงสร้างแรงจูงใจ (payoff functions) และข้อจำกัด (constraints) เปรียบเสมือนเป็นผู้สร้างกฎกติกาเพื่อสร้างแรงจูงใจหรือลงโทษการกระทำต่าง ๆ ของปัจเจก ขณะที่ปัจเจกเองก็พยายามเลือกในสิ่งที่ทำให้ตนเองความเป็นอยู่ที่ดีที่สุดภายใต้เกณฑ์แรงจูงใจหรือการลงโทษที่สถาบันสร้างขึ้น ดังนั้นสถาบันที่แตกต่างกันย่อมทำให้พฤติกรรมของปัจเจกในแต่ละสังคมแตกต่างกันด้วย สถาบันที่ไม่สามารถให้แรงจูงใจกับพฤติกรรมที่ยั่งยืน ไม่สามารถลงโทษพฤติกรรมที่ไม่ยั่งยืน หรือไม่สามารถคลายข้อจำกัดที่นำไปสู่การก่อหนี้เกินตัวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ของปัจเจก ก็ย่อมส่งผลให้พฤติกรรมของปัจเจกในสังคมนั้นนำไปสู่ “ปัญหาหนี้ระดับสังคม” ต่อไป แม้การตัดสินใจของปัจเจกจะมีเหตุมีผลที่สุดแล้วก็ตาม

หากเราแบ่งสถาบันออกเป็นสามด้านตามนิยามของ North (1990) จะพอสามารถยกตัวอย่างปัญหาหนี้ทางสังคมที่เกิดจากสถาบันที่ไม่ดีได้คร่าว ๆ ดังนี้

• สถาบันเศรษฐกิจ ที่ไม่สามารถแก้ไขปัญหาความล้มเหลวของตลาด (market failures) เช่น การขาดข้อมูลที่ครบถ้วน (information asymmetry) ในระบบการเงินที่ทำให้เกิดการกู้เกินตัวหรือการปฏิเสธสินเชื่อแก่คนบางกลุ่ม จนไม่สามารถจัดสรรทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพ, การแข่งขันที่ไม่สมบูรณ์ (imperfect competition) ทำให้การดำเนินธุรกิจขาดประสิทธิภาพและไม่ก่อให้เกิดนวัตกรรมใหม่ ๆ, หรือผู้ผลิตที่ไม่จำเป็นต้องคำนึงถึงต้นทุนจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่มีผลกระทบระยะยาว (externalities)
• สถาบันสังคม เช่น ความไม่เสมอภาคด้านโอกาสและการได้รับการปฏิบัติที่ไม่เท่าเทียมภายใต้กฎหมายหรือเส้นสาย ทำให้คนบางกลุ่มไม่เชื่อว่าการลงทุนระยะยาวผ่านการศึกษาหรือการทำงานหนักจะช่วยให้พวกเขาก้าวหน้าขึ้นได้, การขาดโครงข่ายการคุ้มครองทางสังคมที่ดีทำให้คนไม่สามารถรับมือกับความผันผวนทางรายได้ ซึ่งอาจนำไปสู่ความจำเป็นต้องกู้ยืมโดยไม่มีทางเลือก, หรือการขาดการส่งเสริมความตระหนักรู้ ข้อมูล และความเข้าใจที่เพียงพอ ให้คนรู้ถึงผลของการตัดสินใจของตนเองต่ออนาคตเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาหนี้ในระดับปัจเจก
• สถาบันการเมือง เช่น ระบบที่ทำให้นักการเมืองต้องมุ่งเน้นผลงานระยะสั้นเพื่อสร้างฐานคะแนนและเพิ่มโอกาสในการได้รับเลือกกลับมา ส่งผลให้มีนโยบายที่เน้นผลประโยชน์ระยะสั้นโดยไม่คำนึงผลต่อความยั่งยืนระยะยาว (ตัวอย่างเช่น นโยบายรถคันแรกและนโยบายพักหนี้) ขณะที่นโยบายที่ดีในระยะยาวแต่ไม่เห็นผลในระยะสั้นกลับไม่ได้รับความสำคัญ (เช่น การเพิ่มรายได้รัฐเพื่อรักษาเสถียรภาพทางการคลังหรือนโยบายด้านการศึกษา)

หากย้อนกลับไปมองสาเหตุจากสองระดับ เห็นได้ว่าสาเหตุด้านสถาบัน (กฎกติกาที่สถาบันกำหนดหรือล้มเหลวที่จะกำหนด) มีส่วนกำหนดพฤติกรรมของปัจเจกให้ไม่คำนึงถึงอนาคต ขณะเดียวกัน สถาบันก็ถูกกำหนดขึ้นจากปัจเจกในสังคม ไม่ทางตรงก็ทางอ้อมผ่านตัวแทนต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสังคมประชาธิปไตยที่กฎกติกาควรจะสะท้อนความต้องการของสังคม ถ้าปัจเจกในสังคมมี present bias ขาดความรู้ หรือมีอคติเชิงพฤติกรรมอื่น ๆ ก็อาจนำไปสู่การอยากมีสถาบันที่หล่อเลี้ยงพฤติกรรมที่นำไปสู่ปัญหาหนี้ในสังคม จนกลายเป็นวัฏจักร (รูปที่ 4)

เราเห็นแล้วว่าปัญหาหนี้มีสาเหตุจากทั้งระดับปัจเจกและจากสถาบัน และสองสาเหตุยังมีความเชื่อมโยงกันเป็นวงจร การแก้ปัญหาหนี้จึงต้องทำไปทั้งสองระดับพร้อม ๆ กัน คือ ต้องให้ความรู้และออกแบบกลไกเพื่อลดอคติเชิงพฤติกรรมต่าง ๆ ของปัจเจก ควบคู่ไปกับการออกแบบสถาบันเพื่อเปลี่ยนโครงสร้างแรงจูงใจและคลายข้อจำกัดของปัจเจกที่อยู่ในสังคม เพื่อให้พฤติกรรมในระดับปัจเจกนำไปสู่สังคมและเศรษฐกิจที่ยั่งยืน

มีกลไกหลายอย่างที่สามารถช่วยให้ปัจเจกก้าวข้ามอคติเชิงพฤติกรรม เช่น การใช้แรงจูงใจและการลงโทษ (carrot and stick) การใช้เครื่องมือสร้างเงื่อนไขผูกมัด (commitment device) ไปจนถึงการใช้กลไกที่ก้าวข้ามกระบวนการตัดสินใจของปัจเจก (bypass) เป็นต้น ซึ่งการใช้กลไกเหล่านี้จำเป็นต้องเกิดขึ้นควบคู่ไปกับการส่งเสริมให้ปัจเจกตัดสินใจอย่างมีความรู้และมีข้อมูลที่เพียงพอด้วย (informed decision making)

การใช้แรงจูงใจและการลงโทษช่วยเปลี่ยนพฤติกรรมปัจเจก โดยการใช้แรงจูงใจเพื่อส่งเสริมพฤติกรรมที่ดี เช่น การให้รางวัลตัวเองหลังจากทำอะไรบางอย่างสำเร็จ ในทางกลับกัน การสร้างบทลงโทษก็สามารถช่วยให้ปัจเจกเลี่ยงทำในสิ่งที่ไม่ควรทำได้ เช่น การสัญญากับตัวเองว่าจะบริจาคเงินให้พรรคการเมืองที่เราไม่ชอบทุกครั้งที่สูบบุหรี่

การใช้ commitment device เป็นอีกกลไกหนึ่งที่ช่วยแก้ปัญหาจาก present bias ในตอนต้นเราเห็นแล้วว่า present bias เกิดจากการที่เรามองตัวเองในอนาคตเป็นเหมือนคนอีกคนหนึ่ง ทำให้เกิดการผลักภาระหรือสิ่งที่ควรทำไปให้ตัวเราเองในอนาคต หลายงานศึกษาอธิบายว่าปัญหานี้เกิดจากปัญหาการควบคุมตนเอง (self-control) เช่น ควบคุมตนเองให้กินอาหารที่ดีต่อสุขภาพไม่ได้แม้จะตั้งใจเอาไว้แล้ว โดย Strotz (1973) กล่าวว่า commitment device จะช่วยให้เราสามารถทำสิ่งที่ควรทำ เพราะเป็นการสร้างข้อผูกมัด (binding) ให้เลือกพฤติกรรมที่เราคิดว่าเหมาะสมไว้ล่วงหน้า

จริง ๆ แล้ว commitment device เหล่านี้เห็นได้ทั่ว ๆ ไป เช่น ในการตัดสินใจถือครองสินทรัพย์ที่มีสภาพคล่องน้อย (Laibson, 1997) เพราะหากปัจเจกตัดสินใจถือสินทรัพย์เหล่านี้แล้ว ก็ไม่สามารถที่จะขายออกไปได้ง่าย ๆ เหมือนเป็นการผูกมัดตัวเองว่าจะถือครองไปซักระยะหนึ่ง เช่น การซื้อกองทุน RMF ที่ไม่สามารถขายคืนได้จนกว่าปัจเจกจะถือไว้ไม่น้อยกว่า 5 ปี และอายุครบ 55 ปี อีกตัวอย่างหนึ่ง คือโครงการ "Save More Tomorrow" ซึ่งออกแบบมาเพื่อแก้ปัญหาการผัดวันประกันพรุ่งที่ทำให้คนเลื่อนการออมออกไป โครงการนี้ให้ผู้เข้าร่วมตกลงล่วงหน้าว่าจะนำเงินจากการขึ้นเงินเดือนในอนาคตไปใส่ในบัญชีออมทรัพย์เพื่อการเกษียณอายุต่อเนื่องเป็นเวลา 4 ปี (เท่ากับการขึ้นเงินเดือนรอบปี 4 ครั้ง) ผลของโครงการพบว่าอัตราการออมเฉลี่ยของผู้เข้าร่วมเพิ่มขึ้นจาก 3.5% เป็น 13.6% ภายในระยะเวลา 40 เดือน (Thaler & Shefrin, 1981)

อีกกลไกหนึ่งคือการ bypass กระบวนการตัดสินใจของปัจเจกเพื่อเลี่ยงอคติเชิงพฤติกรรม ตัวอย่างกลไกลักษณะนี้คือการใช้การกำหนดค่าตั้งต้น (default option) ให้เหมาะสมกับพฤติกรรมที่ปัจเจกควรปฏิบัติ เพราะปัจเจกมีแนวโน้มที่จะปฏิบัติตามสิ่งที่ถูกกำหนดไว้ก่อนหน้ามากกว่าที่จะเปลี่ยนตัวเลือกไปทำสิ่งอื่น เช่น ในกรณีของการบริจาคอวัยวะในสหรัฐฯ การกำหนดค่าตั้งต้นให้เลือกบริจาคช่วยให้มีสัดส่วนผู้บริจาคมากขึ้น (Johnson & Goldstein, 2003) หรือการกำหนดค่าตั้งตนของอัตราการออมที่สูงในกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ

การแก้ปัญหาหนี้ในระดับสังคมจำเป็นต้องเริ่มจากการออกแบบ "สถาบัน" ที่มีกฎกติกาที่ชัดเจน เพื่อควบคุมไม่ให้ปัจเจกที่อยู่ร่วมกันในสังคมมีพฤติกรรมที่ส่งผลกระทบเชิงลบต่อผู้อื่น จริง ๆ ทุกวันนี้เรามีกฎเกณฑ์ดูแลผลกระทบเชิงลบสำหรับผู้ที่มีชีวิตอยู่ในเวลาเดียวกันอยู่แล้ว เช่น การมีกฎว่าห้ามทำร้ายกัน ห้ามขโมยของ หรือ การห้ามสูบบุหรี่ในที่สาธารณะ แต่สถาบันเหล่านี้ยังต้องคำนึงถึงสิทธิของปัจเจกรุ่นหลังที่ยังไม่เกิด ซึ่งควรมีสิทธิในทรัพยากรที่ไม่ถูกทำลายหรือเสื่อมถอยไปกว่ารุ่นปัจจุบัน (equity commitment to the future) เนื่องจากทรัพยากรไม่ได้เป็นของคนในปัจจุบันเพียงอย่างเดียว (Padilla, 2002) หากสถาบันไม่สามารถสร้างเงื่อนไขหรือข้อจำกัดที่ช่วยปกป้องทรัพยากรให้คนรุ่นหลังได้อย่างเพียงพอ ปัญหาหนี้ในระดับสังคมก็จะยังคงมีอยู่และอาจทวีความรุนแรงมากขึ้น

สถาบันเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองจึงมีความสำคัญในการแก้ปัญหาหนี้ โดยสถาบันเศรษฐกิจที่ดีควรสามารถจัดการปัญหาตลาดที่ล้มเหลว (market failures) ได้ ซึ่ง Stiglitz & Rosengard (2015) อธิบายตัวอย่าง market failures ต่าง ๆ ไว้ เช่น

1. ผลกระทบภายนอก (externalities): รัฐสามารถจัดเก็บภาษีจากการกระทำที่มีผลกระทบต่อสังคมเพื่อให้แรงจูงใจสอดคล้องกับต้นทุนทางสังคม เช่น การจัดเก็บภาษีคาร์บอน (carbon tax) เพื่อสะท้อนต้นทุนที่แท้จริงของการปล่อยมลพิษ
2. ตลาดที่ไม่สมบูรณ์ (incomplete market): การให้บริการที่เอกชนไม่สามารถจัดหาด้วยตัวเอง เช่น ระบบประกันสุขภาพสำหรับผู้มีรายได้น้อย หรือการประกันรายได้จากการว่างงาน
3. ความล้มเหลวของข้อมูล (information failures): การบังคับให้มีการเปิดเผยข้อมูลที่จำเป็น เช่น การกำหนดให้บริษัทเปิดเผยข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
4. ปัญหาการแข่งขันที่ไม่สมบูรณ์ (failure of competition): รัฐต้องมีบทบาทในการสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการแข่งขันที่เป็นธรรม

ในด้านของสถาบันสังคม การสร้างความยุติธรรมทางสังคม (social justice) จำเป็นต้องดำเนินการทั้งในด้านการลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้และสินทรัพย์ รวมถึงการส่งเสริมความเท่าเทียมทางโอกาสและการบังคับใช้กฎหมายอย่างเสมอภาค ในขณะเดียวกัน การเข้าถึงข้อมูล ความรู้ และการศึกษาที่มีคุณภาพอย่างทั่วถึง จะช่วยให้บุคคลมีทักษะในการสร้างรายได้และสามารถตัดสินใจทางเศรษฐกิจและสังคมได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งจะส่งผลให้เกิดความยั่งยืนและลดปัญหาหนี้ในระดับปัจเจกและสังคมในระยะยาว

ในด้านสถาบันการเมือง จำเป็นต้องมีกลไกที่สนับสนุนการตัดสินใจที่คำนึงถึงผลกระทบระยะยาว เช่น การจัดตั้งสถาบันการคลังอิสระ (independent fiscal institutions) เพื่อให้มีการตรวจสอบและกำกับการใช้จ่ายงบประมาณอย่างโปร่งใสและยั่งยืน รวมไปถึงการกำหนดกฎเกณฑ์ทางการคลัง (fiscal rules) เช่น การจำกัดระดับหนี้สาธารณะต่อขนาดเศรษฐกิจหรือจำกัดการใช้จ่ายในแต่ละปีของรัฐ (รายละเอียดเพิ่มเติมใน Yared, 2019 และ Lledó et al., 2017) หรือในตัวอย่างของสิงคโปร์ที่รัฐบาลต้องรักษางบประมาณสมดุลในช่วงระยะเวลา 4 ปีที่แต่ละรัฐบาลอยู่ในอำนาจ หรือการใช้กฎการคลัง เป็นต้น

ทั้งนี้ โจทย์การแก้ปัญหาหนี้ในระดับสังคมไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะต้องเผชิญกับความท้าทายหลายด้าน เช่น

1. เนื่องจากปัญหาเกิดจากหลายระดับและหลายสาเหตุ การแก้ไขปัญหาจึงต้องคิดแบบองค์รวมและไม่สามารถแก้ด้านใดเพียงด้านเดียว เช่น การแก้ปัญหาด้านการผูกขาดการแข่งขัน แต่หากขาดนโยบายดูแลผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม (เช่น carbon tax) ก็ยังอาจกระทบต่อความยั่งยืนด้านสิ่งแวดล้อมในระยะยาว หรือการมี carbon tax แต่ไม่แก้ปัญหาเรื่องการเข้าถึงแหล่งเงินทุนหรือความล้มเหลวของข้อมูลก็อาจจะทำให้คนตัวเล็กที่มีศักยภาพแต่เข้าไม่ถึงเงินทุนไม่สามารถอยู่ได้
2. การปรับเปลี่ยนระบบเป็นเรื่องยาก แม้ว่าจะทำให้สังคมโดยรวมดีและยั่งยืนขึ้น แต่ก็หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะมีคนบางกลุ่มได้รับผลกระทบ การดูแลผู้ได้รับผลกระทบจึงเป็นเรื่องสำคัญ มิเช่นนั้นอาจจะเกิดผลที่ไม่คาดคิด เช่น การเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำอาจกระทบกับปัจเจกบางกลุ่มได้ อย่างบริษัทเล็กที่ขาดเงินทุนและผู้ที่ประกอบอาชีพในอุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง เป็นต้น นอกจากนี้ การกำหนดข้อจำกัดดังกล่าวเลี่ยงไม่ได้ที่จะส่งผลระยะสั้น เพราะการปรับเปลี่ยนระบบมักหมายถึงระดับการบริโภคและความสุขเริ่มต้นที่ลดลงเพื่อให้เศรษฐกิจสังคมในภาพรวมยั่งยืนขึ้น
3. สังคมสูงอายุ หมายถึงขอบเขตการตัดสินใจเฉลี่ยของคนจะสั้นลง ทำให้คนกลุ่มนี้หากไม่คำนึงถึงผู้อื่นในสังคมและไม่ตัดสินใจโดยยึดหลักความยั่งยืน ก็จะมีแนวโน้มที่จะใช้ทรัพยากรมากเกินไป โดยศึกษาของ Parker (2012) และ Wolter et al. (2012) พบว่าครัวเรือนอายุน้อยให้ความสำคัญกับความยั่งยืนทางการคลังกว่าครัวเรือนสูงอายุ สอดคล้องกับขอบเขตการตัดสินใจของครัวเรือนอายุน้อยที่สั้นกว่า
4. การเปลี่ยนแปลงบางอย่างอาจเกิดความล้มเหลวในการประสานงาน (coordination failure) ตัวอย่างเช่น ถึงแม้ว่าทุกประเทศจะตระหนักถึงความสำคัญของการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก แต่หากไม่สามารถดำเนินการจัดเก็บภาษีหรือมีความมุ่งมั่นที่จะดำเนินการไปพร้อม ๆ กันได้ ก็จะไม่มีประเทศใดยอมเริ่มต้นทำก่อน
5. จำเป็นต้องมีการจัดการทางสถาบัน (institutional arrangements) ที่ช่วยให้กลไกต่าง ๆ ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและบรรลุเป้าหมาย เช่น การมีหลักนิติธรรม (rule of law) ที่สามารถบังคับใช้กลไกต่าง ๆ ได้ การมีความเป็นอิสระของหน่วยงานกำกับดูแล และการมีผู้นำหรือเจ้าภาพที่สามารถขับเคลื่อนกลไกเหล่านั้นได้อย่างมีประสิทธิผล

มาถึงตรงนี้ เราเห็นถึงทางแก้ต่าง ๆ ในระดับปัจเจกและระดับสถาบัน แต่หากย้อนกลับไป ต้องไม่ลืมว่าปัจเจกและสถาบันมีส่วนกำหนดซึ่งกันและกันเป็นวัฏจักร จาก Economics Box: ปัญหาหนี้ในสังคมที่เกิดขึ้นเมื่อปัจเจกมาอยู่ร่วมกัน เห็นได้ว่าพฤติกรรมในระดับปัจเจกมีแนวโน้วที่จะนำไปสู่ปัญหาหนี้ในระดับสังคม ซึ่งปัจเจกเหล่านี้ก็ย่อมอยากมีสถาบันที่เอื้อให้หล่อเลี้ยงพฤติกรรมดังกล่าว

แล้วอะไรจะทำให้ปัจเจกอยากสร้างสถาบันที่ดีที่จะช่วยแก้ปัญหาหนี้?

คำตอบประกอบไปด้วยสองส่วน

1. การคำนึงถึงคนรุ่นหลัง หรือขอเรียกง่าย ๆ ว่า ความแคร์ (care) เพราะหากปัจเจกไม่แคร์แล้วก็คงจะทำอะไรให้เป็นประโยชน์กับตัวเองในปัจจุบันมากที่สุดจนขาดความยั่งยืนระยะยาว จริง ๆ แล้วเศรษฐศาสตร์การพัฒนา (development economics) อธิบาย "ความยั่งยืน" แบบกว้าง ๆ ว่า คนที่เกิดมาในอนาคตต้องมีคุณภาพชีวิตหรือความสุขในระดับที่เทียบเท่าหรือดีกว่าคนรุ่นก่อนหน้าไปเรื่อย ๆ (Howarth & Norgaard, 1993) พูดง่าย ๆ ก็คือ ลูกของเราจะต้องมีความสุขไม่น้อยกว่าเราเอง และหลานของเราก็จะต้องมีความสุขไม่น้อยกว่าลูกเรา เป็นเช่นนี้ไปเรื่อย ๆ เมื่อปัจเจกแคร์ จึงนำไปสู่สังคมที่แคร์ และนำไปสู่ผู้มีอำนาจการปกครองที่แคร์ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย จึงจะเกิดสถาบันที่ดีขึ้นได้

2. ความตระหนัก (aware) หากทุกคนแคร์แต่ขาดความตระหนักว่าสิ่งที่เราทำในวันนี้ สิ่งไหนส่งผลดีหรือส่งผลเสียต่อตัวเราเองหรือลูกหลานในอนาคต ก็ไม่สามารถนำไปสู่การออกแบบสถาบันที่ให้แรงจูงใจและข้อจำกัดที่นำไปสู่เศรษฐกิจและสังคมที่ยั่งยืนได้

ปัญหาหนี้เกิดจากการยืมทรัพยากรจากอนาคตมาใช้ในปัจจุบันมากเกินจุดสมดุลจนนำไปสู่ความไม่ยั่งยืน ซึ่งเห็นได้ทั่วไปทั้งในระดับปัจเจก เช่น เป็นปัญหาหนี้ครัวเรือนหรือหนี้สุขภาพ ไปจนถึงระดับสังคม เช่น ปัญหาหนี้สิ่งแวดล้อม ปัญหาหนี้การคลัง หรือปัญหาหนี้จากการลงทุนต่ำเพราะขาดการแข่งขัน

ปัญหาหนี้เหล่านี้เกิดจากหลายสาเหตุ ในระดับปัจเจก มักเกิดจากการขาดความรู้และอคติเชิงพฤติกรรม และในระดับสังคมมักเกิดจากการที่สถาบันทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองไม่สามารถออกแบบโครงสร้างแรงจูงใจและข้อจำกัดให้ปัจเจกมีพฤติกรรมที่นำไปสู่เศรษฐกิจและสังคมที่ยั่งยืน

ด้วยความซับซ้อนของปัญหาหนี้ ทำให้การแก้ต้องดำเนินการไปพร้อม ๆ กันในสองระดับ โดยให้ความรู้และลดอคติเชิงพฤติกรรมของปัจเจก เช่น ผ่านการใช้ commitment device ให้ปัจเจกสามารถสร้างข้อผูกมัดเพื่อให้สามารถทำสิ่งที่ควรทำได้ และการออกแบบสถาบันที่เหมาะสมเพื่อสนับสนุนการตัดสินใจของปัจเจกให้คำนึงถึงผลกระทบต่อคนรุ่นหลังและคำนึงถึงความยั่งยืนทางเศรษฐกิจและสังคมในระยะยาว รวมถึงช่วยลดโอกาสที่ปัจเจกจะต้องสร้างปัญหาหนี้โดยไม่มีทางเลือก

อย่างไรก็ตาม การแก้ไขปัญหาหนี้ไม่ใช่เรื่องง่ายและต้องเผชิญมีความท้าทายหลายด้าน เช่น การแก้ปัญหาหนี้ด้านหนึ่งอาจส่งผลให้ปัญหาหนี้อีกด้านรุนแรงขึ้นจึงต้องคิดวิธีแก้แบบองค์รวม การดูแลผลกระทบระยะสั้นจากปัญหาหนี้ที่สะสมมาในอดีต การจัดการทางสถาบัน (institutional arrangements) ที่ช่วยให้กลไกต่าง ๆ ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ อีกทั้งยังจำเป็นต้องสร้างความเข้าใจและการยอมรับในสังคมเกี่ยวกับความสำคัญของการตัดสินใจที่คำนึงถึงการใช้ทรัพยากรในอนาคตอย่างยั่งยืน โดยส่งเสริมแนวคิดที่คำนึงถึงคนรุ่นหลังและความตระหนักต่อปัญหา

การเริ่มต้นแก้ปัญหาหนี้ที่มีความซับซ้อนและมีหลายมิติคงต้องเริ่มจากการทำสิ่งที่สามารถทำได้ก่อน โดยคำนึงว่าสิ่งเหล่านี้ต้องนำไปสู่การพัฒนาสถาบันในภาพรวมที่ดีขึ้น เมื่อเริ่มต้นได้อย่างเหมาะสมอาจช่วยขยายความตระหนักรู้ในวงที่กว้างขึ้น และนำไปสู่การแก้ปัญหาในลำดับที่มีความท้าทายขึ้นจากทั้งระดับปัจเจกและสังคมที่จะช่วยนำไปสู่การพัฒนาอย่างยั่งยืน