กลไกและความท้าทายของ Negative Income Tax และ Earned Income Tax Credit

Negative Income Tax หรือที่เรียกกันสั้น ๆ ว่า NIT คือ การให้เงินช่วยเหลือจากรัฐสำหรับผู้ที่มีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์หรือไม่มีรายได้ โดยเงินช่วยเหลือนั้นจะค่อย ๆ ถูกลดระดับลงเมื่อผู้ยื่นภาษีมีรายได้เพิ่มขึ้น การได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐผ่าน NIT นี้เปรียบเสมือนมุมกลับของภาษีเงินได้ทั่วไป (positive income tax) ที่ผู้ยื่นภาษีมักจะต้องเสียภาษีเพิ่มขึ้นเมื่อรายได้เพิ่มขึ้น

แนวคิด NIT ได้รับความสนใจกันอย่างแพร่หลายจากข้อเสนอของ Milton Friedman (Friedman, 1962) โดย Friedman เห็นว่าโครงการสวัสดิการทั้งหลายของสหรัฐอเมริกาในขณะนั้นไม่สร้างแรงจูงใจให้คนมีรายได้เพิ่มขึ้น เพราะถูกออกแบบให้ผู้มีรายได้สูงถึงระดับหนึ่งจะไม่สามารถรับสวัสดิการได้เลย แนวคิด NIT จึงเสนอสวัสดิการที่ค่อย ๆ ลดลงอย่างค่อยเป็นค่อยไปเมื่อคนมีรายได้เพิ่มขึ้น และให้สวัสดิการในรูปของเงินสด (in-cash) แทนการให้สวัสดิการในรูปแบบสิ่งของ เช่น อาหาร หรือบริการต่าง ๆ (in-kind) เพราะน่าจะมีประสิทธิภาพมากกว่า เนื่องจากผู้ได้รับสวัสดิการมีอิสระที่จะนำเงินไปใช้ได้ตรงตามความต้องการของตนเอง นอกจากนี้ Friedman ยังเสนอไปถึงการยกเลิกโครงการสวัสดิการทั้งหมดและให้หน่วยงานจัดเก็บภาษีอากรของสหรัฐอเมริกา (Internal Revenue Service: IRS) เป็นผู้บริหารจัดการทั้งฝั่งรายรับและรายจ่าย (อ่านเพิ่มเติมใน Moffitt (2003) และ Saez (2002))

แนวคิด NIT มีการกำหนดเกณฑ์สองอย่าง คือ เกณฑ์รายได้ขั้นต่ำและอัตราภาษี (ทางลบ) ซึ่งมูลค่าเงินที่ NIT เติมให้จะคิดจากอัตราภาษีคูณกับส่วนต่างระหว่างรายได้กับเกณฑ์รายได้ขั้นต่ำ เช่น จากตัวอย่างตามตารางที่ 1 หากเกณฑ์รายได้เป็น 3,000 บาท และอัตราภาษีทางลบเป็น 50% คนที่ไม่ทำงานเลยก็จะได้รับเงิน 1,500 บาท (50% ของ 3,000 - 0) ขณะที่ผู้ที่มีรายได้ 1,000 บาท จะได้รับเงินช่วยเหลืออีก 1,000 บาท (50% ของ 3,000 - 1,000) ในกรณีตัวอย่างนี้ เท่ากับว่า NIT มีการประกันรายได้อยู่ที่ 1,500 บาท

แม้แนวคิด NIT จะถูกกล่าวถึงอยู่บ่อยครั้ง แต่สหรัฐอเมริกาเคยทดลองใช้จริงในเพียงรัฐบางรัฐเท่านั้น โดยอยู่ภายใต้โครงการ Income Maintenance Experiments ช่วงทศวรรษ 1960 และ 1970 และไม่เคยได้นำมาใช้จริงทั้งประเทศ ส่วนหนึ่งเพราะผลจากการทดลองดังกล่าวทำให้เกิดความกังวลเรื่องผลกระทบเชิงลบต่อแรงจูงใจในการทำงานและความกังวลว่าจะต้องใช้งบประมาณมาก (Munnell, 1986)

นโยบายที่คล้าย NIT แต่มีการใช้จริงในสหรัฐอเมริกา คือนโยบาย Earned Income Tax Credit หรือ EITC โดยมีความต่างที่สำคัญ คือ

1. EITC ไม่ให้เงินช่วยเหลือกับผู้ที่ไม่มีรายได้จากการทำงานเลย แต่จะให้เงินสมทบเมื่อเริ่มมีรายได้ ขณะที่ NIT ยังมีการให้เงินช่วยเหลือต่อผู้ที่ไม่มีรายได้ โดยผู้สนับสนุน EITC เชื่อว่า EITC จะสร้างแรงจูงใจให้คนเข้าสู่ระบบแรงงาน และในระยะยาวจะสามารถพึ่งพาตนเองได้แทนที่จะเลือกไม่ทำงานและรอรับเงินจากรัฐดังเช่น NIT
2. EITC มีอัตราเงินช่วยเหลือที่ต่างกันขึ้นกับระดับช่วงรายได้ โดยผู้ที่อยู่ในช่วงรายได้ต่ำจะได้รับเงินช่วยเหลือในอัตราที่มากกว่า การคิดเงินสมทบของ EITC มักจะแบ่งเป็นสามช่วง ตัวอย่างเช่น
   • ช่วง phase in (รายได้ต่ำกว่า 3,000 บาท) เงินช่วยเหลือคิดเป็นอัตราคงที่ที่ 50% ของรายได้ แรงงานงานที่มีรายได้ต่ำกว่า 3,000 บาท ก็จะได้รับเงินเติมจากรัฐ 50 บาทเมื่อมีรายได้เพิ่มขึ้นทุก ๆ 100 บาท
   • ช่วง plateau (รายได้ 3,000–5,000 บาท) อัตราเงินช่วยเหลืออยู่ที่ 50% ของ cutoff คือ 3,000 บาท ตลอดช่วง
   • ช่วง phase out เป็นช่วงที่รัฐจะทยอยถอนเงินที่เติมให้ เช่น หากรายได้เพิ่มมากกว่า 5,000 บาท ก็จะได้รับเงินลดลง โดยสมมติให้ phase out ที่อัตรา 25% ก็จะได้เงินลดลง 25 บาททุก ๆ รายได้ 100 บาทที่เพิ่มขึ้น ส่งผลให้จะไม่ได้รับเงินเติมเลยเมื่อมีรายได้ 11,000 บาทขึ้นไป เป็นต้น

ทั้งนี้ ในทางปฏิบัติ EITC มักจะมีการกำหนดเกณฑ์คุณสมบัติอื่น ๆ ร่วมด้วย เช่น ผู้ที่จะได้รับสวัสดิการจะต้องมีรายได้จากการลงทุนไม่เกินเกณฑ์ อัตราเงินช่วยเหลือในกลุ่มช่วงรายได้เดียวกันก็ต่างไปตามสถานะครอบครัว เช่น เป็นแม่เลี้ยงเดี่ยวหรือไม่ จำนวนบุตร เป็นต้น (อ่านรายละเอียดเพิ่มเติมได้ที่นี่)

รูปที่ 1 แสดงรายได้ก่อนและหลังมีการเติมเงินผ่านนโยบาย NIT และ EITC (รูปซ้าย) รวมถึงแสดงมูลค่าเงินที่รัฐเติมให้สำหรับแรงงานที่มีระดับรายได้แตกต่างกัน (รูปขวา) โดยสามารถปรับข้อสมมติเกณฑ์รายได้ อัตราภาษีทางลบ (กรณี NIT) รวมถึงอัตรา phase-in และ phase-out (กรณี EITC)

ในส่วนนี้ เราขอเล่าถึงกลไกการทำงานของ NIT และ EITC ในบริบทของประเทศพัฒนาแล้วที่รัฐรู้รายได้ที่แท้จริงของแรงงาน โดยส่วนมากนายจ้างเป็นผู้รายงานรายได้ของแรงงาน ซึ่งในบริบทดังกล่าว NIT หรือ EITC มีกลไกการทำงานผ่านช่องทางหลัก ๆ สองช่องทาง คือ

รายได้ส่วนเพิ่มที่แท้จริง (effective marginal income) คือ รายได้ที่เพิ่มขึ้นจากการทำงานเพิ่มขึ้นหนึ่งหน่วย (เช่น หนึ่งชั่วโมง) โดยรายได้ในที่นี้ คิดรวมทั้งรายได้ทั้งจากการทำงานและเงินช่วยเหลือจากรัฐ¹ ในทางทฤษฎีนั้น แรงงานจะอยากปรับชั่วโมงการทำงานเพิ่มขึ้นหรือลดลง ก็ขึ้นกับว่า effective marginal income เป็นเท่าใด เพราะหากรายได้ส่วนเพิ่มน้อย การพักผ่อนเพิ่มขึ้นก็อาจจะทำให้มีความสุขมากกว่า แต่หากรายได้ส่วนเพิ่มนี้สูง การนำรายได้ที่เพิ่มไปจับจ่ายใช้สอย ก็อาจจะชดเชยกับการพักผ่อนที่น้อยลงได้ effective marginal income จึงเป็นเสมือนค่าเสียโอกาสในการไม่ทำงาน ณ ชั่วโมงนั้น ๆ

สมมติว่าแรงงานได้รายได้ชั่วโมงละ 100 บาท หากไม่มีนโยบายภาษีหรือเงินช่วยเหลือใด ๆ effective marginal income ต่อชั่วโมงก็จะเป็น 100 บาทเช่นกัน อย่างไรก็ดี ในกรณีของ NIT ที่มีเกณฑ์รายได้และอัตราภาษีทางลบตามตัวอย่างข้างต้น การทำงานเพิ่มหนึ่งชั่วโมงในช่วงที่รายได้ต่ำกว่าเกณฑ์แม้จะสร้างรายได้เพิ่ม 100 บาท แต่รัฐก็จะลดเงินช่วยเหลือลง 50 บาท ทำให้ effective marginal income เพิ่มขึ้นเพียง 50 บาท ในกรณีของ EITC หากนโยบายเป็นไปตามตัวอย่างข้างต้น effective marginal income ในช่วง phase-in จะคิดเป็น 150 บาท ซึ่งสูงกว่า effective marginal income ในกรณีที่ไม่มีนโยบาย หลังจากนั้น effective marginal income จะมีค่าเท่ากับกรณีไม่มีนโยบายในช่วง plateau และต่ำกว่ากรณีไม่มีนโยบายในช่วง phase-out ดังนั้น ช่วง phase-out ของ EITC จะมีลักษณะคล้ายกับ NIT (รูปที่ 2)

แรงงานสามารถปรับพฤติกรรมการทำงานได้ในสองรูปแบบ ได้แก่

1. การเลือกที่จะทำงานหรือไม่ทำงานเลย (extensive margin)
2. การเพิ่มหรือลดชั่วโมงการทำงาน (intensive margin) กรณีที่ทำงานอยู่แล้ว

โดยปัจจัยที่กำหนดพฤติกรรมทั้งสองรูปแบบมาจาก marginal effective income ที่กล่าวไปข้างต้น รวมถึงปัจจัยอื่น ๆ เช่น ต้นทุนในการที่ต้องไปจ้างคนอื่นมาดูแลลูกแทน ค่าเดินทางไปกลับเพื่อทำงาน ข้อจำกัดในการปรับชั่วโมงทำงานอย่างอิสระ รวมถึงการให้น้ำหนักกับความสุขจากการพักผ่อนและการบริโภคของคนกลุ่มต่าง ๆ

ในทางทฤษฎีนั้น การปรับพฤติกรรมการทำงานของแรงงานเมื่อค่าจ้างเปลี่ยนไป (elasticity of labor supply) เป็นสิ่งที่รัฐต้องคำนึงถึงในการออกแบบนโยบายภาษีและเงินโอนที่เหมาะสม เพราะแม้นโยบายจะให้เงินช่วยเหลือกับกลุ่มคนจน (equity gain) แต่หากนโยบายส่งผลให้ marginal effective income ลดลงจนแรงงานทำงานลดลงมาก (efficiency cost) ก็จะส่งผลเสียต่อสวัสดิการสังคมในภาพรวม (social welfare) รวมถึงย่อมทำให้รัฐเก็บภาษีได้น้อยลงไปด้วย ตัวอย่างนโยบายที่สะท้อนผลเสียต่อแรงจูงใจในการทำงาน คือนโยบายเกณฑ์การเริ่มเก็บภาษีเงินได้สำหรับแม่บ้านในประเทศญี่ปุ่นที่ 1.03 ล้านเยน ส่งผลให้มีแม่บ้านจำนวนมากเลือกที่จะทำงานมีรายได้ที่น้อยกว่าเกณฑ์ดังกล่าวเพียงเล็กน้อย ทั้ง ๆ ที่จริง ๆ แล้วอาจจะอยากที่จะทำงานมากขึ้นหากมีการเปลี่ยนเกณฑ์รายได้ดังกล่าว

ในบริบทของ NIT และ EITC นั้น การกำหนดเกณฑ์ต่าง ๆ ล้วนกระทบแรงจูงใจและการปรับพฤติกรรมของแรงงาน เช่น หากกลุ่มคนที่กำลังจะตัดสินใจทำงานหรือไม่ทำงานมีแนวโน้มที่จะปรับพฤติกรรมสูง (high elasticity for extensive margin) ในกรณีนี้ นโยบาย EITC น่าจะมีความเหมาะสมมากกว่า เพราะมีเงื่อนไขว่าต้องทำงาน และจูงใจด้วย marginal effective income ในช่วง phase-in ที่สูงกว่ากรณีที่ไม่มีนโยบาย หรือในกรณีที่แรงงานมีแนวโน้มที่จะปรับชั่วโมงการทำงานสูง (high elasticity for intensive margin) นโยบาย EITC ควรอัตราการลดเงินช่วยเหลือในช่วง phase-out ให้ไม่สูงเกินไปนัก เพื่อไม่ให้ลดแรงจูงใจในการทำงาน มิเช่นนั้นกลุ่มที่อยู่ในช่วงเริ่มต้นของ phase-out ของ EITC ก็อาจจะทำงานลดลงเพื่อให้มีรายได้เข้าเกณฑ์ช่วง plateau พอดี

ในส่วนที่หนึ่งและสอง เรากล่าวถึงบริบทที่แรงงานทุกคนอยู่ในระบบและส่วนใหญ่เป็นการยื่นภาษีเงินได้จากทั้งฝั่งนายจ้างและลูกจ้าง อย่างไรก็ดี ในประเทศกำลังพัฒนา แรงงานในระบบที่รัฐสามารถตรวจสอบรายได้คิดเป็นสัดส่วนน้อย ในกรณีของไทย แรงงานในระบบคิดเป็นเพียงประมาณ 1 ใน 3 ของแรงงานรวม และยังมีแรงงานนอกระบบที่เหลืออีก 2 ใน 3 ของแรงงานรวมที่รัฐอาจไม่สามารถรู้รายได้ที่แท้จริง ซึ่งทำให้กลไกการทำงานของ NIT และ EITC จะต่างออกไป

ความสามารถในการซ่อนรายได้ของแรงงานนอกระบบ ทำให้การตอบสนองต่อนโยบายทั้ง NIT และ EITC มีทางเลือกมากขึ้น นอกจากเลือกว่าจะทำงานหรือไม่ จะปรับชั่วโมงการทำงานอย่างไร ยังสามารถเลือกได้ว่าจะรายงานรายได้ให้กับภาครัฐอย่างไร ระบบ NIT และ EITC อาจสร้างแรงจูงใจให้ประชาชนให้ข้อมูลที่เป็นเท็จเกี่ยวกับรายได้ของตนเองที่อยู่นอกระบบเพื่อให้ได้ผลประโยชน์สูงสุด

ดังที่ได้อธิบายก่อนหน้านี้ ระบบ NIT ให้เงินช่วยเหลือสูงที่สุดสำหรับบุคคลที่ไม่มีรายได้ และจะปรับลดเงินช่วยเหลือลงเมื่อบุคคลมีรายได้มากขึ้น หากรัฐไม่สามารถตรวจสอบรายได้ของแรงงานนอกระบบ แรงงานนอกระบบก็มีแรงจูงใจที่จะเลือกระบุว่าตนเองไม่มีรายได้เลยเมื่อกรอกแบบฟอร์มเสียภาษี เพื่อให้ได้รับเงินช่วยเหลือมากที่สุด ในขณะที่ก็ยังมีรายได้แท้จริงจากการทำงานนอกระบบเท่าเดิม รูปที่ 3 (เลือก NIT) แสดงรายได้ที่แรงงานนอกระบบได้รับจากการทำงานและเงินช่วยเหลือในกรณีที่เลือกระบุว่าตนเองไม่มีรายได้เลย (เส้นสีส้ม) ซึ่งเห็นได้ว่าจะมากกว่ารายได้เมื่อไม่มีนโยบายเสมอ (เส้นประสีดำ) และจะมากกว่าหรือเท่ากับรายได้กรณีมีนโยบายแต่รายงานรายได้ตามจริง (เส้นสีน้ำเงิน) จึงสะท้อนว่าแรงงานนอกระบบจะมีแรงจูงใจรายงานว่าตนเองไม่มีรายได้เสมอ

แรงงานนอกระบบในกรณีของ EITC ก็มีแรงจูงใจที่จะไม่เปิดเผยรายได้จริงเช่นกัน ในกรณีนี้ แรงงานจะได้เงินช่วยเหลือมากที่สุดหากรายงานรายได้เท่ากับเกณฑ์รายได้ขอบบนของช่วง phase-in แม้ว่ารายได้ที่แท้จริงจะสูงหรือต่ำกว่านั้นก็ตาม ซึ่งจากรูปที่ 3 (เลือก EITC) จะเห็นได้ว่าการเลือกให้ข้อมูลรายได้เท็จ ณ ระดับนี้ (เส้นสีส้ม) จะทำให้แรงงานในทุกระดับรายได้มีรายได้รวมเงินช่วยเหลือสูงกว่าหรือเท่ากับการแจ้งรายได้ตามความเป็นจริงเสมอ

การเลือกรายงานข้อมูลเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดจริง ๆ แล้วเป็นพฤติกรรมที่เห็นได้ทั่วไป ซึ่งในส่วนนี้จะขอยกตัวอย่างสองตัวอย่าง ตัวอย่างแรกเป็นกรณีของสหรัฐอเมริกา ที่แม้ว่าแรงงานทั้งหมดของสหรัฐอเมริกาจะอยู่ในระบบ แต่ก็มีกลุ่มผู้ประกอบอาชีพอิสระ (self-employed) ที่รัฐตรวจสอบรายได้ที่แท้จริงได้ยากกว่ากลุ่มที่เป็นลูกจ้างซึ่งมีนายจ้างเป็นผู้รายงานรายได้ Saez (2010) พบว่า EITC ทำให้แรงงานเหล่านี้จำนวนมากแจ้งรายได้เท่ากับเกณฑ์สูงสุดของจุด phase-in พอดี ซึ่งอาจจะมีสาเหตุจากการบิดเบือนรายได้เพื่อให้ได้เงินช่วยเหลือสูงสุดมากกว่าการปรับชั่วโมงการทำงานจริง (รูปที่ 4)

ตัวอย่างที่สอง ในกรณีของไทย หากเราลองนึกถึงนโยบายลดหย่อนภาษีของรัฐผ่านมาตรการ Easy E-Receipt ที่ให้สิทธิลดหย่อนค่าซื้อสินค้าหรือบริการสูงสุดไม่เกิน 5 หมื่นบาท จะสังเกตได้ว่าผู้ซื้อมีสิทธิสามารถที่จะเลือกขอหรือไม่ขอ E-Receipt สำหรับลดหย่อนภาษีเงินได้ ฯ แต่เนื่องจากการขอ E-Receipt ช่วยให้สามารถลดหย่อนภาษีได้เพิ่มขึ้น มาตรการ Easy E-Receipt จึงเป็นนโยบายที่สร้างแรงจูงของผู้ซื้อให้พยายามขอ E-Receipt ให้มากที่สุดจนครบ 5 หมื่นบาท (incentive compatible) และคนส่วนใหญ่ก็น่าจะไม่ขอ E-Receipt เพิ่มเมื่อซื้อสินค้าบริการสูงกว่านั้น (และคงยิ่งจะไม่ขอ E-Receipt เพิ่มหากรัฐแจ้งว่าการมี E-Receipt เกิน 5 หมื่นบาท จะสามารถลดหย่อนภาษีได้ลดลง)

สองตัวอย่างนี้แสดงให้เห็นว่าประชาชนมีแรงจูงใจในการให้ข้อมูลที่ต่างไปเพื่อให้ได้มาซึ่งผลประโยชน์สูงสุด โดยเฉพาะในกรณีที่รัฐตรวจสอบไม่ได้

บทความนี้ได้อธิบายกลไกการทำงานและข้อจำกัดของนโยบายสวัสดิการในรูปแบบ NIT และ EITC และพอจะสรุปได้ว่านโยบายว่าจะสามารถกระจายรายได้ได้ดีเพียงใดนั้น ขึ้นอยู่กับการกำหนดเงื่อนไขว่าใครจะเป็นผู้รับสวัสดิการ รายได้ที่แท้จริงของแรงงานแต่ละกลุ่มเปลี่ยนไปอย่างไร แรงงานมีการปรับพฤติกรรมมากน้อยแค่ไหนเมื่อมีนโยบาย และที่สำคัญ รัฐสามารถตรวจสอบรายได้ที่แท้จริงได้หรือไม่

ในบริบทของประเทศกำลังพัฒนารวมถึงไทยที่รัฐไม่สามารถตรวจสอบรายได้ที่แท้จริงของแรงงานนอกระบบได้ แรงงานย่อมมีแรงจูงใจที่ให้ข้อมูลรายได้เพื่อให้ตนเองได้รับเงินช่วยเหลือสูงที่สุด ดังนั้น หากแรงงานนอกระบบที่รัฐตรวจสอบรายได้ที่แท้จริงไม่ได้มีจำนวนมาก รัฐก็ไม่สามารถกระจายรายได้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ กล่าวคือ เงินสวัสดิการจากรัฐไม่ได้ช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มคนรายได้น้อยเท่านั้น แต่ต้องกระจายให้กับแรงงานนอกระบบจำนวนมาก (ซึ่งบางคนก็มีรายได้สูง แต่รายงานรายได้ต่ำกว่าความเป็นจริง) ประกอบกับข้อจำกัดทางการคลัง เมื่อต้องให้เงินคนจำนวนมาก แต่ละคนก็จะได้เงินช่วยเหลือในมูลค่าที่น้อยลง

สำหรับประเทศไทยนั้น หากจะปรับใช้แนวคิด NIT หรือ EITC จริง รัฐจำเป็นต้องหาวิธีตรวจสอบรายได้ที่แท้จริงของแรงงานนอกระบบให้ได้โดยไม่ต้องพึ่งพาการ self-report รวมถึงหากจะไปตามแนวคิดตั้งต้นของ Friedman จริง ๆ ระบบ NIT จะต้องเข้ามาแทนที่โครงการสวัสดิการทั้งหมด รวมถึงบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ อย่างไรก็ดี ระบบที่สมบูรณ์แบบดังกล่าวน่าจะเกิดขึ้นได้ยากในระยะเวลาอันสั้น ในระยะสั้น กลุ่มที่รัฐน่าจะสามารถตรวจสอบรายได้ที่แท้จริงและดึงเข้าระบบได้ก่อน น่าจะเป็นกลุ่มแรงงานที่มีนายจ้างในระบบแต่ตนเองยังไม่ได้อยู่ในระบบภาษี เช่น กลุ่มที่รับงานผ่าน platform ไม่ว่าจะเป็น ผู้ขับรถรับจ้าง ขายของ online และกลุ่มที่เป็นพนักงาน outsource ในระยะยาว แนวโน้มที่ประชาชนและธุรกิจมีการใช้ digital payment เป็นสื่อการชำระเงินมากขึ้นและลดการใช้เงินสดลง ก็น่าจะเป็นการสร้าง digital footprint ให้รัฐเริ่มตรวจสอบรายได้ที่แท้จริงของแรงงานนอกระบบเหล่านี้ได้มากขึ้น

ดังนั้น หากรัฐมีขีดจำกัดในการตรวจสอบรายได้ที่แท้จริง ประสิทธิภาพของเครื่องมือดังเช่น NIT และ EITC นั้นก็มีขีดจำกัดเช่นเดียวกัน