EU Deforestation Regulation (EUDR): กำแพงหรือโอกาสของอุตสาหกรรมยางพาราไทย

ท่ามกลางวิกฤตการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โลกกำลังก้าวเข้าสู่ยุคที่ความยั่งยืนกำลังกลายเป็นกติกาสำคัญของการค้าโลกที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ ข้อมูลจากองค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติระบุว่า ในช่วงปี 2533–2563 โลกสูญเสียพื้นที่ป่าไปกว่า 420 ล้านเฮกตาร์ โดยเกือบ 90% ของการตัดไม้ทำลายป่าในเขตร้อนเกิดจากการขยายพื้นที่เกษตร และกว่า 39% เชื่อมโยงกับการค้าระหว่างประเทศ ด้วยเหตุนี้ สหภาพยุโรป (EU) ในฐานะผู้บริโภคและผู้นำเข้าสินค้าโภคภัณฑ์รายใหญ่ของโลก จึงได้ประกาศใช้ EU Deforestation Regulation (EUDR) เนื่องจาก European Commission ประเมินว่า หากไม่มีมาตรการที่เข้มงวด การบริโภคสินค้า 7 กลุ่ม¹ ของ EU ได้แก่ ยางพารา ปาล์มน้ำมัน วัว ไม้ กาแฟ โกโก้ และถั่วเหลือง อาจส่งผลให้เกิดการทำลายพื้นที่ป่าไม้ในประเทศที่ส่งออกสินค้าเหล่านี้มากถึง 248,000 เฮกตาร์ต่อปีภายในปี 2573 หรือคิดเป็น 0.006% ของพื้นที่ป่าโลกทั้งหมด²

ภายใต้ EUDR สหภาพยุโรปกำหนดให้สินค้าเกษตร 7 กลุ่มข้างต้นรวมถึงผลิตภัณฑ์แปรรูปจากสินค้าดังกล่าวต้องสามารถพิสูจน์ได้ว่าไม่เชื่อมโยงกับการตัดไม้ทำลายป่าหรือทำให้ป่าเสื่อมโทรม (deforestation-free) และผ่านการผลิตที่ถูกต้องตามกฎหมายก่อนเข้าสู่ตลาด EU ส่งผลให้ผู้ผลิตและ ผู้ส่งออกจำเป็นต้องมีข้อมูลตรวจสอบย้อนกลับ (traceability) ตลอดห่วงโซ่อุปทานตั้งแต่ระดับพิกัดแปลงสวนของแหล่งวัตถุดิบ แยกสายการผลิตสินค้า EUDR ออกจากสินค้าทั่วไป รวมถึงจัดเตรียมข้อมูลเอกสารประเมินความเสี่ยง (due diligence) ที่รับรองว่าสินค้ามาจากพื้นที่ที่ปลอดจากการตัดไม้ทำลายป่าหลังวันที่ 31 ธันวาคม 2563 และผลิตถูกต้องตามกฎหมาย ขณะที่ฝั่งต้นน้ำ เกษตรกรมีบทบาทสำคัญในการให้ข้อมูลทะเบียนเกษตรกร เอกสารสิทธิที่ดิน และลงนามยินยอมเปิดเผยข้อมูลเพื่อยืนยันแหล่งที่มาของผลผลิต ซึ่งหากผู้ส่งออกไม่สามารถปฏิบัติตามข้อกำหนดดังกล่าว ก็จะเผชิญกับบทลงโทษที่รุนแรง อาทิ ค่าปรับไม่น้อยกว่า 4% ของรายได้ต่อปีของผู้ประกอบการ การยึดทรัพย์ การห้ามไม่ให้เข้าร่วมการจัดซื้อจัดจ้างของภาครัฐใน EU เป็นเวลาสูงสุด 12 เดือน และการถอดถอนสินค้าออกจากตลาด EU ในกรณีที่มีการกระทำความผิดซํ้า ซึ่งบทลงโทษเหล่านี้แสดงให้เห็นถึงความมุ่งมั่นของ EU ในการผลักดันให้เกิดการค้าที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม และยกระดับมาตรฐานความยั่งยืนทั้งห่วงโซ่อุปทาน

ในด้านการบังคับใช้ เดิมทีทางสหภาพยุโรปได้กำหนดให้ EUDR มีผลบังคับใช้ในวันที่ 30 ธันวาคม 2567 แต่ได้ประกาศเลื่อนการบังคับใช้เพื่อให้ผู้ประกอบการมีเวลาปรับตัวมากขึ้น โดยครั้งแรกประกาศเลื่อนออกไปอีก 1 ปี เป็นวันที่ 30 ธันวาคม 2568 ก่อนที่จะมีการเลื่อนวันบังคับใช้มาตรการอีกครั้ง เป็นวันที่ 30 ธันวาคม 2569 สำหรับธุรกิจขนาดใหญ่ และวันที่ 30 มิถุนายน 2570 สำหรับธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs)

บทความนี้ชวนหาคำตอบสำหรับคำถามว่า EUDR จะกระทบการส่งออกสินค้าเกษตรโดยเฉพาะยางพาราจากไทยมากน้อยเพียงใด และประเทศไทยสามารถเปลี่ยนความพร้อมที่มีอยู่ให้กลายเป็นความได้เปรียบในการแข่งขันได้หรือไม่

ยางพาราเป็นสินค้าที่ได้รับผลกระทบจาก EUDR มากที่สุดสำหรับประเทศไทย แม้ไทยจะมีการส่งออกสินค้าที่อยู่ภายใต้ EUDR เพียง 8% ของมูลค่าการส่งออกไป EU ทั้งหมด แต่กว่า 92% กระจุกตัวในสินค้ากลุ่มยางพารา (รูปที่ 1) สะท้อนว่ายางพาราเป็นอุตสาหกรรมที่มีความเสี่ยงได้รับผลกระทบจาก EUDR มากที่สุดของไทย และผลกระทบดังกล่าวถูกส่งผ่านไปตลอดห่วงโซ่อุปทานที่เกี่ยวข้อง ตั้งแต่เกษตรกรกว่า 1.67 ล้านคน ผู้ผลิตกว่า 1,062 บริษัท และแรงงานในภาคอุตสาหกรรมเกือบ 190,000 คน

การส่งออกยางและผลิตภัณฑ์ยางของไทยได้รับผลกระทบจาก EUDR ทั้งทางตรงและทางอ้อม โดยผลกระทบทางตรงเกิดจากการส่งออกไปยังตลาด EU โดยตรง ขณะที่ผลกระทบทางอ้อมเกิดผ่านห่วงโซ่อุปทานในประเทศคู่ค้าที่นำยางของไทยไปผลิตสินค้าและส่งออกไปยัง EU

ในด้านผลกระทบทางตรง ไทยส่งออกยางและผลิตภัณฑ์ยางไปยัง EU คิดเป็นมูลค่ากว่า 63,290 ล้านบาทต่อปี หรือราว 9% ของมูลค่าการส่งออกยางและผลิตภัณฑ์ยางทั้งหมด³ นอกจากนี้ หากพิจารณาเฉพาะยางแปรรูปขั้นกลาง ไทยนับได้ว่ามีบทบาทสำคัญในฐานะผู้จัดหาวัตถุดิบให้แก่อุตสาหกรรมยางของ EUเป็นแหล่งนำเข้ายางพาราอันดับ 2 ของ EU รองจากโกตดิวัวร์ (รูปที่ 2) ทำให้สินค้ากลุ่มนี้ต้องปรับตัวให้สอดคล้องกับข้อกำหนด EUDR โดยตรง

อย่างไรก็ตาม ผลกระทบของ EUDR ไม่ได้หยุดอยู่ที่การส่งออกไป EU โดยตรง แต่ยังส่งผ่านห่วงโซ่อุปทานไปยังตลาดอื่นด้วย โดยเฉพาะจีนซึ่งเป็นทั้งตลาดส่งออกอันดับ 1 ของไทย และเป็นแหล่งนำเข้ายางล้ออันดับ 1 ของ EU (รูปที่ 3) ชี้ให้เห็นว่ายางแปรรูปขั้นกลางที่ไทยส่งออกไปยังประเทศอื่น ๆ มีแนวโน้มต้องปฏิบัติตามข้อกำหนด EUDR เช่นกัน โดยมูลค่าส่งออกที่ได้รับผลกระทบทางอ้อมจากช่องทางดังกล่าวไม่ต่ำกว่า 14,360 ล้านบาท⁴ ดังนั้น หากไทยไม่สามารถปรับตัวตามกฎ EUDR ได้ทัน ผลกระทบทั้งทางตรงและทางอ้อมต่อมูลค่าการส่งออกอาจรวมกันไม่ต่ำกว่า 77,000 ล้านบาท หรือราว 12% ของมูลค่าการส่งออกยางและผลิตภัณฑ์ยางทั้งหมดของไทย และคาดว่าจะกระทบผลผลิตยางพาราที่อยู่ในห่วงโซ่อุปทานนี้ไม่ต่ำกว่า 700,000 ตันต่อปี หรือไม่ต่ำกว่า 14% ของผลผลิตยางพาราไทย⁵

แม้ EUDR จะสร้างความเสี่ยงต่อการส่งออกยางพาราของไทย แต่ในอีกแง่หนึ่ง EUDR ก็ถือเป็น “ใบเบิกทาง” สู่โอกาสใหม่สำหรับอุตสาหกรรมยางพาราไทย เพราะเมื่อพิจารณาความต้องการยางพาราในตลาด EU ทั้งทางตรงและทางอ้อม คาดว่า EU มีความต้องการใช้วัตถุดิบยาง EUDR สูงถึงราว 3 ล้านตันต่อปี หรือประมาณ 20% ของปริมาณการใช้ยางทั่วโลก⁶ สะท้อนว่า EUDR ไม่ได้เป็นเพียงกติกาใหม่ที่เพิ่มต้นทุนการปรับตัว แต่ยังเป็นโอกาสสำคัญในการรักษาตลาดเดิม ขยายโอกาสทางการค้า และยกระดับความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมยางพาราไทยในระยะยาว

ในบรรดาประเทศผู้ผลิตยางพาราทั่วโลก ประเทศไทยถือเป็นประเทศแรก ๆ ที่มีการปรับตัวให้เป็นไปตามกฎระเบียบ EUDR และเป็นประเทศแรกที่มีการซื้อขายยาง EUDR อย่างเป็นทางการตั้งแต่เดือนเมษายน 2567 เนื่องจากสามารถระบุพิกัดของแปลงสวนยาง ตรวจสอบย้อนกลับได้ว่าไม่ได้บุกรุกพื้นที่ป่า และมีการแยกสายการผลิตออกจากยางทั่วไปอย่างชัดเจน ทำให้ได้ประโยชน์จากค่าพรีเมียมที่สูงกว่าราคายางทั่วไป โดยเฉพาะในช่วงกลางปี 2567 ที่ปริมาณผลผลิตยาง EUDR ทั่วโลกยังมีน้อย ทำให้ค่าพรีเมียมที่เกษตรกรได้รับสูงถึง 10 บาท/กก. ก่อนจะทยอยลดลงหลังจากประกาศเลื่อนการบังคับใช้ EUDR ในช่วงเดือนพฤศจิกายน 2567 (รูปที่ 4)

ประเทศไทยมีแต้มต่อเมื่อเทียบกับประเทศคู่แข่งสำคัญ ได้แก่ โกตดิวัวร์ อินโดนีเซีย เวียดนาม และมาเลเซีย ใน 3 มิติหลัก คือ

1. ปริมาณผลผลิตยาง EUDR ซึ่งคาดว่าไทยมีพื้นที่ศักยภาพในการผลิตยาง EUDR สูงถึง 2.2 ล้านตัน⁷ หรือราว 46% ของผลผลิตยางไทยทั้งหมด ขณะที่โกตดิวัวร์คาดว่ามีปริมาณผลผลิตยาง EUDR เพียง 1 ล้านตัน⁸ ส่วนคู่แข่งรายอื่น ๆ ยังมีผลผลิตยาง EUDR ไม่มาก อาทิ อินโดนีเซียที่เป็นสวนยางรายย่อยทำให้รวบรวมผลผลิตยาก และเวียดนามที่ผลผลิตบางส่วนมาจากประเทศอื่น ทำให้ตรวจสอบแหล่งที่มาได้ยาก
2. ความพร้อมของภาครัฐและเอกชน ซึ่งไทยมีความพร้อมและตื่นตัวมากกว่าประเทศอื่น ๆ ทั้งในฝั่งของภาครัฐที่จัดทำระบบการซื้อขายยาง EUDR ผ่านตลาดกลางยางพาราของการยางแห่งประเทศไทย (กยท.) และปัจจุบันได้พัฒนาฐานข้อมูลกลาง EUDR ของประเทศ (National EUDR Single Window) เพื่ออำนวยความสะดวกในการตรวจสอบพิกัดแปลงผลผลิตและเตรียมข้อมูล Due Diligence ของผู้ประกอบการ⁹ ในภาคเอกชน ผู้ประกอบการรายใหญ่ส่วนใหญ่ได้มีการลงทุนทำระบบข้อมูลและแยกสายการผลิตแล้ว
3. การที่ EU ให้ไทยอยู่ในกลุ่มประเทศความเสี่ยงต่ำ (low risk country) ทำให้ EU จะสุ่มตรวจสินค้าเพียง 1% ของจำนวนรายการนำเข้าจากไทย และมีภาระการทำเอกสารประเมินความเสี่ยง (Due Diligence) ที่น้อยกว่าประเทศคู่แข่ง¹⁰ ส่งผลให้กระบวนการส่งออกมีความคล่องตัว ลดระยะเวลาและต้นทุนด้านเอกสารของผู้ส่งออกไทย ขณะที่คู่แข่งหลักอย่างโกตติวัวร์ แม้จะมีความได้เปรียบด้านทำเลที่ตั้งที่ใกล้ EU แต่ถูกจัดอยู่ในกลุ่มประเทศความเสี่ยงปานกลาง (Standard Risk Country) ทำให้ต้องเผชิญต้นทุนด้านเอกสารที่สูงกว่าจากอัตราสุ่มตรวจสินค้าที่ 3% ซึ่งสูงกว่าไทย และต้องจัดเตรียมเอกสาร Due Diligence ที่มากกว่าไทย

จากศักยภาพและความพร้อมของไทยที่ได้เล่าไปข้างต้น จึงกล่าวได้ว่า EUDR ส่งผลเชิงบวกต่ออุตสาหกรรมยางพารา ทั้งในระยะสั้นจากค่าพรีเมียมที่สูงกว่าราคายางทั่วไป และในระยะยาวจากโอกาสในการเข้าถึงตลาดใหม่ ๆ ที่ให้ความสำคัญกับความยั่งยืนมากขึ้น ซึ่งจะช่วยกระจายตลาดส่งออกของไทย ลดความเสี่ยงจากการพึ่งพาตลาด mass ที่มีการแข่งขันด้านราคาสูงโดยเฉพาะตลาดส่งออกยางแปรรูปขั้นกลางในเอเชีย¹¹ และแม้ว่าตลาดปัจจุบันจะมีผลผลิตยาง EUDR จากประเทศคู่แข่งออกสู่ตลาดมากขึ้นกว่าช่วงแรก ๆ แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่า ยางพาราไทยยังคงเป็นตัวเลือกอันดับต้น ๆ ที่คู่ค้าให้ความเชื่อมั่นและไว้วางใจมาโดยตลอด

โจทย์สำคัญในระยะถัดไปคือการกระจายผลประโยชน์ที่ได้รับจาก EUDR ไปยังทุกภาคส่วนในห่วงโซ่อุปทานให้ทั่วถึงมากขึ้น ในฝั่งของผู้ประกอบการ ปัจจุบันผลประโยชน์ยังกระจุกตัวอยู่ในกลุ่มผู้ประกอบการรายใหญ่ ซึ่งมีความพร้อมด้านเงินทุนและบุคลากรเพียงพอที่จะลงทุนในระบบจัดการข้อมูลและการปรับสายการผลิต ขณะที่ผู้ประกอบการ SMEs ส่วนใหญ่ยังไม่มีแรงจูงใจในการปรับตัว เนื่องจากมีเงินทุนที่จำกัดไม่เพียงพอในการลงทุนพัฒนาระบบข้อมูลด้วยตนเอง ปรับกระบวนการผลิต หรือจ้างพนักงานลงพื้นที่ตรวจสอบสวนยาง ส่วนในฝั่งของเกษตรกรต้นน้ำ แม้จะมีพื้นที่ที่มีศักยภาพในการผลิตยาง EUDR สูงถึง 10.9 ล้านไร่ หรือกว่า 2.2 ล้านตัน (ตารางที่ 1) แต่เกษตรกรบางส่วนยังขาดความเข้าใจหรือมีความกังวลเรื่องการเปิดเผยข้อมูลส่วนบุคคลแก่บริษัทผู้รับซื้อ และยังไม่เห็นภาพความคุ้มค่าในการทำยาง EUDR แม้จะได้ประโยชน์จากค่าพรีเมียมของยาง EUDR ก็ตาม นอกจากนี้ ข้อมูลการผลิตยาง EUDR ในปัจจุบันยังไม่ได้ถูกรวบรวมไว้ที่เดียว ซึ่งจะเป็นความเสี่ยงต่อการเกิดปัญหาความซ้ำซ้อนของข้อมูล ดังนั้น ในระยะข้างหน้า การมีระบบฐานข้อมูลกลางที่น่าเชื่อถือจึงเป็นกุญแจสำคัญในการบริหารจัดการผลผลิตยาง EUDR ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

การที่ EU บังคับใช้ EUDR ถือเป็นโอกาสสำคัญที่เอื้อให้ประเทศไทยได้ทบทวนกระบวนการทำงาน และวางระบบตรวจสอบย้อนกลับให้มีความถูกต้อง โปร่งใส และได้มาตรฐานสากล ยิ่งไปกว่านั้น ยังเป็นช่วงเวลาทองในการวางรากฐานเพื่อสนับสนุนผู้ประกอบการ SMEs และเกษตรกรรายย่อย ให้สามารถก้าวข้ามกำแพงต้นทุนและปรับตัวกับ EUDR ได้ โดยมีแนวทางดังนี้

1. ภาครัฐ: มุ่งเน้นการประชาสัมพันธ์และส่งเสริมการใช้งานระบบฐานข้อมูลกลาง EUDR ของไทย ซึ่งปัจจุบันระบบฐานข้อมูลกลางดำเนินการจนพร้อมใช้งานจริงในภาคธุรกิจแล้ว และอาจพัฒนาต่อยอดเพื่อเพิ่มความสะดวกและความน่าเชื่อถือมากขึ้น อาทิ การจัดทำระบบบันทึกข้อมูลตั้งแต่เกษตรกรต้นน้ำ และการรวบรวมข้อมูลผลผลิต EUDR ของทั้งประเทศ เพื่อบริหารจัดการผลผลิตให้ดีขึ้น นอกจากนี้ ควรเสริมสร้างความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับ EUDR ให้กับเกษตรกรและจุดรับซื้อยางต่าง ๆ อาทิ วิธีการจัดแยกยาง EUDR กับยางทั่วไป ความปลอดภัยของการเปิดเผยข้อมูลให้กับผู้ซื้อ รวมถึงรายได้ที่เพิ่มขึ้นจากการปรับตัวทำ EUDR เพื่อจูงใจให้เกษตรกรหันมาทำยาง EUDR มากขึ้น
2. ภาคการเงิน: สนับสนุนเงินทุนเพื่อการปรับตัวของ SMEs สถาบันการเงินสามารถเข้ามามีบทบาทสนับสนุนผ่านการปล่อยสินเชื่อเพื่อสิ่งแวดล้อม (green loan) หรือสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ เพื่อช่วยให้ SMEs มีเงินทุนในการปรับปรุงกระบวนการผลิตและพัฒนาระบบข้อมูลการตรวจสอบย้อนกลับ
3. อุตสาหกรรมยาง: ยกระดับขีดความสามารถการแข่งขันในระยะยาว ผู้ประกอบการบางส่วนอาจมองว่าผลตอบแทนจากค่าพรีเมียมในปัจจุบันยังไม่คุ้มค่ากับการลงทุนปรับตัว แต่แท้จริงแล้ว

การปรับตัวสู่มาตรฐาน EUDR เป็นหนึ่งในยุทธศาสตร์สำคัญที่จะช่วยให้ไทยขยับออกจากตลาด mass ที่แข่งขันสูงและราคาถูก ไปสู่ตลาดที่มีความต้องการสินค้าที่ยั่งยืนและราคาสูงขึ้นได้ นอกจากนี้ การมีข้อมูลพิกัดแปลงที่แม่นยำและตรวจสอบได้ จะช่วยเป็นฐานข้อมูลสำคัญในการยกระดับสู่มาตรฐานความยั่งยืนอื่น ๆ เช่น มาตรฐาน Forest Stewardship Council (FSC) และการขอรับรอง carbon credit

EUDR ถือเป็นสัญญาณเตือนว่ากติกาการค้าโลกกำลังเปลี่ยนไปอย่างมีนัยสำคัญ ในวันที่ความยั่งยืนกลายเป็นเงื่อนไขพื้นฐานของการเข้าถึงตลาด ความสามารถในการตรวจสอบย้อนกลับอาจมีความสำคัญไม่ต่างจากคุณภาพหรือราคาของสินค้า การขยายเวลาบังคับใช้ของ EUDR จึงเป็นโอกาสในการปิดจุดอ่อนและผลักดันการเปลี่ยนผ่านให้ทั่วถึงทั้งอุตสาหกรรม เพราะเมื่อกติกาใหม่เริ่มมีผลบังคับใช้เต็มรูปแบบ ผู้ที่ปรับตัวได้ก่อนจะสามารถรักษาตลาดและความสามารถในการแข่งขันไว้ได้

ท้ายที่สุดแล้ว สำหรับอุตสาหกรรมยางพาราไทย EUDR จึงอาจไม่ใช่เพียง "โอกาส" ที่จะสร้างผลตอบแทนเพิ่มขึ้นในระยะสั้น แต่เป็นหนึ่งใน "ทางรอด" ที่จะกำหนดว่าไทยจะสามารถรักษาบทบาทในห่วงโซ่อุปทานยางของโลกที่มีความยั่งยืนมากขึ้นได้หรือไม่ โดยการเปลี่ยนผ่านนี้ต้องเดินหน้าควบคู่ไปกับการยกระดับศักยภาพรอบด้าน ทั้งการเพิ่มผลผลิตต่อไร่ (yield) และการสร้างนวัตกรรมเพื่อเพิ่มมูลค่า (value added) ให้กับผลิตภัณฑ์ เพื่อให้ยางพาราไทยเติบโตได้อย่างมั่นคงและยั่งยืนในระยะยาว