ประกันภัยทางการเกษตร และการอุดหนุนเบี้ยประกันโดยรัฐในแต่ละประเทศ

เกษตรกรถือเป็นอาชีพที่ต้องเผชิญกับความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติอยู่ตลอดเวลา ประกันภัยทางการเกษตรจึงเป็นเครื่องมือสำคัญที่ช่วยให้เกษตรกรสามารถบริหารจัดการความเสี่ยงจากการสูญเสียรายได้ในกรณีที่ผลผลิตเสียหายจากเหตุภัยพิบัติต่าง ๆ ได้ เช่น ภัยแล้ง ภัยฝนทิ้งช่วง อุทกภัย และโรคระบาด ประกันภัยทางการเกษตรแต่ละประเภทจะให้ความคุ้มครองผลผลิตการเกษตรที่แตกต่างกัน เช่น การคุ้มครองพืชผลเกษตร การคุ้มครองปศุสัตว์ หรือ การคุ้มครองการเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำ เป็นต้น ในแต่ละประเทศ เกษตรกรอาจมีรูปแบบวิถีชีวิตในการทำการเกษตรที่แตกต่างกัน โครงการประกันภัยในแต่ละประเทศจึงแตกต่างกัน อย่างไรก็ดี กลับพบว่าเกษตรกรมักมีการซื้อประกันภัยทางการเกษตรเพื่อคุ้มครองผลผลิตน้อย ภาครัฐในหลาย ๆ ประเทศจึงต้องดำเนินนโยบายช่วยเหลือให้เกษตรกรมีประกันภัยผ่านการอุดหนุนค่าเบี้ยประกันให้กับเกษตรกร (Hazell & Varangis, 2020; Hess et al., 2016; Hill et al., 2014)

ประเทศไทยมีโครงการประกันภัยทางการเกษตรที่สำคัญ ได้แก่ โครงการประกันภัยข้าวนาปี และโครงการประกันภัยข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ โดยโครงการดังกล่าวเกิดจากการร่วมดำเนินการระหว่างรัฐและภาคเอกชน หลายปีที่ผ่านมารัฐบาลไทยร่วมกับธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ได้ดำเนินมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรที่ขึ้นทะเบียนเพาะปลูกข้าวนาปีให้ได้รับความคุ้มครองภายใต้โครงการประกันภัยข้าวนาปีเป็นจำนวนมาก และในบางปี เช่น ปี 2563 และ 2564 รัฐมีการอุดหนุนเบี้ยประกัน “เต็มจำนวน” ให้กับเกษตรกรไทยที่เข้าเงื่อนไข (เป็นเกษตรกรที่อยู่ในพื้นที่เสี่ยงต่ำ และ/หรือ มีบัญชีสินเชื่อกับ ธ.ก.ส.) โดยในปี 2564 มีเกษตรกรที่ได้รับประกันภัยฟรีคิดเป็นสัดส่วน 72% ของเกษตรกรที่ขึ้นทะเบียนเพาะปลูกข้าวนาปีทั้งหมด ซึ่งการอุดหนุนเบี้ยประกันเต็มจำนวนนี้ทำให้ภาครัฐรับภาระงบประมาณกว่า 2 พันล้านบาทในปี 2564¹ แม้รัฐจะช่วยอุดหนุนเบี้ยประกันบางส่วนให้เกษตรกรรายอื่น ๆ ที่ไม่เข้าเงื่อนไขได้รับประกันภัยฟรี แต่เกษตรกรกลุ่มนี้ที่ตัดสินใจซื้อประกันภัยด้วยตนเองมีสัดส่วนเพียงไม่ถึง 1% เท่านั้น² นอกจากนี้ การที่เกษตรกรได้รับประกันภัยฟรีอย่างต่อเนื่องอาจส่งผลเสียต่อวินัยของเกษตรกร ทำให้เกษตรกรขาดความตั้งใจในการบำรุงรักษาแปลงเพาะปลูกของตนเอง หรืออาจดำเนินการเพาะปลูกที่มีความเสี่ยงสูงยิ่งขึ้น (Mahul & Stutley, 2010) และหากเกษตรกรได้รับประกันภัยฟรีอย่างต่อเนื่องเป็นระยะยาวอาจทำให้เกษตรกรไม่คิดซื้อประกันด้วยตนเอง แต่รอรับประกันฟรีจากรัฐเพียงอย่างเดียว ทำให้ในอนาคตหากภาครัฐไม่อุดหนุนเบี้ยประกันแบบเต็มจำนวนแล้ว เกษตรกรก็อาจไม่คิดซื้อประกันด้วยตนเอง และต้องรับความเสี่ยงจากภัยธรรมชาติอย่างเต็มอัตรา

ผู้เขียนได้ทบทวนงานวิจัยที่มีการศึกษาประกันภัยทางการเกษตรในประเทศต่าง ๆ ตั้งแต่ปี 2550–2565 รวมทั้งสิ้น 22 การศึกษา³ โดยผู้เขียนได้สรุปข้อมูลออกมาในรูปแบบแผนที่เพื่อเปรียบเทียบสัดส่วนจำนวนเงินอุดหนุนเบี้ยประกันโดยรัฐต่อจำนวนเงินค่าเบี้ยประกันทั้งหมดของแต่ละประเทศ (รูปที่ 1)⁴ โดยพบว่าการอุดหนุนเบี้ยประกันภัยโดยรัฐนั้น พบได้ทั้งในกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว และกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา อย่างไรก็ดี ผู้เขียนพบข้อสังเกตที่สำคัญ คือ ประเทศที่พัฒนาแล้วโดยส่วนใหญ่จะมีสัดส่วนของจำนวนเงินอุดหนุนเบี้ยประกันโดยรัฐต่อจำนวนเงินค่าเบี้ยประกันทั้งหมดไม่เกิน 60% เช่น ออสเตรเลีย เยอรมนี และสวีเดนไม่มีการอุดหนุนเบี้ยประกันเลย ส่วนแคนาดามีการอุดหนุนเบี้ยประกันโดยรัฐ 60% จากเบี้ยประกันทั้งหมด อาจมีข้อยกเว้นเพียงสหรัฐอเมริกาประเทศเดียวที่บางโครงการมีการอุดหนุนโดยรัฐ คิดเป็น 62% ของเบี้ยประกันทั้งหมดในปี 2558 (Gulati et al., 2018) ขณะที่ในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนากลับพบว่า มีหลายประเทศที่มีการอุดหนุนเบี้ยประกันมากกว่า 60% ขึ้นไป เช่น อินโดนีเซีย จีน และอินเดีย รวมทั้งมีบางประเทศที่มีการอุดหนุนเบี้ยประกันโดยรัฐ 80% ขึ้นไป เช่น เม็กซิโก กัมพูชา และไทย เป็นต้น

จากข้อมูลข้างต้นทำให้เห็นความแตกต่างของการดำเนินนโยบายอุดหนุนเบี้ยประกันภัยทางการเกษตรโดยรัฐ ในภาพรวมอาจสามารถสรุปได้ว่า ในประเทศที่กำลังพัฒนาอาจมีความจำเป็นที่รัฐต้องให้ความช่วยเหลือโดยการอุดหนุนเบี้ยประกันภัยให้เกษตรกรมากกว่าประเทศที่พัฒนาแล้ว ทั้งนี้ การที่รัฐให้ความช่วยเหลือเกษตรกรมากอาจส่งผลเสียต่อวินัยของเกษตรกร และกระทบกลไกตลาดประกัน อีกทั้งเป็นภาระต่องบประมาณของประเทศ การอุดหนุนเบี้ยประกันให้กับเกษตรกรไทยจึงควรมีการออกแบบอย่างระมัดระวัง โดยเราสามารถพิจารณาใช้รูปแบบที่อาจเหมาะสมกับบริบทของไทยมาผสมผสานกันได้ เช่น รัฐอาจอุดหนุนเบี้ยประกันภัยเต็มจำนวนให้กับเฉพาะกลุ่มเกษตรกรรายเล็กที่ยากจนจนไม่สามารถซื้อประกันด้วยตนเองได้ (Hazell & Varangis, 2020) หรือ อาจเปลี่ยนรูปแบบจากการอุดหนุนเบี้ยประกันเป็นการใช้เงื่อนไขอื่น ๆ เพื่อจูงใจให้เกษตรกรซื้อประกันด้วยตนเอง เช่น การกำหนดเงื่อนไขให้เกษตรกรต้องซื้อประกันภัยด้วยตนเองก่อน จึงจะมีสิทธิ์ได้รับการช่วยเหลือรูปแบบอื่น ๆ จากรัฐ เช่น มีสิทธิ์ได้รับเงินเยียวยาเพิ่มเติมในกรณีที่เกิดภัยพิบัติรุนแรง (Hess et al., 2016) เป็นต้น