ปฏิรูปภาคเกษตรไทยให้ไร้ควัน: ข้อค้นพบจากการทดลองภาคสนามและนัยเชิงนโยบาย
ฝุ่น PM2.5 ไม่ใช่ปัญหาใหม่ของประเทศไทย แต่เป็นปัญหาที่เกิดซ้ำทุกปี โดยเฉพาะในช่วงฤดูแล้ง ถึงแม้ว่าฝุ่น PM2.5 มีแหล่งกำเนิดหลายแหล่ง แต่หนึ่งในแหล่งกำเนิดที่สำคัญคือการเผาเศษวัสดุทางการเกษตร แม้ภาครัฐจะมีมาตรการลดและควบคุมการเผาในภาคเกษตรมาอย่างต่อเนื่อง แต่สถานการณ์การเผาในภาคเกษตรยังคงอยู่ในระดับสูง และมีแนวโน้มทวีความรุนแรงขึ้นในหลายพื้นที่ บทความนี้ชวนทำความเข้าใจสาเหตุที่เกษตรกรไทยยังเผา พร้อมชวนหาคำตอบว่าจะลดการเผาอย่างยั่งยืนได้อย่างไร ผ่านงานวิจัยเชิงทดลองภาคสนาม 3 ชิ้นในประเทศไทย ที่ได้ออกแบบแนวทางแก้ที่ “ต้นตอ” ของการเผาในภาคเกษตรและข้อเสนอเชิงนโยบายที่ทำได้จริง
การเผาในภาคเกษตรเป็นแหล่งกำเนิดฝุ่น PM2.5 ที่สำคัญและมีแนวโน้มทรงตัวอยู่ในระดับสูง โดยมีการเผาในนาข้าวเป็นแหล่งกำเนิดหลัก รองลงมาคือกลุ่ม ข้าวโพด พืชหมุนเวียน และอ้อย โดยจากข้อมูลจุดความร้อนที่รายงานโดย GISTDA ในช่วงปี 2563–2568 พบว่า ข้าวเป็นพืชที่มีการเผาสูงสุดทุกปี คิดเป็น 38–50% ของจุดความร้อนในพื้นที่เกษตรทั้งหมด และในปี 2568 ยังอยู่ที่ 45%
ตลอดหลายปีที่ผ่านมา ภาครัฐมีมาตรการลดและควบคุมการเผาในภาคเกษตรหลายรูปแบบ ทั้งการประกาศช่วงห้ามเผา การรณรงค์สร้างความตระหนัก การส่งเสริมการไถกลบตอซัง การทำปุ๋ยหมัก การสนับสนุนเครื่องจักรกลทางการเกษตร การใช้จุดความร้อนเพื่อติดตามพื้นที่เสี่ยง ตลอดจนการบังคับใช้กฎหมายในบางพื้นที่ อย่างไรก็ดี การเผายังคงเกิดขึ้นซ้ำทุกปี
คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่ารัฐมีนโยบายลดการเผาในภาคการเกษตรหรือไม่ แต่เป็นคำถามว่ารัฐมีแนวทางการแก้ปัญหาอย่างไร และเหตุใดนโยบายที่มีอยู่จึงยังไม่สามารถเปลี่ยนพฤติกรรมของเกษตรกรได้
สำหรับเกษตรกรจำนวนมาก การเผาเป็นทางเลือกในการจัดการเศษวัสดุทางการเกษตรที่ “เร็วที่สุด ง่ายที่สุด และต้นทุนต่ำที่สุด” เมื่อเทียบกับทางเลือกอื่นที่มี โดย 4 มิติของสาเหตุสำคัญ ประกอบไปด้วย
- การเผาเป็นทางเลือกที่ “เร็วที่สุด” ภายใต้ข้อจำกัดด้านเวลา เกษตรกรจำนวนมากต้องเร่งเตรียมแปลงสำหรับรอบการเพาะปลูกถัดไป โดยเฉพาะในพื้นที่ที่มีข้อจำกัดด้านน้ำ การเผาช่วยลดเวลาในการจัดการเศษวัสดุทางการเกษตรและทำให้สามารถเริ่มเพาะปลูกได้เร็วขึ้น ภายในช่วงเวลาจำกัดที่ยังพอมีน้ำใช้
- การเผาถูกมองว่า “คุ้มค่า” ด้วยปัญหาทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม โดยในด้านหนึ่งทางเลือกทดแทนการเผาต้องใช้เงิน เวลา และแรงงานทำให้เกิดต้นทุนกับเกษตรกรในวันนี้ ขณะที่ผลประโยชน์ที่ตนเองจะได้รับ เช่น ดินดีขึ้น ผลผลิตเพิ่มขึ้น หรือต้นทุนปุ๋ยลดลง มักเกิดขึ้นในวันหน้า ทำให้เกษตรกรจำนวนมากซึ่งโดยปรกติมักให้ความสำคัญกับปัจจุบันมากกว่าอนาคต หรือมี present bias ยังเลือกที่จะเผา และในขณะเดียวกันต้นทุนต่อสังคมในการเผา ไม่ว่าจะเป็นผลกระทบต่อสุขภาพของคนในชุมชน และผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรือ externality ซึ่งมักเกิดขึ้นวันนี้ กลับไม่ได้สะท้อนอยู่ในต้นทุนที่เกษตรกรต้องจ่าย ทำให้การเผาจึงยังคงดูเป็นทางเลือกที่คุ้มค่าในมุมมองของเกษตรกร
- ข้อจำกัดเชิงโครงสร้างในปัจจุบันทำให้ทางเลือกไม่เผา “ทำจริงได้ยาก” และ “ไม่คุ้มค่าทางเศรษฐกิจ” ในสามมิติ
- ตลาดรับซื้อเศษวัสดุทางการเกษตรยังมีจำกัดและมีปัญหา economies of Scale โดยแม้เศษวัสดุทางการเกษตรสามารถนำไปใช้ประโยชน์ได้หลายทาง แต่ในหลายพื้นที่ยังไม่มีตลาดรองรับเพียงพอ เกษตรกรจึงมักขายไม่ได้ หรือขายได้ในราคาต่ำจนไม่คุ้มกับต้นทุนการจัดการ นอกจากนี้ เกษตรกรแต่ละรายมักมีเศษวัสดุทางการเกษตรในปริมาณไม่มากพอที่จะคุ้มค่าต่อการรับซื้อหรือขนส่ง หากไม่มีระบบรวบรวมระดับชุมชนหรือผู้ประสานงานกลางเพื่อช่วยให้เกิดการประหยัดต่อขนาด ต้นทุนต่อหน่วยของการจัดการเศษวัสดุจะยังคงสูงมาก
- การเข้าถึงเครื่องจักรและเทคโนโลยียังไม่ทั่วถึงหรือไม่ทันเวลา การไถกลบ การอัดฟาง หรือการจัดการเศษวัสดุด้วยวิธีอื่นต้องอาศัยเครื่องจักรและบริการรับจ้าง แต่เกษตรกรจำนวนมากยังเข้าไม่ถึงเครื่องจักร โดยเฉพาะในพื้นที่ห่างไกล พื้นที่ที่มีปัญหาพื้นที่แปลงเล็ก หรือเครื่องจักรเข้าได้ยาก นอกจากนี้ ความต้องการใช้เครื่องจักรมักเกิดขึ้นพร้อมกันหลังฤดูเก็บเกี่ยว ทำให้แม้มีเครื่องจักรในพื้นที่ ก็อาจไม่เพียงพอหรือให้บริการไม่ทันช่วงเวลาที่เกษตรกรต้องใช้
- ข้อจำกัดด้านน้ำทำให้ทางเลือกทดแทนการเผาทำได้ยาก การไถกลบหรือการใช้จุลินทรีย์ย่อยตอซังมักต้องอาศัยความชื้นหรือน้ำในระดับหนึ่ง แต่หลายพื้นที่ โดยเฉพาะพื้นที่ท้ายน้ำหรือพื้นที่นอกเขตชลประทาน ไม่มีน้ำเพียงพอหลังเก็บเกี่ยว ทำให้ทางเลือกเหล่านี้ทำได้ยากในทางปฏิบัติ
- เกษตรกรขาดความตระหนักและมองการเผาเป็นเรื่องปกติที่ยอมรับได้ในสังคม หากเกษตรกรขาดความตระหนักรู้ถึงผลกระทบของการเผาต่อตนเองและผู้อื่น หรือเห็นว่าคนส่วนใหญ่ในพื้นที่ยังเผา การเผาก็จะถูกมองว่าเป็นพฤติกรรมปกติและยอมรับได้ ซึ่งจากงานศึกษาพบว่าเกษตรกรที่มองว่าการเผาเป็นเรื่องปกติในหมู่บ้านมีแนวโน้มเผาสูงกว่าอย่างชัดเจน
- การให้แรงจูงใจทางการเงินอย่างเดียวไม่สามารถเปลี่ยนพฤติกรรมได้ยั่งยืน: ต้องทำให้ทางเลือกไม่เผาเข้าถึงได้จริง
ดร.โสมรัศมิ์ และคณะ ได้ทำการทดลองกับเกษตรกรปลูกข้าว 200 รายในจังหวัดนครสวรรค์ พิจิตร กำแพงเพชร พิษณุโลก สิงห์บุรี และชัยนาท พบว่าการให้เงินอุดหนุนเพื่อให้เกษตรกรไถกลบแทนการเผาเพื่อสร้างแรงจูงใจและลดต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ ควบคู่กับการมีผู้ให้บริการครบวงจรเพื่อช่วยให้การไถกลบทำได้ง่าย และการให้ข้อมูลเกี่ยวกับผลกระทบของการเผาต่อสุขภาพของตนเองและคนในสังคมเพื่อช่วยลดปัญหา externality จะช่วยเพิ่มการยอมรับการไถกลบ และที่สำคัญคือทำให้เกษตรกรปรับเปลี่ยนพฤติกรรมอย่างยั่งยืน แม้จะเลิกให้เงินอุดหนุนแล้ว
- รูปแบบการให้แรงจูงใจทางการเงินสำคัญ: เงินเท่ากัน แต่ผลต่อพฤติกรรมไม่เท่ากัน
ดร.วิษณุ และคณะ ทำการทดลองภาคสนามกับเกษตรกร 299 รายในจังหวัดนครนายก พระนครศรีอยุธยา และฉะเชิงเทรา ซึ่งเปรียบเทียบการให้แรงจูงใจทางการเงิน 3 รูปแบบ ได้แก่ เงินรางวัลที่ให้แบบแน่นอนเมื่อไม่เผา เงินรางวัลในรูปแบบลอตเตอรี่เมื่อไม่เผา และการให้เงินรางวัลแบบกลุ่ม ผลการทดลองพบว่า การให้เงินรางวัลแบบลอตเตอรี่ช่วยลดการเผาได้มากที่สุด เนื่องจากเกษตรกรมองเห็นโอกาสที่จะได้รับเงินรางวัลใหญ่ สามารถช่วยจูงใจและจัดการกับปัญหาต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ของเกษตรกรได้บางส่วน เพราะเงินรางวัลทำให้ประโยชน์ของการไม่เผามีความชัดเจนและเกิดขึ้นในระยะสั้นมากขึ้น อย่างไรก็ดี ไม่ควรคาดหวังว่าแรงจูงใจทางการเงินเพียงอย่างเดียวจะแก้ปัญหาได้ทั้งหมด จำเป็นต้องปลดล็อกข้อจำกัดเชิงโครงสร้างด้านอื่น ๆ ไปพร้อมกัน
- ลดต้นทุนและสร้างความคุ้มค่าของการไม่เผา: เมื่อเครื่องจักรและตลาดเข้าถึงได้จริง
ดร.ภูมิสิทธิ์ และคณะ ทำการทดลองภาคสนามกับเกษตรกร 1,024 รายในจังหวัดขอนแก่น มหาสารคาม และร้อยเอ็ดพบว่า การอุดหนุนค่าเช่าเครื่องจักรเพื่อจัดการเศษวัสดุทางการเกษตร เช่น เครื่องอัดฟาง รวมถึงค่าขนส่ง สามารถลดการเผาได้ในแปลงได้ถึง 30% เพิ่มโอกาสที่เกษตรกรจะเข้าถึงตลาดรับซื้อเศษวัสดุทางการเกษตรได้ 69% และช่วยสร้างรายได้จากการขายฟางอัดก้อน โดยจุดสำคัญของมาตรการนี้คือ การอุดหนุนช่วยลดข้อจำกัดในส่วนของต้นทุนของการไม่เผาที่เกษตรกรต้องแบกในวันนี้ ในขณะที่รายได้จากการขายฟางเกิดขึ้นภายหลังและมีความไม่แน่นอน งานวิจัยยังแสดงให้เห็นว่า การอุดหนุนเพื่อสร้างความมั่นคงทางรายได้ในอนาคต แม้กระตุ้นการเริ่มต้นปรับเปลี่ยนได้น้อยกว่า แต่มีข้อดีในการทำให้พฤติกรรมไม่เผามีความยั่งยืนหลังจบโครงการ
ประเทศไทยควรเปลี่ยนจากนโยบาย “ห้ามเผาเป็นครั้งคราว” ไปสู่ “ระบบจัดการเศษวัสดุทางการเกษตรแบบครบวงจร” ที่มาพร้อมกับการสร้างเสริมทั้งแรงจูงใจ กติกาชุมชน รวมถึงทางเลือก เทคโนโลยีและระบบตลาดที่เอื้อให้การเปลี่ยนผ่านทำได้จริงและคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ โดย
- ออกแบบเงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไขและมีระยะเปลี่ยนผ่าน รัฐควรปรับเงินช่วยเหลือบางส่วนให้เป็นเงินสนับสนุนแบบมีเงื่อนไขว่าเกษตรกรต้องไม่เผา และต้องตรวจสอบได้จากดาวเทียมหรือการตรวจภาคสนาม วิธีนี้ช่วยให้รัฐไม่ต้องเพิ่มภาระงบประมาณมากเกินไป แต่เพิ่มแรงจูงใจให้เกษตรกรเปลี่ยนพฤติกรรมได้มากขึ้น เงินสนับสนุนควรให้ในช่วงเปลี่ยนผ่านเท่านั้น เป้าหมายคือช่วยให้เกษตรกรมีเวลาปรับตัว สร้างตลาดเศษวัสดุทางการเกษตร พัฒนาบริการเครื่องจักร เมื่อระบบทางเลือกเข้มแข็งขึ้น การพึ่งพาเงินจูงใจก็จะลดลง
- สร้างตลาดเศษวัสดุและระบบโลจิสติกส์เพื่อเปลี่ยน “ภาระ” ให้เป็น “มูลค่า” โดยหัวใจสำคัญของการแก้ปัญหานี้คือการสร้างระบบนิเวศที่เชื่อมโยงตั้งแต่ ตัวกลาง (aggregator) จุดรวบรวม ไปจนถึงผู้รับซื้อให้เข้าถึงง่าย เพื่อเปลี่ยนเศษวัสดุเหลือทิ้งจาก "ของเสีย" ให้เป็น "รายได้เสริม" ซึ่งไม่เพียงแต่จะช่วยลดการเผาได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่ยังเป็นการสร้างความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจหมุนเวียนในภาคเกษตรอย่างยั่งยืน
- พัฒนาระบบบริการเครื่องจักร เกษตรกรต้องสามารถเข้าถึงบริการเครื่องจักรได้ทันเวลา รัฐควรสนับสนุนผู้ให้บริการเครื่องจักร พร้อมอุดหนุนเพิ่มสำหรับแปลงเกษตรที่เข้าถึงยากหรือแปลงที่มีต้นทุนจัดการสูง
- ใช้ข้อมูลดาวเทียมในการติดตามตรวจสอบการไม่เผา ควรใช้ประโยชน์จากข้อมูลดาวเทียม burn scar มาใช้ในการติดตาม ตรวจสอบ และยืนยันผลการไม่เผา โดยเชื่อมกับข้อมูลทะเบียนเกษตรกร และการตรวจภาคสนาม ระบบนี้จะช่วยให้การจ่ายเงินอุดหนุนและการบังคับใช้กฎหมายมีความโปร่งใสและมีหลักฐานรองรับ
