สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
aBRIDGEd

ผลกระทบทางเศรษฐกิจของความไม่แน่นอนทางการเมืองในประเทศไทย

พลวัตความไม่แน่นอนทางการเมืองในประเทศไทยและผลกระทบต่อเศรษฐกิจ

ที่ผ่านมา ประเทศไทยต้องเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองอยู่บ่อยครั้ง โดยเฉพาะตั้งแต่ปี 2006 เป็นต้นมา ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของความขัดแย้งการเมืองในประเทศ ที่ต่อมาได้นำไปสู่เหตุการณ์ความรุนแรงและการทำรัฐประหารถึงสองครั้ง ความขัดแย้งทางการเมืองที่เกิดขึ้นนี้สามารถส่งผลกระทบเชิงลบต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจ คำถาม คือ ความไม่แน่นอนทางการเมืองในประเทศไทยมีที่มาจากเหตุการณ์ลักษณะใดบ้าง และส่งผลต่อเศรษฐกิจมากน้อยเพียงใด งานวิจัยของ Pongsak and Yuthana (2018) มุ่งตอบคำถามสำคัญดังกล่าวผ่านการนำเสนอวิธีสร้างดัชนีชี้วัดระดับความไม่แน่นอนทางการเมืองของไทยโดยอาศัยข้อมูลจากหน้าหนังสือพิมพ์ไทย ซึ่งสามารถทำย้อนกลับไปได้ตั้งแต่ปี 1997 เพื่อนำมาวิเคราะห์ถึงผลกระทบต่อเศรษฐกิจมหภาค โดยพิจารณาผลกระทบที่มีต่อ GDP ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว รวมทั้งวิเคราะห์ส่วนประกอบของ GDP ในด้านการใช้จ่ายและด้านการผลิต

วิธีการวัดความไม่แน่นอนทางการเมืองในประเทศไทย

ในกรณีของประเทศไทย ความไม่แน่นอนทางการเมืองสามารถเกิดขึ้นได้หลายรูปแบบ ทั้งจากการเปลี่ยนแปลงที่เป็นไปตามครรลองระบบประชาธิปไตย เช่น การยุบสภา การเลือกตั้ง การชุมนุมประท้วง การแก้ไขรัฐธรรมนูญ และการทำรัฐประหารที่ไม่เป็นไปตามระบบประชาธิปไตย ดังนั้นเราจึงได้พัฒนาดัชนีความไม่แน่นอนทางการเมืองให้ครอบคลุมเหตุการณ์ในด้านเหล่านี้

การคำนวณดัชนีชี้วัดระดับความขัดแย้งจากทางการเมืองที่อาศัยข้อมูลจากข่าวในหน้าหนังสือพิมพ์ เราได้ใช้หลักการพื้นฐานเดียวกับการคำนวณดัชนีความไม่แน่นอนของนโยบายเศรษฐกิจ (Economic Policy Uncertainty Index – EPU) ที่นำเสนอโดย Baker et al. (2016) และการค้นหาคำด้านความไม่แน่นอนทางการเมืองจากดัชนีการแบ่งแยกฝักฝ่ายของกลุ่มการเมือง (Partisan Conflict Index – PCI) ของ Azzimonti (2018)

ในขั้นตอนแรก เราจะทำการกำหนดกลุ่มคำสำคัญ (keywords) ที่แสดงถึงความไม่แน่นอนหรือความขัดแย้งทางการเมือง หลังจากนั้น เราทำการนับจำนวนบทความข่าวที่นำเสนอในหนังสือพิมพ์รายวันในแต่ละเดือนที่มีคำสำคัญจากขั้นตอนที่หนึ่งเทียบกับจำนวนข่าวด้านการเมืองทั้งหมดในหนังสือพิมพ์ฉบับนั้น ๆ ในขั้นที่สามคือ การสร้างดัชนีวัดระดับความไม่แน่นอน ด้วยการปรับข้อมูลด้วยจำนวนบทความทั้งหมดของแต่ละหนังสือพิมพ์ในแต่ละช่วงเวลา และเพื่อคำนวณเป็นดัชนีรวมของแต่ละหมวด โดย 1. ปรับค่าให้เป็นค่ามาตรฐานด้วยการหารด้วยค่าเบี่ยงเบนมาตรฐาน (standard deviation) 2. คำนวณค่าเฉลี่ยของแต่ละหนังสือพิมพ์ตลอดช่วงเวลาของข้อมูล 3. ทำการปรับข้อมูลเพื่อ normalization ให้มีค่าเฉลี่ยเท่ากับ 100 งานวิจัยนี้ใช้ข้อมูลจากหนังสือพิมพ์ไทยจำนวน 5 ฉบับ คือ ไทยรัฐ เดลินิวส์ มติชน คมชัดลึก และ ข่าวสด โดยใช้การสืบค้นระบบจัดการข้อมูลข่าวของบริษัท Infoquest

เราได้ทำการแบ่งประเภทของความไม่แน่นอนทางการเมืองออกเป็น 5 ด้านหลัก คือ

  1. ข่าวความขัดแย้งที่เกิดจากการชุมนุมของกลุ่มเคลื่อนไหวทางการเมือง [คำสำคัญที่ใช้คือ “ชุมนุม” และ “ขัดแย้ง”]
  2. ข่าวการใช้มาตรการของทางการในการดูแลหรือยับยั้งปัญหาความขัดแย้งที่อาจทวีความรุนแรงขึ้น เช่น การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือการออกกฎอัยการศึกของภาครัฐ [คำสำคัญที่ใช้คือ “สถานการณ์ฉุกเฉิน” หรือ “กฎอัยการศึก”]
  3. ข่าวความไม่แน่นอนทางการเมืองอันเกี่ยวเนื่องกับการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองตามระบอบประชาธิปไตย เช่น การยุบสภา การเลือกตั้ง [คำสำคัญที่ใช้คือ “ไทย” และ (“ยุบสภา” หรือ “เลือกตั้ง”)]
  4. ข่าวความไม่แน่นอนทางการเมืองอันเกี่ยวเนื่องกับการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่รุนแรง คือ การปฏิวัติ รัฐประหาร [คำสำคัญที่ใช้คือ “ปฏิวัติ” หรือ “รัฐประหาร”]
  5. ข่าวความไม่แน่นอนทางการเมืองที่เกี่ยวข้องกับตัวกติกาและโครงสร้างทางการเมือง เช่น การปฏิรูปทางการเมือง หรือ การแก้ไขรัฐธรรมนูญ [คำสำคัญที่ใช้คือ [“การเมือง” และ “ปฎิรูป”] หรือ [(“รัฐธรรมนูญ” หรือ “รธน.”) และ (“ยกร่าง” หรือ “แก้ไข”)]]

สำหรับการคำนวณดัชนีภาพรวมแสดงความไม่แน่นอนในประเทศไทย (Political Uncertainty Index for Thailand) สามารถนำคำสำคัญข้างต้นมารวมเข้าด้วยกัน

พลวัตความไม่แน่นอนทางการเมืองในประเทศไทยในช่วงสองทศวรรษ

ผลการวัดแสดงในรูปที่ 1 ซึ่งทำให้เราเห็นภาวะความไม่แน่นอนทางการเมืองในประเทศไทยรายไตรมาส ตั้งแต่ 2Q1997-4Q2017 ผ่านการหาจำนวนบทความที่มีคำสำคัญดังที่กล่าวในระเบียบวิธีวิจัย ซึ่งจะเห็นว่าช่วงเวลา 20 ปีที่ผ่านมาครอบคลุมการทำงานของนายกรัฐมนตรีทั้งหมด 9 ท่าน ซึ่งนอกจากจะเห็นเส้นแนวโน้มที่เพิ่มสูงขึ้นแล้ว ยังเห็นได้อย่างชัดเจนว่าเกิดการปะทุขึ้นของความไม่แน่นอนทางการเมืองอย่างรุนแรงถึง 3 ครั้ง คือ ตั้งแต่ปี 2006 จนถึงปี 2014 ซึ่งถือเป็นช่วงวิกฤติการณ์ทางการเมืองที่รุนแรงที่สุดครั้งหนึ่งของประเทศไทย

โดยในครั้งแรกอยู่ในช่วงของนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ได้เกิดเหตุการณ์ชุมนุมขึ้นของกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย จนนำไปสู่่การประกาศยุบสภา แม้ว่าจะเกิดการเลือกตั้งขึ้นในเวลาต่อมา ศาลรัฐธรรมนูญได้มีวินิจฉัยให้เพิกถอนการเลือกตั้ง และประกาศเลือกตั้งใหม่ ปัญหาความขัดแย้งระหว่างพรรคการเมืองยังคงเกิดขึ้นต่อเนื่อง พร้อมกับการชุมนุมภายนอกสภาที่ต้องการขับไล่นายกรัฐมนตรีทักษิณ ซึ่งต่อมาเป็นชนวนให้เกิดการรัฐประหารขึ้นโดยพลเอก สนธิ บุญยรัตกลิน

รูปที่ 1: ดัชนีภาพรวมความไม่แน่นอนทางการเมืองในประเทศไทย

ที่มา: คำนวณโดยผู้เขียน

สำหรับครั้งที่สองเกิดขึ้นในสมัยที่นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ เป็นนายกรัฐมนตรี ได้เกิดการชุมนุมเรียกร้องให้ยุบสภา โดยกลุ่มแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ หรือกลุ่ม นปช. จนนำไปสู่มาตรการสลายการชุมนุม การปะทะกันระหว่างทางการและผู้ชุมนุมทำให้มีผู้บาดเจ็บและเสียชีวิตเป็นจำนวนมาก จนกระทั่งแกนนำ นปช. ประกาศยุติการชุมนุมในเดือนพฤษภาคม ในปี 2010 ส่วนครั้งที่สาม ซึ่งจะเห็นได้ว่าระดับความไม่แน่นอนเพิ่มสูงกว่าในสองครั้งที่ผ่านมา เกิดขึ้นในยุคสมัยของนายกรัฐมนตรียิ่งลักษณ์ ชินวัตร ได้เกิดการชุมนุมกดดันให้นายกรัฐมนตรีลาออก และได้ทำปฏิบัติการปิดสถานที่ใจกลางกรุงเทพในช่วงต้นปี 2014 การชุมนุมดังกล่าวได้เป็นชนวนให้เกิดการรัฐประหารโดยพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา

แม้ว่าความไม่แน่นอนทางการเมืองจะลดลงอย่างรวดเร็วหลังการรัฐประหารในเดือนพฤษภาคม 2014 หากเราพิจารณาองค์ประกอบของความไม่แน่นอนออกเป็นสองด้าน คือ หนึ่ง ด้านที่เกี่ยวข้องกับเหตุการณ์ข่าวภายนอกระบบรัฐสภา (คือ บทความที่มีคำที่เกี่ยวข้องกับ การชุมนุมประท้วง การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือกฎอัยการศึก และการปฏิวัติรัฐประหาร) และสอง ด้านที่เกี่ยวข้องกับเหตุการณ์ในระบบรัฐสภา (คือ บทความที่มีคำเกี่ยวข้องกับ การเลือกตั้ง และการปฏิรูปการเมือง) เราพบว่าความไม่แน่นอนที่เกิดขึ้นภายนอกและภายในระบบรัฐสภามีความสัมพันธ์กันอย่างมากในช่วงปี 2006-2014 (ดังที่แสดงในรูปที่ 2) ซึ่งในช่วงก่อนปี 2006 ความสัมพันธ์ดังกล่าวมีไม่ชัดเจน ขณะที่ภายหลังการทำรัฐประหารของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในปี 2014 พบว่าความสัมพันธ์ของความไม่แน่นอนภายนอกสภาและภายในสภาวิ่งในทิศทางที่สวนทางกัน ซึ่งจะเห็นว่าความไม่แน่นอนด้านเหตุการณ์ที่เกี่ยวข้องกับการประท้วงได้ลดลงมากที่สุด ขณะที่ความไม่แน่นอนทางด้านการเลือกตั้งและการปฏิรูปการเมืองยังคงอยู่ในระดับที่สูงภายหลังการทำรัฐประหารในปี 2014

รูปที่ 2: ความไม่แน่นอนทางการเมืองในประเทศไทย แยกเป็นเหตุการณ์นอกและในระบบรัฐสภา

ที่มา: คำนวณโดยผู้เขียน

หากเจาะลึกลงไปอีกถึงองค์ประกอบทั้ง 5 ด้าน ดังแสดงในรูปที่ 3 จะเห็นว่าสัดส่วนของข่าวด้านที่เกี่ยวข้องกับการยุบสภาหรือการเลือกตั้งมีสัดส่วนที่สูงมากในช่วงตั้งแต่ปี 1997 จนถึงปี 2006 และถือได้ว่าเป็นแหล่งที่มาหลักของความไม่แน่นอนทางการเมืองในช่วงนั้น ตั้งแต่ปี 2007 เป็นต้นมา องค์ประกอบของความไม่แน่นอนทางการเมืองไทยได้เปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจน โดยสัดส่วนที่เกี่ยวข้องกับเหตุการณ์ด้านการประท้วง การออกมาตรการจัดการประท้วง และข่าวด้านการปฏิวัติมีสัดส่วนเพิ่มขึ้น แต่ก็ได้ทยอยลดลงภายหลังการรัฐประหารในปี 2014 ขณะที่บทความข่าวด้านการปฎิรูปการเมืองในปลายปี 2016 มีสัดส่วนถึงประมาณครึ่งหนึ่งของบทความข่าวความไม่แน่นอนการเมืองทั้งหมด ซึ่งแสดงให้เห็นว่าองค์ประกอบของปัญหาความไม่แน่นอนทางการเมืองมีการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ โดยประเด็นด้านการปฏิรูปการเมืองได้กลายเป็นแหล่งที่มาหลักของความไม่แน่นอนทางการเมืองไทย

รูปที่ 3: แหล่งที่มาของความไม่แน่นอนทางการเมืองในประเทศไทย

ที่มา: คำนวณโดยผู้เขียน

ผลกระทบต่อเศรษฐกิจมหภาคและตลาดการเงิน

การสร้างดัชนีความไม่แน่นอนทางการเมืองของไทย ทำให้เราสามารถวิเคราะห์ผลกระทบเชิงปริมาณที่มีต่อเศรษฐกิจมหภาคและตลาดการเงินได้ ในส่วนแรก เราได้วิเคราะห์ผลกระทบต่ออัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจและความผันผวนในระยะสั้นที่เกิดขึ้น โดยใช้ตัวแปรความไม่แน่นอนทางการเมือง (Policy Uncertainty Index – PUI) ร่วมกับปัจจัยเสี่ยงจากต่างประเทศอื่น ๆ เช่น ความไม่แน่นอนของนโยบายเศรษฐกิจในระดับโลก มูลค่าการค้าโลก เราพบว่า ความไม่แน่นอนทางการเมืองส่งผลเชิงลบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจและความผันผวนอย่างมีนัยสำคัญ และเมื่อวิเคราะห์ผลของความไม่แน่นอนทางการเมืองในแต่ละดัชนีย่อยของความขัดแย้งทางการเมือง ทั้งภายในและภายนอกระบบรัฐสภา ก็ยังพบว่าความไม่แน่นอนมีผลต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจในหลายกรณี (ยกเว้นความไม่แน่นอนด้านชุมนุมขัดแย้ง และความไม่แน่นอนด้านปฎิรูปการเมือง ที่ผลยังไม่มีนัยทางสถิติ) และเมื่อพิจารณาผลกระทบทางเศรษฐกิจระยะยาว เราพบว่าความไม่แน่นอนทางการเมืองทั้งในภาพรวมและในดัชนีย่อยมีผลเชิงลบต่ออัตราการเติบโตของผลผลิตตามศักยภาพในเกือบทุกกรณี (ยกเว้นเพียงผลของความไม่แน่นอนด้านการชุมนุมขัดแย้งที่ไม่มีนัยสำคัญทางสถิติ)

ในมิติที่สอง เมื่อวิเคราะห์ในรายองค์ประกอบของการใช้จ่ายในเศรษฐกิจมหภาค ผลการศึกษาพบว่า การลงทุนภาคเอกชนมีการตอบสนองต่อความไม่แน่นอนทางการเมืองที่เกิดจากความขัดแย้งที่แสดงออกในรูปการชุมนุมและความขัดแย้งในด้านการปฎิรูปโครงสร้างการเมืองอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งความไม่แน่นอนทางการเมืองในสองด้านดังกล่าวเป็นองค์ประกอบสำคัญที่อธิบายความแปรปรวนของการลงทุนภาคเอกชนได้ในระดับที่ค่อนข้างสูงถึงประมาณร้อยละ 16 ส่วนผลกระทบต่อระดับการบริโภคภาคเอกชนแม้ว่าจะมีการตอบสนองต่อความไม่แน่นอนทางการเมืองน้อยกว่าการลงทุนภาคเอกชน แต่การวิเคราะห์ทางสถิติก็ยังแสดงถึงการตอบสนองของการบริโภคต่อความขัดแย้งในด้านการชุมนุม และด้านการเลือกตั้ง โดยผลกระทบจะเกิดขึ้นต่อเนื่องประมาณ 2-4 ไตรมาส และเมื่อเทียบผลกระทบในแต่ละประเภทการบริโภคพบว่า การบริโภคสินค้าคงทนจะมีการตอบสนองต่อความขัดแย้งทางการเมืองชัดเจนกว่ากรณีการบริโภคสินค้าไม่คงทน

เมื่อพิจารณาผลกระทบในรายสาขาการผลิต พบว่า ความขัดแย้งทางการเมืองส่งผลต่อเศรษฐกิจในสาขาการโรงแรมมากที่สุด โดยผลจากความขัดแย้งภายนอกรัฐสภา (การชุมนุมและขัดแย้ง การประกาศกฎอัยการศึก และการปฎิวัติรัฐประหาร) จะสูงกว่าผลที่มาจากความขัดแย้งในรัฐสภา (เลือกตั้ง และ ปฎิรูปการเมือง) อย่างชัดเจน นอกจากนี้ สาขาการผลิตอื่น ๆ ที่ได้รับผลกระทบจากความขัดแย้งทางการเมือง ได้แก่ สาขาการก่อสร้าง สาขาอสังหาริมทรัพย์ และสาขาบริการขนส่ง ตามลำดับ

ในด้านตลาดทุน ความไม่แน่นอนทางการเมือง โดยเฉพาะด้านความขัดแย้งจากการชุมนุม การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือกฎอัยการศึก การทำปฎิวัติรัฐประหาร และการปฎิรูปการเมืองส่งผลให้ตลาดหลักทรัพย์มีความผันผวนเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ แม้ว่าในแบบจำลองที่ใช้จะแสดงถึงผลเชิงลบของความไม่แน่นอนที่มีต่อผลตอบแทนการลงทุน แต่ค่าที่ได้ยังไม่มีนัยสำคัญทางสถิติ

ข้อสรุป

ในภาพรวมจะเห็นได้ว่า แม้ว่าความไม่แน่นอนทางการเมืองจะมีผลกระทบอย่างมีนัยต่อเศรษฐกิจโดยรวมของไทยในช่วงที่ผ่านมา แต่ช่องทางและขนาดของการตอบสนองต่อการเพิ่มระดับความรุนแรงของความขัดแย้งทางการเมืองในด้านต่าง ๆ มีความแตกต่างกัน ขณะที่ผลการตอบสนองต่อตัวแปรต่าง ๆ ทางเศรษฐกิจมหภาคและตลาดการเงินค่อนข้างมีความซับซ้อน ดังนั้น การวิเคราะห์ความไม่แน่นอนทางการเมืองนั้น เราไม่ควรพิจารณาแต่เฉพาะภาพรวมหรือผ่านดัชนีรวมเท่านั้น แต่การวิเคราะห์เพิ่มเติมรายองค์ประกอบของความไม่แน่นอนทางการเมืองจึงเป็นสิ่งที่สำคัญ

ผลการวิจัยที่ได้นี้นอกเหนือจากจะให้ข้อมูลแก่สาธารณะถึงต้นทุนทางเศรษฐกิจที่มาจากความขัดแย้งทางการเมืองในช่วงที่ผ่านมาแล้ว ข้อมูลดัชนีความขัดแย้งทางการเมืองที่ได้ยังช่วยเป็นข้อมูลอ้างอิงในการประเมินระดับความรุนแรงของความขัดแย้งทั้งที่เกิดขึ้นในอดีตเพื่อใช้ในการวิเคราะห์ในประเด็นที่เกี่ยวข้องอื่น ๆ นอกจากนี้ จะมีประโยชน์ในการเป็นข้อมูล real time ที่เป็นเสมือนสัญญาณเตือนภัยให้กับสาธารณะในการเฝ้าระวังปัญหาและความสูญเสียที่อาจเกิดขึ้นจากความขัดแย้งทางการเมืองในอนาคตอีกด้วย

เอกสารอ้างอิง

Azzimonti, M. (2018): “Partisan Conflict and Private Investment.” Journal of Monetary Economics, Volume 23 (2018), pp. 114-131.

Baker, S. R., Bloom, N. and Davis. S. J. (2016): “Measuring Economic Policy Uncertainty.” Quarterly Journal of Economics, Volume 131, Issue 4, pp. 1593–1636.

Luangaram, P. and Y. Sethapramote (2018): “Economic Impacts of Political Uncertainty in Thailand”, PIER Discussion Paper, No. 86.

ผู้เขียนขอขอบคุณสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ที่ได้ให้ทุนสนับสนุน ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

READS: 7522
คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
pluangaram@gmail.com
คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์
yuthana.s@nida.ac.th