อุปสรรคของการพัฒนาระบบประกันที่สมบูรณ์ในชุมชนชนบทของไทย

ในทางเศรษฐศาสตร์ การรักษาระดับการบริโภคที่เหมาะสม (smooth consumption) จะช่วยให้ครัวเรือนได้รับอรรถประโยชน์ (utility) สูงสุดจากทรัพยากรที่มี แต่ในทางปฏิบัติ หลายครัวเรือนต้องเผชิญกับความเสี่ยงในหลายรูปแบบซึ่งส่งผลต่อความไม่แน่นอนของรายได้ อาทิ ภัยธรรมชาติที่ส่งผลต่อผลิตผลการเกษตร อุบัติเหตุ หรือโรคภัยไข้เจ็บที่ส่งผลต่อแรงงานในครัวเรือน เป็นต้น ด้วยเหตุนี้หลายครัวเรือนที่ไม่มีการบริหารจัดการความเสี่ยงที่ดีพอ อาจจะต้องลดการบริโภคลงในบางช่วงเวลาที่มีรายได้น้อยและบริโภคมากขึ้นเมื่อมีรายได้ดี อย่างไรก็ตาม พัฒนาการในตลาดการเงิน (financial market) ได้ทำให้เกิดเครื่องมือทางการเงินหลายชนิดที่ช่วยในการกระจายความเสี่ยง (risk diversification) เพื่อให้ครัวเรือนสามารถรักษาระดับการบริโภคได้ดีขึ้น ซึ่งหมายรวมถึงผลิตภัณฑ์เพื่อการออม (saving) เพื่อการกู้ยืม (borrowing) และเพื่อการประกันภัย (insurance) นอกจากนี้ ยังมีผลการศึกษาวิจัยหลายชิ้น¹ ที่ชี้ให้เห็นว่ามีระบบการบริหารจัดการความเสี่ยงอย่างไม่เป็นทางการ (informal risk-sharing system) เช่น ในรูปแบบของการช่วยเหลือเกื้อกูลระหว่างครัวเรือน ซึ่งช่วยในการกระจายความเสี่ยงของครัวเรือนโดยเฉพาะในพื้นที่ที่ยังไม่สามารถเข้าถึงตลาดเงินได้มากเท่าที่ควร ดังเช่นในเขตชนบทของประเทศไทย คำถามที่น่าสนใจ คือ ทำไมเครื่องมือทางการเงินหรือการบริหารจัดการความเสี่ยงที่มีอยู่ในปัจจุบันยังไม่เพียงพอที่จะช่วยให้ครัวเรือนสามารถรักษาระดับการบริโภคให้คงที่ได้ ทำไมข้อมูลสำรวจภาคครัวเรือนโดยทั่วไปยังชี้ให้เห็นถึงความสัมพันธ์ทางบวก ระหว่างการอุปโภคบริโภคกับรายได้ที่มักจะมีความผันผวน อะไรคือปัญหาหรืออุปสรรคในการเข้าถึงผลิตภัณฑ์ประกันภัยที่ดีพอเพื่อให้ครัวเรือนบริหารจัดการความเสี่ยงได้อย่างสมบูรณ์

ความเสี่ยงอาจแบ่งได้เป็นสองประเภทใหญ่ คือ ความเสี่ยงที่เกิดขึ้นเฉพาะครัวเรือน (idiosyncratic risk) ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อบางครัวเรือนเท่านั้น และความเสี่ยงที่เกิดขึ้นในระดับชุมชนหรือระบบเศรษฐกิจโดยรวม (aggregate risk) ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อทุกครัวเรือนในชุมชนหรือในระบบเศรษฐกิจนั้น ๆ ในกรณีของ aggregate risk นั้น แต่ละครัวเรือนในชุมชนหรือระบบเศรษฐกิจเดียวกันจะไม่สามารถบริหารจัดการโดยการช่วยเหลือซึ่งกันและกันได้ เนื่องจากทุกครัวเรือนจะได้รับผลกระทบเหมือนและพร้อม ๆ กัน อย่างไรก็ตาม ผลิตภัณฑ์ การออมและการกู้ยืมต่าง ๆ จะมีบทบาทสำคัญในการบริหารจัดการความเสี่ยง เพราะสามารถช่วยให้ครัวเรือนจัดสรรทรัพย์ สินเพื่อการบริโภคข้ามช่วงเวลา (intertemporal allocation) ได้ เช่น ในช่วงเวลาที่เกิดน้ำท่วมหรือภัยแล้งซึ่งเป็น aggregate shock ที่ทำให้ทุกครัวเรือนในหมู่บ้านเดียวกันได้รับผลผลิตจากการเพาะปลูกต่ำและส่งผลให้มีรายได้น้อยนั้น ครัวเรือนอาจจำเป็นต้องบริโภคจากรายได้ที่เก็บออมไว้หรือที่กู้ยืมมาแทน เนื่องจากทุกครัวเรือนประสบปัญหาในเวลาเดียวกัน ทำให้การขอความช่วยเหลือจากคนในหมู่บ้านเดียวกันเป็นไปได้ยาก เป็นต้น ส่วนในกรณีของ idiosyncratic risk อาทิ กรณีที่หัวหน้าครัวเรือนประสบอุบัติเหตุทำให้ทุพพลภาพและไม่สามารถประกอบอาชีพได้ หรือเสียชีวิต ผลิตภัณฑ์การออมหรือการกู้ยืมอาจไม่เพียงพอ เนื่องจากรายได้ของครัวเรือนจะลดลงอย่างถาวร ในกรณีเช่นนี้ ระบบประกันภัยเพื่อกระจายความเสี่ยงระหว่างครัวเรือนจะมีบทบาทสำคัญในการลดความเสียหายที่เกิดขึ้น เนื่องจากจะมีการจัดสรรทรัพยากรระหว่างครัวเรือน (Cross-sectional Allocation) ไปช่วยเหลือครัวเรือนที่โชคร้ายดังกล่าวได้

นักเศรษฐศาสตร์หลายท่าน² ได้พัฒนาแบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์เพื่อศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างรายได้และการบริโภคที่จะใช้อธิบายพฤติกรรมการบริโภคของครัวเรือนในสถานการณ์ต่าง ๆ และพบว่าในกรณีที่ครัวเรือนสามารถออมหรือกู้ยืมเงินได้โดยไม่มีข้อจำกัด และไม่มีปัญหา asymmetric information กล่าวคือ ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องสามารถได้รับข้อมูลที่จำเป็นเกี่ยวกับครัวเรือนอย่างถูกต้องครบถ้วนเพื่อใช้ในการตัดสินใจ ระบบประกันภัยที่จะช่วยให้ครัวเรือนสามารถรักษาระดับการบริโภคได้โดยไม่ขึ้นกับรายได้ที่เปลี่ยนแปลงในแต่ละช่วงเวลาจะสามารถเกิดขึ้นได้ กล่าวอีกนัยหนึ่ง คือ asymmetric information เป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่ทำให้ผลิตภัณฑ์ทางการเงินสำหรับบริหารจัดการความเสี่ยงในหลายรูปแบบไม่สามารถเกิดและคงอยู่ได้ตามกลไกตลาด ซึ่งส่งผลให้ผลิตภัณฑ์ที่มีอยู่ในปัจจุบันไม่เพียงพอให้ครัวเรือนสามารถขจัดความเสี่ยงของรายได้ที่ไม่แน่นอนเพื่อรักษาระดับการบริโภคให้คงที่ได้อย่างสมบูรณ์

หนึ่งในปัญหา asymmetric information ที่เป็นอุปสรรคต่อการสร้างระบบประกันรายได้ที่สมบูรณ์ ได้แก่ ในกรณีที่ครัวเรือนมีแนวโน้มที่จะเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมไปในทางที่ไม่สมควรหลังจากเข้าร่วมระบบประกันภัย หรือในทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า moral hazard งานวิจัยหลายชิ้น ได้แก่ Phelan (1998) และ Rogerson (1985) เป็นต้น ได้ผนวกปัญหา moral hazard เข้าไปในแบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์เพื่อศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างรายได้และการบริโภค ซึ่งในกรณีนี้ปัญหา moral hazard เกิดจากการที่ครัวเรือนต้องใช้ความพยายามในการลงแรงงานหรือความคิดในกระบวนการผลิตเพื่อให้ได้ผลผลิตที่ดี แต่มีความเป็นไปได้ที่ความพยายามดังกล่าวอาจไม่ส่งผล ดังนั้น หากผู้รับประกันไม่สามารถตรวจสอบถึงระดับความพยายามที่ครัวเรือนใช้ในการผลิตได้ ผู้รับประกันจะไม่สามารถทราบได้ว่าครัวเรือนลดความพยายามในการผลิตลง หรือทำเต็มความสามารถแต่โชคร้ายได้รับผลผลิตที่ไม่ดี ด้วยเหตุนี้ จึงมีช่องทางให้ครัวเรือนลดต้นทุนการผลิตด้วยการไม่พยายามลงแรงลงความคิด แล้วไปขอรับสินไหมชดเชยกับทางผู้รับประกันแทน โดยอ้างว่าได้พยายามแล้วแต่โชคร้ายได้ผลผลิตน้อย

Limited Commitment หรือขีดจำกัดในการสร้างและปฏิบัติตามข้อตกลงของกลุ่มครัวเรือน เป็นอีกปัญหา asymmetric information ที่เป็นอุปสรรคต่อการเกิดระบบประกันที่สมบูรณ์ โดยเฉพาะระบบประกันที่เกิดจากการรวม กลุ่มครัวเรือนและกระจายความเสี่ยงภายในกลุ่มครัวเรือน ตัวอย่างเช่น ในกรณีที่หลายครัวเรือนรวมกลุ่มกันเพื่อประกันความเสี่ยงของรายได้ที่ผันผวน โดยมีข้อตกลงร่วมกันให้ในแต่ละช่วงเวลาครัวเรือนที่โชคดีได้รับผลผลิตหรือรายได้ดีให้ความช่วยเหลือแก่ครัวเรือนที่โชคร้ายได้รับผลผลิตหรือรายได้ต่ำ หากข้อตกลงดังกล่าวไม่สามารถบรรลุได้หรือแต่ละครัวเรือนมีแนวโน้มที่จะไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงดังกล่าวเมื่อมีรายได้ดีแล้วนั้น การประกันลักษณะดังกล่าวจะไม่สามารถเกิดและคงอยู่ได้ ดังที่ศึกษาในงานวิจัยของ Kimball (1988), Coate and Ravallion (1993), และ Ligon et, al. (2002) โดยใช้แบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ที่เพิ่มความเป็นไปได้ในการเกิดปัญหา limited commitment ดังกล่าว

อีกปัจจัยสำคัญที่เป็นอุปสรรคต่อการเกิดการประกันความผันผวนของรายได้ คือ ปัญหาที่ผู้บริหารจัดการระบบประกันหรือผู้รับประกันไม่สามารถตรวจสอบรายได้ที่แท้จริงของแต่ละครัวเรือนได้ ทำให้ครัวเรือนมีแรงจูงใจที่จะรายงานรายได้ที่ต่ำกว่าความเป็นจริง หรืออาจกล่าวได้ว่า ครัวเรือนพยายามปกปิดรายได้บางส่วน เพื่อให้ได้รับการจัดสรรความช่วยเหลือจากระบบประกันเพิ่มมากขึ้น

ในทางปฏิบัติ นอกเหนือจากการทราบว่าปัจจัยใดบ้างที่อาจจะเป็นอุปสรรคต่อการเกิดระบบประกันที่สมบูรณ์แล้ว ประเด็นที่สำคัญกว่า คือ การชี้ชัดว่าปัจจัยใดเหล่านี้ที่เป็นสาเหตุหลักของอุปสรรคดังกล่าวในสถานการณ์จริง เพื่อให้สามารถสร้างนโยบายมาเพื่อแก้ปัญหาได้อย่างตรงจุดเพราะหากใช้นโยบายผิดแล้วอาจส่งผลเสียมากขึ้นได้

เพื่อให้ทราบถึงปัจจัยที่แท้จริงที่เป็นอุปสรรคต่อการมีประกันรายได้อย่างสมบูรณ์ Kinnan (2014) ได้ใช้แบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ที่ผนวกความเป็นไปได้ที่จะเกิดปัญหา moral hazard, limited commitment และ hidden income ในการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างรายได้และการบริโภค เพื่อพัฒนาวิธีการวิเคราะห์ทางเศรษฐมิติว่า ปัจจัยใดเป็นอุปสรรคสำคัญของการเกิดระบบประกันที่สามารถช่วยให้ครัวเรือนรักษาระดับการบริโภคได้อย่างสมบูรณ์ โดยใช้ความสามารถในการคาดการณ์การบริโภคของครัวเรือนจากตัวแปรที่สร้างจากข้อมูลรายได้ในอดีตเพื่อแยกปัญหา moral hazard และ limited commitment ออกจาก hidden income จากนั้น Kinnan (2014) ได้นำวิธีการดังกล่าวมาทดสอบกับข้อมูล Townsend Thai Monthly Micro data ที่มีรายละเอียดเกี่ยวกับรายได้ที่แท้จริงและการบริโภคในระดับครัวเรือนเป็นอนุกรมเวลา (time series) ที่ยาวเพียงพอ การศึกษานี้พบว่าสาเหตุสำคัญของปัญหาสำหรับครัวเรือนในชนบทไทยเหล่านี้ คือ การปกปิดรายได้ที่แท้จริง (hidden income) ไม่ใช่ moral hazard และ limited commitment

เพราะฉะนั้น นโยบายที่เหมาะสมกับชุมชนชนบทในประเทศไทย ดังเช่นครัวเรือนในข้อมูล Townsend Thai Monthly Micro data ควรเป็นนโยบายที่ช่วยลดปัญหา hidden income ทำให้ผู้รับประกันสามารถประเมินรายได้ของผู้ซื้อประกันในสถานการณ์ต่าง ๆ ได้ดีขึ้น

นโยบายที่การันตีการจ้างงานหรือประกันรายได้ในชนบทมีแนวโน้มที่จะทำให้ปัญหา moral hazard และ limited commitment รุนแรงขึ้น เพราะการที่ประชาชนมีทางเลือกที่จะทำงานที่รัฐจัดให้จะทำให้ผลเสียจากการลดความพยายามในการผลิตหรือความจำเป็นที่จะต้องเข้าร่วมกับระบบการแชร์ความเสี่ยงในชุมชนลดลง ในส่วนของปัญหา hidden income นั้น Kinnan (2014) เห็นว่านโยบายนี้จะทำให้ครัวเรือนไม่สามารถอ้างได้ว่ามีรายได้น้อยเกินไป ซึ่งอาจจะช่วยลดปัญหา hidden income ที่เกิดขึ้นในระบบแชร์ความเสี่ยงระหว่างครัวเรือนหรือเกิดขึ้นต่อผู้รับประกันในชุมชนชนบทไทยได้ เพราะมีขอบเขตของรายได้ขั้นต่ำชัดเจนขึ้นอย่างไรก็ตาม นโยบายการันตีการจ้างงานหรือประกันรายได้อาจยังไม่ใช่นโยบายที่เหมาะสมในการลดอุปสรรคการเกิดประกันที่มีสาเหตุจาก hidden income ประการแรกเนื่องจากนโยบายดังกล่าวเป็นการเพิ่มต้นทุนของภาครัฐ ซึ่งโดยรวมแล้วอาจจะมีมูลค่าสูงกว่าผลประโยชน์ที่ได้จากการลดปัญหา hidden income ประการที่สอง นโยบายประกันการจ้างงานหรือประกันรายได้อาจจะไม่ได้ทำให้ปัญหา hidden income ลดน้อยลง ภาครัฐหรือองค์กรที่ใช้นโยบายดังกล่าวเองยังคงต้องเผชิญกับปัญหาการปกปิดรายได้ โดยเฉพาะสำหรับครัวเรือนชนบทที่ภาครัฐไม่มีวิธีการตรวจสอบรายได้แท้จริงที่ดีกว่าผู้รับประกันที่อยู่ในพื้นที่และเข้าใจสถานการณ์ต่าง ๆ ของชุมชนได้ดี ดังนั้น นโยบายเหล่านี้อาจเป็นเพียงการย้ายปัญหา hidden income จากชุมชนสู่รัฐบาล

นโยบายที่มีศักยภาพมากกว่าการประกันการจ้างงานหรือประกันรายได้ในแง่ของการลดปัญหา hidden income ได้แก่ การใช้ดัชนีชี้วัดรายได้ (income index) ซึ่งสร้างจากตัวแปรต่าง ๆ ที่ผู้รับประกันสามารถวัดได้อย่างถูกต้อง และเป็นดัชนีที่มีความสามารถในการบ่งชี้ระดับรายได้ครัวเรือนในสถานการณ์ต่าง ๆ ได้ใกล้เคียงกับความเป็นจริง โดยผู้รับประกันสามารถอ้างอิงถึงดัชนีดังกล่าวในการประเมินรายได้ครัวเรือนเพื่อหลีกเลี่ยงการปกปิดรายได้ที่แท้จริงจากครัวเรือน อย่างไรก็ตาม ความท้าทายลำดับแรกของการแก้ปัญหาด้วยวิธีนี้คือการสร้างดัชนีรายได้ดังกล่าว นอกจากนี้ การประกันโดยใช้ดัชนีรายได้จะประสบความสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อครัวเรือนมีความเข้าใจและยอมรับในข้อบ่งชี้ของดัชนีนั้น มิฉะนั้นแล้วจะไม่มีอุปสงค์ในการเข้าร่วมประกันจากครัวเรือน

การสร้างนโยบายเพื่อส่งเสริมให้เกิดประกันให้ครัวเรือนสามารถบริหารจัดการความเสี่ยงเพื่อรักษาระดับการบริโภคให้คงที่ได้อย่างสมบูรณ์ (smooth consumption) ตามกลไกตลาด จำเป็นต้องเข้าใจถึงสาเหตุสำคัญที่เป็นอุปสรรคต่อการเกิดประกันดังกล่าว สำหรับครัวเรือนในชุมชนชนบทไทยจากการศึกษาด้วยข้อมูล Townsend Thai Monthly Micro Data นั้น อุปสรรคที่สำคัญ คือ การปกปิดรายได้ที่แท้จริงของครัวเรือนต่อผู้รับประกัน (hidden income) ดังนั้น นโยบายที่จะส่งผลดีควรช่วยลดปัญหาดังกล่าว อาทิ การใช้ดัชนีชี้วัดรายได้ของแต่ละครัวเรือนที่เชื่อถือได้และเป็นที่ยอมรับของทั้งผู้ซื้อและผู้รับประกัน เป็นต้น

Coate, S. and M. Ravallion (1993): “Reciprocity without Commitment: Characterization and Performance of Informal Insurance Arrangements.” Journal of Development Economics, vol.40, p.1–24.

Kimball, M. S. (1998): “Farmers’ Cooperatives as Behavior toward Risk.” American Economic Review, vol.78, p.224–232.

Kinnan, C. (2014): “Distinguishing Barriers to Insurance in Thai Villages.”

Ligon, E., J. P. Thomas, and T. Worrall (2002): “Informal Insurance Arrangements with Limited Commitment: Theory and Evidence from Village Economies.” Review of Economic Studies, vol.69, p.209–244.

Mace, B. J. (1991): “Full Insurance in the Presence of Aggregate Uncertainty.“Journal of Political Economy, vol.99, p.928–956.

Phelan, C. (1998): “On the Long Run Implications of Repeated Moral Hazard.” Journal of Economic Theory, vol.79, p.174–191.

Rogerson, W. P. (1985): “Repeated Moral Hazard. Econometrica.” vol.53, p.69–76.

Townsend, R. M. (1994): “Risk and Insurance in Village India.” Econometrica, vol.62, p.539–591.

Townsend, R. M. (1995): “Financial Systems in Northern Thai Villages.” Quarterly Journal of Economics, vol.110, p.1011–1046.

Udry, C. (1994): “Risk and Insurance in a Rural Credit Market: An Empirical Investigation in Northern Nigeria.” Review of Economic Studies, vol.61, p.495–526.

Wilson, R. (1968): “The Theory of Syndicates. Econometrica.” vol.36, p.119–132.