Research
Discussion Paper
PIERspectives
aBRIDGEd
PIER Blog
Events
Conferences
Research Workshops
Policy Forums
Seminars
Exchanges
Research Briefs
Community
PIER Research Network
Visiting Fellows
Funding and Grants
About Us
Our Organization
Announcements
PIER Board
Staff
Work with Us
Contact Us
TH
EN
Research
Research
Discussion Paper
PIERspectives
aBRIDGEd
PIER Blog
Exchange Rate Effects on Firm Performance: A NICER Approach
Discussion Paper ล่าสุด
Exchange Rate Effects on Firm Performance: A NICER Approach
ผลกระทบของการขึ้นค่าเล่าเรียนต่อการตัดสินใจเรียนมหาวิทยาลัย
aBRIDGEd ล่าสุด
ผลกระทบของการขึ้นค่าเล่าเรียนต่อการตัดสินใจเรียนมหาวิทยาลัย
Events
Events
Conferences
Research Workshops
Policy Forums
Seminars
Exchanges
Research Briefs
Joint NSD-PIER Applied Microeconomics Research Workshop
งานประชุมเชิงปฏิบัติการต่อไป
Joint NSD-PIER Applied Microeconomics Research Workshop
Special Economic Zones and Firm Performance: Evidence from Vietnamese Firms
งานสัมมนาล่าสุด
Special Economic Zones and Firm Performance: Evidence from Vietnamese Firms
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจ
ป๋วย อึ๊งภากรณ์
Puey Ungphakorn Institute for Economic Research
Community
Community
PIER Research Network
Visiting Fellows
Funding and Grants
PIER Research Network
PIER Research Network
Funding & Grants
Funding & Grants
About Us
About Us
Our Organization
Announcements
PIER Board
Staff
Work with Us
Contact Us
Staff
Staff
Call for Papers: PIER Research Workshop 2025
ประกาศล่าสุด
Call for Papers: PIER Research Workshop 2025
aBRIDGEdabridged
Making Research Accessible
QR code
Year
2025
2024
2023
2022
...
Topic
Development Economics
Macroeconomics
Financial Markets and Asset Pricing
Monetary Economics
...
/static/169e904e1d06b9c171b9b3b87d0fe9ce/41624/cover.jpg
22 กันยายน 2566
20231695340800000

ถอดบทเรียนมาตรการพักหนี้เกษตรกรไทย ช่วยเกษตรกรไทยได้จริงหรือ?

เข้าใจผลกระทบของ 13 มาตรการพักหนี้ใน 9 ปี สู่การแก้ปัญหาหนี้เกษตรกรอย่างยั่งยืน
ลัทธพร รัตนวรารักษ์โสมรัศมิ์ จันทรัตน์
ถอดบทเรียนมาตรการพักหนี้เกษตรกรไทย ช่วยเกษตรกรไทยได้จริงหรือ?
excerpt

มาตรการพักชำระหนี้อยู่คู่กับเกษตรกรไทยมายาวนานกว่าสองทศวรรษ บทความนี้สรุปงานวิจัยของ Ratanavararak & Chantarat (2022) ซึ่งศึกษาผลกระทบของมาตรการพักหนี้ต่อการสะสมหนี้และการชำระหนี้ ตลอดถึงผลต่อการออมและการลงทุนทำเกษตรของครัวเรือนเกษตรกรไทยทั่วประเทศ โดยใช้ข้อมูลสินเชื่อรายสัญญาในช่วง 9 ปีที่ผ่านมา ของลูกหนี้ตัวอย่าง 1 ล้านคนที่สุ่มจากลูกหนี้รายย่อยของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ซึ่งเป็นสถาบันการเงินรายใหญ่ที่สุดของเกษตรกรไทยและเป็นช่องทางหลักในการออกมาตรการพักชำระหนี้ของภาครัฐ ผลการศึกษาชี้ว่า 13 มาตรการพักหนี้ในอดีต ที่ทำในวงกว้าง ต่อเนื่องยาวนาน และไม่มีเงื่อนไขการรักษาวินัยทางการเงินที่ดี จะไม่สามารถแก้ปัญหาให้ลูกหนี้เกษตรกรในกลุ่มต่าง ๆ ได้อย่างยั่งยืน การศึกษานี้สามารถสะท้อนบทเรียนต่อการออกแบบนโยบายพักหนี้ และแนวทางการแก้หนี้เกษตรกรอย่างยั่งยืนได้

ปัญหาหนี้สินเกษตรกรไทยเป็นปัญหาที่ต้องได้รับการแก้ไขอย่างจริงจังและเร่งด่วน Chantarat et al. (2022) และ Chantarat et al. (2023) ใช้ข้อมูลสำรวจครัวเรือนเกษตรของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ และข้อมูลสินเชื่อรายสัญญาจากเครดิตบูโร แสดงให้เห็นว่าเกษตรกรไทยมีหนี้สินกันเป็นวงกว้าง มีหนี้เฉลี่ยมากถึงกว่า 450,000 บาทต่อครัวเรือน และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยโตขึ้นถึง 75% ในช่วง 8 ปีที่ผ่านมา และกว่า 57% ของครัวเรือนมีหนี้สินสูงเกินศักยภาพในการชำระไปแล้ว1

ครัวเรือนเกษตรกรกว่าครึ่งมีแนวโน้มที่จะติดกับดักหนี้ที่ไม่สามารถปิดจบได้ (หรือที่เรียกว่าเป็นหนี้เรื้อรัง หรือ persistent debt) ทั้ง ๆ ที่รัฐก็มีมาตรการช่วยเหลือทางด้านสินเชื่อออกมาอย่างต่อเนื่อง จากข้อมูลลูกหนี้เกษตรกรกว่า 4 ล้านรายในข้อมูลสินเชื่อเครดิตบูโรกว่า 5 ปี เราสามารถแยกกลุ่มลูกหนี้เกษตรกรที่กู้ในระบบออกได้เป็นสามกลุ่มในรูปที่ 1 ตามสถานการณ์และพลวัตหนี้ โดยกลุ่มใหญ่ที่สุดกว่า 49.7% เป็นกลุ่มหนี้เรื้อรัง (persistent debt) เพราะมีแนวโน้มไม่สามารถปิดจบหนี้ที่มีได้ก่อนอายุ 70 ปี เนื่องจากชำระได้เพียงดอกเบี้ยมาโดยตลอด เป็นกลุ่มที่กำลังติดกับดักหนี้ และเป็น priority และความท้าทายสำคัญในการแก้ไขปัญหาหนี้เกษตรกรไทย

รูปที่ 1: การแยกกลุ่มลูกหนี้เกษตรกรรายย่อย ตามสถานะและพลวัตหนี้

การแยกกลุ่มลูกหนี้เกษตรกรรายย่อย ตามสถานะและพลวัตหนี้

ที่มา: ข้อมูลสินเชื่อเชิงสถิติจากบริษัทข้อมูลเครดิตแห่งชาติ จำกัด (เครดิตบูโร) ปี 2017–2022 คำนวณโดยคณะผู้วิจัยหมายเหตุ: ลูกหนี้เรื้อรัง หมายถึง ผู้กู้ที่มีสินเชื่อประเภท term loan และประมาณการว่าจะไม่สามารถชำระคืนหนี้ได้หมดภายในอายุ 70 ปี จากพฤติกรรมการชำระหนี้ในอดีตในช่วงระหว่างปี 2017–2022; ลูกหนี้ปกติ ประกอบด้วยผู้กู้ 2 ประเภท คือ (1) ผู้กู้ที่มีสินเชื่อประเภท term loan และประมาณการว่าจะสามารถชำระคืนหนี้ได้หมดภายในอายุ 70 ปี คิดเป็นสัดส่วนผู้กู้ 24.3% (ยอดหนี้คงค้างเฉลี่ย 495,366 บาทต่อคน) และ (2) ผู้กู้ที่ไม่มีสินเชื่อประเภท term loan มีแต่ revolving loan คิดเป็นสัดส่วนผู้กู้ 12.8% (ยอดหนี้คงค้างเฉลี่ย 54,875 บาทต่อคน อัตราการโตของหนี้ในช่วงปี 2017–2022 อยู่ที่ –60.1%)

มาตรการพักชำระหนี้ (debt moratorium; DM) เป็นมาตรการหลักของรัฐในการช่วยเหลือปัญหาหนี้เกษตรกรไทย โดยในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา มีมาตรการพักชำระหนี้สำหรับเกษตรกรออกมาอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้ครัวเรือนเกษตรกรส่วนใหญ่เข้าร่วมมาตรการพักหนี้กันในวงกว้างและยาวนาน Ratanavararak & Chantarat (2022) พยายามตอบคำถามสำคัญ คือมาตรการพักหนี้ส่งผลกระทบอย่างไรกับเกษตรกร และช่วยแก้หนี้ได้จริงหรือ?

Ratanavararak & Chantarat (2022) ศึกษาผลกระทบของมาตรการพักชำระหนี้ต่อการโตของหนี้และพฤติกรรมการชำระหนี้ ตลอดถึงผลต่อการออมและการลงทุนในการทำเกษตรของครัวเรือนเกษตรกรทั่วประเทศ โดยใช้ข้อมูลระดับสัญญาสินเชื่อของครัวเรือนตัวอย่าง 1 ล้านรายที่สุ่มจากผู้กู้ ธ.ก.ส. ในช่วง 9 ปี (2014–2023)2 และนำมาเชื่อมต่อในระดับครัวเรือนกับข้อมูลทะเบียนเกษตรกร ที่สามารถสะท้อนลักษณะการทำการเกษตรและคุณสมบัติต่าง ๆ ของครัวเรือนได้ ความละเอียดและครอบคลุมของข้อมูลจึงทำให้งานวิจัยนี้สามารถคำนวณผลกระทบของมาตรการทั้งในระยะสั้นและกลาง และผลกระทบที่แตกต่างกันระหว่างครัวเรือนกลุ่มต่าง ๆ ตลอดถึงสามารถสะท้อนถึงกลไกที่มาตรการพักหนี้ในอดีตส่งผลต่อปัญหาหนี้ของครัวเรือนในระยะยาวได้

งานวิจัยในอดีตบอกอะไรเกี่ยวกับผลกระทบของมาตรการพักชำระหนี้?

ในทางทฤษฎี มาตรการพักชำระหนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยลดภาระในการจ่ายหนี้ของเกษตรกรลงชั่วคราว เมื่อเกษตรกรมีสภาพคล่องดีขึ้น ก็อาจนำเงินนี้ไปบริโภค ออม หรือลงทุนทางการเกษตรได้ตามปรกติ ซึ่งอาจจะช่วยฟื้นฟูความสามารถในการหารายได้ และความสามารถในการจ่ายคืนหนี้ได้เมื่อออกจากมาตรการ มาตรการพักหนี้ที่ให้แก่เกษตรกรที่ประสบภัยพิบัติยังสามารถเป็น safety net ที่ช่วยบรรเทาผลกระทบและความเสียหายจากภัยพิบัติได้ส่วนหนึ่ง นอกจากนี้ ภาระหนี้ที่ลดลงเหลือเพียงแต่การจ่ายดอกเบี้ยคืน หรือจ่ายหนี้อื่นที่ไม่ได้รับการพักหนี้ ก็น่าจะช่วยให้เกษตรกรผิดนัดชำระหนี้ได้น้อยลงในระหว่างพักหนี้

แต่งานศึกษาเชิงประจักษ์ในประเทศไทย ชี้ให้เห็นว่ามาตรการพักชำระหนี้ไม่ได้ช่วยให้ครัวเรือนบริโภค ออม หรือลงทุนได้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ Tambunlertchai (2004) ได้ประเมินประสิทธิผลของมาตรการพักชำระหนี้มาตรการแรกในช่วงปี 2001–2004 โดยใช้ข้อมูลสำรวจ Townsend Thai data และไม่พบว่าการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้สามารถช่วยเพิ่มการบริโภค การสะสมทรัพย์สิน และการออมได้ตามวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ นอกจากนี้ งานศึกษาอื่นในประเทศไทยส่วนใหญ่ใช้ข้อมูลสำรวจหรือกรณีศึกษา เช่น Chawanote & Achavanuntakul (2019) ซึ่งพบว่ามาตรการพักหนี้นั้นไม่สามารถช่วยแก้ปัญหาหนี้เกษตรกรได้อย่างยั่งยืน

งานวิจัยเชิงประจักษ์ที่ศึกษามาตรการบรรเทาภาระหนี้ของครัวเรือนเกษตรกรในรูปแบบอื่นในต่างประเทศพบผลคล้ายกันว่ามาตรการบรรเทาภาระหนี้ นอกจากจะไม่ช่วยเพิ่มการบริโภค การออม การลงทุน และผลิตภาพแล้ว ยังอาจนำมาซึ่งแรงจูงใจที่บิดเบี้ยว วินัยทางการเงินที่แย่ลง และเกิดแรงจูงใจที่บิดเบี้ยว (moral hazard) ได้ เช่น การศึกษามาตรการยกหนี้ให้แก่เกษตรกรขนาดใหญ่ในอินเดีย ในปี 2008 (Agricultural Debt Waiver and Debt Relief Scheme; ADWDRS) (Giné & Kanz, 2018; Kanz, 2016; Mukherjee et al., 2018; De & Tantri, 2017; Mishra et al., 2017) และการศึกษามาตรการยกเว้นการยึดอสังหาริมทรัพย์เพื่อช่วยบรรเทาปัญหาหนี้ของเกษตรกรในสหรัฐอเมริกาในยุค 1930s (Alston, 1984; Rucker & Alston, 1987) นอกจากนี้ สำหรับการศึกษาในผู้กู้กลุ่มอื่น Dinerstein et al. (2023) ได้ศึกษาการพักชำระหนี้เพื่อการศึกษาในสหรัฐอเมริกาจากวิกฤติโควิด 19 ระหว่างปี 2020–2023 และพบว่าถึงแม้มาตรการจะช่วยลดการผิดนัดชำระหนี้ได้เล็กน้อย และช่วยเพิ่มการบริโภคในระยะสั้นได้ แต่ลูกหนี้กลับมีการกู้สินเชื่อบ้าน สินเชื่อรถ และใช้บัตรเครดิตเพิ่ม จากความสามารถในการชำระหนี้ที่เหลือจากการพักหนี้เพื่อการศึกษา ทำให้หนี้รวมของลูกหนี้นั้นกลับเพิ่มขึ้น

ผลจากงานวิจัยในอดีตนำมาซึ่งคำถามหลักของการศึกษานี้ว่า มาตรการพักชำระหนี้ช่วยเหลือเกษตรกรไทยได้มากน้อยเพียงใด และช่วยเหลือเกษตรกรกลุ่มไหนได้บ้าง?

มาตรการพักชำระหนี้เกษตรกรไทยที่ผ่านมาเป็นอย่างไร? ต่างกับในต่างประเทศอย่างไร?

มาตรการพักชำระหนี้ของเกษตรกรไทยมีทุกปี ปีละหลายมาตรการ โดยรูปที่ 2 แสดงให้เห็นว่าตั้งแต่ปี 2014 เป็นต้นมา เรามีมาตรการพักหนี้มาแล้วถึง 13 มาตรการใหญ่ ซึ่งออกมาอย่างต่อเนื่องทุกปี โดยมาตรการเหล่านี้มีระยะเวลาไม่เท่ากัน แต่เหลื่อมกัน จึงสามารถเอื้อให้ลูกหนี้บางกลุ่มสามารถเลือกที่จะอยู่ในโครงการพักหนี้ได้อย่างต่อเนื่องและยาวนานได้

รูปที่ 2: มาตรการพักชำระหนี้หลัก และสัดส่วนของลูกหนี้เกษตรกรที่มีสิทธิ์เข้าร่วมระหว่างปี 2014–2023

มาตรการพักชำระหนี้หลัก และสัดส่วนของลูกหนี้เกษตรกรที่มีสิทธิ์เข้าร่วมระหว่างปี 2014–2023

ที่มา: ธ.ก.ส. สรุปโดยคณะผู้วิจัยหมายเหตุ: สรุปจากการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้ที่เห็นในข้อมูลสุ่มเกษตรกรผู้กู้ ธ.ก.ส. 1 ล้านราย ณ 31 มีนาคม ของทุกปี ซึ่งอาจน้อยกว่ามาตรการพักชำระหนี้ที่มีทั้งหมดในแต่ละปีได้; มาตรการที่แสดงเป็นมาตรการประเภทใหญ่โดยอาจมีหลายมาตรการย่อยที่พักหนี้เพื่อวัตถุประสงค์เดียวกันแต่มีรายละเอียดของโครงการต่างกัน เช่น (1) มาตรการพักหนี้โควิดทั้งระบบ 2020 พักหนี้โควิดภาคสมัครใจ พักหนี้โควิดระลอก 3 ระลอก 4 พักหนี้โควิดสำหรับลูกหนี้ที่มีรอบชำระรายเดือน ฯลฯ รวมเป็นมาตรการพักหนี้ COVID-19 (2) พักหนี้ Drought 2015 รวมพักหนี้ลูกค้าภัยแล้ง 2015 ใน 22 จังหวัด กับพักหนี้เลื่อนกำหนดชำระภัยแล้ง 2015 สำหรับเกษตรกรทั่วประเทศ และ (3) พักหนี้ Drought 2019 รวมพักหนี้ภัยแล้ง 2019 แบบลดดอกเบี้ย และแบบทั้งลดดอกเบี้ยและขยายระยะเวลา; ปีที่ปรากฏในชื่อมาตรการเป็นปีการเพาะปลูกหรือปีปฏิทินที่ประสบภัยพิบัติ; ตัวเลขในวงเล็บคือสัดส่วนจำนวนผู้กู้ที่มีสิทธิ์เข้าร่วมมาตรการพักหนี้นั้น ๆ; กล่องสีเข้มกว่าหมายถึงมีเกษตรกรที่มีสิทธิ์เข้าร่วมมาตรการพักหนี้นั้นสูง

มาตรการพักชำระหนี้ในอดีต สามารถแบ่งได้เป็น 2 ประเภทหลัก คือ

  1. มาตรการพักหนี้ที่ออกโดยไม่ได้มีเหตุการณ์ (shock) ที่ส่งผลกระทบต่อความสามารถในการชำระของลูกหนี้ เช่น มาตรการพักหนี้ที่ให้แก่เกษตรกรผู้ปลูกข้าว มันสำปะหลัง หรือปลูกผลไม้โดยเฉพาะ รวมไปถึงมาตรการพักหนี้ขนาดใหญ่ที่ให้เกือบถ้วนหน้า อย่างมาตรการขยายเวลาชำระหนี้ภายใต้มาตรการลดภาระหนี้เพื่อสนับสนุนการปฏิรูปภาคการเกษตรตามแนวทางเกษตรประชารัฐ ซึ่งเป็นมาตรการพักหนี้ที่มีเกษตรกรมีสิทธิ์เข้าร่วมสูงที่สุด คิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 69% จากผู้กู้ทั้งหมดที่มีในข้อมูล รวมถึงมาตรการพักหนี้ที่ให้ทั้งกับผู้กู้ที่ไม่มีหนี้เสีย (non-NPL) และผู้กู้ที่มีหนี้เสีย (NPL) และ
  2. มาตรการพักหนี้ที่ออกเมื่อเกิด shock ที่ส่งผลกระทบต่อความสามารถในการชำระของลูกหนี้ เช่น มาตรการพักหนี้เพื่อช่วยลดผลกระทบจากภัยพิบัติต่าง ๆ ซึ่งมีจำนวนน้อยกว่าครึ่งหนึ่งของมาตรการทั้งหมด

มาตรการพักหนี้ที่ผ่านมาส่วนใหญ่มีคุณลักษณะ 3 ประการ

  1. พักเพียงเงินต้น แต่ไม่ได้พักดอกเบี้ย โดยมาตรการที่ผ่านมาอาจมีการลดดอกเบี้ยควบคู่กัน และมีเพียงบางมาตรการเท่านั้นที่พักการชำระทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยด้วย ดังนั้นเมื่อเป็นการพักชำระเพียงเงินต้น เกษตรกรที่เข้าร่วมมาตรการยังคงต้องชำระดอกเบี้ยในงวดนั้น ๆ อยู่

  2. ไม่มีเงื่อนไขที่จะช่วยรักษาวินัยการชำระหนี้ให้ลูกหนี้ที่เข้าโครงการ เช่น ไม่มีการสร้างการรับรู้ในวงกว้างว่าลูกหนี้ยังจำเป็นต้องชำระดอกเบี้ยอยู่ หรือไม่มีเงื่อนไขให้ลูกหนี้ต้องชำระดอกเบี้ย และยังให้ผู้กู้ที่เข้ามาตรการสามารถกู้เพิ่มได้ตามปรกติ

  3. มักให้กับเกษตรกรในวงกว้าง โดยมีการให้สิทธิ์แบบอัตโนมัติเมื่อลูกหนี้ผ่านเกณฑ์ที่จะได้รับการพักหนี้ เกษตรกรส่วนใหญ่จึงใช้สิทธิ์ทั้ง ๆ ที่อาจจะไม่มีความจำเป็น ดังนั้นจะเห็นได้จากรูปที่ 2 ว่า มีเกษตรกรเข้าร่วมมาตรการเป็นจำนวนมาก และในรูปที่ 3 ที่แสดงให้เห็นว่าในแต่ละปีเกษตรกรผู้เข้าร่วมมาตรการพักหนี้ทั้งหมดคิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ยถึง 52.2% ต่อปี และสูงถึง 77.1% ในปี 2021 และจะเห็นได้จากรูปที่ 3 ว่ามีเพียงส่วนน้อยเท่านั้นที่อาจเลือกนำเงินมาชำระคืนเงินต้นถึงแม้จะได้รับสิทธิ์การพักหนี้ก็ตาม (หรือมา opt out จากมาตรการ) ซึ่งการศึกษานี้จะถือว่าเกษตรกรเหล่านี้ไม่ได้อยู่ในมาตรการพักหนี้ และคำนวณผลกระทบเฉพาะต่อครัวเรือนที่เข้าร่วมมาตรการจริง ๆ ที่ไม่ได้จ่ายคืนเงินต้นตามสิทธิ์ที่ได้เท่านั้น (treatment on the treated)3

รูปที่ 3: สัดส่วนเกษตรกรผู้กู้ที่เข้าร่วมมาตรการพักหนี้ แยกตามปีและมาตรการที่เข้าร่วม 2015–2023
ที่มา: ธ.ก.ส. คำนวณโดยคณะผู้วิจัยหมายเหตุ: แท่งแต่ละสีคือการเข้ามาตรการพักหนี้ 1 รูปแบบ ซึ่งสามารถเป็นได้ทั้งการเข้าพักหนี้ 1 มาตรการ (เช่น Pracharat, Rice farmers) หรือเข้ามากกว่า 1 มาตรการ ซึ่งแสดงโดยชื่อที่มีเครื่องหมายบวก เช่น Pracharat + Low income หมายถึงเข้าทั้งมาตรการเกษตรประชารัฐและมาตรการพักชำระหนี้ผู้มีรายได้น้อยพร้อมกัน; แท่งโทนสีแดงคือมาตรการพักหนี้ที่เกี่ยวกับ shock; แท่งโทนสีน้ำเงินคือมาตรการพักหนี้ที่ไม่ได้เกี่ยวกับ shock; มาตรการพักหนี้อื่น ๆ (Other DM programs) ได้แก่ พักหนี้อุทกภัยภาคใต้ 2016 พักชำระหนี้มันสำปะหลัง 2016 พักหนี้ 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ และพักหนี้ชาวสวนผลไม้; การเข้าร่วมมาตรการพักหนี้หมายถึงผู้กู้ที่มีสิทธิ์ได้เข้ามาตรการและใช้สิทธิ์โดยไม่ได้นำเงินมาชำระคืนหนี้ในปีนั้น ๆ ผู้กู้ที่ชำระคืนเงินต้นมากกว่า 10,000 บาทจะไม่ถือว่าใช้สิทธิ์เข้ามาตรการพักหนี้ (Eligible for DM, but opt out) ซึ่งการวิเคราะห์ต้องใช้ข้อมูลยอดหนี้คงค้างในปีก่อนหน้าเพื่อเปรียบเทียบ ทำให้ข้อมูลการเข้าร่วมมาตรการเริ่มต้นที่ปี 2015

นอกจากนี้ เนื่องจากการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้เป็นการเข้าร่วมระดับบัญชีสินเชื่อ เกษตรกรหนึ่งคนจึงสามารถเข้าร่วมได้มากกว่าหนึ่งมาตรการในเวลาเดียวกันจากการมีสินเชื่อหลายบัญชี และแต่ละบัญชีได้รับการพักหนี้ในต่างมาตรการกัน เช่น การเข้าร่วมมาตรการพักหนี้สำหรับผู้ประสบภัยแล้งปี 2015 พร้อม ๆ กับมาตรการพักหนี้สำหรับเกษตรกรผู้ปลูกข้าว ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนสูงกว่า 10% จากผู้กู้ทั้งหมดในปี 2017 (แท่งสีเขียวในรูปที่ 3) เป็นต้น

ทั้งนี้ มาตรการพักชำระหนี้เกษตรกรของไทยมีความต่างจากมาตรการในต่างประเทศที่จะมุ่งทำมาตรการพักหนี้เฉพาะจุด และมีกลไกในการรักษาวินัยให้ลูกหนี้ที่เข้ามาตรการ เช่น เมื่อเปรียบเทียบกับมาตรการที่คล้ายกันในต่างประเทศ เช่น Debt Relief Orders (DRO) และ payment holiday ของสหราชอาณาจักร ซึ่งเป็นการเว้นการชำระคืนหนี้ไปเป็นระยะเวลาหนึ่งคล้ายกัน แต่จะมีลักษณะที่ต่างกันคือ ในการเข้าร่วม ผู้กู้ต้องเป็นผู้ยื่นเรื่องคำขอเข้าไป (opt in) และแสดงให้เห็นว่ามีปัญหาด้านการชำระหนี้ โดยอาจมีเงื่อนไขด้านรายได้และสินทรัพย์เพิ่มเติมด้วย นอกจากนี้ การเข้าร่วมมาตรการเหล่านี้ยังอาจมีประวัติในเครดิตบูโรซึ่งเป็นทางหนึ่งในการช่วยป้องกันการกู้สินเชื่อใหม่ที่เกินความสามารถจะจ่ายได้

การเข้าร่วมมาตรการพักชำระหนี้ของเกษตรกรไทย

เกษตรกรไทยเข้าร่วมมาตรการพักหนี้กันมากขนาดไหน?

ลูกหนี้เกษตรกรไทยเข้ามาตรการพักชำระหนี้กันอย่างถ้วนหน้าและเข้มข้น โดยรูปที่ 4 แสดงให้เห็นว่า กว่า 86% ของลูกหนี้เกษตรกรเคยเข้ามาตรการพักชำระหนี้มาอย่างน้อย 1 มาตรการ กว่า 41.4% เคยพักหนี้มาแล้วมากกว่า 4 ปี และ 18.5% ได้เข้าพักหนี้มาแล้วมากกว่า 4 มาตรการ และเนื่องจากเรามีมาตรการพักหนี้หลายมาตรการต่อเนื่อง ทำให้เกษตรกรสามารถได้รับการพักหนี้ได้เรื่อย ๆ โดยการออกจากมาตรการหนึ่งแล้วเข้าอีกมาตรการต่อ ดังนั้นลักษณะการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้ของลูกหนี้แต่ละรายในระยะเวลาที่ผ่านมาจึงมีหลากหลายรูปแบบ โดยในรูปที่ 4c แสดงให้เห็นว่าตั้งแต่ปี 2015–2021 มีลูกหนี้เกษตรกรกว่า 35% ที่เข้ามาตรการพักหนี้แล้วอยู่ต่อเนื่องโดยไม่มีปีไหนที่ออกจากมาตรการ ในขณะที่ 51% มีการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้แบบเข้า ๆ ออก ๆ เข้าร่วมบางปี ออกมาระยะหนึ่ง แล้วอาจกลับไปเข้าร่วมมาตรการพักหนี้ใหม่ และมีเพียง 14% ของลูกหนี้เกษตรกรที่ไม่เคยเข้าร่วมมาตรการพักชำระหนี้เลย

รูปที่ 4: สัดส่วนเกษตรกรผู้กู้ที่เข้าร่วมมาตรการพักหนี้ในช่วง 2015–2021 แยกตามจำนวนมาตรการ จำนวนปีที่เข้าร่วม และลักษณะการเข้าร่วม

สัดส่วนเกษตรกรผู้กู้ที่เข้าร่วมมาตรการพักหนี้ในช่วง 2015–2021 แยกตามจำนวนมาตรการ จำนวนปีที่เข้าร่วม และลักษณะการเข้าร่วม

ที่มา: ธ.ก.ส. คำนวณโดยคณะผู้วิจัยหมายเหตุ: พิจารณาการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้ตลอดช่วง 2015–2021; การศึกษาด้วยเศรษฐมิติของงานวิจัยนี้ใช้ข้อมูลในช่วง 2015–2021 ซึ่งมีข้อมูลด้านการทำเกษตรครบถ้วนกว่าช่วงปี 2022–2023 เพื่อให้สอดคล้องกับการศึกษาหลัก รูปนี้จึงแสดงเพียงการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้ในช่วงปี 2015–2021; Always in DM = ผู้กู้เข้าร่วมมาตรการพักหนี้ตลอดระยะเวลาที่มีข้อมูล; Enter DM and never exit = ในช่วงปีที่มีข้อมูล เห็นผู้กู้เข้ามาตรการพักหนี้ในปีใดปีหนึ่งแล้วอยู่ตลอดโดยไม่ได้ออกมา; On & off participation with 1-year exit duration = ผู้กู้เข้า ๆ ออก ๆ มาตรการพักหนี้ โดยมีช่วงที่ออกจากมาตรการพักหนี้ยาวไม่เกิน 1 ปี; On & off participation with > 1-year exit duration = ผู้กู้เข้า ๆ ออก ๆ มาตรการพักหนี้ โดยมีช่วงที่ออกจากมาตรการพักหนี้ยาวเกินกว่า 1 ปี

นอกจากนี้ รูปแบบการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้อย่างเข้มข้น ก็สามารถเห็นได้ทั่วประเทศ โดยรูปที่ 5 แสดงให้เห็นถึงการกระจายตัวของลักษณะการเข้าร่วมมาตรการพักชำระหนี้ ซึ่งจะเห็นได้ว่า ภาคกลางตอนบนมีเกษตรกรเข้าร่วมเป็นสัดส่วนสูงกว่า และยาวนานกว่าภูมิภาคอื่น ๆ

รูปที่ 5: การเข้าร่วมมาตรการพักหนี้รายพื้นที่ในช่วง 2015–2021

การเข้าร่วมมาตรการพักหนี้รายพื้นที่ในช่วง 2015–2021

ที่มา: ธ.ก.ส. คำนวณโดยคณะผู้วิจัยหมายเหตุ: กราฟแสดงสัดส่วนของครัวเรือนเกษตรรายตำบล และแสดงเฉพาะตำบลที่มีผู้กู้มากกว่า 5 คน

เกษตรกรกลุ่มไหนมักเข้ามาตรการพักชำระหนี้?

ลูกหนี้ที่เข้าและไม่เข้ามาตรการพักชำระหนี้มีคุณลักษณะที่แตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ โดยตารางที่ 1 เปรียบเทียบคุณลักษณะของเกษตรกร การทำการเกษตร และสถานการณ์ทางการเงินของลูกหนี้ที่เข้าและไม่ได้เข้ามาตรการโดยใช้ข้อมูลในปี 2014 ซึ่งเป็นช่วงเวลาก่อนที่ลูกหนี้จะเข้ามาตรการ และพบว่า ลูกหนี้ที่เข้าพักหนี้มักเป็นกลุ่มที่มีความเปราะบาง และมีแนวโน้มที่จะมีปัญหาในการชำระหนี้มากกว่ากลุ่มที่ไม่ได้เข้า เพราะมีความเสี่ยงสูง ยอดหนี้สูง และมีเงินออมต่ำกว่ากลุ่มที่ไม่ได้เข้าอย่างมีนัยสำคัญ แต่เมื่อมองถึงศักยภาพ ก็พบว่า ลูกหนี้ที่เข้าพักหนี้มักเป็นกลุ่มที่มีศักยภาพสูงกว่ากลุ่มที่ไม่ได้เข้า เพราะมีอายุน้อย มีรายได้จากหลายแหล่ง มีสัดส่วนของลูกหนี้ที่มีหลักประกันสูง และมีโอกาสผิดนัดชำระหนี้น้อยกว่ากลุ่มที่ไม่ได้เข้าอย่างมีนัยสำคัญ และนอกจากนี้ ลูกหนี้ที่เข้าพักหนี้มักได้รับเงินช่วยเหลือภาครัฐสูงกว่ากลุ่มที่ไม่ได้เข้าอย่างมีนัยสำคัญอีกด้วย

ตารางที่ 1: เปรียบเทียบคุณลักษณะของลูกหนี้เกษตรกรที่เข้าและไม่ได้เข้ามาตรการพักหนี้
เข้ามาตรการพักหนี้ไม่ได้เข้าเข้ามาตรการพักหนี้ความแตกต่าง
ลักษณะเกษตรกรและการทำการเกษตร
อายุ (ปี)53.054.3–1.3***
การศึกษาระดับประถมหรือต่ำกว่า (% ผู้กู้)45.845.40.4**
พื้นที่เพาะปลูก (ไร่)20.521.2–0.7***
มีที่ดินเป็นของตัวเอง (% ผู้กู้)81.182.1–1.0***
อยู่ในเขตชลประทาน (% ผู้กู้)13.419.0–5.6***
มี diversification สูง (% ผู้กู้)39.134.05.2***
เข้าร่วมโครงการด้านการเกษตรของภาครัฐ (% ผู้กู้)13.214.0–0.9***
ได้รับเงินช่วยเหลือภัยพิบัติจากภาครัฐ (% ผู้กู้)6.04.81.2***
ลักษณะการกู้ยืม
ยอดเงินต้นคงค้าง (บาท)227,338145,42781,961***
ยอดเงินฝาก (บาท)23,04043,640–20,600***
ผิดนัดชำระหนี้ (% ผู้กู้)9.819.1–9.3***
มีหลักประกัน (% ผู้กู้)61.346.414.9***
ที่มา: ข้อมูล ธ.ก.ส. คำนวณโดยคณะผู้วิจัย หมายเหตุ: ค่าที่แสดงในคอลัมน์ 1 และ 2 เป็นค่าเฉลี่ยโดยใช้ข้อมูลปี 2015 ซึ่งเป็นปีแรกของข้อมูล; การศึกษาคือการศึกษาสูงที่สุดของสมาชิกในครัวเรือน; มี diversification หมายถึงการปลูกพืชหลายชนิดและมีรายได้นอกภาคเกษตร; โครงการด้านการเกษตรของภาครัฐ คือโครงการแปลงใหญ่และโครงการพืชหลังนา; คอลัมน์สุดท้ายแสดงผลต่างระหว่างค่าเฉลี่ยของผู้กู้ที่เข้าและไม่ได้เข้ามาตรการพักหนี้ และผลการทดสอบความแตกต่างด้วย t-test โดย *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

ความแตกต่างระหว่างกลุ่มลูกหนี้ที่เข้าและไม่เข้ามาตรการนี้สะท้อนความท้าทายสำคัญในการวัดผลกระทบของการเข้ามาตรการพักหนี้ของงานวิจัยนี้ เนื่องจากลูกหนี้ที่เข้าร่วมมีลักษณะที่แตกต่างจากลูกหนี้ที่ไม่ได้เข้าร่วมตั้งแต่ต้นอยู่แล้ว ดังนั้นหากเราเห็นความแตกต่างของทั้งสองกลุ่มหลังจากเข้ามาตรการ เราอาจไม่สามารถสรุปได้ว่าความแตกต่างนั้นเป็นผลมาจากมาตรการพักหนี้ทั้งหมด (ทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่าปัญหา selection bias)

งานวิจัยนี้วัดผลกระทบของการพักหนี้ต่อลูกหนี้เกษตรกรไทยอย่างไร?

งานวิจัยนี้วัดผลกระทบของมาตรการพักชำระหนี้ต่อภาระหนี้และพฤติกรรมการชำระหนี้ของลูกหนี้เกษตรกร ตลอดถึงการออมและการลงทุนทำการเกษตรของลูกหนี้ในช่วงที่เข้าพักหนี้ โดยมีสมมุติฐานว่า ลูกหนี้ที่เข้ามาตรการจะมีความสามารถในการชำระหนี้ได้ดีขึ้นเมื่อออกจากมาตรการ เนื่องจากได้รับการพักภาระหนี้ในช่วงที่มีปัญหา ทำให้สามารถยังคงลงทุนทำการเกษตรเพื่อฟื้นฟูสถานะทางเศรษฐกิจได้ โดยจะวัดผลกระทบต่อ outcome เหล่านี้ทั้งในช่วงที่อยู่ในมาตรการ และเมื่อออกจากมาตรการไปแล้ว ทั้งในระยะสั้น (1 ปี) และระยะกลาง (3 ปี) ตลอดถึงวัดผลกระทบที่แตกต่างไปเมื่อลูกหนี้เข้าร่วมมาตรการอย่างเข้มข้นขึ้น (intensity) และระหว่างลูกหนี้ที่เข้ามาตรการกลุ่มต่าง ๆ

ความท้าทายสำคัญของการวัดผลกระทบของมาตรการพักหนี้ต่อลูกหนี้เกษตรกรกลุ่มต่าง ๆ คือการหาระเบียบวิธีทางเศรษฐมิติมาช่วยแก้ปัญหา selection bias ข้างต้น โดยงานวิจัยนี้ได้ใช้ประโยชน์จากข้อมูล 9 ปีของลูกหนี้ตัวอย่างรายเดิม 1 ล้านราย (panel data) ร่วมกับระเบียบวิธี difference-in-differences ซึ่งจะเปรียบเทียบความเปลี่ยนแปลงของ outcome ก่อนและหลังเข้าร่วมมาตรการ ของกลุ่มลูกหนี้เกษตรกรที่เข้ามาตรการ (treatment group) และกลุ่มที่ไม่เข้ามาตรการ (ซึ่งจะทำหน้าที่เป็น counterfactual) ร่วมกับการใช้ fixed effect หรือตัวแปรระดับเกษตรกร เพื่อขจัดความแตกต่างระดับบุคคล และความแตกต่างระหว่างกลุ่มลูกหนี้ที่เข้าและไม่เข้ามาตรการ หรือ selection bias ที่อาจส่งผลให้ outcome ของทั้งสองกลุ่มแตกต่างกัน นอกจากนี้ งานวิจัยได้ควบคุมปัจจัยระดับครัวเรือนในช่วงเวลาต่าง ๆ (time-varying factors) ที่อาจส่งผลให้ trend ของการเปลี่ยนแปลงของ outcome เหล่านี้มีความแตกต่างกันระหว่างลูกหนี้เกษตรกรทั้งสองกลุ่มได้ เช่น ตัวแปรความไม่แน่นอนต่าง ๆ การได้รับการปรับปรุงโครงสร้างหนี้ และการเข้าร่วมมาตรการภาครัฐอื่น ๆ เป็นต้น

อีกความท้าทายของงานวิจัยนี้ คือ เนื่องจากมาตรการพักชำระหนี้มีหลายมาตรการในช่วงที่ผ่านมา ทำให้ไม่สามารถวัดผลกระทบต่อลูกหนี้ของแต่ละมาตรการเฉพาะได้ เนื่องจากลูกหนี้แต่ละรายก็จะได้รับผลกระทบจากหลากหลายมาตรการที่เข้าร่วม (ต่างจากงานวิจัยที่ผ่านมาที่วัดผลกระทบของมาตรการเฉพาะ) และเนื่องจากลูกหนี้แต่ละรายก็เข้าร่วมมาตรการพักชำระหนี้ต่าง ๆ คนละเวลา ทำให้ลูกหนี้กลุ่มที่เข้าและไม่เข้าร่วมมาตรการในแต่ละช่วงเวลา อาจมี trend ของการเปลี่ยนแปลงของ outcome ที่แตกต่างกันด้วย ทำให้ไม่สามารถเป็น treatment group และ counterfactual ที่เหมาะสมได้ งานวิจัยนี้จึงได้ใช้ difference-in-differences with multiple treatment time periods จาก Callaway & Sant’Anna (2021) ซึ่งเป็นระเบียบวิธีใหม่ทางเศรษฐมิติที่สามารถนำมาใช้วัดผลกระทบของมาตรการ ในกรณีที่ครัวเรือนเข้าร่วมมาตรการได้ไม่พร้อมกัน โดยวิธีนี้ได้ใช้หลายระเบียบวิธี เช่น propensity score matching มาช่วยเลือก treatment group และ counterfactual ที่เหมาะสม เพื่อให้ผลกระทบที่วัดได้สามารถสะท้อนความแตกต่างที่เป็นผลมาจากมาตรการจริง ๆ

เกิดอะไรขึ้นกับเกษตรกรเมื่อเข้ามาตรการพักหนี้?

เพื่อให้สามารถเข้าใจว่าเกิดอะไรกับลูกหนี้เกษตรกรบ้างในระหว่างพักหนี้และหลังจากออกจากมาตรการพักหนี้ และกลไก (mechanism) ที่มาตรการพักชำระหนี้จะส่งผลกระทบต่อลูกหนี้เกษตรกรที่เข้าร่วม งานวิจัยนี้ได้เลือก 4 กรณีศึกษาจากลูกหนี้ตัวอย่าง 1 ล้านราย ซึ่งสามารถสะท้อนถึงความหลากหลายของสถานการณ์และลักษณะการเข้าร่วมมาตรการพักชำระหนี้ของลูกหนี้กลุ่มนี้ได้ในรูปที่ 6 โดยการศึกษาได้ใช้ข้อมูลในช่วงปี 2018–2023 ซึ่งเป็นช่วงที่มีข้อมูลดอกเบี้ยคงค้างเข้ามานอกเหนือจากเงินต้นคงค้างของลูกหนี้

รูปที่ 6: กรณีศึกษาจาก 4 ลูกหนี้เกษตรกรที่เข้ามาตรการพักหนี้ (2018–2023)

กรณีศึกษาเกษตรกรที่เข้ามาตรการพักหนี้

ที่มา: วิเคราะห์และสรุปโดยคณะผู้วิจัยหมายเหตุ: ใช้ข้อมูลเฉพาะช่วงปี 2018–2023 ซึ่งมีข้อมูลดอกเบี้ยคงค้าง เพื่อให้เห็นการเพิ่มขึ้นของหนี้ได้ครบถ้วนมากขึ้น; ข้อมูลยอดหนี้คงค้างเป็นข้อมูล ณ 31 มีนาคม ของทุกปี ซึ่งเป็นวันสิ้นสุดปีปฏิทินของ ธ.ก.ส.; WC = working capital; TDR = troubled debt restructuring; DR = debt restructuring; Low inc = low income

โดยกรณี 6a เป็นลูกหนี้ปรกติที่เข้ามาตรการพักหนี้หลายครั้ง แต่เมื่อออกจากมาตรการแล้วก็สามารถกลับมาจ่ายคืนเงินต้นได้อีกครั้งและมียอดหนี้คงค้างค่อย ๆ ลดลง เนื่องจากอาจเป็นผู้กู้ที่มีวินัยดีและยังคงชำระหนี้แม้จะได้รับสิทธิ์เข้าร่วมมาตรการพักหนี้ และมีระยะเวลาหลายปีที่ไม่ได้อยู่ในมาตรการ กรณี 6b และ 6c เป็นผู้กู้ปรกติที่อยู่ในมาตรการพักชำระหนี้มายาวนาน ทำให้อาจเสียวินัยในการชำระหนี้ และยังมีการกู้สินเชื่อใหม่ในระหว่างอยู่ในมาตรการอย่างต่อเนื่อง ส่งผลทำให้ปริมาณหนี้ไม่ลดลง (6b) หรือเพิ่มขึ้นมาก (6c) ตลอด 6 ปีที่ผ่านมา ทำให้สุ่มเสี่ยงต่อการเป็นหนี้เรื้อรังได้ ส่วนกรณี 6d เป็นผู้กู้ที่มีประวัติผิดนัดชำระ หรือ มีความสามารถในการชำระหนี้ต่ำ ที่เข้ามาตรการพักหนี้มายาวนานเช่นกัน และไม่ได้จ่ายดอกเบี้ยในช่วงเวลาที่เข้าพักหนี้ จนเมื่อออกจากมาตรการแล้วมีปริมาณหนี้เพิ่มขึ้นมากถึงสองเท่า ซึ่งส่วนใหญ่คือดอกเบี้ยคงค้าง (ทั้งที่เกิดขึ้นในระหว่างอยู่ในมาตรการพักหนี้และหลังจากที่ออกมาแล้ว) ที่สะสมจนเกือบเท่ากับเงินต้น และผู้กู้ก็กลับมาจ่ายคืนต่อไม่ได้ ทำให้กลายเป็นหนี้เสีย

มาตรการพักหนี้ส่งผลต่อเกษตรกรไทยอย่างไร?

ผลต่อการโตของหนี้เกษตรกร

ผลการศึกษาพบว่า ลูกหนี้เกษตรกรที่เข้ามาตรการพักหนี้มีอัตราการโตของหนี้สูงกว่าเกษตรกรที่ไม่ได้เข้ามาตรการพักหนี้อย่างมีนัยสำคัญ โดยรูปที่ 7a แสดงการเปรียบเทียบผลกระทบต่อการโตของหนี้ระหว่างลูกหนี้ที่เข้ามาตรการพักหนี้ ซึ่งรวมถึงผู้กู้ที่เข้าแล้วอยู่ตลอดและเข้า ๆ ออก ๆ กับกลุ่มลูกหนี้ที่ไม่ได้เข้ามาตรการพักหนี้ (counterfactual) จะเห็นได้ว่า การโตของหนี้ของกลุ่มที่เข้ามาตรการ สูงกว่ากลุ่มที่ไม่ได้เข้าอย่างมีนัยสำคัญในช่วงเวลาหลังจากที่ได้เข้าพักหนี้ไปแล้ว แต่ไม่มีความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญในช่วงก่อนเข้ามาตรการ (ซึ่งก็เป็นสิ่งยืนยันได้ว่าระเบียบวิธีนี้สามารถขจัดปัญหา selection bias ที่เกิดจากความแตกต่างของสองกลุ่มก่อนที่จะเข้ามาตรการได้) นอกจากนี้รูป 7b ก็แสดงผลที่คล้ายกันจากการเปรียบเทียบผลกระทบระหว่างลูกหนี้ที่เข้ามาตรการพักหนี้แล้วอยู่ตลอดเท่านั้น กับกลุ่มลูกหนี้ที่ไม่ได้เข้ามาตรการ

รูปที่ 7: ผลกระทบของมาตรการพักชำระหนี้ต่อการโตของหนี้ (loan growth)

xx

ที่มา: ผลประมาณการโดยคณะผู้วิจัยหมายเหตุ: การประมาณการใช้วิธีของ Callaway & Sant’Anna (2021) และ Sant’Anna & Zhao (2020); ปีที่ 0 คือปีที่เข้าพักหนี้ ปีที่เป็นลบคือก่อนเข้าพักหนี้ และปีที่เป็นบวกคือหลังจากเข้าพักหนี้; หากผู้กู้เข้า ๆ ออก ๆ มาตรการพักหนี้หลายครั้ง ปีที่เข้ามาตรการพักหนี้ (ปี 0) จะใช้ปีที่เห็นผู้กู้เข้ามาตรการพักหนี้ครั้งแรก; ATT = Average Treatment Effect of the Treated; ใช้ข้อมูลในช่วงปี 2015–2021 จึงแสดงผลเฉพาะก่อนและหลังเข้ามาตรการพักหนี้เพียง 2 ปี เนื่องจากมีข้อมูลไม่ยาวมาก ทำให้ผล ATT ก่อนและหลังเข้ามาตรการพักหนี้นานกว่านั้นมี error สูง

ผลกระทบต่อการโตของหนี้จะยิ่งมากขึ้น หากลูกหนี้ยิ่งอยู่ในมาตรการพักชำระหนี้นาน หรืออยู่หลายโครงการ โดยรูปที่ 8a แสดงค่าสัมประสิทธิ์ของผลของการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้ต่ออัตราการโตของหนี้ในระยะกลาง (3 ปี) ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ลูกหนี้ที่เข้ามาตรการพักหนี้มีอัตราการโตของหนี้ในระหว่างเข้าร่วมมาตรการสูงกว่ากลุ่มที่ไม่ได้เข้าประมาณ 8 percentage point (p.p.) และถึงแม้ว่าผลกระทบจะลดลงหลังลูกหนี้ได้ออกจากมาตรการพักหนี้ไปแล้ว แต่การโตของหนี้ของลูกหนี้ที่เข้ามาตรการก็ยังสูงกว่ากลุ่มที่ไม่ได้เข้าอย่างมีนัยสำคัญ นอกจากนี้ รูปที่ 8b และ 8c แสดงให้เห็นว่า ยิ่งเกษตรกรอยู่ในมาตรการพักหนี้นานหรืออยู่หลายโครงการ ผลกระทบต่ออัตราการโตของหนี้ก็มีแนวโน้มจะยิ่งมากขึ้น โดยการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้มากกว่า 3 โครงการ หรือการอยู่ในมาตรการพักหนี้นานมากกว่า 4 ปี ส่งผลทำให้การโตของหนี้ของลูกหนี้สูงกว่าคนไม่เข้าพักหนี้ถึงประมาณ 13 p.p.

รูปที่ 8: ผลกระทบของมาตรการพักชำระหนี้ต่อการโตของหนี้ใน 3 ปี (3-yr loan growth)

xx

ที่มา: ผลประมาณการโดยคณะผู้วิจัยหมายเหตุ: ผลประมาณการทางเศรษฐมิติด้วย Fixed effect panel regression ในระดับผู้กู้; ค่าสัมประสิทธิ์แสดงโดยจุดสีเข้ม และ 95% confidence interval แสดงโดยแถบสีอ่อน; ค่าสัมประสิทธิ์ในแต่ละ panel (a–c) มาจาก 1 regression โดยพิจารณาตัวแปรในช่วงระยะเวลา 3 ปี; การเข้าและออกจากมาตรการพักหนี้ จำนวนมาตรการ และจำนวนปีที่เข้าร่วมเป็น dummy variables; ทุก regression มีการใส่ time-varying borrower controls ที่ครอบคลุมทั้งลักษณะการกู้ยืมและการทำการเกษตร, borrower fixed effect, year fixed effect, และ region-year fixed effect

สองกลไกสำคัญที่ทำให้เกษตรกรที่เข้าร่วมมาตรการพักชำระหนี้สะสมหนี้มากขึ้น คือ การที่ลูกหนี้สามารถกู้ใหม่ได้ในระหว่างการพักหนี้ และการเพิ่มขึ้นของดอกเบี้ยที่ไม่ได้ชำระในช่วงที่อยู่ในมาตรการพักหนี้ โดยงานวิจัยพบว่า 77% ของลูกหนี้ที่เข้าร่วมมาตรการพักหนี้มีการเปิดบัญชีสินเชื่อใหม่ในระหว่างพักหนี้ ซึ่งส่งผลทำให้หนี้รวมของลูกหนี้เพิ่มขึ้นอย่างมาก มากกว่ากลุ่มเกษตรกรที่ไม่ได้พักหนี้แต่มีการกู้ใหม่ (ประมาณ 6 p.p.) และมากกว่ากลุ่มเกษตรกรที่เข้าพักหนี้แต่ไม่มีการกู้ใหม่ (ประมาณ 16 p.p.) นอกจากนี้การไม่ได้จ่ายดอกเบี้ยในระหว่างพักหนี้ ทั้งจากความไม่รู้หรือการขาดวินัยในการชำระ อาจทำให้เกิดดอกเบี้ยค้างจ่ายสะสมและส่งผลให้หนี้รวมเพิ่มขึ้นได้ โดยการศึกษาโดยใช้ข้อมูลที่สั้นกว่าในช่วงปี 2018–2023 ซึ่งมีข้อมูลดอกเบี้ยคงค้างเพิ่มนอกเหนือจากเงินต้นคงค้างนั้น พบว่าลูกหนี้ที่เข้ามาตรการพักหนี้มีแนวโน้มที่จะมีดอกเบี้ยคงค้างเพิ่มขึ้นมากกว่าผู้ที่ไม่ได้เข้าร่วม ทั้งในช่วงระหว่างพักหนี้และหลังจากออกจากมาตรการพักหนี้แล้ว

ผลต่อพฤติกรรมการชำระหนี้ของเกษตรกร

ผลการศึกษาพบว่า มาตรการพักหนี้มีแนวโน้มทำให้ลูกหนี้ผิดนัดชำระหนี้มากกว่าลูกหนี้ที่ไม่ได้เข้าพักหนี้อย่างมีนัยสำคัญ และยิ่งอยู่นาน หรืออยู่ในหลายมาตรการ ผลเสียนี้ก็ยิ่งรุนแรงขึ้น รูปที่ 9 แสดงให้เห็นว่า หากพิจารณาในระดับลูกหนี้ ผลเสียต่อการผิดนัดชำระหนี้จะสูงในขณะที่อยู่ในมาตรการ และค่อย ๆ ลดลงเมื่อออกจากมาตรการไปแล้ว (แต่ยังคงมีแนวโน้มสูงกว่ากลุ่มลูกหนี้ที่ไม่ได้เข้ามาตรการ) และเมื่อแยกการวิเคราะห์ออกเป็นระดับสัญญาสินเชื่อ และเปรียบเทียบระหว่างสัญญาที่ได้รับการพักหนี้กับสัญญาที่ไม่ได้ พบว่า การพักชำระหนี้ในสัญญาหนึ่งจะช่วยลดความน่าจะเป็นในการผิดนัดชำระหนี้ของสัญญาสินเชื่ออื่นที่ไม่ได้เข้ามาตรการพักหนี้ของผู้กู้ของคนเดียวกัน แต่ไม่ได้ช่วยลดแนวโน้มในการผิดนัดชำระของสัญญาสินเชื่อที่เข้าพักหนี้4

แต่การผิดนัดชำระหนี้อาจไม่ได้สะท้อนพฤติกรรมการชำระหนี้ของเกษตรกรอย่างครบถ้วน เนื่องจากมีลูกหนี้จำนวนมากที่มักชำระหนี้คืนเพียงแค่ดอกเบี้ยและได้รับการบริหารจัดการหนี้ทำให้ไม่กลายเป็นสถานะผิดนัดชำระหนี้ได้ เราจึงพิจารณาเพิ่มเติมว่าเกษตรกรมีพฤติกรรมการจ่ายหนี้คืนที่ไปตัดเงินต้นคงค้างได้หรือไม่ ซึ่งการจ่ายหนี้คืนที่มีมูลค่ามากกว่าดอกเบี้ยและมากพอสามารถไปตัดเงินต้นได้ถือว่าเป็นพฤติกรรมการชำระหนี้ที่ดี

ลูกหนี้ที่เข้ามาตรการพักหนี้จะมีพฤติกรรมการจ่ายหนี้ไปตัดเงินต้นที่แย่ลงกว่ากลุ่มที่ไม่ได้เข้าอย่างมีนัยสำคัญ โดยรูปที่ 9 แสดงให้เห็นว่าผลเสียนี้อาจอยู่ไม่นานหลังลูกหนี้ออกจากมาตรการพักหนี้ไปแล้ว แต่นอกจากนี้ งานวิจัยยังพบว่า ลูกหนี้ที่ออกจากมาตรการพักหนี้ไปแล้ว มีแนวโน้มสูงที่จะกลับมาเข้ามาตรการพักหนี้ซ้ำอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งมีลูกหนี้ถึง 39% ที่มีพฤติกรรมดังกล่าว

รูปที่ 9: ผลกระทบของมาตรการพักหนี้ต่อพฤติกรรมการชำระหนี้

xx

ที่มา: ผลประมาณการทางเศรษฐมิติด้วย Fixed effect panel regression ในระดับผู้กู้; ค่าสัมประสิทธิ์แสดงโดยจุดสีเข้ม และ 95% confidence interval แสดงโดยแถบสีอ่อน; ค่าสัมประสิทธิ์ในแต่ละ panel (a-b) และแต่ละ column มาจาก 1 regression; การเข้าและออกจากมาตรการพักหนี้เป็น dummy variables; ทุก regression พิจารณาตัวแปรในช่วงระยะเวลา 3 ปี และมีการใส่ time-varying borrower controls ที่ครอบคลุมทั้งลักษณะการกู้ยืมและการทำการเกษตร, borrower fixed effect, year fixed effect, และ region-year fixed effect; Panel a แสดงผลต่อการเปลี่ยนสถานะการผิดนัดชำระหนี้จากปีที่ t ไปปีที่ t+3 โดยค่าบวก (ลบ) หมายถึงการเปลี่ยนแปลงที่แย่ลง (ดีขึ้น); Panel b แสดงผลต่อการเปลี่ยนพฤติกรรมการชำระหนี้ว่าชำระหนี้มากพอที่จะทำให้เงินต้นลดลงหรือไม่ เปรียบเทียบระหว่างปีที่ t และปีที่ t+3 โดยค่าบวก (ลบ) หมายถึงการเปลี่ยนแปลงที่ดีขึ้น (แย่ลง)

ผลต่อการสะสมหนี้ในระยะยาวของเกษตรกร

เกษตรกรที่อยู่ในมาตรการพักหนี้อย่างเข้มข้นมีแนวโน้มที่จะสะสมหนี้ในระยะยาวในระดับที่สูงกว่ากลุ่มที่ไม่ได้เข้า โดยรูปที่ 10 แสดงให้เห็นว่า ลูกหนี้ที่อยู่ในมาตรการพักหนี้นานหลายปีมีแนวโน้มที่จะสะสมหนี้ (และติดกับดักหนี้) ในระดับหนี้สินที่สูงเมื่อเทียบกับกลุ่มที่ไม่ได้เข้ามาตรการพักหนี้ โดยรูปที่ 10 ได้คำนวณระดับของการสะสมหนี้ในระยะยาว จากความสัมพันธ์ของระดับหนี้สินต่อเงินฝาก ของลูกหนี้ในช่วงเวลาที่ห่างกัน 6 ปี ซึ่งได้มาจากประมาณการด้วยวิธี non-parametric estimation ซึ่งสามารถสะท้อนให้เห็นถึง long-run steady state ของระดับหนี้สินต่อเงินฝากในระดับที่แตกต่างกันไป โดยพบว่า ระดับ long-run steady state ของหนี้เพิ่มขึ้นเกินเท่าตัวเมื่อเปรียบเทียบระหว่างกลุ่มลูกหนี้กลุ่มที่ไม่ได้เข้ามาตรการพักหนี้ (เส้นสีเขียว) และกลุ่มที่เข้ามาตรการพักหนี้น้อยกว่า 4 ปี (เส้นสีเหลือง) และยิ่งเพิ่มขึ้นในครัวเรือนกลุ่มที่อยู่นานเกิน 4 ปี (เส้นสีแดง)5 ซึ่งผลในรูปที่ 10 น่าจะเป็นผลลัพธ์ของการที่มาตรการพักชำระหนี้ทำให้ลูกหนี้ที่เข้ามาตรการสะสมหนี้มากขึ้น มีแนวโน้มผิดชำระหนี้ และจ่ายได้แต่ดอกเบี้ยสูงขึ้น และมีแนวโน้มกลับเข้ามาตรการพักหนี้ซ้ำสูงขึ้นกว่ากลุ่มที่ไม่ได้เข้ามาตรการ

รูปที่ 10: พลวัติของการสะสมหนี้ในระยะยาว (debt dynamics) ของลูกหนี้เกษตรกร

xx

ที่มา: ธ.ก.ส. คำนวณโดยคณะผู้วิจัยหมายเหตุ: รูปแสดง Non-parametric Kernel estimation; Debt to deposit ratio คำนวณจากยอดเงินต้นคงค้างรวมทุกบัญชี ต่อมูลค่าของเงินฝากทุกประเภท และได้ตัดผู้กู้ที่มีสัดส่วนหนี้ต่อเงินฝากต่ำกว่า percentile ที่ 1 หรือสูงกว่า percentile ที่ 95 ออก; ตัวเลขสีแดง เหลือง เขียว ในกราฟแสดงจำนวนผู้กู้ทั้งหมดในแต่ละกลุ่ม แต่การประมาณค่าและแสดงผลใช้ข้อมูลสุ่มกลุ่มละ 20,000 คู่ เพื่อให้สามารถคำนวณและ plot graph ได้; เมื่อใช้ time interval ที่สั้นและยาวกว่านี้ (t+3, t+7) หรือเปลี่ยนไปใช้สัดส่วนหนี้ต่อมูลค่าหลักประกัน (debt to collateral) แทน ได้ผลคล้ายกัน คือผู้กู้ที่ไม่ได้เข้าโครงการพักหนี้ (สีเขียว) มีการสะสมหนี้น้อยที่สุด และผู้กู้ที่อยู่ในโครงการพักหนี้มากกว่า 4 ปี (สีแดง) มีการสะสมหนี้มากที่สุด

ผลต่อการลงทุนทำการเกษตรและการออม

ผลการศึกษาพบว่า ลูกหนี้ที่เข้ามาตรการพักหนี้ไม่ได้มีการออม หรือการลงทุนทำการเกษตรที่เพิ่มขึ้นจากกลุ่มที่ไม่ได้เข้าอย่างมีนัยสำคัญ โดยผลการศึกษานี้ได้พิจารณาผลกระทบของการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้ต่อเงินออมกับ ธ.ก.ส. การลงทุนทำการเกษตร ซึ่งวัดโดยจำนวนกิจกรรมการเพาะปลูก และการลงทุนทำการเกษตรคุณภาพสูง ซึ่งวัดจากการปลูกพืชแบบยั่งยืน การปลูกข้าวสายพันธุ์ premium และการลงทุนในแหล่งน้ำ ทั้งนี้ ผลต่อการออมนั้นยังมีข้อจำกัดด้านข้อมูลที่เราเห็นเฉพาะเงินออมกับ ธ.ก.ส. โดยไม่เห็นการออมกับสถาบันการเงินอื่นหรือการออมในรูปแบบอื่นที่ไม่ใช่ตัวเงิน อย่างไรก็ตาม ผลการศึกษานี้ก็สอดคล้องกับงานวิจัยของ Tambunlertchai (2004)

มาตรการพักหนี้ช่วยเกษตรกรกลุ่มไหน?

ผลที่พบในภาพรวมนี้อาจแตกต่างกันไปตามกลุ่มเกษตรกรที่มีลักษณะแตกต่างกันได้ งานวิจัยนี้จึงได้ศึกษาโดยการแยกกลุ่มเกษตรกรออกเป็นหลายกลุ่มตามขนาดหนี้ อายุ การศึกษาของสมาชิกครัวเรือน ความเสี่ยงด้านภัยพิบัติ ลักษณะการทำการเกษตร และลักษณะการกู้ยืม และในรูปที่ 11 พบว่า มาตรการพักหนี้มีผลทำให้ลูกหนี้ที่เข้าร่วมมีการสะสมหนี้มากขึ้น และมีแนวโน้มผิดนัดชำระหนี้มากกว่าลูกหนี้ที่ไม่ได้เข้ามาตรการอย่างมีนัยสำคัญในทุกกลุ่ม แต่ขนาดของผลกระทบต่อการทำการเกษตรนั้นแตกต่างกันไปตามกลุ่มของเกษตรกร

รูปที่ 11: ผลกระทบของมาตรการพักหนี้ต่อเกษตรกรกลุ่มต่าง ๆ ที่มีลักษณะต่างกัน

xx

ที่มา: ผลประมาณการโดยคณะผู้วิจัยหมายเหตุ: ผลประมาณการทางเศรษฐมิติด้วย Fixed effect linear panel regression ในระดับผู้กู้; ค่าสัมประสิทธิ์แสดงโดยจุดสีเข้ม และ 95% confidence interval แสดงโดยแถบสีอ่อน; ค่าสัมประสิทธิ์แต่ละจุดมาจาก 1 regression; ทุก regression พิจารณาตัวแปรในช่วงระยะเวลา 3 ปี และมีการใส่ time-varying borrower controls ที่ครอบคลุมทั้งลักษณะการกู้ยืมและการทำการเกษตร, borrower fixed effect, year fixed effect, และ region-year fixed effect; Panel b แสดงผลหลังจากออกจากมาตรการพักหนี้ไปแล้วต่อการสะสมหนี้และการผิดนัดชำระหนี้ ส่วน Panel c แสดงผลระหว่างการเข้ามาตรการพักหนี้ต่อการออมและการทำการเกษตร; ผู้กู้ที่มีหนี้น้อย = มูลหนี้ต่ำกว่า 119,889 บาท; ผู้กู้ที่มีหนี้ปานกลาง = มีหนี้ระหว่าง 119,890–286,935; ผู้กู้ที่มีหนี้สูง = มีหนี้มากกว่า 286,935บาท; การศึกษาเป็นการศึกษาสูงที่สุดของสมาชิกในครัวเรือน; Disaster risk เป็นความเสี่ยงในการเกิดภัยพิบัติระดับตำบล ซึ่งใช้ proxy จากการมีเกษตรกรได้รับเงินเยียวยาภัยพิบัติในพื้นที่นั้น; Farming diversification พิจารณาในสองมิติ คือเกษตรกรมีการปลูกพืชอื่นนอกเหนือจากข้าวหรือไม่ (multi crop) และมีรายได้จากนอกภาคเกษตรหรือไม่ โดย high diversification หมายถึงเกษตรที่มีทั้งการปลูกพืชหลายชนิดและรายได้นอกภาคเกษตร: Progressive farming หมายถึงการปลูกพืชอย่างยั่งยืน การปลูกข้าวสายพันธุ์พิเศษ (premium) ที่มีราคาสูง การใช้เครื่องจักรสมัยใหม่ และการลงทุนในแหล่งน้ำของตัวเอง

สำหรับกลุ่มเกษตรกรที่มีศักยภาพ เมื่อเข้าร่วมมาตรการพักหนี้กลับมีหนี้เพิ่มขึ้นและมีแนวโน้มการผิดนัดชำระหนี้เพิ่มขึ้นกว่ากลุ่มอื่น ๆ ซึ่งเป็นผลมาจากการกู้สินเชื่อใหม่ในปริมาณมากขณะที่อยู่ในมาตรการพักหนี้ โดยลูกหนี้บางกลุ่ม เช่น กลุ่มที่มีหนี้และวงเงินสูง กลุ่มลูกหนี้อายุน้อย หรือกลุ่มที่มีการศึกษาสูง การเข้ามาตรการพักหนี้อาจทำให้มีการการลงทุนทำเกษตรเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ สำหรับกลุ่มลูกหนี้ที่เปราะบาง และมีความเสี่ยงสูง การพักหนี้อาจมีผลดีบ้าง เช่น ช่วยบรรเทาปัญหาสภาพคล่องให้ในระยะสั้น ทำให้สามารถลงทุนทำการเกษตรเพื่อสร้างรายได้ต่อไปได้ แต่ยังไม่ทำให้การชำระหนี้ปรับดีขึ้น อีกทั้งยังมีแนวโน้มกลับเข้าไปพักหนี้ต่ออย่างมีนัยสำคัญ และสำหรับกลุ่มเกษตรกรที่ขาดศักยภาพ เช่น กลุ่มผู้สูงอายุ จะมียอดหนี้สะสมและมีแนวโน้มการผิดนัดชำระหนี้เพิ่มขึ้น และการพักหนี้ไม่ได้ช่วยให้เกิดการออมและลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ

มาตรการพักหนี้รูปแบบใดมีประโยชน์?

เมื่อพิจารณามาตรการพักหนี้ที่มีลูกหนี้เข้าร่วมจำนวนมากและยังไม่สิ้นสุดในปี 2021 โดยวิเคราะห์แยกรายโครงการ รูปที่ 12 แสดงให้เห็นผลกระทบที่แตกต่างกัน โดยมาตรการพักหนี้ถ้วนหน้าอย่างเกษตรประชารัฐอาจส่งผลให้เกษตรกรสะสมหนี้สูงกว่าและมีแนวโน้มการผิดนัดชำระหนี้ที่มากกว่า โดยไม่ได้ส่งผลดีต่อการทำการเกษตร ในขณะที่มาตรการพักหนี้ที่เจาะจงไปยังลูกหนี้ที่มีปัญหา เช่น มาตรการพักหนี้ให้แก่ผู้มีรายได้น้อยและผู้ประสบภัยพิบัติ มีแนวโน้มส่งผลให้เกิดการสะสมหนี้น้อยกว่า และไม่ส่งผลเสียต่อการผิดนัดชำระหนี้อย่างมีนัยสำคัญ และอาจส่งผลดีต่อการลงทุนทางการเกษตรอีกด้วย ส่วนมาตรการพักหนี้ในช่วงโควิด 19 นั้นอาจส่งผลให้เกิดการสะสมหนี้เพิ่มขึ้นค่อนข้างมากเมื่อเทียบกับมาตรการอื่น ซึ่งอาจเป็นเพราะมาตรการออกมาพร้อมกับการให้สินเชื่อฉุกเฉินเพิ่มเติมสำหรับผู้ที่ได้รับผลกระทบจากโควิด 19 แต่มาตรการพักหนี้กรณีโควิด 19 นี้พบว่าอาจมีผลดีต่อการทำการเกษตร

รูปที่ 12: ผลกระทบของมาตรการพักหนี้แยกรายมาตรการสำคัญ

ผลกระทบของมาตรการพักหนี้แยกรายมาตรการสำคัญ

ที่มา: ผลประมาณการโดยคณะผู้วิจัยหมายเหตุ: ผลประมาณการทางเศรษฐมิติด้วย Fixed effect panel regression ในระดับผู้กู้แยกตามแต่ละโครงการ โดย treatment group คือผู้กู้ที่เข้าโครงการนั้น ๆ และ comparison group คือผู้กู้ที่ไม่ได้เข้าโครงการนั้นแต่อาจจะเข้าพักหนี้มาตรการอื่นได้; ค่าสัมประสิทธิ์แสดงโดยจุดสีเข้ม และ 95% confidence interval แสดงโดยแถบสีอ่อน; ค่าสัมประสิทธิ์แต่ละจุดมาจาก 1 regression; ทุก regression พิจารณาตัวแปรในช่วงระยะเวลา 1 ปี และมีการใส่ time-varying borrower controls ที่ครอบคลุมทั้งลักษณะการกู้ยืมและการทำการเกษตร, borrower fixed effect, year fixed effect, และ region-year fixed effect

ข้อสรุปจากงานวิจัยนี้

โดยสรุป ผลการศึกษาชี้ว่ามาตรการพักหนี้ในอดีตที่มักทำในวงกว้าง ต่อเนื่องยาวนาน และไม่มีเงื่อนไขการสร้างวินัย ไม่สามารถแก้ปัญหาให้ลูกหนี้เกษตรกรในกลุ่มต่าง ๆ ได้ และอาจไม่ได้เป็นการใช้งบประมาณรัฐอย่างคุ้มค่า โดย

  1. กลุ่มเกษตรกรที่มีศักยภาพในการกู้และชำระหนี้อยู่แล้ว เมื่อเข้าร่วมมาตรการพักหนี้กลับมีหนี้เพิ่มขึ้นและมีแนวโน้มการผิดนัดชำระหนี้เพิ่มขึ้นกว่ากลุ่มอื่น ๆ แสดงให้เห็นว่าการได้เข้ามาตรการพักหนี้โดยไม่จำเป็นกลับอาจสร้างปัญหาหนี้เพิ่มขึ้น ทำให้แรงจูงใจในการชำระหนี้บิดเบี้ยว และขาดวินัยการชำระหนี้ทั้ง ๆ ที่เคยจ่ายหนี้ได้ปรกติ โดยมีการขอสินเชื่อเพิ่มเติมในปริมาณมากเพื่อไปลงทุนทำการเกษตรในช่วงที่อยู่ในมาตรการพักหนี้

  2. กลุ่มเกษตรกรที่มีศักยภาพ แต่ประสบปัญหาในการชำระหนี้และมีความเสี่ยงสูง การพักหนี้อาจมีผลดีบ้าง เช่น ช่วยบรรเทาปัญหาสภาพคล่องให้เกษตรกรในระยะสั้น ทำให้สามารถลงทุนทำการเกษตรเพื่อสร้างรายได้ต่อไปได้ แต่ยังไม่ทำให้การชำระหนี้ปรับดีขึ้น อีกทั้งยังมีแนวโน้มกลับเข้าไปพักหนี้ต่ออย่างมีนัยสำคัญ ดังนั้น การพักหนี้ไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาหนี้ในระยะยาวให้กลุ่มนี้ได้ เพราะหากรัฐมีมาตรการพักหนี้ไปเรื่อย ๆ ก็อาจสร้างแรงจูงใจที่บิดเบี้ยว (moral hazard) ทำให้เกษตรกรพึ่งพิงการพักหนี้ และไม่มีแรงจูงใจที่จะปรับตัวและเสริมสร้างศักยภาพ

  3. กลุ่มเกษตรกรที่ชำระหนี้ไม่ได้อยู่แล้ว เช่น กลุ่มผู้สูงอายุ จะมียอดหนี้สะสมและมีแนวโน้มการผิดนัดชำระหนี้เพิ่มขึ้น และการพักหนี้ไม่ได้ช่วยให้เกิดการออมและลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งเปรียบเหมือนการผลักปัญหาไปในอนาคต และไม่ช่วยให้กลับมาชำระหนี้ได้

ถอดบทเรียนจากมาตรการพักหนี้ 9 ปี 13 มาตรการในอดีต

งานวิจัยนี้ นำมาซึ่ง 4 นัยเชิงนโยบายสำคัญต่อการออกแบบมาตรการพักหนี้ และบทบาทภาครัฐในการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรอย่างยั่งยืน ดังนี้

  1. มาตรการพักหนี้ ควรเป็นมาตรการระยะสั้น และตรงจุด รวมทั้งทำในวงจำกัด สำหรับลูกหนี้ที่ยังมีศักยภาพ แต่ประสบปัญหาในการชำระหนี้ชั่วคราวเท่านั้น ซึ่งอาจทำในลักษณะ opt in แทนที่จะให้กับทุกคนในวงกว้าง เพื่อป้องกันการเสียวินัยทางการเงินของลูกหนี้กลุ่มที่ยังสามารถจ่ายหนี้ได้ตามปกติ

  2. มาตรการพักหนี้ ควรถูกออกแบบพร้อมกลไกสร้างแรงจูงใจให้ลูกหนี้ทุกกลุ่มยังรักษาวินัยในการชำระหนี้อย่างต่อเนื่อง ซึ่งสำหรับกลุ่มลูกหนี้ดีที่สามารถชำระหนี้ได้ตามปกติ ต้องมีกลไกที่ทำให้ลูกหนี้ยังเลือกชำระหนี้อย่างมีวินัย ป้องกันไม่ให้เข้าร่วมมาตรการพักหนี้ เช่น การลดดอกเบี้ยสินเชื่อใหม่สำหรับลูกหนี้ที่ชำระได้ตามปกติ เพื่อสร้างแรงกระตุ้นให้ชำระหนี้ต่อเนื่อง ส่วนลูกหนี้ที่ประสบปัญหาและจำเป็นต้องเข้ามาตรการพักหนี้ ควรมีกลไกที่ยังทำให้ลูกหนี้มีแรงจูงใจและความพยายามที่จะชำระหนี้ตามความสามารถได้อย่างต่อเนื่อง เช่น การพักชำระหนี้เพียงบางส่วน ทำให้ลูกหนี้ยังสามารถชำระหนี้ได้ นอกจากนี้ อาจมีแนวทางเสริมให้เกษตรกรที่เข้ามาตรการพักหนี้มีการปรับตัว เพื่อเพิ่มศักยภาพในการหารายได้ และลดความเสี่ยง ซึ่งจะช่วยเพิ่มความสามารถในการชำระหนี้ในระยะยาว

  3. มาตรการพักหนี้ไม่ควรเป็นเครื่องมือหลักในการช่วยบริหารจัดการความเสี่ยงให้เกษตรกร และควรถูกใช้เฉพาะในสถานการณ์ที่เกินความสามารถในการบริหารจัดการของเกษตรกรจริง ๆ เช่น ในกรณีการระบาดของไวรัสโควิด 19 หรือการเกิดภัยธรรมชาติรุนแรงเท่านั้น เพื่อลดการพึ่งพิงมาตรการพักหนี้และป้องกันปัญหา moral hazard ซึ่งในอนาคตหากมีความเสี่ยงของการทำการเกษตรมากขึ้น ระบบประกันสินเชื่ออาจเป็นเครื่องมือสำคัญที่จะสามารถช่วยลดความเสี่ยงต่อการผิดนัดชำระหนี้ของเกษตรกรได้อย่างยั่งยืนกว่า

  4. มาตรการพักหนี้ ไม่ควรเป็นเครื่องมือหลักของรัฐในการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรอย่างยั่งยืน โดยแนวทางการแก้ไขปัญหาหนี้สินเกษตรกรอย่างยั่งยืนควรมองระยะยาว และมุ่งช่วยให้เกษตรกรทุกกลุ่มสามารถชำระหนี้ได้ตามศักยภาพ และสามารถลดหนี้ได้ในระยะยาว รวมถึงเข้าถึงสินเชื่อใหม่ที่มีคุณภาพและสามารถชำระคืนได้ ซึ่งรัฐจะมีบทบาทสำคัญในการ fill in policy gap โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการช่วยลดภาระหนี้ของกลุ่มลูกหนี้เรื้อรังกว่า 50% ของลูกหนี้เกษตรกรทั้งระบบ เพื่อให้ลูกหนี้กลุ่มนี้สามารถชำระหนี้ไปถึงเงินต้น และลดหนี้ได้ ซึ่งจะเป็นการใช้งบประมาณอย่างคุ้มค่าเนื่องจากสามารถช่วยปลดล็อกลูกหนี้เกษตรกรส่วนใหญ่ให้มีทางออกจากกับดักหนี้ได้ นอกจากนี้รัฐมีบทบาทสำคัญในการสร้างเสริมศักยภาพ และภูมิคุ้มกันให้ครัวเรือนเกษตรกร เพื่อให้เกษตรกรทุกกลุ่มสามารถชำระหนี้ได้ ไม่สะดุด และลดการพึ่งพิงสินเชื่อในอนาคต ตลอดถึงในการสร้างโครงสร้างพื้นฐาน เช่น การพัฒนาฐานข้อมูลลูกหนี้ที่ครอบคลุม เพื่อช่วยให้สถาบันการเงินสามารถช่วยแก้ปัญหาหนี้เกษตรกรได้ตรงจุดมากขึ้น และสามารถปล่อยสินเชื่อใหม่ที่มีคุณภาพมากขึ้น

เอกสารอ้างอิง

Alston, L. J. (1984). Farm foreclosure moratorium legislation: A lesson from the past. American Economic Review, 74(3), 445–457.
Callaway, B., & Sant’Anna, P. H. (2021). Difference-in-differences with multiple time periods. Journal of Econometrics, 225(2), 200–230.
Chantarat, S., Chawanote, C., Ratanavararak, L., Rittinon, C., Sa-ngimnet, B., & Adultananusak, N. (2023). Financial Lives and the Vicious Cycle of Debt among Thai Agricultural Households (Discussion Paper No. 204). Puey Ungphakorn Institute for Economic Research.
Chantarat, S., Ratanavararak, L., & Chawanote, C. (2022). กับดักหนี้ กับการพัฒนาเศรษฐกิจการเงินครัวเรือนฐานราก (aBRIDGEd No. 15/2022). Puey Ungphakorn Institute for Economic Research.
Chawanote, C., & Achavanuntakul, S. (2019). รายงานวิจัยฉบับสมบูรณ์ มาตรการศึกษาเรื่อง พฤติกรรมและสถานการณ์ทางการเงินของครัวเรือนที่ปัญหาหนี้สิน. สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) และ มูลนิธิชีวิตไท.
De, S., & Tantri, P. (2017). Debt Relief And Credit Market Efficiency: Evidence from a Policy Experiment.
Dinerstein, M., Yannelis, C., & Chen, C.-T. (2023). Debt moratoria: Evidence from student loan forbearance. National Bureau of Economic Research.
Giné, X., & Kanz, M. (2018). The economic effects of a borrower bailout: evidence from an emerging market. The Review of Financial Studies, 31(5), 1752–1783.
Kanz, M. (2016). What does debt relief do for development? Evidence from India’s bailout for rural households. American Economic Journal: Applied Economics, 8(4), 66–99.
Mishra, M., Tantri, P. L., & Thota, N. (2017). Does a Debt Relief Lead to Increased Precautionary Savings?: Evidence from A Policy Experiment. Evidence from A Policy Experiment (May 30, 2017). Indian School of Business WP, 2729653.
Mukherjee, S., Subramanian, K., & Tantri, P. (2018). Borrowers’ distress and debt relief: Evidence from a natural experiment. The Journal of Law and Economics, 61(4), 607–635.
Ratanavararak, L., & Chantarat, S. (2022). Do Agricultural Debt Moratoriums Help or Hurt? The Heterogenous Impacts on Rural Households in Thailand (Discussion Paper No. 195). Puey Ungphakorn Institute for Economic Research.
Rucker, R. R., & Alston, L. J. (1987). Farm failures and government intervention: A case study of the 1930’s. American Economic Review, 77(4), 724–730.
Sant’Anna, P. H., & Zhao, J. (2020). Doubly robust difference-in-differences estimators. Journal of Econometrics, 219(1), 101–122.
Tambunlertchai, S. (2004). The Government’s Helping Hand: A Study of Thailand’s Agricultural Debt Moratorium [Phdthesis]. Harvard University.

  1. ศักยภาพในการชำระหนี้ คำนวณโดยการเปรียบเทียบปริมาณหนี้กับรายได้และสินทรัพย์ของลูกหนี้เกษตรกร↩

  2. การศึกษานี้ใช้ข้อมูลที่ได้รับความอนุเคราะห์มาจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร กรมส่งเสริมการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และสมาคมประกันวินาศภัยไทย ภายใต้บันทึกข้อตกลงความร่วมมือ 2 ฉบับ คือ บันทึกความเข้าใจเรื่องการพัฒนาระบบการประกันภัยพืชผลการเกษตรของประเทศไทย ลงวันที่ 2 สิงหาคม 2561 ร่วมกับอีก 5 หน่วยงาน และ บันทึกข้อตกลงความร่วมมือในการพัฒนาฐานข้อมูลเพื่อแก้ไขปัญหาหนี้สินของเกษตรกรไทย ลงวันที่ 17 มีนาคม 2566 ร่วมกับอีก 14 หน่วยงาน ↩

  3. การนับว่าเกษตรกรเข้าร่วมโครงการพักชำระหนี้พิจารณาจากเกษตรกรมีสิทธิ์ได้เข้าโครงการ (eligibility) และยอดหนี้คงค้างไม่ลดลงหรือลดลงจากปีก่อนไม่เกิน 10,000 บาท ซึ่งแสดงถึงการใช้สิทธิ์พักหนี้ในการไม่ต้องจ่ายคืนเงินต้นในปีนั้น ส่วนเกษตรกรที่มีสิทธิ์พักหนี้แต่นำเงินมาจ่ายคืน จะถือว่าไม่ใช้สิทธิ์พักหนี้ เนื่องจากต้องมีการเปรียบเทียบกับยอดหนี้คงค้างในปีก่อนหน้า การเข้ามาตรการพักหนี้ตามนิยามของงานศึกษานี้จึงมีข้อมูลปีแรกในปี 2015↩

  4. ผลที่พบเช่นนี้ อาจมาจากการที่

    1. สัญญาสินเชื่อที่เข้ามาตรการพักหนี้ยังสามารถผิดนัดชำระหนี้ได้หากลูกหนี้ไม่ได้จ่ายคืนดอกเบี้ย เนื่องจากมาตรการพักหนี้ส่วนใหญ่เป็นเพียงการพักเงินต้นเท่านั้น ดังนั้นการไม่จ่ายคืนดอกเบี้ยระหว่างพักหนี้ สามารถทำให้สัญญาสินเชื่อนั้นกลายเป็นหนี้เสียได้ และ
    2. สัญญาสินเชื่อที่มีสถานะผิดนัดชำระยังสามารถเข้าร่วมมาตรการพักหนี้ได้ในบางโครงการ และเมื่อเข้ามาตรการพักหนี้แล้ว การกลับไปเป็นหนี้ดีนั้นอาจทำได้ยากกว่าสินเชื่อที่ไม่ได้เข้าพักหนี้ เนื่องจากอาจไม่มีการชำระหนี้คืนซึ่งจะทำให้สามารถเปลี่ยนสถานะกลับไปเป็นหนี้ดีได้ และสินเชื่อที่เข้ามาตรการพักหนี้มักมีเงื่อนไขว่าจะไม่สามารถบริหารจัดการหนี้ด้วยวิธีอื่น ๆ ได้อีก เช่น การปรับปรุงโครงสร้างหนี้ ซึ่งอาจสามารถช่วยให้หนี้เสียที่ไม่ได้รับการพักหนี้กลับเป็นสถานะปกติอีกครั้งได้

    ↩

  5. ทั้งนี้ ผลในรูปที่ 10 ก็ยังไม่สามารถบอกได้อย่างชัดเจนว่าการเข้าร่วมมาตรการพักหนี้เป็นสาเหตุที่ทำให้ครัวเรือนสะสมหนี้เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญหรือไม่ เพราะการคำนวณยังไม่ได้ควบคุมความแตกต่างของครัวเรือนที่เข้าและไม่ได้เข้ามาตรการพักหนี้ ซึ่งอาจเป็นต้นตอสำคัญที่ทำให้ระดับการสะสมหนี้ของครัวเรือนสองกลุ่มแตกต่างกันด้วย↩

ลัทธพร รัตนวรารักษ์
ลัทธพร รัตนวรารักษ์
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
โสมรัศมิ์ จันทรัตน์
โสมรัศมิ์ จันทรัตน์
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
Topics: DevelopmentFinancial InstitutionsAgricultural and Natural Resource Economics
Tags: farmer's debtdebt moratoriumdebt reliefdebt accumulationhousehold debt
ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

273 ถนนสามเสน แขวงวัดสามพระยา เขตพระนคร กรุงเทพฯ 10200

โทรศัพท์: 0-2283-6066

Email: pier@bot.or.th

เงื่อนไขการให้บริการ | นโยบายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

สงวนลิขสิทธิ์ พ.ศ. 2568 สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

เอกสารเผยแพร่ทุกชิ้นสงวนสิทธิ์ภายใต้สัญญาอนุญาต Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 3.0 Unported license

Creative Commons Attribution NonCommercial ShareAlike

รับจดหมายข่าว PIER

Facebook
YouTube
Email