ผลกระทบของการขึ้นค่าเล่าเรียนต่อการตัดสินใจเรียนมหาวิทยาลัย

ปัญหาค่าเล่าเรียนในระดับมหาวิทยาลัยเป็นหนึ่งในประเด็นร้อนที่กำลังเป็นที่ถกเถียงกันทั่วโลก แม้ทุกประเทศจะเล็งเห็นประโยชน์และให้การสนับสนุน (UNESCO, 2022) แต่เงินจากภาครัฐที่ต้องใช้สนับสนุนนั้นก็เพิ่มสูงขึ้นมากในช่วงหลายปีที่ผ่านมา (Johnstone, 2009) รัฐบาลของแต่ละประเทศจึงต้องหาทางลดภาระทางการคลังนี้ วิธีที่ตรงไปตรงมาที่สุดก็คือ การปรับขึ้นค่าเล่าเรียน พร้อมกับจัดสรรเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาเอาไว้ เพื่อให้นักศึกษาที่มีฐานะทางบ้านไม่ดีสามารถกู้มาจ่ายค่าเล่าเรียนได้ (สำหรับประเทศไทย หน่วยงานที่ดูแลเงินกู้ยืมดังกล่าวคือ กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา หรือ กยศ.)

อย่างไรก็ดี งานวิจัยในหลายประเทศเช่น อิตาลี (Garibaldi et al., 2012) สหรัฐฯ (Denning, 2017) และสวิตเซอร์แลนด์ (Fricke, 2018) พบว่า แม้จะมีกองทุนสนับสนุนดังกล่าวแล้ว การปรับขึ้นค่าเล่าเรียนเพียงเล็กน้อยก็ยังมีผลกระทบกับการตัดสินใจเกี่ยวกับการเรียนของนักศึกษาอย่างมากอยู่ดี

ผู้วิจัยตั้งข้อสังเกตต่อเรื่องนี้ว่า ปัญหาอาจไม่ได้จำกัดอยู่ที่ค่าเล่าเรียนที่สูงเกินไปเพียงอย่างเดียว แต่ยังรวมถึงระบบกู้ยืมที่ยังกำจัด credit constraints ได้ไม่หมดด้วย เช่น ในประเทศสหรัฐ ฯ ที่ขั้นตอนการกู้มีความซับซ้อนและความไม่แน่นอนสูง ทำให้นักศึกษาจำนวนมากไม่กล้าที่จะกู้ยืม (Dynarski et al., 2021) หรือในประเทศไทยที่แม้ขั้นตอนการกู้จะไม่ซับซ้อนเท่า แต่ค่างวดรายปีจะเพิ่มขึ้นทุกปี ทำให้เกิดข้อจำกัดว่านักศึกษาที่กู้จะต้องมีรายได้หลังเรียนจบที่เพียงพอเพื่อจ่ายหนี้การกู้จาก กยศ. จึงยังเป็นภาระทางการเงินสำหรับบัณฑิตที่มีฐานะทางบ้านไม่ดีนัก (Chapman & Lounkaew, 2010)

ด้วยเหตุนี้ผู้วิจัยจึงได้ตั้งคำถามว่า หากนักศึกษาไม่มี credit constraints แล้ว การเพิ่มขึ้นของค่าเล่าเรียนจะมีผลกระทบต่อการตัดสินใจเกี่ยวกับการเรียนของนักศึกษามากน้อยเพียงใด ผู้วิจัยได้เลือกใช้ข้อมูลจากสหราชอาณาจักรในการตอบคำถามนี้ โดยใช้เทคนิค difference-in-differences (DID) ในการประเมินผลกระทบ และให้ความสนใจกับผลลัพธ์ทางการศึกษาสี่ด้าน ได้แก่ อัตราการเข้าศึกษา การเลือกแหล่งเงินทุน การเลือกสาขาวิชาที่เรียน และอัตราการลาออก

โดยปกติแล้ว การขึ้นค่าเล่าเรียนสามารถส่งผลกระทบต่อนักศึกษาได้สองช่องทาง คือ

1. ราคา ที่ทำให้นักศึกษารู้สึกว่าค่าเล่าเรียนสูงเกินไปจนไม่คุ้มที่จะเรียน
2. credit constraints ที่ทำให้นักศึกษาจ่ายไม่ไหว แม้จะยังเห็นว่าคุ้มที่จะเรียนก็ตาม ซึ่งการปรับขึ้นค่าเล่าเรียนสามารถส่งผลผ่านทั้งสองช่องทางดังกล่าวพร้อมกันได้

คำถามสำคัญเรื่องค่าเล่าเรียนในระดับมหาวิทยาลัยคือ ค่าเล่าเรียนส่งผลผ่านช่องทางราคามากน้อยแค่ไหน เพราะจะเป็นตัวบ่งบอกว่าภาครัฐสามารถกำหนดอัตราค่าเล่าเรียนได้สูงหรือต่ำเพียงใด อย่างไรก็ดี งานศึกษาที่ผ่านมาส่วนใหญ่ไม่สามารถแยกผลที่เกิดขึ้นจากแต่ละช่องทางข้างต้นได้เนื่องจากเป็นเรื่องยากที่จะควบคุม credit constraints

ทั้งนี้ สหราชอาณาจักรถือเป็นกรณีที่พิเศษกว่าประเทศอื่น ๆ เพราะนักศึกษาชาวสหราชอาณาจักรแทบจะไม่มี credit constraints เลย สาเหตุมาจาก

1. รัฐบาลสหราชอาณาจักรการันตีเงินกู้เพื่อการศึกษาให้กับชาวสหราชอาณาจักรทุกคน โดยครอบคลุมค่าเล่าเรียนเต็มจำนวน และครอบคลุมค่าครองชีพได้พอควร (Murphy et al., 2019)
2. การผ่อนชำระหนี้ถูกออกแบบมาไม่ให้สร้างภาระทางการเงินให้แก่บัณฑิตจนเกินไป โดยอัตราค่างวดรายปีจะอยู่ที่ 9% ของรายได้ส่วนที่เกินกว่า 15,000 ปอนด์ต่อปี ยกตัวอย่างเช่น นักศึกษามีรายได้ 20,000 ปอนด์ต่อปี ค่างวดก็จะอยู่ที่ (20,000 – 15,000) × 9% = 450 ปอนด์ต่อปี เงินกู้ดังกล่าวมีชื่อเรียกว่า Income-Contingent Loan (ICL)¹ นักศึกษาชาวสหราชอาณาจักร จึงสามารถกู้เงินมาใช้เล่าเรียนได้โดยไม่ต้องกังวลกับความเสี่ยงในอนาคต เช่น หางานทำไม่ได้ รายได้ไม่สูงพอ ฯลฯ ซึ่งสะท้อนจากสถิติที่แสดงว่านักศึกษาชาวอังกฤษกว่า 90% เลือกที่จะกู้เพื่อจ่ายค่าเล่าเรียน (Barr et al., 2019)

ในปลายปี 2010 รัฐบาลสหราชอาณาจักรประกาศว่า นักศึกษาที่เริ่มเข้าเรียนตั้งแต่ปี 2012 เป็นต้นไปจะถูกคิดค่าเล่าเรียนเพิ่มขึ้นจาก 3,375 ปอนด์ เป็น 9,000 ปอนด์ต่อปี (ผู้เขียนขอเรียกว่า 2012 reform) จากบริบทของสหราชอาณาจักรที่กล่าวมาข้างต้น ทำให้ผลกระทบจากการขึ้นค่าเล่าเรียนใน สหราชอาณาจักรมาจากช่องทางราคาแทบจะทั้งหมด การประเมินผลกระทบจากช่องทางดังกล่าวจึงทำได้โดยง่าย นอกจากนี้ สหราชอาณาจักรยังมีคุณลักษณะอื่น ๆ ที่เหมาะสมสำหรับงานวิจัยนี้อีก ได้แก่

1. ค่าเล่าเรียนเพิ่มขึ้นโดยแทบไม่มีนโยบายช่วยเหลือใด ๆ² ดังนั้น ผลกระทบจาก 2012 reform จึงแสดงถึงผลกระทบของการขึ้นค่าเล่าเรียนจาก 3,375 ปอนด์เป็น 9,000 ปอนด์ต่อปีแทบจะโดยตรง

2. มหาวิทยาลัยในสหราชอาณาจักรคิดค่าเล่าเรียนแทบจะเท่ากันหมด หากมีบางมหาวิทยาลัยที่ขึ้นค่าเล่าเรียนไม่เท่ากัน นักศึกษาก็อาจหันไปเลือกมหาวิทยาลัยที่ขึ้นค่าเล่าเรียนน้อยกว่า ทำให้องค์ประกอบของนักศึกษาในแต่ละมหาวิทยาลัยเปลี่ยนไป (selection bias) และส่งผลกระทบกับการวิเคราะห์ อย่างไรก็ตาม การที่มหาวิทยาลัยในสหราชอาณาจักรกำหนดค่าเล่าเรียนแทบจะเท่ากันหมดนั้นทำให้การขึ้นค่าเล่าเรียนแทบจะเท่ากันหมดตามไปด้วย (Sá, 2019) ปัญหานี้จึงถูกป้องกันไปโดยปริยาย

3. 2012 reform ส่งผลกระทบต่อนักศึกษาจากอังกฤษทั้งหมด แต่ไม่ส่งผลกระทบต่อนักศึกษาจากสกอตแลนด์ส่วนใหญ่ มหาวิทยาลัยในสกอตแลนด์มีนโยบายไม่คิดค่าเล่าเรียนต่อนักศึกษาจากประเทศของตน ซึ่งกว่า 85% ของนักศึกษาจากสกอตแลนด์เข้าเรียนในมหาวิทยาลัยเหล่านี้ ดังนั้น 2012 reform จึงมีสภาพเป็นการทดลองโดยธรรมชาติ (natural experiment) ที่นักศึกษาจากอังกฤษเป็นกลุ่มผู้ได้รับผลกระทบ (treatment group) และนักศึกษาจากสกอตแลนด์ที่เข้าเรียนในมหาวิทยาลัยในสกอตแลนด์เป็นกลุ่มผู้ที่ไม่ได้รับผลกระทบ (control group)

จากการวิเคราะห์ผลลัพธ์ทางการศึกษาสี่ด้านคือ อัตราการเข้าศึกษา การเลือกแหล่งเงินทุน การเลือกสาขาวิชาที่เรียน และอัตราการลาออก งานวิจัยนี้พบว่าค่าเล่าเรียนที่เพิ่มขึ้นเกือบสามเท่าจาก 3,375 ปอนด์เป็น 9,000 ปอนด์ต่อปี ไม่ได้ทำให้อัตราการเข้าศึกษาลดลง แต่ทำให้นักศึกษาหันไปพึ่งพาเงินกู้จากรัฐบาลมากขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ นอกจากนั้น การเลือกสาขาวิชาที่เรียนและอัตราการลาออกก็แทบไม่มีการเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด มีรายละเอียดดังนี้

โดยปกติแล้วถ้าค่าเล่าเรียนเพิ่มขึ้น อัตราการเข้าเรียนก็น่าจะลดลง แต่ในกรณีของสหราชอาณาจักรกลับไม่เป็นเช่นนั้น รูปที่ 1 แสดงถึงสัดส่วนของประชากรอังกฤษและสกอตแลนด์ในช่วงอายุเข้ามหาวิทยาลัยที่เข้าเรียนมหาวิทยาลัยในแต่ละปีการศึกษา โดยประชากรอังกฤษส่วนใหญ่จะเข้าเรียนในช่วงอายุ 18–19 ปี ส่วนประชากรสกอตแลนด์จะเข้าเรียนในช่วงอายุ 17–18 ปี

เมื่อเปรียบเทียบระหว่างก่อนปีการศึกษา 2011 กับหลังปีการศึกษา 2012 แล้ว สัดส่วนของประชากรอังกฤษที่เข้าเรียนมหาวิทยาลัยไม่ได้ลดลง ทั้งในเชิงตัวเลขและในเชิงเปรียบเทียบกับสกอตแลนด์ ผลลัพธ์นี้สื่อได้สองอย่างคือ

1. ประชากรอังกฤษเห็นว่าค่าเล่าเรียน 9,000 ปอนด์ต่อปีนั้นยังคงคุ้มค่าต่อการลงทุนเรียน ไม่อย่างนั้นแล้วอัตราการเข้าเรียนก็ควรจะต้องลดลง
2. นักศึกษาอังกฤษไม่ได้มีปัญหาในการเข้าถึงแหล่งเงินทุน ไม่อย่างนั้นแล้วนักศึกษาบางส่วนที่มีฐานะทางบ้านไม่ดีจะไม่สามารถจ่ายค่าเล่าเรียนได้ แล้วอัตราการเข้าเรียนก็จะลดลง

สาเหตุที่ต้องเปรียบเทียบระหว่างก่อนปีการศึกษา 2011 กับหลังปีการศึกษา 2012 ก็เพราะว่าสองปีดังกล่าวเป็นช่วงที่นักศึกษากำลังปรับตัวรับการเปลี่ยนแปลง เริ่มจากการที่ 2012 reform ถูกประกาศในเดือนพฤศจิกายนปี 2010 และจะมีผลในปี 2012 ประชากรอังกฤษบางส่วนจึงเลือกที่จะเข้ามหาวิทยาลัยเร็วกว่าปกติเพื่อจะได้ไม่ต้องจ่ายค่าเล่าเรียนในอัตราที่สูงขึ้น สัดส่วนการเข้ามหาวิทยาลัยของประชากรอังกฤษจึงพุ่งสูงกว่าปกติในปี 2011 แล้วลดต่ำกว่าปกติในปี 2012 (เพราะเข้าเรียนไปแล้วตั้งแต่ปี 2011)

ค่าเล่าเรียนที่เพิ่มขึ้นทำให้นักศึกษาอังกฤษมีโอกาสใช้เงินส่วนตัวลดลง 17.2 percentage points และใช้เงินกู้รัฐบาลเพิ่มขึ้น 17.9 percentage points ซึ่งถือว่าไม่น่าแปลกใจนัก เพราะค่าเล่าเรียนที่เพิ่มขึ้นย่อมเพิ่มโอกาสที่เงินตัวส่วนจะไม่เพียงพอสำหรับจ่ายค่าเล่าเรียน นักศึกษาจึงต้องหันไปพึ่งพาแหล่งเงินทุนอื่น ๆ และแหล่งที่เข้าถึงได้ง่ายที่สุดก็คือเงินกู้จากรัฐบาล

แต่จุดที่น่าสนใจกว่านั้นก็คือทั้งสองตัวเลขนี้ไม่มีความแตกต่างกันในเชิงสถิติ นั่นหมายความว่า สัดส่วนการใช้เงินส่วนตัวที่ลดลงนั้นเท่ากันกับสัดส่วนการใช้เงินกู้รัฐบาลที่เพิ่มขึ้น เมื่อพิจารณาผลลัพธ์นี้ร่วมกับข้อมูลในรูปที่ 1 ที่แสดงให้เห็นว่าประชากรอังกฤษยังคงเข้าเรียนในระดับมหาวิทยาลัยตามปกติ จึงตีความได้ว่า ค่าเล่าเรียนที่เพิ่มขึ้นเพียงแค่ผลักดันให้นักศึกษาเปลี่ยนจากการใช้เงินส่วนตัวไปพึ่งพาเงินกู้รัฐบาล โดยไม่ได้มีผลต่อการตัดสินใจเข้าเรียนแต่อย่างใด ซึ่งพฤติกรรมเช่นนี้อาจจะพออธิบายได้ด้วยเหตุผลที่ว่า โครงการ ICL ทำให้นักศึกษาไม่ต้องกังวลเรื่องความเสี่ยงจากหนี้ จึงยินดีที่จะกู้ยืมเพื่อใช้เล่าเรียน

เนื่องจากการศึกษาถือเป็นการลงทุนแบบหนึ่ง ถ้าหากค่าเล่าเรียนเพิ่มขึ้น ก็เป็นไปได้ที่นักศึกษาจะหันไปเลือกเรียนสาขาวิชาที่มีอัตราการได้งานสูง หรือสาขาที่มีอัตราเงินเดือนเฉลี่ยสูง เพื่อเพิ่มความคุ้มค่าของการลงทุนเรียน

งานวิจัยนี้พบว่า ค่าเล่าเรียนที่เพิ่มขึ้นไม่ได้เพิ่มโอกาสที่จะเลือกสาขาที่มีอัตราการได้งานสูง แต่เพิ่มโอกาสที่นักศึกษาจะเลือกสาขาที่มีอัตราเงินเดือนเฉลี่ยสูงขึ้น 3.2 percentage points หรือประมาณ 0.6 percentage points ต่อ 1,000 ปอนด์ ซึ่งตัวเลขดังกล่าวค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับผลลัพธ์อื่น ๆ ในวรรณกรรม³ จึงพอจะพูดในภาพรวมได้ว่า ค่าเล่าเรียนที่เพิ่มขึ้นแทบไม่มีผลต่อการเลือกสาขาวิชาเรียนเลย คล้ายคลึงกับผลลัพธ์ที่งานวิจัยอื่น ๆ เคยพบ (Altonji et al., 2016)

สำหรับผลลัพธ์ทางการศึกษานี้ ผู้วิจัยจะให้ความสนใจเฉพาะการลาออกภายในชั้นปีที่หนึ่ง โดยอ้างอิงจาก Bradley & Migali (2019) ที่กล่าวว่า การลาออกส่วนใหญ่จะเกิดขึ้นในชั้นปีที่หนึ่ง และการลาออกในชั้นปีอื่น ๆ มักจะมีเหตุผลอื่น ๆ เข้ามาประกอบ

จากการวิเคราะห์พบว่า ค่าเล่าเรียนที่เพิ่มขึ้นทำให้อัตราการลาออกภายในชั้นปีที่หนึ่งลดลง 0.2 percentage points โดยคำอธิบายที่เป็นไปได้ก็คือค่าเล่าเรียนที่เพิ่มขึ้นทำให้ต้นทุนในการลาออกสูงขึ้น อัตราการลาออกจึงลดลง อย่างไรก็ตาม เมื่อเทียบกับค่าเล่าเรียนที่เพิ่มขึ้นเกือบสามเท่าตัวแล้ว อัตราการลาออกที่ลดลงเพียง 0.2 percentage points นั้นนับว่าน้อยมากจนกล่าวได้ว่าแทบไม่มีผลกระทบ

งานวิจัยนี้สรุปผลลัพธ์ได้ว่า การที่นักศึกษาสหราชอาณาจักรแทบไม่มี credit constraints เลยนั้น ทำให้ค่าเล่าเรียนที่เพิ่มขึ้นเกือบสามเท่าแทบไม่มีผลต่อการตัดสินใจเข้าเรียน การเลือกสาขาวิชา และการลาออก เรื่องเดียวที่มีผลกระทบคือ หนี้ของนักศึกษาเพิ่มขึ้นจากการที่พวกเขาหันไปใช้เงินกู้รัฐบาลมากขึ้น

ข้อสรุปเหล่านี้ช่วยให้รัฐบาลสหราชอาณาจักรไม่ต้องกังวลกับผลกระทบจากการขึ้นค่าเล่าเรียนมากนัก รัฐบาลจึงมีอิสระในการกำหนดอัตราค่าเล่าเรียนมากขึ้น อย่างไรก็ตาม นั่นไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลจะกำหนดอัตราเล่าเรียนให้สูงเท่าไหร่ก็ได้ ข้อสรุปเหล่านี้เพียงช่วยให้รัฐบาลไม่ต้องกดค่าเล่าเรียนให้ต่ำจนกระทั่งเป็นภาระทางการคลังเท่านั้น ส่วนเรื่องอัตราค่าเล่าเรียนที่เหมาะสมนั้นยังเป็นประเด็นที่ยังต้องศึกษากันต่อไปส่วนประเทศอื่น ๆ ที่กำลังเผชิญปัญหาทางการคลังจากการสนับสนุนค่าเล่าเรียน งานวิจัยนี้ช่วยชี้ให้เห็นว่า การจัดสรรเงินกู้ในลักษณะเดียวกับ ICL ที่คิดค่างวดรายปีเป็นเปอร์เซ็นต์ของรายได้ สามารถช่วยบรรเทาผลกระทบจากการเพิ่มขึ้นของค่าเล่าเรียนได้อย่างมาก