มาตรการ CBAM จุดเปลี่ยนผู้ส่งออกไทยในตลาดยุโรป

มาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (Carbon Border Adjustment Mechanism หรือ CBAM) ออกแบบมาเพื่อทำให้ราคาสินค้านำเข้าในสหภาพยุโรป (European Union หรือ EU) สะท้อนต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมที่แท้จริง สร้างความเท่าเทียมทางต้นทุนราคาคาร์บอนของสินค้าที่ผลิตภายในและภายนอกสหภาพยุโรป ป้องกันไม่ให้ผู้ผลิตในสหภาพยุโรปสูญเสียความสามารถในการแข่งขัน (Commission, 2026) อีกทั้งช่วยจัดการกับปัญหาการย้ายฐานการผลิตสินค้าอุตสาหกรรมที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงจากในสหภาพยุโรปไปยังกลุ่มประเทศนอกสหภาพยุโรป (carbon leakages)

สหภาพยุโรปประกาศมาตรการ CBAM ในปี 2020 และเริ่มใช้ในปี 2023 แต่มีผลบังคับใช้อย่างเต็มรูปแบบในปี 2026 โดยในระยะแรกระหว่างปี 2023–2025 ถือเป็นช่วงเปลี่ยนผ่าน (transition period) ที่ผู้นำเข้าสินค้าในสหภาพยุโรปยังไม่ต้องซื้อเอกสารรับรองการจ่ายค่าธรรมเนียม (CBAM certificates) แต่ผู้ส่งออกสินค้า CBAM ไปสหภาพยุโรปต้องรายงานข้อมูลปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่แฝงอยู่ในสินค้า (embedded emission) อย่างไรก็ตาม ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2026 เป็นต้นมา ผู้นำเข้าสินค้า CBAM ในสหภาพยุโรปต้องซื้อ CBAM certificates หากปริมาณก๊าซเรือนกระจกแฝงอยู่ในสินค้ามีค่าสูงกว่าค่ามาตรฐาน (benchmark value) ที่สหภาพยุโรปกำหนด

ภายใต้มาตรการ CBAM ทั้งผู้นำเข้าในฝั่งของสหภาพยุโรปและผู้ส่งออกสินค้าไปสหภาพยุโรปมีบทบาทและความรับผิดชอบร่วมกัน โดยผู้ส่งออกมีหน้าที่จัดเตรียมข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่แฝงอยู่ในสินค้า และดำเนินการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในกระบวนการผลิต ขณะที่ภาระการปฏิบัติตามข้อกำหนดของมาตรการ CBAM โดยตรง ยังคงเป็นความรับผิดชอบของผู้นำเข้าในสหภาพยุโรป ที่ต้องลงทะเบียนเป็นผู้มีสิทธิ์ยื่นรายงาน CBAM (CBAM-authorized declarant) และจัดทำรายงานประจำปีเกี่ยวกับปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ฝังอยู่ในสินค้านำเข้า (embedded emissions) นอกจากนี้ ผู้นำเข้ายังต้องจัดซื้อ CBAM certificates ในจำนวนที่สอดคล้องกับระดับการปล่อยคาร์บอนของสินค้านำเข้าเพื่อใช้ในการผ่านพิธีการศุลกากรของสหภาพยุโรป ทำให้สินค้าที่ปล่อยคาร์บอนสูงจึงมีต้นทุนเพิ่มขึ้นจากมาตรการ CBAM มากกว่าสินค้าที่ปล่อยคาร์บอนต่ำ ขณะเดียวกัน สินค้าที่ผลิตภายในสหภาพยุโรปมีกลไกควบคุมการปล่อยคาร์บอนอยู่แล้วภายใต้ระบบ European Union Emission Trading System (EU ETS)¹ กลไก CBAM จึงช่วยสร้างความเท่าเทียมด้านต้นทุนคาร์บอนระหว่างสินค้านำเข้าและสินค้าที่ผลิตภายในสหภาพยุโรป รูปที่ 1 อธิบายกลไกการทำงานภายใต้มาตรการ CBAM

บทความนี้วิเคราะห์ผลกระทบของมาตรการ CBAM ต่อการส่งออกของไทย เพื่อตอบคำถามว่า มาตรการ CBAM กระทบผู้ส่งออกไทยมากน้อยเพียงไร และผู้ส่งออกไทยควรเตรียมพร้อมอย่างไรเพื่อรับมือกับผลกระทบจากมาตรการนี้ โดยใช้ข้อมูลการส่งออกสินค้ารายธุรกรรมจากกรมศุลกากร ข้อมูลการค้าระหว่างประเทศจาก UN Comtrade และข้อมูลงบการเงินรายบริษัทของกระทรวงพาณิชย์ ระหว่างปี 2016–2024 ซึ่งครอบคลุมช่วงเวลาก่อนและหลังปี 2020 ที่มีการประกาศมาตรการ CBAM รวมถึงช่วงเวลาหลังจากที่มาตรการเริ่มมีผลในปี 2023 (แต่ไม่ได้ครอบคลุมช่วงเวลาหลังจากที่มาตรการ CBAM ได้บังคับใช้อย่างเต็มรูปแบบทในปี 2026)

ถึงแม้ว่าการส่งออกสินค้า CBAM ไทยในปัจจุบันอาจไม่ได้สูงนัก แต่ในอนาคตสหภาพยุโรปอาจขยายขอบเขตสินค้า CBAM ซึ่งจะทำให้การส่งออกไทยได้รับผลกระทบมากขึ้น โดยสินค้า CBAM ในปัจจุบัน ได้แก่ ซีเมนต์ เหล็ก/เหล็กกล้า อะลูมิเนียม ปุ๋ย ไฟฟ้า และ ไฮโดรเจน ซึ่งจากข้อมูลส่งออกสินค้ารายธุรกรรมจากกรมศุลกากรพบว่า ในปี 2024 จำนวนผู้ส่งออกสินค้า CBAM ไปสหภาพยุโรปมีจำนวนไม่มาก (1,170 บริษัท) และมูลค่าการส่งออกสินค้า CBAM ไปสหภาพยุโรปยังไม่ได้สูงนัก (217 ล้านเหรียญสหรัฐฯ) ดังรูปที่ 2 ดังนั้น ธุรกิจไทยที่จะต้องปฏิบัติตามมาตรการ CBAM จึงยังอยู่ในวงจำกัด แต่หากสหภาพยุโรปขยายขอบเขตของสินค้าภายใต้มาตรการ CBAM ให้ครอบคลุมสินค้าทุกชนิดภายใต้มาตรการ EU ETS ธุรกิจไทยที่จะต้องปฏิบัติตามมาตรการ CBAM จะมีจำนวนเพิ่มขึ้นอีกมาก โดยเฉพาะสินค้าในกลุ่มปิโตรเคมีและเคมีภัณฑ์ ปิโตรเลียม แก้วและเซรามิก รวมทั้งกระดาษและเยื่อกระดาษ

การศึกษานี้วิเคราะห์ผลกระทบต่อการส่งออกสินค้า CBAM ของไทยในมิติต่าง ๆ ด้วยวิธี difference-in-differences ซึ่งช่วยแยกผลกระทบของมาตรการ CBAM ออกจากปัจจัยเศรษฐกิจอื่น ๆ ที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาเดียวกัน เช่น วิกฤตโควิด-19 ภาวะเงินเฟ้อ และสงครามรัสเซีย-ยูเครน โดยเปรียบเทียบการเปลี่ยนแปลงของมูลค่าและโครงสร้างรายได้จากการส่งออกของผู้ส่งออกสินค้า CBAM (ธุรกิจที่อยู่ในกลุ่ม treatment) และผู้ประกอบการที่ส่งออกสินค้ากลุ่มอื่น ๆ หรือ non-CBAM (ธุรกิจที่อยู่ในกลุ่ม control) หลังมีการประกาศมาตรการ CBAM ในปี 2020 (post-announcement period) และหลังมีการเริ่มบังคับใช้ในปี 2023 (post-implementation period) เมื่อเทียบกับช่วงก่อนการประกาศมาตรการ (pre-announcement period)

1. มูลค่าการส่งออกสินค้า CBAM ไปสหภาพยุโรปของผู้ส่งออกไทยลดลงหลังจากที่สหภาพยุโรป ประกาศและบังคับใช้มาตรการ CBAM (รูปที่ 3) โดยในช่วงก่อนปี 2020 มูลค่าการส่งออกสินค้าไปสหภาพยุโรปของผู้ประกอบการในกลุ่ม treatment และผู้ประกอบการในกลุ่ม control ไม่ได้มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ แต่หลังจากสหภาพยุโรป ประกาศใช้มาตรการ CBAM ในปี 2020 พบว่ามูลค่าการส่งออกสินค้าไปสหภาพยุโรปของผู้ส่งออกในกลุ่ม treatment ลดลง 14% เมื่อเทียบกับผู้ส่งออกในกลุ่ม control และเมื่อมาตรการ CBAM เริ่มบังคับใช้ในปี 2023 มูลค่าการส่งออกสินค้า ไปสหภาพยุโรปของผู้ส่งออกในกลุ่ม treatment ยิ่งลดลงมากขึ้น โดยลดลงถึง 24% เมื่อเปรียบเทียบกับผู้ส่งออกในกลุ่ม control ซึ่งสะท้อนว่าผู้ส่งออกสินค้า CBAM ของไทยเริ่มได้รับผลกระทบจากมาตรการ CBAM ตั้งแต่มีการประกาศมาตรการแล้ว ถึงแม้ว่ามาตรการจะยังไม่มีผลบังคับใช้เต็มที่ก็ตาม

2. มาตรการ CBAM ส่งผลให้สัดส่วนรายได้จากการส่งออกสินค้า CBAM ไปสหภาพยุโรปต่อรายได้ส่งออกรวมของบริษัทลดลง (รูปที่ 4) โดยในช่วงก่อนปี 2020 สัดส่วนรายได้จากการส่งออกสินค้า CBAM ไปสหภาพยุโรปต่อรายได้ส่งออกรวมของผู้ส่งออกในกลุ่ม treatment และผู้ส่งออกในกลุ่ม control ไม่ได้มีความแตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ แต่หลังจากปี 2020 และปี 2023 ธุรกิจที่อยู่ในกลุ่ม treatment มีสัดส่วนรายได้จากการส่งออกสินค้า CBAM ไปยังสหภาพยุโรปต่อรายได้รวมลดลงเฉลี่ย 2.7% และ 2.6% ตามลำดับเมื่อเทียบกับธุรกิจที่อยู่ในกลุ่ม control

3. มาตรการ CBAM ส่งผลกระทบต่อผู้ส่งออกไทยไม่เท่าเทียมกัน โดยส่งผลกระทบเชิงลบต่อผู้ส่งออกรายเล็กมากกว่าผู้ส่งออกรายใหญ่ โดยมูลค่าการส่งออกสินค้าไปสหภาพยุโรปของผู้ส่งออกรายเล็กลดลงมากกว่าผู้ส่งออกรายใหญ่ประมาณ 19.7% ซึ่งอาจเกิดจากหลายปัจจัย เช่น ข้อจำกัดด้านเงินทุนและด้านเทคนิค ทำให้ไม่สามารถลงทุนเพื่อปรับปรุงกระบวนการผลิตให้สอดคล้องกับข้อกำหนดของ CBAM ได้อย่างทันท่วงที²

มาตรการ CBAM ส่งผลกระทบทางอ้อมต่อสินค้า non-CBAM ที่ส่งออกไปสหภาพยุโรปด้วย จากรูปที่ 5 พบว่ามาตรการ CBAM ส่งผลให้สัดส่วนรายได้จากการส่งออกสินค้า CBAM และ non-CBAM ไปสหภาพยุโรปต่อรายได้จากการส่งออกทั้งหมดของบริษัทลดลง 1.2% และ 1.5% ตามลำดับ ในขณะที่สัดส่วนรายได้จากการส่งออกสินค้า non-CBAM ไปนอกสหภาพยุโรปเพิ่มขึ้น 2.8% ซึ่งสะท้อนว่าผู้ส่งออกสินค้า CBAM ไปสหภาพยุโรปบางส่วนรับมือกับผลกระทบจากมาตรการ CBAM โดยหันไปส่งออกสินค้า non-CBAM ไปยังประเทศนอกสหภาพยุโรป

อย่างไรก็ดี มีข้อสังเกตว่าสัดส่วนรายได้จากการส่งออกสินค้า non-CBAM ไปสหภาพยุโรปของผู้ส่งออกไทยลดลงด้วย โดยเมื่อวิเคราะห์พฤติกรรมของผู้ประกอบการที่ส่งออกสินค้าทั้ง CBAM และ non-CBAM ไปสหภาพยุโรปใน shipment เดียวกัน (bulk consignment) พบว่า ผู้ส่งออกกลุ่มนี้มีสัดส่วนรายได้จากการส่งออกสินค้า non-CBAM ไปยังสหภาพยุโรปลดลงประมาณ 2.2% เมื่อเทียบกับผู้ส่งออกสินค้าไปสหภาพยุโรปรายอื่น ๆ ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงผลกระทบทางอ้อมของมาตรการ CBAM ที่ส่งผ่านทางการบริหารจัดการโลจิสติกส์ของผู้ประกอบการ³

การศึกษานี้ยังได้วิเคราะห์ว่าผู้นำเข้าในสหภาพยุโรปมีแนวโน้มเพิ่มการนำเข้าสินค้า CBAM จากประเทศที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำ และลดการนำเข้าจากประเทศที่มีการปล่อยก๊าซสูงหรือไม่ โดยใช้ข้อมูลการส่งออกและนำเข้าสินค้าระหว่างประเทศจากฐานข้อมูล UN Comtrade ในการวิเคราะห์ด้วยวิธี difference-in-differences เพื่อเปรียบเทียบการเปลี่ยนแปลงของมูลค่าการนำเข้าสินค้า CBAM จากประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงกว่าค่า benchmark ของสหภาพยุโรป (กลุ่ม treatment) และ จากประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำกว่าค่า benchmark ของสหภาพยุโรป (กลุ่ม control) ทั้งในช่วงก่อน (pre) และหลัง (post) มีการประกาศมาตรการ CBAM วิธีการนี้ช่วยแยกผลของนโยบาย CBAM ออกจากแนวโน้มการค้าโดยทั่วไป และทำให้สามารถประเมินได้อย่างชัดเจนว่ามาตรการ CBAM ได้ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการค้าระหว่างประเทศ (trade reallocation) ไปสู่ประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำมากขึ้นหรือไม่

ผลการศึกษาพบว่ามาตรการ CBAM ส่งผลให้ผู้นำเข้าในสหภาพยุโรปนำเข้าสินค้า CBAM จากประเทศที่ปล่อยคาร์บอนสูงในกระบวนการผลิตสินค้าลดลง 6.1% เมื่อเทียบกับกลุ่มประเทศที่ปล่อยคาร์บอนต่ำ (รูปที่ 6) และผลกระทบนี้รุนแรงมากขึ้นเมื่อเวลาผ่านไป ผลการศึกษาดังกล่าวสะท้อนถึงความเสี่ยงของประเทศผู้ส่งออกสินค้าไปสหภาพยุโรป รวมถึงประเทศไทย หากไม่สามารถลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการรายงานข้อมูลที่สอดคล้องกับมาตรฐาน CBAM ได้อย่างทันท่วงที ผลการศึกษานี้สอดคล้องกับงานศึกษาของ Dechezlepretre (2025) ซึ่งพบว่ามาตรการ CBAM ส่งผลให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศนอกสหภาพยุโรปลดลง เนื่องผู้นำเข้าในฝั่งยุโรปเน้นการนำเข้าสินค้า CBAM จากประเทศที่มีการปล่อยคาร์บอนต่ำกว่า ซึ่งเป็นการลดปัญหา carbon leakage ได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ทั้งภาครัฐและภาคเอกชนควรใช้มาตรการที่ออกแบบมาแบบรอบด้านทั้ง “รับรู้-วัดค่า-ปรับตัว-รุก” ในการรับมือกับมาตรการ CBAM โดยมีรายละเอียดดังนี้

1. การสร้างการรับรู้ให้กับผู้ส่งออกไทยให้เข้าใจผลกระทบจากมาตรการ CBAM ตลอดห่วงโซ่อุปทาน และเข้าใจข้อกำหนดต่าง ๆ ของสหภาพยุโรปเกี่ยวกับแนวทางในการรายงานข้อมูลก๊าซเรือนกระจก ทั้งข้อมูล embedded emission การทวนสอบ รวมถึงแนวทางในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เทคโนโลยีคาร์บอนต่ำ เพื่อให้ผู้ส่งออกสามารถเลือกแนวทางและเทคโนโลยีที่เหมาะสมกับธุรกิจของตนเอง

2. ผู้ส่งออกไทยจำเป็นต้องพัฒนาความสามารถในการวัดค่าปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ฝังอยู่ในสินค้านำเข้า (embedded emissions) ตามแนวทางมาตรฐานสากล รวมถึงการจัดเก็บข้อมูลการผลิตอย่างเป็นระบบ และการเตรียมความพร้อมสำหรับการทวนสอบจากผู้ทวนสอบ (verifier) ที่เป็นที่ยอมรับของสหภาพยุโรป นอกจากนี้ หน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรสนับสนุนการพัฒนาเครื่องมือ มาตรฐานกลาง และแพลตฟอร์มข้อมูลสำหรับการคำนวณ embedded emissions รวมถึงเร่งพัฒนาบุคลากรและจำนวนผู้ทวนสอบที่ได้รับการยอมรับ เพื่อลดต้นทุนการปฏิบัติตามมาตรการให้แก่ภาคเอกชน

3. ผู้ส่งออกไทยควรเร่งปรับตัว ทั้งปรับเปลี่ยนตลาดส่งออกและมองหาตลาดใหม่เพื่อกระจายความเสี่ยงและบรรเทาผลกระทบจากมาตรการ CBAM และเร่งลงทุนในเทคโนโลยีและกระบวนการผลิตที่ช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยการเพิ่มประสิทธิภาพพลังงาน และใช้วัตถุดิบหรือพลังงานที่มีคาร์บอนต่ำ เพื่อจำกัดต้นทุน CBAM ที่ถูกส่งผ่านจากผู้นำเข้า⁴ นอกจากนี้ ภาครัฐควรมีมาตรการสนับสนุนทั้งการอำนวยความสะดวกให้ผู้ประกอบการโดยรวบรวมเทคโนโลยีคาร์บอนต่ำ รวมถึงขับเคลื่อนด้านการเงินเพื่อสนับสนุนการลงทุนในการประเมิน embedded emissions การทวนสอบ และลงทุนในการเทคโนโลยีคาร์บอนต่ำ เช่น สินเชื่อสีเขียว

4. ภาครัฐควรมีการดำเนินการเชิงรุก โดยเร่งผลักดันให้มีการใช้มาตรการซื้อขายใบอนุญาตการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (ETS) รวมถึงควรเร่งแก้กฎหมายหรือกฎระเบียบที่ไม่เอื้อต่อการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ เช่น การอนุญาตให้มีการซื้อขายไฟฟ้าสะอาดในรูปแบบของการซื้อขายไฟฟ้าโดยตรงระหว่างผู้ผลิตพลังงานหมุนเวียนกับผู้ใช้ไฟฟ้า (direct PPA) เนื่องจากโครงสร้างตลาดซื้อขายไฟฟ้าจากพลังงานสะอาดในประเทศไทยในปัจจุบันยังคงเป็นระบบ enhanced single buyer ซึ่งส่งผลทำให้ผู้ที่ต้องการซื้อและขายไฟฟ้าจากพลังงานสะอาดยังไม่สามารถดำเนินการซื้อขายกันเองแบบ peer-to-peer ได้ ทำให้ผู้ส่งออกไม่สามารถเลือกใช้ไฟฟ้าสะอาด 100% เพื่อลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกแฝงในสินค้าในส่วนของการใช้ไฟฟ้าได้อย่างเต็มที่

มาตรการ CBAM ไม่ใช่เพียงแค่กฎระเบียบทางการค้า แต่คือเงื่อนไขความอยู่รอดที่บ่งชี้ว่าความยั่งยืนได้กลายเป็นใบเบิกทางสำคัญในสนามการค้าโลกยุคปัจจุบัน หากผู้ส่งออกไทยไม่เร่งปรับตัวตั้งแต่วันนี้ เราอาจไม่ได้สูญเสียเพียงแค่ส่วนแบ่งในตลาดสหภาพยุโรปเท่านั้น แต่อาจสูญเสียความสามารถในการแข่งขันและมีความเสี่ยงที่จะหลุดจากห่วงโซ่มูลค่าโลก ภาครัฐและภาคเอกชนที่เกี่ยวข้องจำเป็นต้องผนึกกำลังกันในการเร่งสนับสนุนการปรับตัวสู่เศรษฐกิจที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมอย่างทั่วถึง (inclusive green transition) โดยเฉพาะสำหรับผู้ส่งออกรายเล็กที่ได้รับผลกระทบที่รุนแรงจากมาตรการ CBAM เพื่อให้มั่นใจว่าธุรกิจเหล่านี้จะไม่ถูกทิ้งไว้ข้างหลังในกระบวนการเปลี่ยนผ่านนี้

นอกจากนี้ ควรมีการพัฒนาระบบฐานข้อมูลและมาตรฐานการตรวจวัด embedded emission ที่ได้รับการยอมรับในระดับสากล และเร่งพัฒนากลไกราคาคาร์บอนในประเทศ โดยเฉพาะระบบซื้อขายใบอนุญาตการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ซึ่งจะเป็นกลไกสำคัญให้ภาคส่วนต่าง ๆ มีแรงจูงใจในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และเป็นเครื่องมือสำคัญในการดึงเงินค่าธรรมเนียมคาร์บอนกลับสู่ประเทศ รวมทั้งสามารถนำเงินรายได้จากมาตรการดังกล่าวมาช่วยสนับสนุนกระบวนการเปลี่ยนผ่านให้กับผู้ประกอบการรายเล็ก ผ่านกลไกกองทุนภูมิอากาศ ซึ่งอยู่ภายใต้พระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยสู่ยุคคาร์บอนต่ำได้อย่างยั่งยืน

บทความนี้เสนอให้ภาครัฐเร่งสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับ CBAM สนับสนุนเครื่องมือและเทคโนโลยีลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เพิ่มผู้ทวนสอบที่สหภาพยุโรปรับรอง และอำนวยความสะดวกด้านเงินทุน โดยเฉพาะแก่ผู้ประกอบการขนาดเล็ก เพื่อรักษาความสามารถในการแข่งขันของผู้ส่งออกไทยใน ระยะยาว