เจาะลึกนโยบายผู้สูงอายุ ควรทำอย่างไรเพื่อให้คนไทย “แก่” แต่ยัง “เก๋า”?

สังคมสูงวัยเป็นความท้าทายที่หลีกเลี่ยงไม่ได้สำหรับสังคมไทย โดยปัจจุบัน ผู้สูงอายุที่อยู่ในภาวะพึ่งพิงหรือช่วยเหลือตัวเองไม่ได้ มีมากถึง 1 ใน 3 และเมื่อมองไปข้างหน้า ผู้สูงอายุในอนาคตยิ่งน่าเป็นห่วง โดยมีแนวโน้มขาดที่พึ่งมากขึ้น การเตรียมความพร้อมรับมือสังคมสูงวัยระดับสุดยอด (super-aged society) ที่กำลังจะเข้ามาถึงในอีกประมาณ 15 ปีข้างหน้า ซึ่งจะมีสัดส่วนของประชากรอายุมากกว่า 60 ปีขึ้นไปมากกว่า 30% ของประชากรทั้งหมด จึงเป็นเรื่องสำคัญและเร่งด่วน

ศ. ดร.วรเวศม์ สุวรรณระดา อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งวิจัยในประเด็นสังคมสูงวัยมาอย่างยาวนาน ได้ชี้ให้เห็นว่า การพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดีของผู้สูงอายุ จำเป็นต้องยึดผู้สูงอายุเป็นตัวตั้ง โดยการออกแบบนโยบายผู้สูงอายุต้องอยู่บนพื้นฐานความเข้าใจในผู้สูงอายุแต่ละกลุ่มที่มีปัญหาและความต้องการที่แตกต่างกัน และให้ผู้สูงอายุมีส่วนร่วมในการแก้ปัญหานั้น โดยต้องเป็นนโยบายที่สอดประสานกัน เพื่อทำให้ผู้สูงอายุมีคุณภาพชีวิตที่ดีในมิติต่าง ๆ ตลอดจนต้องเน้นให้ผู้สูงอายุและสังคมปรับเปลี่ยนทัศนคติต่อผู้สูงอายุ ว่ายังสามารถช่วยเหลือตัวเองและสังคมได้ การแก่ตัวลงเป็นแค่อีกช่วงหนึ่งของชีวิต แก่แล้วไม่จำเป็นต้องอ่อนแอหรือพึ่งพาคนอื่นเสมอไป โดยสามารถดูแลสุขภาพ และทำประโยชน์ต่อครอบครัวและสังคมได้

นอกจากนี้ การบริหารจัดการเชิงพื้นที่มีบทบาทสำคัญมาก นั่นคือ รัฐควรเชื่อมโยงการขับเคลื่อนส่วนกลางเข้ากับการขับเคลื่อนในระดับพื้นที่ในการสร้างสภาพแวดล้อมและโครงสร้างพื้นฐานที่เอื้อต่อการดำรงชีวิตของผู้สูงอายุ ตามแนวคิด “ageing in place” หรือการสูงวัยในถิ่นเดิม อันหมายถึง ผู้สูงอายุที่อยู่ตามลำพังหรือที่อยู่กับครอบครัวจะสามารถใช้ชีวิตยามบั้นปลายในพื้นที่ หรือชุมชนที่ตนเองคุ้นเคยอย่างมีคุณภาพชีวิตที่ดีได้ ยกตัวอย่างเช่น การมีบริการทางการแพทย์สำหรับผู้สูงอายุในหรือใกล้ชุมชน ที่จะช่วยให้ผู้สูงอายุที่อาจมีข้อจำกัดต่าง ๆ สามารถเข้าใช้บริการได้สะดวก

แม้ที่ผ่านมาภาครัฐได้ขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุหลายระดับ เช่น การจัดทำแผนระดับชาติ กลไกบูรณาการงานผู้สูงอายุ การออกมาตรการรองรับสังคมสูงวัยทั้งมิติเศรษฐกิจ สุขภาพ สังคม และสภาพแวดล้อม แต่การเดินหน้าพัฒนาคุณภาพชีวิตโดยยึดผู้สูงอายุเป็นตัวตั้ง ยังต้องพบกับความท้าทายหลายประการ ดังต่อไปนี้

ประการที่หนึ่ง สังคมไทยยังมีความคิดเห็นที่แตกต่างกันเกี่ยวกับ “คุณค่า” หรือ “ฐานคิด” โดยเฉพาะการออกแบบระบบความคุ้มครองทางสังคม หากสามารถทำให้เกิดข้อสรุปที่ยอมรับร่วมกันจากภาคส่วนต่าง ๆ ก็จะเป็นหัวใจในการกำหนดทิศทางนโยบายได้อย่างราบรื่น ยกตัวอย่างเช่น การดูแลผู้สูงอายุโดยครอบครัวอาจจะเป็นกระแสหลัก โดยบางพื้นที่ชุมชนเข้มแข็งพอที่จะช่วยกันดูแลผู้สูงอายุ แต่สำหรับหลายครอบครัวหรือหลายชุมชนอาจจะไม่เป็นเช่นนั้น การสร้างหลักประกันด้านรายได้ยามชราภาพด้วยระบบบำนาญและการออมก็ขึ้นอยู่กับการให้คุณค่าเช่นกัน เราจะเลือกฐานคิดความรับผิดชอบส่วนบุคคล (เน้นการออมส่วนบุคคล) การช่วยเหลือเกื้อกูลกันหรือหลักภราดรภาพ (ใช้แนวทางการประกันสังคม) แนวคิดสิทธิขั้นพื้นฐาน หรือการสงเคราะห์ช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาส แนวนโยบายจะเปลี่ยนแปลงไปตามการกำหนดคุณค่าเหล่านี้

ประการที่สอง “เงิน” ไม่ใช่คำตอบสุดท้ายในการสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีในยามชราภาพ แต่ต้องหันมาให้ความสำคัญกับการจัด “บริการทางสังคม” ด้วย เช่น บริการสุขภาพ บริการดูแลผู้สูงอายุที่มีภาวะพึ่งพิง บริการดูแลผู้สูงอายุที่ถูกทอดทิ้ง บริการทางสังคมเพื่อหนุนเสริมการมีส่วนร่วมทางสังคมและการเรียนรู้ตลอดชีวิต การมีส่วนร่วมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและภาคส่วนอื่นที่ไม่ใช่รัฐจะสามารถเข้ามามีส่วนช่วยสนับสนุนการจัดบริการเหล่านี้อย่างไร ทิศทางของเรื่องนี้ขึ้นอยู่กับการออกแบบภาพรวมของระบบการคุ้มครองทางสังคมของประเทศ

ประการที่สาม การแบ่งบทบาทหน้าที่ระหว่างกันของรัฐบาล พื้นที่ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ผ่านมามีความคลุมเครือ สังคมไทยจะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุภายในพื้นที่มากน้อยเพียงไร หากเราสามารถทำให้เกิดความชัดเจนในบทบาทหน้าที่ใน “การส่งเสริมการพัฒนาผู้สูงอายุ” ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ระบุไว้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะมีอิสระในการตัดสินใจขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุขึ้นได้อย่างมีนัยสำคัญ ขณะเดียวกัน ท้องถิ่นควรจะต้องมีอิสระและมีศักยภาพทางการคลังที่เพียงพอในระดับพื้นที่ด้วย

ประการที่สี่ แหล่งที่มาของงบประมาณเพื่อการสร้างคุณภาพชีวิตที่ดียามชราภาพยังมีความไม่ชัดเจน โดยการหาแหล่งที่มาของเงินคงเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องใช้ทั้งภาษีอากร (เน้นผู้สูงอายุในปัจจุบัน) และใช้การมีส่วนร่วมจ่ายของประชาชน (เน้นประชากรวัยทำงานในปัจจุบันที่ยังมีเวลาสร้างอนาคต) ข้อเสนอส่วนใหญ่ในปัจจุบันให้น้ำหนักไปที่ “การให้มีบำนาญเพื่อผู้สูงอายุในปัจจุบันโดยรัฐจัดสรร” แต่ไม่ควรลืมว่า สังคมไทยยังมีผู้สูงอายุในอนาคตอีกด้วย สังคมไทยต้องแสวงหาทางออกเพื่อ “ก้าวข้ามความขัดแย้งระหว่างรุ่น” โดยการประนีประนอมเชิงนโยบายระหว่างการสร้างหลักประกันยามชราภาพเพื่อให้ผู้สูงอายุในปัจจุบันที่เน้นวิธีการแบบรัฐจัดสรรกับการผลักดันให้เกิดระบบบำนาญฯ แบบมีส่วนร่วมเพื่อเป็นหลักประกันที่มั่นคงให้กับผู้สูงอายุในอนาคต

ดังนั้น สิ่งที่ภาครัฐควรเร่งดำเนินการอย่างเร่งด่วน เพื่อเตรียมความพร้อมรับสังคมสูงวัยระดับสุดยอด ได้แก่

1. ภาครัฐควรสร้างกลไกหรือพื้นที่เพื่อแสวงหาจุดที่ลงตัวให้กับความเห็นที่แตกต่างกันใน “คุณค่า” ซึ่งจะทำให้การกำหนดทิศทางของนโยบายการคุ้มครองทางสังคม นโยบายบำนาญ หรือนโยบายอื่นที่เกี่ยวข้องมีความชัดเจน
2. ภาครัฐควรทบทวนการผลักดันให้มีคณะกรรมการบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ เพื่อเป็นกลไกประสานนโยบายสำหรับการพิจารณาภาพใหญ่ของหลักประกันด้านรายได้ยามชราภาพสำหรับผู้สูงอายุไทย จัดทำนโยบายบำนาญและการออมเพื่อยามชราภาพในภาพรวมให้เกิดความสอดคล้องระหว่างกัน ประสานระบบต่าง ๆ ที่มีอยู่หลายระบบภายใต้การกำกับดูแลของหลายหน่วยงานเข้าด้วยกัน และทำหน้าที่เชิงวิชาการและจัดทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่สอดรับกับการเปลี่ยนแปลงทางประชากรในอนาคต
3. การขับเคลื่อนงานผู้สูงอายุผ่านแผนปฏิบัติการด้านผู้สูงอายุระยะที่ 3 ในอนาคต ทั้งส่วนที่เป็นแผนระยะยาวและระยะปานกลาง ควรจะต้องเชื่อมโยงมิติของพื้นที่เข้ากับภาพของผู้สูงอายุที่กำหนดไว้ในแผนฯ ภายใต้แนวคิดการสูงวัยในถิ่นเดิม “ผู้สูงอายุทุกคนที่อาศัยในถิ่นที่อยู่ใด ๆ มีคุณภาพชีวิตที่ดี มีหลักประกันมั่นคง เป็นพลังพัฒนาสังคม”
4. ภาครัฐควรผลักดันท้องถิ่นด้านการเตรียมการรองรับสังคมสูงวัย ในระยะสั้น สิ่งที่ทำได้ทันที คือ การทำให้บทบาทหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ระบุไว้ในพระราชบัญญัติจัดตั้ง “การส่งเสริมการพัฒนาผู้สูงอายุ” มีความชัดเจนและเป็นรูปธรรมยิ่งขึ้น ทั้งนี้ ภาครัฐสามารถดำเนินการผ่านกลไกคณะกรรมการผู้สูงอายุแห่งชาติได้