ความ (ไม่) ยั่งยืนทางการคลังและทางออกของระบบจัดการรายได้ยามชราภาพ

หลายประเทศทั่วโลกได้ก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยแล้ว แต่บางประเทศมีเวลาในการปรับตัวเพื่อรองรับปัญหาที่ตามมามากกว่าประเทศอื่น ๆ หากพิจารณาจำนวนปีที่ใช้ในการเพิ่มสัดส่วนของประชากรอายุ 65 ปีขึ้นไปจากร้อยละ 7 เป็นร้อยละ 14 จะพบว่าฝรั่งเศสใช้เวลา 115 ปี และสหรัฐอเมริกาใช้เวลา 69 ปี แต่สำหรับเกาหลีใต้ อินโดนีเซีย และไทย ใช้เวลาเพียง 20 ปีเท่านั้น นอกจากนี้ ประเทศพัฒนาแล้วยังมีความพร้อมทางทรัพยากรในการรับมือกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรมากกว่าเพราะรายได้ต่อหัวอยู่ในระดับสูงแล้ว ณ วันที่ประเทศเข้าสู่สังคมสูงวัย เมื่อเทียบกันแล้ว จึงมักกล่าวกันว่า ประเทศไทยนั้น ทั้งแก่เร็วและแก่ก่อนรวย นั่นเอง

สัดส่วนผู้สูงอายุที่มากขึ้น ย่อมหมายถึงสัดส่วนของผู้ที่อยู่ในภาวะพึ่งพิงและมีแนวโน้มเจ็บป่วยที่เพิ่มมากขึ้นตามไปด้วย ขณะที่สัดส่วนคนวัยทำงานซึ่งเป็นผู้ขับเคลื่อนเศรษฐกิจลดลง แม้ผู้สูงอายุส่วนหนึ่งสามารถอาศัยเงินออมของตนเองได้ แต่ผู้สูงอายุส่วนใหญ่ยังอาศัยการสนับสนุนของภาครัฐ เช่น กองทุนบำเหน็จบำนาญต่าง ๆ และโครงการด้านสวัสดิการค่ารักษาพยาบาล อีกทั้งยังมีผู้สูงอายุจำนวนมากที่พึ่งพาเงินจากลูกหลาน ดังนั้น เมื่อสัดส่วนของประชากรวัยทำงานลดลง เงินภาษีของภาครัฐและเงินช่วยเหลือจากลูกหลานก็พลอยลดลงตามไปด้วย ปัจจัยเหล่านี้ ก่อให้เกิดความกดดันในการจัดสรรงบประมาณทางการคลังในระยะยาว ส่วนแรกของบทความนี้ เสนอข้อเท็จจริงที่น่ากังวลเรื่องความยั่งยืนทางการเงินของโครงการภาครัฐหลัก ๆ ที่เกี่ยวเนื่องกับผู้สูงอายุ และส่วนที่สองเสนอทางออกที่พอเป็นไปได้ รวมถึงตัวอย่างจากต่างประเทศ ในการจัดการกับปัญหาระยะยาวเหล่านี้

โครงการเหล่านี้เป็นโครงการขนาดใหญ่ และใช้เงินสนับสนุนโดยตรงจากภาษีของรัฐ เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ และบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 2.4, 4.5 และ 10 ของกรอบงบประมาณรายจ่ายรวมของภาครัฐในปี 2022 โครงการเหล่านี้ล้วนมีแนวโน้มค่าใช้จ่ายที่เติบโตอย่างรวดเร็ว โดยรูปที่ 1 แสดงแนวโน้มจำนวนผู้รับสิทธิประโยชน์และค่าใช้จ่ายต่อหัวของกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (ซ้าย) และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ (ขวา) ในช่วงที่ผ่านมา

จำนวนผู้ได้รับและมูลค่าบำเหน็จบำนาญข้าราชการเฉลี่ยต่อหัวเพิ่มขึ้นอย่างมาก โดยเฉพาะในกลุ่มผู้สูงอายุเกิน 60 ปีที่เพิ่มขึ้นจาก 2.3 แสนคนในปี 2004 เป็น 1.4 ล้านคนในปี 2022 นอกจากนี้ มูลค่าบำเหน็จบำนาญต่อหัวของผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นกว่าสองเท่าจาก 6.5 หมื่นบาทในปี 2004 เป็น 1.5 แสนบาทในปี 2022 (Poonpolkul et al., 2023) ในขณะเดียวกัน จำนวนผู้ได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุก็เพิ่มจาก 6.8 ล้านคนในปี 2012 เป็น 10.9 ล้านคนในปี 2022 ดังนั้น จำนวนผู้ได้รับเบี้ยยังชีพที่สูงขึ้นต่อเนื่องทำให้ค่าใช้จ่ายรวมของโครงการปรับเพิ่มขึ้นจากประมาณ 52 พันล้านบาทในปี 2012 เป็น 82 พันล้านบาทในปี 2022

เมื่อมองไปข้างหน้า World Bank (2023) ประเมินว่า ค่าใช้จ่ายสองโครงการดังกล่าวจะปรับขึ้นถึง 2 เท่าตัว จากร้อยละ 1.8 ของ GDP ในปี 2019 เป็นร้อยละ 3.6 ของ GDP ในปี 2050 นอกจากนี้ หากเราคำนึงถึงโครงการอื่น ๆ ควบคู่ไปด้วย เช่น หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ค่ารักษาพยาบาลค่าราชการ และคำนึงถึงรายรับจากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่จะลดลง บทความ Poonpolkul et al. (2023) ประมาณการว่าผลจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรอาจส่งผลให้ดุลการคลังเบื้องต้นขาดดุลเพิ่มขึ้นกว่าร้อยละ 2 ต่อปีในอีก 40 ปีข้างหน้าเมื่อเทียบกับโครงสร้างประชากรในปัจจุบัน¹

World Bank (2023) ประเมินว่ารายได้จากการจัดเก็บภาษีของไทยยังอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าประเทศที่มีระดับรายได้ใกล้เคียงกันหรือระดับการพัฒนาใกล้เคียงกัน โดยรายได้จากการจัดเก็บภาษีของไทยเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณร้อยละ 16 ของ GDP ในช่วงปี 1990–2020 ขณะที่กลุ่มประเทศที่มีลักษณะคล้ายกัน จัดเก็บภาษีได้เฉลี่ยร้อยละ 19 ของ GDP (ตารางที่ 1) นอกจากนี้ การจัดเก็บภาษีของไทยยังมีแนวโน้มลดลง โดยอยู่ที่ร้อยละ 14 ของ GDP ในปี 2023 (Samphantharak et al., 2023)

หากแบ่งรายได้ออกตามประเภทภาษี แม้ว่าไทยจะเก็บภาษีได้มากในบางประเภท เช่น ภาษีนิติบุคคลและภาษีสรรพสามิต แต่ก็ยังมีภาษีที่ยังเก็บได้ค่อนข้างน้อยเมื่อเทียบกับประเทศในกลุ่มเดียวกัน เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีมูลค่าเพิ่ม ซึ่งส่งให้ภาษีในภาพรวมต่ำกว่า

ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยนั้น แม้จะมีอัตราภาษีที่สูงสุดที่ร้อยละ 35 สำหรับเงินได้สุทธิมากกว่า 5 ล้านบาท แต่การมีแรงงานนอกระบบจำนวนมาก ประกอบกับการให้สิทธิการหักค่าลดหย่อนและค่าใช้จ่ายต่าง ๆ ทำให้ประเทศไทยมีฐานภาษีที่แคบ โดยจำนวนผู้ที่เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาคิดเป็นเพียงร้อยละ 10 ของกำลังแรงงานของประเทศ (ประมาณ 4 ล้านคน จากกำลังแรงงาน 38 ล้านคน) (มุทิตาเจริญ, 2021) นอกจากนี้ Muthitacharoen (2017) คำนวณว่าการให้สิทธิการหักลดหย่อนต่าง ๆ ทำให้รัฐสูญเสียรายได้ไป 1 ใน 3 ของรายได้จากภาษีบุคคลธรรมดา (ร้อยละ 0.7 ของ GDP)

สำหรับภาษีมูลค่าเพิ่ม (Value Added Tax: VAT) ของไทย มีรายได้จากการจัดเก็บคิดเป็นร้อยละ 3.7 ของ GDP ซึ่งน้อยกว่าประเทศอื่น ๆ ไม่ว่าจะเทียบกับกลุ่มประเทศที่มีระดับการพัฒนาที่ใกล้เคียงกัน (ร้อยละ 6.8 ของ GDP) หรือกลุ่มประเทศ Upper Middle Income, UMIC, (ร้อยละ 6.1 ของ GDP) ทั้งนี้ รายได้จาก VAT ที่ต่ำของไทยมาจาก

1. VAT ของไทยอยู่ในระดับต่ำที่ร้อยละ 7² เทียบกับอัตราเฉลี่ยของ UMIC ที่ร้อยละ 15
2. ฐานภาษีที่แคบจากการยกเว้น VAT บนสินค้าหลายประเภท และการยกเว้นให้กับผู้ประกอบการที่มีรายรับไม่เกิน 1.8 ล้านบาทต่อปี³

สำนักงานประกันสังคมเริ่มดำเนินการมาตั้งแต่ปี 1990 โดยในช่วงแรกระบบประกันสังคมภาคบังคับ (มาตรา 33) จ่ายสิทธิประโยชน์ 4 ประเภท ได้แก่ เจ็บป่วย ทุพพลภาพ เสียชีวิต คลอดบุตร และต่อมามีการขยายให้ครอบคลุมกรณีสงเคราะห์บุตรและชราภาพในปี 1999 และกรณีว่างงานในปี 2004

กองทุนประกันสังคมภาคบังคับ เป็นการร่วมสมทบมาจาก 3 ฝ่าย ได้แก่ นายจ้างร้อยละ 5 ลูกจ้างร้อยละ 5 และรัฐบาลร้อยละ 2.75 ของเงินเดือนโดยคิดจากเงินเดือนไม่เกินเพดานที่ 15,000 บาท และแบ่งมาเป็นส่วนของกองทุนชราภาพและสงเคราะห์บุตรรวมกันร้อยละ 7 (นายจ้างและลูกจ้างร้อยละ 3 และรัฐบาลร้อยละ 1) จากการประเมินของ International Labour Organization (ILO) กองทุนชราภาพฯ มีสถานะที่น่าเป็นห่วงที่สุด เทียบกับกองทุนที่จ่ายผลประโยชน์ระยะสั้นอื่น ๆ โดยรายรับของกองทุนชราภาพ ฯ มาจากเงินสมทบและผลตอบแทนจากการลงทุน ส่วนรายจ่ายหลักเป็นการจ่ายสิทธิประโยชน์ ซึ่งผู้ที่ส่งสมทบ 180 เดือน (หรือ 15 ปี) ขึ้นไป มีสิทธิได้รับเงินบำนาญตลอดชีวิต โดยคิดจาก

$เงินบำนาญ = (0.2 + 0.015 \times (จำนวนปีที่สมทบ-15)) \times ค่าเฉลี่ยของเงินเดือน$

ทั้งนี้ ค่าเฉลี่ยของเงินเดือน คิดจากเงินเดือน 60 เดือนสุดท้ายที่ทำงานและมีเพดานเงินเดือนอยู่ที่ 15,000 บาทต่อเดือน ส่วนอายุที่เริ่มขอรับบำนาญได้กำหนดไว้ที่ 55 ปี ผู้ที่ส่งสมทบน้อยกว่า 180 เดือน แต่มากกว่า 12 เดือน จะได้เงินส่วนสมทบของตนเองและนายจ้าง ส่วนผู้ที่ส่งสมทบน้อยกว่า 12 เดือน จะได้รับเพียงส่วนสมทบของตนเองกลับคืนไป

ปัญหาเรื่องความไม่ยั่งยืนของกองทุนชราภาพของประกันสังคม เริ่มมีการกล่าวถึงมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่รายงานประจำปีของสำนักงานประกันสังคมในปี 2015 โดยอ้างถึงรายงานของ ILO ซึ่งได้ประเมินไว้ว่า หากกองทุนชราภาพของระบบประกันสังคมมาตรา 33 ไม่มีการปรับเปลี่ยนกฎเกณฑ์ จะมีความเป็นไปได้สูงที่ภายในปี 2054 เงินของกองทุนชราภาพจะหมดลงได้ งานของ Poonpolkul et al. (2024) ได้ผลการศึกษาที่ใกล้เคียงกัน โดยประเมินว่าเงินของกองทุนชราภาพจะหมดลงในช่วงปี 2045–2049⁴

หากมองที่สูตรการส่งสมทบและการจ่ายบำนาญข้างต้น จะเห็นได้ว่าระบบซึ่งจ่ายสิทธิประโยชน์ให้ผู้รับบำนาญจากเงินสมทบของผู้ประกันตนรุ่นปัจจุบัน ไม่น่าจะอยู่ได้ หากคิดง่าย ๆ สมมติว่าผู้ประกันตนแต่ละคนมีเงินเดือน 10,000 บาทต่อเดือน ส่งสมทบ 15 ปี เกษียณและขอรับบำนาญเมื่ออายุ 55 ปี และมีชีวิตไปจนอายุถึง 70 ปี นั่นแปลว่า ส่วนเงินสมทบของทั้งสามฝ่ายรวมตลอด 15 ปีจะอยู่ที่ 0.07 × 10,000 × 12 × 15 = 126,000 บาท และจะได้รับสิทธิประโยชน์ทั้งหมดเท่ากับ 0.2 × 10,000 × 12 × 15 = 360,000 บาท ซึ่งคิดเป็นส่วนต่างกว่า 200,000 บาทต่อคน⁵ ในกรณีนี้ หากกองทุนจะอยู่ได้ ก็ต่อเมื่อ

1. ผลตอบแทนของการเอาเงิน 126,000 ไปลงทุนจะต้องสูงมาก
2. ต้องมีการปรับเพดานเงินสมทบและคนรุ่นหลังจะต้องมีเงินเดือนที่สูงมาก เงินที่สมทบเข้ามาในกองทุนจึงสูงขึ้น และ/หรือ
3. ผู้ประกันตนรุ่นหลัง มีจำนวนมากขึ้น ซึ่งจะช่วยให้มีเงินสมทบเข้ามาในกองทุนมากขึ้น

ซึ่งที่ผ่านมาทั้งสามข้อข้างต้นยังไม่ได้เกิดขึ้นจริง ในตัวอย่างดังกล่าว อัตราผลตอบแทนของเงินลงทุน ต้องอยู่ที่ร้อยละ 7.2 ต่อปี กองทุนฯ จึงจะอยู่ได้ แต่ผลตอบแทนจริงเฉลี่ยในปี 2019–2023 ของกองทุนชราภาพอยู่ที่เพียงร้อยละ 3.27 ต่อปี นอกจากนี้ อายุขัยคนไทยสูงขึ้น โดยเฉลี่ย คนที่มีอายุ 55 ปีในปี 1980 จะมีชีวิตอยู่ต่ออีก 20 ปี แต่คนอายุ 55 ปี ในปี 2023 จะมีชีวิตอยู่ต่ออีก 27 ปี และมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นในอนาคต ดังนั้น ตัวเลขในตัวอย่างดังกล่าวที่คนรับบำนาญเพียง 15 ปี ยังต่ำกว่าความเป็นจริง⁶

สำหรับข้อที่ 2 นั้น กองทุนฯ ก็ไม่เคยมีการปรับเพดานเงินสมทบ สัดส่วนผู้ประกันตนที่มีเงินเดือนเกินเพดานสมทบเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 10 ในปี 1990 เป็นเกือบร้อยละ 40 ในปัจจุบัน ส่วนข้อสุดท้ายนั้น เราได้ทราบแล้วว่าสัดส่วนคนวัยทำงานของเราลดลง จึงไม่สามารถหวังพึ่งเงินสมทบจากจำนวนคนรุ่นใหม่ที่เพิ่มขึ้นได้

ทั้งนี้ ในช่วงเริ่มจัดตั้งกองทุนประกันสังคม สำนักงานประกันสังคมและผู้เชี่ยวชาญ ก็พอทราบภาพดังกล่าวอยู่แล้ว และมีความตั้งใจว่าจะค่อย ๆ ปรับอัตราสมทบทั้งฝั่งนายจ้างและลูกจ้างให้สูงขึ้น อย่างไรก็ตาม แม้ว่ากองทุนจะดำเนินการมากว่า 20 ปี ก็ยังไม่สามารถมีการปรับเปลี่ยนอะไรได้นอกจากนี้ การจ่ายสิทธิประโยชน์ชราภาพของกองทุนประกันสังคม ยังมีปัญหาเรื่องความไม่พอเพียง และความไม่เป็นธรรม⁷ และกองทุนชราภาพของประกันสังคมที่ไม่ยั่งยืนยังเป็นรายจ่ายแอบแฝงของรัฐในอนาคต เพราะเป็นความรับผิดชอบของรัฐในทางกฎหมายที่ต้องชดเชยให้ผู้ประกันตนหากเงินของกองทุนประกันสังคมหมดลง

ในหลักการนั้น รัฐมีทางเลือกสามทาง

1. สนับสนุนคนวัยทำงานให้ออมเพิ่มก่อนที่จะเกษียณ
2. นำเงินของคนวัยทำงานมาสนับสนุนรายได้ผู้สูงอายุมากขึ้น และ/หรือ
3. ให้โอกาสคนทุกวัยในการทำงานหารายได้ด้วยตนเองมากขึ้น

คนวัยทำงานสามารถเพิ่มเงินออมได้ทั้งในรูปแบบที่เป็นการออมด้วยตนเอง (private savings) หรือผ่านระบบที่รัฐหรือคนกลางเข้ามาช่วยจัดการ เช่น กองทุนสำรองเลี้ยงชีพและกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) โดยระบบเหล่านี้เรียกกันว่า Defined Contribution (DC) scheme คือเป็นระบบที่ผู้ส่งสมทบจะมีบัญชีเป็นของตนเองและจะได้รับบำเหน็จหรือบำนาญขึ้นกับเงินที่ตนเองออมไว้รวมกับผลตอบแทนที่เกิดจากการบริหารจัดการเงินในบัญชีนั้น โดยรัฐมักจะมีส่วนร่วมสมทบโดยอาจจะเป็นการสมทบทางตรง (matched contribution) หรือทางอ้อม เช่น ให้ส่วนลดหย่อนภาษี

ข้อดีของทางเลือกนี้ คือ รัฐบาลหรือตัวกองทุนฯ ไม่มีความเสี่ยงเรื่องความไม่ยั่งยืน แต่ปัญหา คือ ผู้สูงอายุเป็นผู้รับความเสี่ยงนั้นเอง โดยอาจจะยังมีเงินออมไม่เพียงพอในอนาคต ซึ่งอาจจะเป็นเพราะออมไม่พอ (ขาดวินัยหรือรายได้น้อย) อายุยืนยาวกว่าที่คาดไว้ (Wasi et al., 2021) หรือผลตอบแทนจากการลงทุนต่ำกว่าที่คาดไว้

นอกจากนี้ การสร้างแรงจูงใจให้แรงงานนอกระบบซึ่งมักจะมีรายได้น้อยและไม่สม่ำเสมอเข้าร่วมโครงการการออมเพื่อเกษียณอายุเป็นเรื่องที่ท้าทาย หลาย ๆ ประเทศได้ทำการทดลองนโยบายในหลายรูปแบบแต่ยังไม่ได้มีหลักฐานเชิงประจักษ์ชัดเจนนักว่ารูปแบบใดเห็นผลได้ดีที่สุด รูปแบบที่เป็นที่นิยม คือ การที่รัฐช่วยสมทบโดยอัตราสมทบอาจจะมีตั้งแต่ร้อยละ 30 ไปจนถึงร้อยละ 300 ทั้งนี้ หากเปรียบเทียบอัตราสมทบของกองทุนภาคสมัครใจของไทย เช่น กอช. ซึ่งรัฐช่วยสมทบร้อยละ 50 ของเงินออมแต่ละครั้ง แต่ไม่เกิน 1,800 บาทต่อปี นับว่าค่อนข้างต่ำหากเทียบกับรายจ่ายทางภาษีจากการให้สิทธิลดหย่อนภาษีกับแรงงานในระบบเมื่อสมทบเข้ากองทุนสำรองเลี้ยงชีพ นอกจากนี้ ยังมีแนวคิดที่น่าสนใจ สำหรับประเทศที่คนมีพฤติกรรมที่ชอบการลุ้นรางวัลจากการชิงโชค เช่น การใช้ระบบบำนาญลอตเตอรี่ โดยนำเงินที่ซื้อลอตเตอรี่ไปสะสมในรูปแบบเงินออมเพื่อเกษียณ ทั้งนี้ ควรจะมีการประเมินว่าแรงจูงใจแบบใด รางวัลลอตเตอรี่ หรือ การที่รัฐช่วยสมทบเพิ่มขึ้น ช่วยสร้างแรงจูงใจได้ดีกว่ากัน เพราะทั้งสองมาตรการก็เป็นการใช้เงินสนับสนุนจากรัฐ

ทางเลือกนี้เป็นแนวคิดของการโยกย้ายทรัพยากรข้ามรุ่น โดยนำเงินจากคนที่อยู่ในวัยทำงานไปให้กับคนสูงอายุ และเมื่อคนวัยทำงานในปัจจุบันมีอายุมากขึ้นในอนาคตก็จะได้รับเงินจากคนรุ่นถัด ๆ ไป ซึ่งในอดีต การโยกทรัพยากรในลักษณะนี้เกิดขึ้นในครัวเรือนกันเอง คือ ผู้สูงอายุในครัวเรือนไทยส่วนใหญ่อาศัยลูกหลานเป็นผู้ดูแล (Lekfuangfu et al., 2020) แต่ในปัจจุบันครัวเรือนมีลูกหลานน้อยลง การพึ่งพาดังกล่าวน่าจะเป็นไปได้ยากขึ้น ดังนั้น ภาครัฐจึงสามารถมีบทบาทที่สำคัญในการจัดสรรผ่านระบบที่รัฐจัดการ โดยสามารถแบ่งระบบที่รัฐจัดการออกได้เป็นสองกลุ่ม

1. กลุ่มแรกคือระบบที่ผู้ได้รับประโยชน์ต้องส่งเงินสมทบ (contributory scheme) หรือที่เรียกว่า Defined Benefit (DB) scheme เช่น ระบบประกันสังคมมาตรา 33 ซึ่งใช้เงินสมทบจากผู้ประกันตนในรุ่นปัจจุบันเพื่อจ่ายเป็นผลตอบแทนให้ผู้สูงอายุตามสูตรที่ถูกกำหนดไว้ล่วงหน้า หากเลือกวิธีนี้ รัฐต้องมีการปรับเปลี่ยนเพื่อให้ (1) มูลค่าของผลตอบแทนเพียงพอต่อการยังชีพ เช่น ควรจะคำนึงถึงมูลค่าเงินที่ลดลงเมื่อเวลาผ่านไปและมีการปรับเพดานเงินสมทบ และ (2) ปรับเปลี่ยนเพื่อให้ตัวระบบเองอยู่ได้ในระยะยาว โดยคำนึงถึงโครงสร้างประชากรและอายุขัยของผู้ประกันตนรุ่นหลังที่ยืนยาวขึ้น เช่น ต้องค่อย ๆ ปรับเพิ่มอายุที่ผู้ประกันตนมีสิทธิได้รับบำนาญเต็ม ซึ่งอาจจะมีการอนุญาตให้เกษียณอายุก่อนกำหนดและลดเงินบำนาญลงในอัตราที่เป็นธรรมเพราะถือว่ามีระยะเวลารับบำนาญที่ยาวกว่า⁸

2. กลุ่มที่สองคือระบบที่ใช้เงินภาษีจากภาครัฐ (non-contributory scheme) เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ บำเหน็จบำนาญและสวัสดิการรักษาพยาบาลของข้าราชการ ซึ่งล้วนเป็นการโยกย้ายทรัพยากรจากคนวัยทำงานให้คนสูงอายุในลักษณะหนึ่ง เมื่อค่าใช้จ่ายเหล่านี้มีแนวโน้มสูงขึ้น รัฐจำเป็นต้องหารายได้เพิ่ม ซึ่งช่องทางหารายได้ดังกล่าวควรเป็นช่องทางที่ยั่งยืนเช่นกัน

การกู้เงินเพิ่มไม่สามารถนับว่าเป็นทางออกที่ถาวรได้ โดยปกติแล้วรัฐควรจะกู้เพิ่มก็ต่อเมื่อรัฐคาดว่าจะมีความสามารถในการชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ยบนหนี้สาธารณะนั้น ๆ ได้ในอนาคต เช่น การกู้ในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจ โดยประเมินว่าเมื่อเศรษฐกิจขยายตัวได้ดีในอนาคตก็จะสามารถชำระคืนได้ อย่างไรก็ตาม ผลของแรงกดดันทางการคลังจากการเข้าสู่สังคมสูงวัยจะทำให้รัฐมีรายจ่ายเพิ่มขึ้นและรายรับลดลงแบบถาวร หรือขาดดุลอย่างต่อเนื่อง ดังนั้น การใช้หนี้สาธารณะมาปิดการขาดดุลของแต่ละปีจึงเป็นการสะสมหนี้เพิ่มขึ้นไปเรื่อย ๆ เท่านั้น และจะมีผลเสียต่อเศรษฐกิจในอนาคตได้⁹

สำหรับการเพิ่มรายได้จากภาษี ก็มักจะมีประเด็นถกเถียงกันว่าภาษีประเภทใดจะมีประสิทธิภาพมากที่สุด โดยมักเปรียบเทียบผลลบจากการลดแรงจูงใจในการทำงานหรือการผลิตของธุรกิจต่าง ๆ กับผลดีจากการกระจายรายได้ กลไกหนึ่งที่เริ่มมีการกล่าวถึงมากขึ้น คือ การเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ที่สูงขึ้นควบคู่ไปกับการสร้างกลไกในการกระจายรายได้ เช่น ประเทศโคลัมเบียที่มีการทยอยปรับขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มจากร้อยละ 10 ในปี 1990 เป็นร้อยละ 19 ในปี 2017 รวมถึงมีการยกเลิกข้อยกเว้นทางภาษีต่าง ๆ ที่ทำให้รัฐเสียรายได้ถึงร้อยละ 6 ของ GDP โดยดำเนินการควบคู่ไปกับการชดเชยการขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มให้กับกลุ่มคนรายได้น้อย (VAT compensation scheme) โดยระบุผู้มีรายได้น้อยผ่านฐานข้อมูลผู้รับสวัสดิการ Kotlikoff et al. (2023) เสนอแนวทางคล้าย ๆ กันสำหรับประเทศเม็กซิโก โดยเสนอให้ขึ้น VAT ควบคู่ไปกับนโยบายการโอนเงินคืนให้กับคนรายได้น้อย โดยสามารถออกแบบให้รัฐสามารถเก็บรายได้เพิ่มและยังสามารถทำให้อัตราภาษีสุทธิ (effective rate) มีลักษณะก้าวหน้าไปพร้อมกันได้

งานวิจัยทั้งในเชิงทฤษฎีและเชิงประจักษ์ ยังพบว่า VAT กระทบพฤติกรรมของผู้บริโภคน้อยกว่าเมื่อเทียบกับภาษีรายได้บุคคลธรรมดา (SUMMERS, 1980; Auerbach et al., 1981; Nguyen et al., 2021) และไม่ได้กระทบผู้มีรายได้น้อยมากนักในบางกลุ่มประเทศ โดย Bachas et al. (2023) ใช้ข้อมูลประเทศกำลังพัฒนา 32 ประเทศ และพบว่าภาระ VAT ต่อรายได้ของผู้มีรายได้น้อยนั้นต่ำกว่าภาระ VAT ต่อรายได้ของผู้มีรายได้สูง เพราะสัดส่วนการบริโภคจากร้านค้านอกระบบนั้นลดลงเมื่อรายได้สูงขึ้น อย่างไรก็ดี การขึ้น VAT มักส่งผลลบต่อเศรษฐกิจในระยะสั้น¹⁰ จึงควรจะดำเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไป เช่น ญี่ปุ่น ค่อย ๆ ขึ้น VAT จากร้อยละ 3 เป็นร้อยละ 5 ในปี 1997 เป็นร้อยละ 8 ในปี 2014 และเป็นร้อยละ 10 ในปี 2019 นอกจากนี้ ทาง World Bank ยังมีข้อเสนอเกี่ยวกับการปรับการจัดเก็บภาษีประเภทอื่น ๆ สามารถอ่านเพิ่มเติมได้ใน World Bank (2023)

ปัจจัยหนึ่งที่ทำให้สัดส่วนผู้พึ่งพิงของไทยสูง เพราะแรงงานไทยส่วนหนึ่งออกจากตลาดแรงงานก่อนวัยอันควร อายุที่เริ่มขอรับบำนาญของกองทุนประกันสังคมอยู่ที่ 55 ปี ไทยจึงเป็นหนึ่งในประเทศที่มีอายุเริ่มขอรับบำนาญต่ำที่สุดในโลก ในขณะที่ประเทศส่วนใหญ่จะมีอายุที่ขอรับบำนาญที่ 65 ปี (Poonpolkul, 2023) อายุเกษียณภาคบังคับของราชการและเอกชนไทยส่วนใหญ่อยู่ที่ 55 หรือ 60 ปี การต่ออายุหลังเกษียณมักจะมีเพียงไม่กี่กรณี

รูปที่ 2 แสดงภาพสัดส่วนของแรงงานชายที่ทำงานตามอายุและระดับการศึกษาของประเทศสหรัฐอเมริกา (ซ้าย) เทียบกับของไทย (ขวา) ซึ่งในสหรัฐอเมริกา คนยิ่งการศึกษาสูง (ซึ่งมักจะมีผลิตภาพที่ดีกว่า) ก็ยิ่งเกษียณช้า ในทางตรงข้าม กลุ่มที่จบปริญญาตรีของไทยซึ่งมักเป็นแรงงานในระบบซึ่งมีการกำหนดอายุการว่าจ้างตายตัว แต่ไม่ได้ใช้แรงกายในการทำงานมากนัก (เส้นสีแดง) กลับเป็นกลุ่มที่เกษียณเร็วที่สุด โดยสัดส่วนคนทำงานลดลงอย่างรวดเร็ว ณ อายุ 60 ปี การที่ผู้ที่ยังมีผลิตภาพที่ดีเลิกทำงาน ส่งผลเสียทั้งต่อระบบเศรษฐกิจและตัวบุคคลเอง

อย่างไรก็ดี การขยายอายุเกษียณสำหรับทุกคนอาจจะไม่ใช่ทางเลือกที่ดี เพราะแรงงานที่อายุ 50–60 ปีบางคน อาจจะมีผลิตภาพต่ำกว่าค่าจ้างที่ได้รับ นายจ้างควรได้รับอนุญาตให้เจรจาสัญญาใหม่กับพนักงานที่มีอายุมากเพื่อให้ค้าจ้างตรงกับผลิตภาพ ในสิงคโปร์ แม้จะมีอายุเกษียณอยู่ที่ 63 ปี แต่หลังจากนั้น หากลูกจ้างยังมีทักษะและสุขภาพดี นายจ้างจะจ้างงานต่อเป็นสัญญารายปี และสามารถต่อสัญญาได้จนถึงอายุ 68 ปี¹¹ ในสหรัฐอเมริกา อาชีพส่วนใหญ่ไม่ได้มีอายุเกษียณบังคับ แต่เน้นประเมินตามความสามารถที่แท้จริงเป็นหลักเช่นกัน

ยิ่งไปกว่านั้น แม้ประเทศไทยจะพูดถึงการสนับสนุนการจ้างงานผู้สูงอายุอยู่บ่อยครั้ง แต่การกีดกันทางอายุยังเป็นสิ่งที่ทำได้โดยไม่ผิดกฎหมาย จากข้อมูลประกาศรับสมัครงาน online งานที่ต้องการผู้ที่จบการศึกษาระดับมัธยมศึกษาหรือปริญญาตรี กว่าร้อยละ 60 ยังมีการกำหนดอายุว่า ผู้สมัครต้องมีอายุไม่เกิน 36 ปี (Lertmethaphat et al., 2023) ในหลายประเทศ การกีดกันผู้สมัครงานด้วยอายุและเพศสภาพเป็นสิ่งที่ผิดกฎหมาย ผู้ที่มีอายุ 30–40 ปี ไม่น่าจะมีผลิตภาพที่ต่างกันมากนัก หากมีทักษะและประสบการณ์ใกล้เคียงกัน การตั้งเกณฑ์ลอย ๆ ดังกล่าว จึงไม่ได้มีเหตุผลที่ดีแต่อย่างใด

ดังนั้น หากเราบังคับยกเลิกการใช้อายุมาเป็นเกณฑ์ทั้งในช่วงการสมัครงานและการให้ออกจากงาน แต่หันมาใช้การประเมินทักษะที่แท้จริงแทน น่าจะเป็นอีกหนึ่งทางออกที่เห็นผลได้เร็วและส่งผลดีต่อเศรษฐกิจด้วย

บริบทของสังคมสูงวัยส่งผลให้รายจ่ายของโครงการจัดการรายได้ผู้สูงอายุไทยของรัฐปรับตัวสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง ขณะที่รายรับจากการจัดเก็บภาษีของไทยยังอยู่ในระดับต่ำและไม่เพียงพอที่จะรองรับรายจ่ายที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น รวมทั้งกองทุนชราภาพของสำนักงานประกันสังคมก็มีแนวโน้มที่จะมีปัญหาเรื่องความไม่ยั่งยืนของกองทุนเช่นกัน ปัญหาเหล่านี้เหมือนเป็นระเบิดเวลา หากไม่ได้รับการเร่งแก้ไขย่อมกระทบกับความเป็นอยู่ของผู้สูงอายุไทยจำนวนมากในอนาคตและความไม่ยั่งยืนทางการคลังของภาครัฐ

ทางเลือกในการแก้ปัญหาอย่างถาวร คือการหาทางให้คนวัยทำงานออมเองให้มากขึ้นก่อนเกษียณ การโยกย้ายทรัพยากรของคนวัยทำงานมาสนับสนุนผู้สูงอายุอย่างมีประสิทธิภาพ และการให้โอกาสผู้คนทุกวัยหารายได้เองมากขึ้น ในการแก้ปัญหาดังกล่าว ในที่สุดคงจะเป็นการผสมผสานระบบต่าง ๆ แต่ในการดำเนินการต้องการการคิดเแบบบูรณาการ โดยวาดภาพใหญ่ก่อน ว่าประเทศไทยจะมีกี่ระบบ และระบบไหนทำหน้าที่อะไร ไม่ใช่เพียงสร้างระบบใหม่เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ และต่างคนต่างคิดดังเช่นที่ผ่านมา (Porapakkarm et al., 2021; Wasi et al., 2021)

ทางเลือกที่ยั่งยืนและส่งผลกระทบน้อย ต้องใช้เวลาในการดำเนินการเพื่อให้ประชาชนและธุรกิจที่จะถูกผลกระทบมีเวลาปรับตัว และยิ่งเริ่มปรับเปลี่ยนช้า นั่นหมายถึงจะต้องมีการปรับที่เยอะขึ้นเพื่อชดเชยความรุนแรงของปัญหาที่ทวีขึ้นตามกาลเวลา จึงพอกล่าวได้ว่าการแก้ปัญหาความยั่งยืนของระบบจัดการรายได้ผู้สูงอายุไทยนั้น “ยิ่งเริ่มช้า ยิ่งเริ่มลำบาก และโจทย์ยิ่งยากขึ้น”