
excerpt
บทความ PIERspectives ชุดนี้ต้องการฉายภาพกว้างเกี่ยวกับประเด็นการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยแบ่งออกเป็น 3 ตอน ตอนที่ 1 ซึ่งได้เผยแพร่ออกไปก่อนหน้านี้ได้นำเสนอแนวคิดพื้นฐานเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ สถานการณ์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของโลกและของประเทศไทย ตลอดจนผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต่อเศรษฐกิจในภาพรวมและภาคเศรษฐกิจต่าง ๆ ตอนที่ 2 นี้นำเสนอความจำเป็นในการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (greenhouse gas mitigation) รวมทั้งการปรับเพื่อขับเคลื่อนสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ (low-carbon economy) และตอนสุดท้ายจะเน้นการดำเนินการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change adaptation)
สำหรับบทความตอนที่ 2 เรื่องการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกนี้ ได้สังเคราะห์สถานการณ์ ความพยายามและกลไกต่าง ๆ รวมทั้งความท้าทายและอุปสรรคในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ทั้งในระดับระหว่างประเทศ ระดับประเทศ รวมถึงบริบทของประเทศไทยด้วย
ก๊าซเรือนกระจกเป็นกลุ่มก๊าซที่มีความสำคัญต่อการรักษาอุณหภูมิของโลกให้คงที่ แต่หากก๊าซเรือนกระจกในบรรยากาศมีปริมาณที่มากเกินไปจะส่งผลให้ชั้นบรรยากาศกักเก็บรังสีความร้อนไว้มากขึ้น ซึ่งทำให้โลกร้อนขึ้น ก๊าซเรือนกระจกประกอบด้วยก๊าซ 7 ชนิด ได้แก่ คาร์บอนไดออกไซด์ (CO2) มีเทน (CH4) ไนตรัสออกไซด์ (N2O) ไฮโดรฟลูออโรคาร์บอน (HFCs) เพอร์ฟลูออโรคาร์บอน (PFCs) ซัลเฟอร์เฮกซะฟลูออไรด์ (SF6) และไนโตรเจนไตรฟลูออไรด์ (NF3)
กิจกรรมของมนุษย์ก่อให้เกิดก๊าซเรือนกระจก1 ได้แก่
- การผลิตพลังงานและกระแสไฟฟ้า ปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่สำคัญ ได้แก่ ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ ก๊าซมีเทน และก๊าซไนตรัสออกไซด์ เนื่องจากที่ผ่านมาเชื้อเพลิงส่วนใหญ่ที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้าเป็นเชื้อเพลิงฟอสซิล เช่น ถ่านหิน น้ำมัน และก๊าซธรรมชาติ
- การเดินทางและการขนส่งสินค้า มีการเผาไม้ของเชื้อเพลิง เช่น น้ำมันเบนซิน น้ำมันดีเซล ก๊าซธรรมชาติสำหรับยานยนต์ (natural gas for vehicles: NGV) ก๊าซปิโตรเลียมเหลว (liquefied petroleum gas: LPG) ที่ก่อให้เกิดก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์
- การผลิตสินค้าในภาคอุตสาหกรรม สร้างก๊าซเรือนกระจกที่เกิดขึ้นทั้งทางตรงและทางอ้อม โดยก๊าซเรือนกระจกที่เกิดขึ้นโดยตรงเกิดขึ้นจากกระบวนการเผาไหม้เชื้อเพลิงที่ใช้ในโรงงานอุตสาหกรรมเพื่อให้พลังงานและความร้อน หรือเกิดจากปฏิกิริยาทางเคมีที่เกิดขึ้นในการผลิตเหล็ก สารเคมี ปูนซีเมนต์ เป็นต้น ในขณะที่ก๊าซเรือนกระจกที่เกิดขึ้นทางอ้อมเกิดขึ้นจากกระบวนการเผาไหม้เชื้อเพลิงฟอสซิลในโรงไฟฟ้าเพื่อผลิตกระแสไฟฟ้าให้กับโรงงานอุตสาหกรรม
- ก๊าซเรือนกระจกจากที่พักอาศัยและอาคารสำนักงานต่าง ๆ เกิดจากกิจกรรมต่าง ๆ เช่น การเผาไหม้ก๊าซหุงต้มเพื่อใช้ในการประกอบอาหาร ขยะอินทรีย์ บ่อบำบัดน้ำเสียจากอาคารบ้านเรือน ตลอดจนการใช้อุปกรณ์ทำความเย็นต่าง ๆ
- ก๊าซเรือนกระจกจากกิจกรรมทางการเกษตร เกิดจากขั้นตอนการเตรียมดิน การไถพรวน และการใส่ปุ๋ยเคมีเพื่อปรับคุณภาพของดินซึ่งทำให้เกิดก๊าซไนตรัสออกไซด์ กระบวนการขังน้ำในนาข้าวก่อให้เกิดก๊าซมีเทน การเผาตอซังซึ่งเป็นเศษวัสดุทางการเกษตรก่อให้เกิดก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ มูลสัตว์และกระบวนการหมักในกระเพาะของสัตว์เคี้ยวเอื้อง (enteric fermentation) ก่อให้เกิดก๊าซมีเทน
การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งในการชะลอการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิพื้นผิวโลกเฉลี่ย แต่ในทางปฏิบัติแล้วกลับมีความท้าทายหลายด้าน ความท้าทายเหล่านี้เกิดจากความล้มเหลวของกลไกตลาดในด้านต่าง ๆ ที่ไม่สามารถจัดสรรทรัพยากรในระบบเศรษฐกิจเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ประการที่ 1 การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกออกสู่ชั้นบรรยากาศเป็นสินค้าสาธารณะระดับโลก (global public good) ผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่จำกัดเฉพาะประเทศที่ดำเนินการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเท่านั้น แต่ประเทศอื่น ๆ ที่ไม่ได้ดำเนินการใด ๆ ก็ได้รับประโยชน์จากผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ลดลงด้วย เนื่องจากประเทศที่พยายามลดก๊าซเรือนกระจกไม่สามารถกีดกันประเทศอื่น ๆ จากการได้รับประโยชน์ร่วม (non-exclusivity) และการที่ประเทศหนึ่งได้รับประโยชน์ก็ไม่ได้ทำให้ประเทศอื่นได้รับประโยชน์น้อยลง (non-rivalry) ทุกประเทศสามารถได้รับประโยชน์โดยทไม่ต้องมีต้นทุนในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ทำให้บางประเทศเลือกที่จะไม่เข้าร่วมความตกลงระหว่างประเทศเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกหรือไม่ดำเนินการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างจริงจัง (free riding)
ประการที่ 2 การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกออกสู่ชั้นบรรยากาศเป็นสินค้าสาธารณะในระดับประเทศ (local public good) ถึงแม้ว่าหลายรัฐบาลในประเทศทั่วโลกจะให้สัญญากับประชาคมโลกในการร่วมมือลดก๊าซเรือนกระจก แต่การปฏิบัติจริงให้บรรลุเป้าหมายนี้ก็มีความท้าทายเพราะภาคส่วนต่าง ๆ ทั้งผู้ประกอบธุรกิจและผู้บริโภคในประเทศ ขาดแรงจูงใจในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
ประการที่ 3 การเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำต้องใช้ทรัพยากรต่าง ๆ ทั้งองค์ความรู้ เทคโนโลยี และเงินทุน รวมถึงมีความเสี่ยง ซึ่งเป็นข้อจำกัดที่ทำให้ภาคส่วนต่าง ๆ ทั้งผู้ประกอบการ ผู้บริโภค และรัฐบาลในหลายประเทศ โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนา ไม่สามารถลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างเป็นรูปธรรมได้
ส่วนที่ 2 และ 3 ของบทความนี้ จะนำเสนอถึงความพยายามในระดับสากลและในระดับประเทศในการจัดการกับความท้าทายเหล่านี้
การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกออกสู่ชั้นบรรยากาศเป็นสินค้าสาธารณะระดับโลก ความร่วมมือกันในระดับโลกจึงเป็นสิ่งจำเป็น ซึ่งในช่วง 3 ทศวรรษที่ผ่านมา ประชาคมโลกได้ให้ความสำคัญต่อปัญหาก๊าซเรือนกระจกและริเริ่มสร้างความพยายามในการแก้ปัญหานี้ร่วมกัน
การจัดการปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ผ่านมาส่วนใหญ่มีลักษณะของการดำเนินการผลักดันในระดับนานาชาติ ผ่านข้อตกลงความร่วมมือระหว่างประเทศภายใต้กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (United Nations Framework Convention on Climate Change: UNFCCC) โดยอนุสัญญาฯ ได้รับการยอมรับในการประชุมที่สำนักงานใหญ่ขององค์การสหประชาชาติ ที่นครนิวยอร์ค ประเทศสหรัฐอเมริกา เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 1992 และเปิดให้ลงนามในการประชุมสหประชาชาติว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (United Nations Conference on Environment and Development) หรือการประชุมสุดยอดว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนาที่กรุงรีโอเดจาเนโร (Rio de Janeiro Earth Summit) ประเทศบราซิล ในเดือนมิถุนายน 1992 และมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 21 มีนาคม 1994 อนุสัญญาฯ มีประเทศภาคีสมาชิกจำนวน 198 ประเทศ2 โดยมีวัตถุประสงค์หลัก เพื่อรักษาความเข้มข้นของระดับก๊าซเรือนกระจกไม่ให้กระทบต่อการผลิตอาหารและการพัฒนาที่ยั่งยืน
แนวทางที่ประเทศภาคีสมาชิกดำเนินการร่วมกันภายใต้อนุสัญญาฯ มุ่งเน้นการปกป้องระบบภูมิอากาศเพื่อประโยชน์ของมนุษยชาติทั้งในปัจจุบันและอนาคต โดยยึดหลักการความเท่าเทียม (equity) ความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่างกัน (common but differentiated responsibilities) และคำนึงถึงความสามารถและสภาพทางเศรษฐกิจและสังคมของแต่ละประเทศภาคีสมาชิก นอกจากนี้ ประเทศพัฒนาแล้วจะต้องเป็นผู้นำในการต่อสู้กับปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและคำนึงถึงความต้องการเฉพาะและสถานการณ์ของประเทศกำลังพัฒนาที่มีความเปราะบางต่อผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และให้ความสำคัญกับมาตรการแบบป้องกันไว้ก่อน (precautionary) ซึ่งเน้นการคาดการณ์ ป้องกัน และลดผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยที่มาตรการต่าง ๆ ต้องมีความคุ้มค่า กล่าวคือก่อให้เกิดประโยชน์โดยมีต้นทุนต่ำที่สุด (cost effectiveness) รวมทั้งจะต้องให้มีการสนับสนุนเงินทุน เทคโนโลยี และการเสริมสร้างศักยภาพให้กับประเทศกำลังพัฒนาในการดำเนินงานอย่างเหมาะสม
ประเทศไทยเป็นหนึ่งในประเทศภาคีสมาชิกของอนุสัญญาฯ โดยอยู่ในกลุ่มประเทศนอกภาคผนวกที่ 1 (Non-Annex I) ซึ่งมีสิ่งที่ต้องดำเนินการภายใต้อนุสัญญาฯ ได้แก่
- การจัดทำ จัดส่ง และเผยแพร่บัญชีก๊าซเรือนกระจกต่อรัฐภาคีอนุสัญญาฯ โดยวิธีการที่รัฐภาคีตกลงกัน
- การจัดทำ ดำเนินการ และเผยแพร่มาตรการการลดก๊าซเรือนกระจกและส่งเสริมการปรับตัวที่เหมาะสมระดับชาติและระดับภูมิภาค
- การจัดส่งข้อมูลการจัดทำบัญชีก๊าซเรือนกระจก ตามแนวทางการดำเนินงานของอนุสัญญาฯ และข้อมูลอื่นใดที่เกี่ยวข้องกับการบรรลุวัตถุประสงค์ของอนุสัญญาฯ
- จัดทำแผนแม่บทรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ แผนการปรับตัวแห่งชาติ และการบูรณาการนโยบายและแผนด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศกับแผนระดับชาติอื่น ๆ
- การจัดทำโครงการเตรียมความพร้อมต่อกลไก REDD+ เพื่อเตรียมความพร้อมในระดับประเทศ รวมทั้งติดตามการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในภาคป่าไม้
พิธีสารเกียวโตเป็นพิธีสารที่จัดตั้งขึ้นภายใต้กรอบอนุสัญญาฯ ซึ่งกำหนดข้อผูกพันในการให้ประเทศที่เป็นรัฐภาคีลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยการดำเนินงานของพิธีสารเกียวโตแบ่งออกเป็น 2 ระยะ
โดยในช่วงพันธกรณีที่ 1 (first commitment period) (2008–2012) นั้น พิธีสารเกียวโตกำหนดให้ประเทศพัฒนาแล้วหรือประเทศในกลุ่มภาคผนวกที่ 1 มีพันธกรณีในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้มีค่าโดยรวมลดลงอย่างน้อยร้อยละ 5 เมื่อเทียบกับระดับในปี 1990 โดยประเทศในภาคผนวกที่ 1 แต่ละประเทศจะมีตัวเลขเป้าหมายพันธกรณีในการลดก๊าซกระจกที่แตกต่างกันไปในขณะที่ประเทศที่อยู่นอกภาคผนวกที่ 1 ยังไม่มีข้อผูกพันหรือพันธกรณีใด ๆ
สำหรับในช่วงพันธกรณีที่ 2 (second commitment period) (2013–2020) พิธีสารเกียวโตกำหนดให้ประเทศพัฒนาแล้วหรือประเทศภาคผนวกที่ 1 ต้องลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ร้อยละ 18 ภายในปี 2020 เมื่อเทียบกับปี 1990 ส่วนประเทศกำลังพัฒนาหรือประเทศนอกภาคผนวกที่ 1 ไม่มีพันธกรณีในการลดก๊าซเรือนกระจกโดยตรง
อย่างไรก็ดี มีประเทศในกลุ่มภาคผนวกที่ 1 บางส่วนเลือกที่จะไม่เข้าร่วมในช่วงพันธกรณีที่ 2 ได้แก่ ญี่ปุ่น รัสเซีย เบลารุส ยูเครน และนิวซีแลนด์ ขณะที่ประเทศแคนาดาได้ประกาศถอนตัวออกจากพิธีสารเกียวโต ตั้งแต่ช่วงก่อนการสิ้นสุดช่วงระยะพันธกรณีที่ 1 และประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นประเทศในภาคผนวกที่ 1 เพียงประเทศเดียวที่ไม่เคยให้สัตยาบันเข้าร่วมเป็นภาคีสมาชิกพิธีสารเกียวโต
เพื่อช่วยให้การดำเนินงานด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นไปตามพันธกรณี พิธีสารเกียวโตได้มีการพัฒนากลไกยืดหยุ่น (flexible mechanisms) จำนวน 3 กลไก ประกอบด้วย (Chalotorn, 2016)
กลไกการซื้อขายใบอนุญาตในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกระหว่างประเทศ (emission trading: ET) ประเทศในภาคผนวกที่ 1 ภายใต้พิธีสารเกียวโต จะได้รับใบอนุญาตปล่อยก๊าซฯ ตามสิทธิ์ที่กำหนดในเป้าหมายพันธกรณีของตน (เรียกว่า “หน่วยที่ได้รับการจัดสรร” หรือ assigned amount units: AAUs) โดย ET เปิดโอกาสให้ประเทศที่มีใบอนุญาตการปล่อยก๊าซเหลือใช้ สามารถขาย AAUs ที่เหลือของตนให้กับประเทศอื่นที่มีการปล่อยก๊าซเกินกว่าเป้าหมาย ซึ่งนับเป็นจุดเริ่มต้นของการสร้างตลาดการซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
กลไกการดำเนินการร่วม (joint implementation: JI) เป็นเครื่องมือในการดำเนินโครงการลดการปล่อยก๊าซบนฐานของความร่วมมือกันระหว่างประเทศในกลุ่มภาคผนวกที่ 1 โดยกำหนดว่าประเทศภาคีในภาคผนวกที่ 1 จะสามารถสร้าง “หน่วยของการลดการปล่อยก๊าซ” (emission reduction units: ERUs) จากการดำเนินโครงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในประเทศภาคีอื่นที่อยู่ในกลุ่มภาคผนวกที่ 1 ด้วยกัน แล้วนำ ERUs ที่สร้างขึ้นไปใช้เพื่อการบรรลุเป้าหมายของพิธีสารเกียวโตได้
กลไกการพัฒนาที่สะอาด (clean development mechanism: CDM) เป็นเครื่องมือในการลดการปล่อยก๊าซฯ ร่วมกันระหว่างประเทศในกลุ่มภาคผนวกที่ 1 กับประเทศนอกกลุ่มภาคผนวกที่ 1 โดยเปิดโอกาสให้ประเทศในกลุ่มภาคผนวกที่ 1 หรือ ผู้ที่มีความสนใจ สามารถเข้าไปดำเนินการลงทุนในโครงการลดก๊าซเรือนกระจกในประเทศนอกภาคผนวกที่ 1 ภายใต้เงื่อนไขและกฎเกณฑ์ที่กำหนด เพื่อนำมาขออนุมัติออก “หน่วยการลดการปล่อยก๊าซที่ได้รับการรับรอง” (certified emission reduction: CER) ตามขนาดของปริมาณการลดก๊าซที่พิสูจน์รับรองได้ ซึ่งเป็นหน่วยการลดก๊าซที่สามารถซื้อขายได้และใช้เพื่อบรรลุเป้าหมายของพิธีสารเกียวโตได้
ข้อตกลงทั้งสองกำหนดกรอบแนวทางการจัดการปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศโดยเฉพาะการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกระหว่างช่วงปี 2013–2020 โดยตั้งเป้าหมายที่จะรักษาอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกไม่ให้เพิ่มเกิน 2 องศาเซลเซียส และมีการเรียกร้องให้ประเทศพัฒนาแล้วนำเสนอเป้าหมายการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเชิงปริมาณที่เป็นเป้าหมายในระดับประเทศและเชิญชวนให้ประเทศกำลังพัฒนานำเสนอเจตจำนงการลดก๊าซเรือนกระจกที่เหมาะสมกับประเทศ (nationally appropriate mitigation actions: NAMAs) เพื่อแสดงความตั้งใจในการลดก๊าซเรือนกระจกร่วมกัน ทั้งนี้ มีข้อกำหนดว่าประเทศกำลังพัฒนาควรจัดส่งรายงานความก้าวหน้าราย 2 ปี (biennial update report: BUR) ให้แก่ที่ประชุมสมัชชาภาคีรับทราบ และการดำเนินกิจกรรมด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกภายใต้ NAMAs จะต้องใช้ระบบการตรวจวัด การรายงาน และการทวนสอบ (measurement, reporting, verification: MRV)
ความตกลงปารีสกำหนดกรอบแนวทางของประชาคมโลกในการจัดการปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสำหรับช่วงตั้งแต่ปี 2020 เป็นต้นไป โดยกำหนดเป้าหมายไว้ชัดเจนว่าจะรักษาการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกในระดับที่ต่ำกว่า 2 องศาเซลเซียสและพยายามจำกัดการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยไม่ให้เกิน 1.5 องศาเซลเซียส
ความตกลงปารีสให้ความสำคัญกับทั้งการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และการสนับสนุนทางการเงิน โดยในส่วนของการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกนั้น กำหนดให้ประเทศภาคีสมาชิกเสนอเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกด้วยตัวเองในรูปของ “การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด (nationally determined contributions: NDC)” ซึ่งเป็นข้อเสนอการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เป็นไปตามที่แต่ละประเทศกำหนดเอง โดยเนื้อหาครอบคลุมการลดก๊าซเรือนกระจก การปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ การเงิน การพัฒนาและถ่ายทอดเทคโนโลยี การเสริมสร้างศักยภาพ และความโปร่งใส โดยแต่ละประเทศที่เป็นภาคีสมาชิกต้องจัดส่ง NDC ให้สำนักงานเลขาธิการอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทุก ๆ 5 ปี
นอกจาก NDC แล้ว ประเทศที่เป็นภาคีสมาชิกต้องจัดทำเป้าหมายและแผนการลดก๊าซเรือนกระจก จัดทำบัญชีแสดงผลการดำเนินงานตามเป้าหมายและแผนการลดก๊าซเรือนกระจกของประเทศ จัดส่งรายงานบัญชีก๊าซเรือนกระจกของประเทศไทย รวมถึงจัดส่งข้อมูลความก้าวหน้าในการดำเนินงานของประเทศตามเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกที่ได้นำเสนอไว้
นอกจากความตกลงระหว่างประเทศด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแล้ว ยังมีการประชุมรัฐภาคีกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Conference of Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change: COP) ซึ่งจัดขึ้นเป็นประจำทุกปี โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อกำหนดทิศทางการดำเนินงานของประชาคมโลกภายใต้กรอบอนุสัญญาฯ ทั้งในประเด็นภายใต้พิธีสารเกียวโต ประเด็นด้านเทคนิค ด้านการดำเนินงาน และการมีผลบังคับใช้ของความตกลงปารีส ซึ่งมีผู้แทนจากรัฐภาคีทั่วโลก องค์การระหว่างประเทศ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้าร่วมประชุม
รูปที่ 1 แสดงการประชุม COP ที่สำคัญโดยเฉพาะการบรรลุข้อตกลงที่เกี่ยวข้องกับการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยเฉพาะการประชุม COP3 ซึ่งมีการรับรองพิธีสารเกียวโตและกำหนดเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศในกลุ่มภาคผนวกที่ 1 การประชุม COP16 ซึ่งรัฐภาคีบรรลุข้อตกลง Cancun และมีการกำหนดเป้าหมายการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเชิงปริมาณ (quantified economy-wide emissions targets) สำหรับประเทศพัฒนาแล้วและนำเสนอเจตจำนงการลดก๊าซเรือนกระจกที่เหมาะสมกับประเทศ (NAMAs) สำหรับประเทศกำลังพัฒนา ในส่วนของที่ประชุม COP21 รัฐภาคีมีการรับรองความตกลงปารีสซึ่งกำหนดกรอบแนวทางในการจัดการปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศร่วมกันของประชาคมโลกในช่วงหลังปี 2020 เป็นต้นไป โดยมีเป้าหมายเพื่อรักษาการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิเฉลี่ยของโลกไม่ให้เกิน 2 องศาเซลเซียส สำหรับการประชุม COP26 ตัวแทนจากรัฐภาคีมีมติเห็นชอบ Glasgow Climate Pact ซึ่งครอบคลุมความพยายามในการลดการใช้ถ่านหินที่ไม่มีการควบคุมมลพิษ (phase-down unabated coal)
ในการประชุม COP28 มีการนำเสนอผลของการทำ Global Stocktake (GST) ครั้งที่ 1 ซึ่งเป็นการสำรวจความคืบหน้าในการบรรลุเป้าหมายตามที่กำหนดไว้ในความตกลง ทำให้ทราบช่องว่างและข้อจำกัดในอดีตและปัจจุบัน ตลอดจนความเร่งด่วนในการดำเนินงานเพื่อที่จะรักษาเป้าหมายของความตกลงปารีส รวมถึงเป็นพื้นฐานในการกำหนดกรอบการทำงานใหม่ให้ท้าทายมากกว่าเดิม สาระสำคัญภายใต้ GST ประกอบด้วยความคืบหน้าในการดำเนินงาน 4 ด้าน ได้แก่ ด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ด้านความสูญเสียและความเสียหาย (loss and damages) และด้านการเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate finance)3
ข้อตกลงระหว่างประเทศเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมีข้อจำกัดในการบรรลุเป้าหมายในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เกิดจากความล้มเหลวในการประสานความร่วมมือกัน (coordination failure) เพราะข้อตกลงเหล่านี้ไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย ไม่มีองค์กรที่มีอำนาจเหนือรัฐสมาชิก (supranational organization) ที่มีอำนาจบังคับให้ประเทศต่าง ๆ ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และไม่มีกลไกในการลงโทษประเทศที่ไม่ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
ข้อจำกัดของข้อตกลงระหว่างประเทศทำให้รัฐบาลและเอกชนในหลายประเทศที่ต้องการผลักดันการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกออกมาตรการต่าง ๆ ผ่านกลไกทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ เพื่อสร้างแรงจูงใจให้ประเทศอื่น ๆ มีส่วนร่วมในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากขึ้น กลไกเหล่านี้ได้แก่มาตรการที่บังคับใช้ในการค้าขายสินค้าและบริการระหว่างประเทศ การเคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศ การถ่ายโอนเทคโนโลยี และการให้เงินช่วยเหลือ (official development assistance: ODA)
- กลไกด้านการค้าขายสินค้า ประเทศพัฒนาแล้วหลายประเทศเริ่มใช้หรืออยู่ระหว่างการพิจารณาที่จะออกมาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (Carbon Border Adjustment Mechanism: CBAM) มาตรการนี้มีผลบังคับใช้โดยสหภาพยุโรปตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2023 ซึ่งอาจส่งผลให้ผู้ประกอบการในประเทศกำลังพัฒนาที่ผลิตสินค้าเพื่อการส่งออกที่มีปริมาณคาร์บอนที่แฝงมากับสินค้า (carbon content) ที่สูง จำเป็นต้องปรับกระบวนการผลิตสินค้าเพื่อลดการปล่อยคาร์บอนโดยลงทุนในเทคโนโลยีคาร์บอนต่ำหรือเทคโนโลยีลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่าง ๆ เช่น เทคโนโลยีเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน ปรับเปลี่ยนมาใช้ไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน ใช้เชื้อเพลิงสะอาดในกระบวนการผลิต เป็นต้น4
- กลไกด้านการเคลื่อนย้ายเงินทุน แรงกดดันจากนักลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ บริษัทข้ามชาติ นักลงทุนสถาบัน และสถาบันการเงิน สร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการต่าง ๆ ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
การลงทุนโดยตรง (foreign direct investment: FDI) นั้น ในปัจจุบันบริษัทข้ามชาติหรือนักลงทุนตรงจากต่างประเทศหลายรายได้เรียกร้องให้บริษัทคู่ค้าในห่วงโซ่อุปทานลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในกระบวนการผลิตสินค้าที่เป็นวัตถุดิบ เพื่อให้ปริมาณคาร์บอนฟุตพรินต์ของวัตถุดิบดังกล่าวน้อยที่สุด นอกจากนี้ บริษัทข้ามชาติหรือนักลงทุนตรงจากต่างประเทศเหล่านี้ยังมีความต้องการไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียนที่สะอาด
การลงทุนในตลาดทุน (portfolio investment) นักลงทุนสถาบันรวมถึงสถาบันการเงินต่าง ๆ ได้มีการปรับกลยุทธ์ที่สนับสนุนการลงทุนที่คาร์บอนต่ำ อีกทั้งเริ่มมีการตรวจสอบการวางแผนของบริษัทต่าง ๆ เกี่ยวกับนโยบายด้านสภาพภูมิอากาศ ให้ความสนใจธุรกิจที่มีนโยบายและมีการดำเนินกิจการที่ช่วยบรรเทาปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เช่น การปรับเปลี่ยนแหล่งผลิตไฟฟ้าเป็นไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานสะอาดและลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การใช้พลังงานที่สะอาดในการขนส่ง การใช้พลังงานในอาคารให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด
สินเชื่อจากสถาบันการเงิน ข้อมูลจาก environmental finance data platform พบว่าสินเชื่อเพื่อสิ่งแวดล้อม (green loans) ทั่วโลกในรอบ 4 ปีที่ผ่านมาขยายตัวอย่างต่อเนื่อง โดยในปี 2023 จำนวนผลิตภัณฑ์สินเชื่อเพื่อสิ่งแวดล้อมทั่วโลกอยู่ที่ 660 และมีมูลค่าประมาณ 206 พันล้านเหรียญสหรัฐ (รูปที่ 2) โดยกลุ่มประเทศในยุโรปเป็นผู้นำในการปล่อยสินเชื่อเพื่อสิ่งแวดล้อม
กลไกด้านเทคโนโลยี การแลกเปลี่ยนความรู้และเทคโนโลยีเกี่ยวกับการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกระหว่างประเทศเป็นกลไกที่สำคัญที่ช่วยเร่งให้ประเทศต่าง ๆ โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนาดำเนินการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ในบริบทของภาคการเกษตร งานศึกษาของ Smith & Olesen (2010) พบว่าการขาดความรู้และข้อมูลเป็นอุปสรรคสำคัญในการดำเนินมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในภาคการเกษตร ดังนั้น การแลกเปลี่ยนข้อมูลและถ่ายทอดความรู้น่าจะมีบทบาทสำคัญในการเพิ่มการนำเทคโนโลยีใหม่ ๆ ไปใช้ (Feliciano & Smith, 2024; Alif & Šumrada, 2024) นอกจากกลไกการแลกเปลี่ยนความรู้แล้ว การถ่ายทอดเทคโนโลยีมีบทบาทที่สำคัญในการกระตุ้นให้เกิดการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Ramanathan, 2002) โดยเทคโนโลยีการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่สำคัญ ได้แก่ เทคโนโลยีการดักจับและกักเก็บคาร์บอน เทคโนโลยีพลังงานหมุนเวียน การทำการเกษตรที่เท่าทันภูมิอากาศ (climate-smart agriculture) เป็นต้น งานศึกษาของ Dechezleprêtre2013 พบว่าการถ่ายทอดเทคโนโลยีระหว่างประเทศมีบทบาทสำคัญในการช่วยสนับสนุนให้ประเทศกำลังพัฒนาต่าง ๆ มีส่วนร่วมในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก อย่างไรก็ดี เทคโนโลยีที่ทำการถ่ายทอดนั้นจำเป็นต้องสอดคล้องกับความต้องการของประเทศกำลังพัฒนาที่รับการถ่ายทอดเทคโนโลยี
กลไกการให้เงินช่วยเหลือระหว่างประเทศ (official development assistance: ODA) การให้เงินช่วยเหลือระหว่างประเทศในรูปแบบทวิภาคีซึ่งสนับสนุนการดำเนินงานด้านสภาพภูมิอากาศ (bilateral climate-related ODA) โดยรวมมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นในช่วงที่ผ่านมา ยกเว้นบางปีที่ลดลงเล็กน้อย (รูปที่ 3) โดยเงินช่วยเหลือระหว่างประเทศในรูปแบบดังกล่าวถูกจัดสรรไปสนับสนุนทั้งโครงการด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (OECD, 2023) นอกจากนี้ หากพิจารณาประเทศที่ได้รับเงินช่วยเหลือระหว่างประเทศในรูปแบบทวิภาคี พบว่าสำหรับภูมิภาคเอเชีย เงินช่วยเหลือระหว่างประเทศซึ่งสนับสนุนการดำเนินงานด้านสภาพภูมิอากาศโดยเฉพาะด้านการลดก๊าซเรือนกระจกมีสัดส่วนที่ค่อนข้างใหญ่เมื่อเทียบกับภูมิภาคอื่น (รูปที่ 4) งานศึกษาของ Lee & Jin (2020) ซึ่งศึกษาผลกระทบของการให้เงินช่วยเหลือของประเทศเกาหลีใต้กับ 30 ประเทศ ระหว่างปี 1993–2017 พบว่าเงินช่วยเหลือระหว่างประเทศมีผลต่อการดำเนินการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการจัดการกับปัญหาความเสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติในกลุ่มประเทศที่ได้รับเงินช่วยเหลือ
ความพยายามระดับภายในประเทศเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสามารถแบ่งได้เป็น 2 แนวทางใหญ่ ๆ ตามความล้มเหลวของกลไกตลาด ได้แก่
- การแก้ปัญหา free rider ทั้งโดยมาตรการทางตรงผ่านกฎระเบียบภาครัฐ (regulatory policies) และโดยมาตรการผ่านกลไกราคาคาร์บอน (carbon market-based policies)
- การลดข้อจำกัดต่าง ๆ เช่น ข้อจำกัดทางเทคโนโลยี ข้อจำกัดการเงิน เพื่อส่งเสริมการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไปสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ
ที่ผ่านมาประเทศไทยมีการออกทั้งกฎระเบียบ/กฎหมายและมาตรฐานต่าง ๆ ซึ่งสนับสนุนการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยมีหลากหลายลักษณะ ได้แก่
ตัวอย่างกฎหมาย/กฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการสั่งห้าม เช่น ประกาศกรมโรงงานอุตสาหกรรมซึ่งเป็นไปตามพิธีสารมอนทรีออลที่กำหนดให้ประเทศสมาชิกดำเนินการลดและเลิกใช้สารทำลายชั้นบรรยากาศโอโซน ได้แก่ สาร Chlorofluorocarbons (CFC) และสาร Hydrofluorocarbons (HCFC) ซึ่งเป็นสารทำความเย็นที่ใช้ทดแทนสาร CFC นอกจากนี้ ยังมีประกาศของกระทรวงพาณิชย์ เรื่อง การห้ามนำตู้เย็น ตู้ทำน้ำเย็น ตู้แช่ หรือตู้แช่แข็ง ที่เป็นผลิตภัณฑ์สำหรับทำความเย็น หรือทำให้เย็นจนแข็ง ที่ใช้สาร CFC เข้ามาในราชอาณาจักร 2006 เป็นต้น
มาตรการในรูปแบบของมาตรฐาน เช่น มาตรฐานอาคารเขียว มาตรฐาน ISO14064 เป็นต้น สำหรับมารตรฐานอาคารทางสถาบันอาคารเขียวไทยได้จัดทำเกณฑ์การประเมินความยั่งยืนทางพลังงานและสิ่งแวดล้อมไทยหรือ Thai’s rating of energy and environmental sustainability(TREES) เพื่อสนับสนุนให้อาคารต่าง ๆ หันมาใช้เกณฑ์ดังกล่าวในการออกแบบและการบริหารจัดการการใช้พลังงานมีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยมุ่งหวังผลให้เกิดการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก มลภาวะ และผลกระทบต่อสภาพแวดล้อม ซึ่ง TREES จะเป็นหลักเกณฑ์สำหรับการก่อสร้างและการปรับปรุงโครงการใหม่ ที่มุ่งเน้นการประเมินโครงการอาคารสาธารณะที่จะสร้างขึ้นใหม่หรือมีการปรับปรุงครั้งใหญ่ เช่น เปลี่ยนระบบปรับอากาศหรือเปลือกอาคาร เป็นต้น
สำหรับมาตรฐาน ISO 14064 เป็นมาตรฐานเกี่ยวกับแนวทางปฏิบัติเพื่อจัดการคาร์บอนฟุตพรินต์ขององค์กร มีจุดมุ่งหมายเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและสามารถทวนสอบผลปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ซึ่งประกอบด้วยมาตรฐาน 3 ส่วน ได้แก่
- ISO 14061-1 เป็นมาตรฐานว่าด้วยเรื่องหลักการและข้อกำหนดระดับองค์กร สำหรับการวัดปริมาณและการรายงานผลการปลดปล่อยและลดปริมาณก๊าซเรือนกระจก รวมถึงข้อกำหนดสำหรับการออกแบบ การพัฒนา การจัดการ การรายงาน และการทวนสอบบัญชีรายการปลดปล่อยและการลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกขององค์กร
- ISO 14064-2 เป็นมาตรฐานว่าด้วยเรื่องข้อกำหนดและข้อแนะนำสำหรับการวัดปริมาณก๊าซเรือนกระจก การติดตามตรวจสอบ และการรายงานกิจกรรม ซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการลดการปล่อยหรือเพิ่มการดูดกลับก๊าซเรือนกระจก
- ISO 14064-3 เป็นมาตรฐานว่าด้วยเรื่องข้อกำหนดและข้อแนะนำสำหรับการทวนสอบและการยืนยันความถูกต้องของรายงานปริมาณก๊าซเรือนกระจก สามารถประยุกต์ใช้ได้กับการแสดงปริมาณก๊าซเรือนกระจกขององค์กร โครงการและผลิตภัณฑ์กลุ่มมาตรฐาน ISO 14060
มาตรการในรูปแบบของฉลาก เช่น ฉลากลดคาร์บอนฟุตพรินต์ หรือ ฉลากลดโลกร้อน ซึ่งเป็นฉลากที่แสดงว่าผลิตภัณฑ์ได้ผ่านการประเมินคาร์บอนฟุตพรินต์ของผลิตภัณฑ์ และสามารถลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ตามเกณฑ์ที่กำหนด โดยทำการประเมินการปล่อยก๊าซเรือนกระจกตลอดวัฏจักรชีวิต (life cycle analysis: LCA) ของผลิตภัณฑ์ ตั้งแต่การได้มาซึ่งวัตถุดิบ การขนส่ง กระบวนการผลิต การใช้งาน ตลอดจนการจัดการซากผลิตภัณฑ์หลังใช้ โดยรูปแบบการประเมินประกอบด้วย การประเมินคาร์บอนฟุตพรินต์ของผลิตภัณฑ์ในปีปัจจุบันและปีฐาน (base year) จากนั้นจึงเปรียบเทียบคาร์บอนฟุตพรินต์ของผลิตภัณฑ์ของทั้งสองปี และนำผลการเปรียบเทียบมาพิจารณาตามเกณฑ์การประเมินเพื่อขึ้นทะเบียนเครื่องหมายลดคาร์บอนฟุตพรินต์ของผลิตภัณฑ์ หากผ่านตามเกณฑ์ที่กำหนด ผลิตภัณฑ์นั้นจะได้รับเครื่องหมายลดคาร์บอนฟุตพรินต์ของผลิตภัณฑ์บนผลิตภัณฑ์
แนวคิดของมาตรการการกำหนดราคาคาร์บอนเป็นการกำหนดราคาก๊าซเรือนกระจกให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม เพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกลดปริมาณการปล่อยก๊าซลง เนื่องจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจต่าง ๆ ทั้งการผลิตและการบริโภคที่ก่อให้เกิดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทำให้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศรุนแรงมากขึ้น ซึ่งส่งผลกระทบและสร้างความเสียหายต่อภาคส่วนที่ไม่ได้เกี่ยวข้องกับกิจกรรมการผลิตและการบริโภคด้วย ในทางเศรษฐศาสตร์ถือว่าเป็นต้นทุนผลกระทบภายนอก (external costs) หากไม่มีกฎหมายบังคับให้ต้องรับผิดชอบต้นทุนผลกระทบภายนอก ผู้ผลิตและผู้บริโภคจะไม่มีแรงจูงใจในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม ด้วยเหตุนี้ จึงมีความจำเป็นต้องทำให้ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกแบกรับต้นทุนนี้ เพื่อให้ปรับลดปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่ปล่อยมาให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม
ราคาก๊าซเรือนกระจกที่สะท้อนต้นทุนต่อสังคมเรียกว่า “ราคาคาร์บอน” มาตรการการกำหนดราคาคาร์บอน (carbon pricing) คือการใช้มาตรการทางเศรษฐศาสตร์ที่ส่งผลโดยตรงให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกมีต้นทุนหรือราคาที่ต้องจ่าย โดยมาตรการการกำหนดราคาคาร์บอนมีหลายรูปแบบ เช่น ภาษีคาร์บอน (carbon tax) ระบบซื้อขายใบอนุญาตการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (emission trading scheme: ETS) (World Bank, 2024) โดยแต่ละมาตรการมีรายละเอียดกลไกในการสร้างแรงจูงใจดังนี้
ภาษีคาร์บอน เป็นมาตรการที่กำหนดราคาคาร์บอนโดยตรง โดยคิดจากระดับความเข้มข้นของคาร์บอนในสินค้า (carbon content) หรือคิดจากระดับความเข้มข้นของคาร์บอนที่ปล่อยออกมาจากกระบวนการผลิตสินค้า โดยอาจจัดเก็บได้หลายรูปแบบ เช่น การเก็บจากการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิล การขายและนำเข้าเชื้อเพลิงฟอสซิล ภาษีคาร์บอนอยู่ในรูปแบบของราคาต่อตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า (tCO2e) ปัจจุบันมีหลายประเทศที่ใช้ภาษีคาร์บอน เช่น อุรุกวัย สวิตเซอร์แลนด์ เนเธอร์แลนด์ เดนมาร์ก ชิลี สิงคโปร์ สหราชอาณาจักร
จากรูปที่ 5 ประเทศส่วนใหญ่ที่ใช้มาตรการภาษีคาร์บอนที่คิดจากระดับความเข้มข้นของคาร์บอนที่แฝงอยู่กับการใช้พลังงาน โดยเฉพาะเชื้อเพลิงฟอสซิลที่ต้นน้ำ เช่น อุรุกวัย สวิตเซอร์แลนด์ ลิกเตนสไตน์ สวีเดน นอร์เวย์ แคนาดา สเปน ญี่ปุ่น ทั้งนี้ บางประเทศเลือกที่จะคิดภาษีคาร์บอนที่จุดกำเนิด (point source) หรือวัดจากปริมาณคาร์บอนที่มาจากกระบวนการผลิตสินค้า เช่น เนเธอร์แลนด์ ฮังการี สหราชอาณาจักร แอลเบเนีย ส่วนประเทศที่เก็บภาษีคาร์บอนที่ปลายน้ำหรือเก็บภาษีกับธุรกิจที่มีการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จากหม้อต้มไอน้ำหรือกังหันไอน้ำ (turbines) ซึ่งผลิตไฟฟ้าพลังงานความร้อน (thermal power) อย่างน้อย 50 MWt ขึ้นไป ได้แก่ ชิลี
อัตราภาษีคาร์บอนในประเทศต่าง ๆ มีความแตกต่างกันค่อนข้างมาก ในปี 2024 อัตราภาษีคาร์บอนที่ต่ำที่สุดอยู่ที่ 0.76 เหรียญสหรัฐต่อตันคาร์บอนในประเทศยูเครน และอัตราภาษีคาร์บอนที่สูงที่สุดอยู่ที่ประมาณ 167 เหรียญสหรัฐต่อตันคาร์บอนในประเทศอุรุกวัย (รูปที่ 5)
ระบบซื้อขายใบอนุญาตการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (ETS) มีการกำหนดเป้าหมายปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวม แล้วแปลงปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่อนุญาตให้ปล่อยให้เป็นใบอนุญาต (allowances) จากนั้นทำการจัดสรรใบอนุญาตให้กับผู้ประกอบการ โดยถ้าผู้ประกอบการใดปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำกว่าจำนวนใบอนุญาต ก็สามารถนำใบอนุญาตที่เหลือไปขายในตลาดคาร์บอนที่จัดตั้งขึ้นได้ แต่ในทางกลับกัน ถ้ามีผู้ประกอบการที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกินใบอนุญาตที่ได้รับจัดสรร ก็จะต้องไปซื้อใบอนุญาตจากผู้ประกอบการรายอื่นในตลาดคาร์บอน5 โดยเป้าหมายปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมถูกกำหนดให้อยู่ในระดับที่ต่ำกว่าระดับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกภายใต้กรณีปกติ (business-as-usual: BAU) จึงเป็นการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยตรง
ทั้งนี้ ราคาคาร์บอนในประเทศที่ใช้ระบบ ETS มีความแตกต่างกันค่อนข้างมากเช่นกัน รูปที่ 6 แสดงราคาคาร์บอนในประเทศที่ใช้ระบบซื้อขายใบอนุญาตการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั่วโลกในปี 2024 โดยราคาคาร์บอนต่ำที่สุดอยู่ที่ 0.61 เหรียญสหรัฐต่อตันคาร์บอนในประเทศอินโดนีเซีย ส่วนราคาคาร์บอนสูงที่สุดอยู่ที่ 61.3 เหรียญสหรัฐต่อตันคาร์บอนในสหภาพยุโรป
ในปี 2024 มีการนำมาตรการการกำหนดราคาคาร์บอนไปใช้รวมทั้งสิ้น 75 กรณี แบ่งเป็นการใช้ภาษีคาร์บอน 39 กรณี และระบบ ETS 36 กรณี จากข้อมูล Carbon Pricing Dashboard ของธนาคารโลก รูปที่ 7 แสดงประเทศที่มีการนำมาตรการการกำหนดราคาคาร์บอนมาใช้ โดย เป็นที่น่าสังเกตว่าบางประเทศ เช่น เม็กซิโก ฝรั่งเศส แคนาดา สหราชอาณาจักร ไอซ์แลนด์ ฮังการี และโปแลนด์ มีการใช้ทั้งมาตรการภาษีคาร์บอนควบคู่กับระบบ ETS และมีบางประเทศที่อยู่ระหว่างการพิจารณาว่าจะนำมาตรการการกำหนดราคาคาร์บอนรูปแบบใดมาใช้ ซึ่งในที่นี้รวมถึงประเทศไทยด้วย
มาตรการภาษีคาร์บอนเป็นมาตรการการควบคุมราคา (price control) โดยหน่วยงานภาครัฐจะกำหนดราคาคาร์บอนผ่านอัตราภาษี แล้วให้กลไกตลาดสินค้ากำหนดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ในขณะที่มาตรการ ETS เป็นมาตรการที่ควบคุมปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (quantity control) โดยหน่วยงานภาครัฐจะกำหนดปริมาณก๊าซเรือนกระจกรวมที่อนุญาตให้ปล่อยได้ แล้วให้กลไกตลาดกำหนดราคาคาร์บอน ดังนั้น หากเปรียบเทียบมาตรการกำหนดราคาคาร์บอนทั้ง 2 มาตรการแล้ว พบว่าระบบ ETS สร้างความแน่นอนในการควบคุมปริมาณก๊าซเรือนกระจกมากกว่าภาษีคาร์บอน แต่ก็อาจมีความผันผวนของราคาคาร์บอนค่อนข้างสูงตามความต้องการใช้ใบอนุญาตการปล่อยก๊าซฯ ในทางตรงกันข้าม การใช้ภาษีคาร์บอนเป็นการควบคุมด้านราคาจึงไม่มีผลต่อความผันผวนของราคาคาร์บอนและราคาสินค้า แต่ก็จะมีความไม่แน่นอนในด้านปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแทน ดังนั้น การพิจารณานำมาตรการการกำหนดราคาคาร์บอนไปใช้ในทางปฏิบัตินั้น ควรคำนึงถึงข้อดีและข้อจำกัดของแต่ละมาตรการ (Tantiwasdakarn, 2018)
มาตรการภาษีคาร์บอนและมาตรการ ETS มีข้อดีข้อเสียที่ต่างกัน มาตรการภาษีคาร์บอนมีต้นทุนการบริหารที่ต่ำกว่าระบบ ETS เนื่องจากสามารถพึ่งระบบภาษีที่มีอยู่แล้วและต้นทุนในการบริหารและการตรวจสอบที่ค่อนข้างต่ำ ในขณะที่ระบบ ETS อาจมีข้อได้เปรียบกว่ามาตรการภาษีคาร์บอนในแง่การได้รับความยอมรับทางการเมือง รวมถึงภายใต้กรณีที่ภาครัฐเผชิญข้อจำกัดในทางกฎหมายในการออกภาษีใหม่ (Parry & Zhunussova, 2022)
กลไกคาร์บอนเครดิต เป็นเครื่องมือหนึ่งที่ช่วยให้องค์กรต่าง ๆ สามารถชดเชยการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้ โดยคาร์บอนเครดิตคือ ปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่ลดลงหรือกักเก็บได้จากการดำเนินโครงการเมื่อเทียบกับกรณีการดำเนินการตามปกติ (BAU) คาร์บอนเครดิตนี้มีหน่วยเป็นตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า (tCO2e) และสามารถนำไปซื้อขายระหว่างผู้ที่ต้องการชดเชยการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและผู้ที่สามารถลดหรือกักเก็บก๊าซเรือนกระจกได้ (Leenoi, 2023) กลไกคาร์บอนเครดิตจึงช่วยสร้างแรงจูงใจให้ภาคส่วนต่าง ๆ ในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
คาร์บอนเครดิตอาจเกิดจากการดำเนินโครงการลดหรือหลีกเลี่ยงการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (emission reduction หรือ avoidance) เช่น การใช้พลังงานทดแทน การปรับปรุงประสิทธิภาพการใช้พลังงาน การจัดการของเสียหรือขยะ เป็นต้น หรือโครงการดูดกลับก๊าซเรือนกระจก (removal) เช่น การใช้เทคโนโลยีการดักจับและกักเก็บคาร์บอน (carbon capture and storage: CCS) โครงการปลูกป่า เป็นต้น โดยปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่สามารถลดได้เมื่อเทียบกับ BAU หรือที่สามารถดูดกลับได้นั้น จะต้องได้รับการรับรองตามมาตรฐานต่าง ๆ ก่อนที่จะสามารถนำคาร์บอนเครดิตไปขายให้แก่ผู้ที่ต้องการชดเชยการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้
กลไกคาร์บอนเครดิตมีทั้งกลไกเครดิตระหว่างประเทศ (international crediting mechanism) เช่น กลไกการพัฒนาที่สะอาด (CDM) ภายใต้พิธีสารเกียวโต กลไกเครดิตภายภายในประเทศ (government crediting mechanism) เช่น Thailand Voluntary Emission Reduction Scheme (มาตรฐาน T-VER), California Compliance Offset Program และ Australian Carbon Credit Unit Scheme และกลไกรับรองเครดิตตามมาตรฐานของภาคเอกชน องค์กร หรือมูลนิธิต่าง ๆ (independent crediting mechanism) เช่น มาตรฐาน Gold Standard สำหรับ รูปที่ 9 แสดงกลไกคาร์บอนเครดิตภายในประเทศ (government crediting mechanism) ของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก
ที่ผ่านมา ภาครัฐมีความพยายามในการลดข้อจำกัดในด้านต่าง ๆ โดยเฉพาะด้านการเงินและการลงทุน เพื่อส่งเสริมการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ ตัวอย่างความพยายามในการลดข้อจำกัดดังกล่าว เช่น มาตรการส่งเสริมการลงทุนที่สนับสนุนการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การจูงใจการลงทุนในการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน มาตรการสนับสนุนทางการเงิน มาตรการอุดหนุนการลงทุนในวัสดุอุปกรณ์เพื่อการอนุรักษ์พลังงาน เป็นต้น การส่งเสริมการลงทุนที่สนับสนุนการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกซึ่งดำเนินการผ่านสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (Board of Investment: BOI) นั้น ให้ความสำคัญกับการส่งเสริมการดำเนินกิจการที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมและการประหยัดพลังงานหรือใช้พลังงานทดแทนผ่านการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษี โดยเฉพาะการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคล แต่ละมาตรการมีรายละเอียดและระยะเวลาของสิทธิประโยชน์ทางภาษีแตกต่างกัน รายละเอียดรวบรวมไว้ในส่วนที่ 5.3 ของบทความ PIERspectives นี้ โดยมาตรการส่งเสริมการลงทุนที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่สำคัญมีดังนี้
- มาตรการส่งเสริมการลงทุนเพื่อประหยัดพลังงาน การใช้พลังงานทดแทน หรือการลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม เช่น การลงทุนปรับเปลี่ยนเครื่องจักรไปสู่เทคโนโลยีที่ช่วยประหยัดพลังงาน การนำพลังงานทดแทนมาใช้ในกิจการ หรือการลงทุนปรับเปลี่ยนเครื่องจักรซึ่งช่วยลดปริมาณของเสีย น้ำเสีย หรือมลพิษทางอากาศ
- มาตรการจูงใจให้ภาคเอกชนในภาคการเกษตรลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เช่น การปลูกข้าวแบบปล่อยก๊าซมีเทนต่ำ การปรับหน้าดินด้วยเลเซอร์ การจัดการฟางข้าวและตอซัง
- การส่งเสริมการผลิตและการให้บริการเกี่ยวกับกิจการยานพาหนะไฟฟ้า เช่น การผลิตรถยนต์หรือรถจักรยานยนต์ไฟฟ้า การผลิตชิ้นส่วนและอุปกรณ์สำหรับยานพาหนะไฟฟ้า
- การสนับสนุนการใช้เทคโนโลยีการดักจับ การใช้ประโยชน์ และการกักเก็บคาร์บอน (carbon capture, utilization and storage: CCUS)
นอกจากความพยายามในการลดข้อจำกัดทางด้านการลงทุนผ่านการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีแล้ว ภาครัฐยังมีความพยายามในการลดข้อจำกัดในการลงทุนในการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนซึ่งมีต้นทุนค่อนข้างสูงผ่านมาตรการส่งเสริมการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน (feed-in tariff: FiT) อีกด้วย ซึ่งอัตรา FiT จะอยู่ในรูปแบบอัตรารับซื้อไฟฟ้าคงที่ตลอดอายุโครงการ (มีการปรับเพิ่มสำหรับกลุ่มที่มีการใช้เชื้อเพลิง) โดยอัตรา FiT จะไม่เปลี่ยนแปลงไปตามค่าไฟฐานและค่า fuel adjustment charge (at the given time) (Ft) ทำให้มีราคาที่ชัดเจน
สำหรับผู้ประกอบการที่เผชิญข้อจำกัดด้านการเข้าถึงเงินลงทุนเพื่อดำเนินการด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ภาครัฐมีการใช้มาตรการจูงใจและสนับสนุนทางการเงินผ่านกองทุนหมุนเวียนต่าง ๆ เช่น กองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน กองทุนหมุนเวียนเพื่อการประหยัดพลังงาน และกองทุนสิ่งแวดล้อม โดยแต่ละกองทุนให้การสนับสนุนกิจกรรมการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่แตกต่างกัน รายละเอียดเกี่ยวกับมาตรการส่งเสริมการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน (FiT) และกองทุนหมุนเวียนต่าง ๆ ที่ให้การสนับสนุนทางการเงินนำเสนออยู่ในส่วนที่ 5.3 และ 5.4 ของบทความ PIERspectives นี้
ประเทศไทยมีแนวโน้มปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพิ่มขึ้น ซึ่งเป็นผลพวงจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจ โดยภาคพลังงานมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากที่สุด โดยปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศไทย (ไม่รวมภาคป่าไม้และการใช้ประโยชน์ที่ดิน) ในปี 2019 อยู่ที่ 372.72 ล้านตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า (MtCO2eq) เพิ่มจาก 245.9 MtCO2eq ในปี 2000 (รูปที่ 10) โดยภาคพลังงานเป็นภาคที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากที่สุดที่ระดับ 260.77 MtCO2eq ในปี 2019 คิดเป็นร้อยละ 69.96 รองลงมาคือภาคเกษตรกรรมซึ่งปล่อยก๊าซเรือนกระจก 56.77 MtCO2eq (ร้อยละ 15.23) กระบวนการอุตสาหกรรมและการใช้ผลิตภัณฑ์ (industrial process and product use: IPPU) 38.3 MtCO2eq (ร้อยละ 10.28) และภาคการจัดการของเสีย 16.88 MtCO2eq (ร้อยละ 4.53) ตามลำดับ
หากพิจารณาการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในสาขาพลังงานในปี 2019 พบว่าอุตสาหกรรมพลังงานมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงที่สุดที่ 103,356 GgCO2eq (40%)6 รองลงมาคือการขนส่ง 76,923 GgCO2eq (30%) อุตสาหกรรมการผลิตและการก่อสร้าง 53,138 GgCO2eq (20%) และน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ 9,968 GgCO2eq (4%) ตามลำดับ สำหรับการใช้พลังงานอื่น ๆ และเชื้อเพลิงแข็ง ปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่ปล่อยในปี 2019 อยู่ที่ 16,870 GgCO2eq (6%) และ 519 GgCO2eq (0.20%) ตามลำดับ
การปลูกข้าวเป็นกิจกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงที่สุดในสาขาเกษตรในปี 2019 โดยมีปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอยู่ที่ 28,715 GgCO2eq (51%) รองลงมาคือ การหมักในระบบย่อยอาหารสัตว์ (enteric fermentation) และการปล่อยก๊าซไนตรัสออกไซด์ทางตรงจากดินเกษตร ซึ่งปล่อยก๊าซเรือนกระจก 10,766 GgCO2eq (19%) และ 8,060 GgCO2eq (14%) ตามลำดับ นอกจากนี้ ยังมีกิจกรรมทางการเกษตรอื่น ๆ ที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเช่นกัน ได้แก่ การปล่อยก๊าซไนตรัสออกไซด์ทางอ้อมจากดินเกษตร การจัดการมูลสัตว์ การเผาเศษวัสดุทางการเกษตรและชีวมวลในพื้นที่เพาะปลูก การใส่ปุ๋ยยูเรีย การปล่อยก๊าซไนตรัสออกไซด์ทางอ้อมจากการจัดการมูลสัตว์ และการใส่ปูน (liming)
ในสาขากระบวนการอุตสาหกรรมและการใช้ผลิตภัณฑ์ (IPPU) อุตสาหกรรมอโลหะปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงที่สุด โดยปล่อยก๊าซเรือนกระจก 19,393 GgCO2eq (51%) รองลงมาคืออุตสาหกรรมเคมีและการใช้ผลิตภัณฑ์ทดแทนสารทำความเย็น ซึ่งปล่อยก๊าซเรือนกระจก 13,244 GgCO2eq (34%) และ 4,953 GgCO2eq (13%) ตามลำดับ แหล่งปล่อยก๊าซเรือนกระจกอื่น ๆ ในสาขากระบวนการอุตสาหกรรมและการใช้ผลิตภัณฑ์ ได้แก่ ผลิตภัณฑ์เชื้อเพลิงที่ไม่ได้เป็นพลังงานและตัวทำละลายและกระบวนการผลิตผลิตภัณฑ์อื่น ๆ
สำหรับสาขาการจัดการของเสีย การจัดการขยะมูลฝอย การบำบัดน้ำเสียและการระบายทิ้งเป็นแหล่งปล่อยก๊าซเรือนกระจกหลัก โดยปล่อยก๊าซเรือนกระจก 8,343 GgCO2eq (49.4%) และ 8,215 GgCO2eq (48.7%) ตามลำดับตามมาด้วยการกำจัดขยะด้วยการเผาในเตาเผาและเผากลางแจ้งซึ่งปล่อยก๊าซเรือนกระจก 164 GgCO2eq (0.98%) และการบำบัดขยะมูลฝอยด้วยวิธีทางชีวภาพ 154 GgCO2eq (0.91%)
ภายใต้การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด (NDC) ประเทศไทยตั้งเป้าที่จะลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้ได้ 30% จากกรณีปกติ (business as usual: BAU) ในปี 2030 และในกรณีที่ได้รับการสนับสนุนจากต่างประเทศในด้านการพัฒนาและถ่ายทอดเทคโนโลยี การเงิน และการเสริมสร้างศักยภาพ ไทยตั้งเป้าที่จะลดก๊าซเรือนกระจกให้ได้ 40% จาก BAU ทั้งนี้ ภายใต้การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด ฉบับปรับปรุง ครั้งที่ 2 (Thailand’s 2nd Updated NDC) มีการระบุแนวทางและเทคโนโลยีการลดก๊าซเรือนกระจกในแต่ละสาขาต่าง ๆ ดังแสดงในตารางที่ 1 ดังนี้
สาขา | แนวทางและเทคโนโลยีการลดก๊าซเรือนกระจก |
---|---|
พลังงานและขนส่ง | - การเพิ่มสัดส่วนการใช้พลังงานหมุนเวียน - การเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตและการใช้พลังงาน - การใช้ยานยนต์ไฟฟ้า (electric vehicles: EV) - การใช้เชื้อเพลิงชีวภาพในยานยนต์ - การส่งเสริมการใช้ระบบขนส่งสาธารณะ |
เกษตร | - การปรับปรุงการปลูกข้าว - การผลิตก๊าซชีวภาพ (biogas) จากมูลสัตว์ |
กระบวนการทางอุตสาหกรรมและการใช้ผลิตภัณฑ์ | - การใช้วัสดุทดแทนปูนเม็ด - การใช้สารทำความเย็นที่มีค่า global warming potential (GWP) ต่ำ |
การจัดการของเสีย | - การจัดการขยะและน้ำเสียชุมชน - การจัดการน้ำเสียอุตสาหกรรม |
ในระยะยาว แนวทางและเทคโนโลยีลดก๊าซเรือนกระจกยังมีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนให้ประเทศไทยบรรลุเป้าหมายความเป็นกลางทางคาร์บอน (carbon neutrality) และการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิ (net zero) เป็นศูนย์ ภายในปี 2050 และ 2065 ตามลำดับ โดยยุทธศาสตร์ระยะยาวในการพัฒนาแบบปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำของประเทศ (long-term low greenhouse gas emissions development strategy: LT-LEDS) ฉบับปรับปรุง มีการกล่าวถึงแนวทางและเทคโนโลยีการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในแต่ละสาขา รายละเอียดดังแสดงในตารางที่ 2
สาขา | แนวทางและเทคโนโลยีการลดก๊าซเรือนกระจก |
---|---|
พลังงานและขนส่ง | - การผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน เช่น พลังงานแสงอาทิตย์และพลังงานลม - เทคโนโลยีการดักจับและกักเก็บคาร์บอน (carbon capture and storage: CCS) เทคโนโลยีการดักจับ การใช้ประโยชน์ และการกักเก็บคาร์บอน (carbon capture, utilization and storage: CCUS) เทคโนโลยีการผลิตพลังงานชีวภาพด้วยการดักจับและกักเก็บคาร์บอน (bio energy with carbon capture and storage: BECCS) - ยานยนต์ไฟฟ้า รถยนต์ไฟฟ้าเซลล์เชื้อเพลิง การใช้รถเครื่องยนต์สันดาปภายในประสิทธิภาพสูงร่วมกับเชื้อเพลิงชีวภาพ |
เกษตร | - การปรับปรุงการปลูกข้าว - การปรับปรุงสูตรอาหารสัตว์สำหรับสัตว์เคี้ยวเอื้อง - การจัดการมูลสัตว์ - การจัดการวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตร - การส่งเสริมการใช้ปุ๋ยอินทรีย์ |
กระบวนการทางอุตสาหกรรมและการใช้ผลิตภัณฑ์ | - การใช้วัสดุทดแทนปูนเม็ด - การใช้สารทำความเย็นทดแทนที่ไม่ทำลายโอโซนที่มีค่า GWP ต่ำ - การใช้เทคโนโลยี CCS ในการผลิตซีเมนต์ |
การจัดการของเสีย | - การจัดการขยะมูลฝอยชุมชน - การบำบัดน้ำเสียชุมชนและน้ำเสียอุตสาหกรรม |
กรมสรรพสามิตเตรียมใช้ภาษีคาร์บอนเป็นกลไกภาคบังคับเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยปรับใช้ภาษีคาร์บอนโดยใช้หลักการแปลงภาษีสรรพสามิตเดิมที่มีการผูกกับปริมาณการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์อยู่แล้ว เช่น ภาษีน้ำมัน ให้อยู่ในรูปของภาษีคาร์บอน เพื่อไม่สร้างภาระทางภาษีเพิ่มแก่ประชาชน โดยกำหนดราคากลางที่ 200 บาทต่อตันคาร์บอนไดออกไซด์7 ซึ่งน้อยกว่าราคาคาร์บอนของอียู (EU ETS) ซึ่งอยู่ที่ประมาณ 2,700 บาทต่อตันคาร์บอนไดออกไซด์ อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบัน กรมสรรพสามิตจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากน้ำมันดีเซลอยู่ที่ 6.44 บาทต่อลิตร และเก็บภาษีสรรพสามิตจากน้ำมันเบนซินอยู่ที่ 6.50 บาทต่อลิตร โดยน้ำมันดีเซลปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ประมาณ 0.0026987 ตันคาร์บอนไดออกไซด์ต่อลิตร ในขณะที่น้ำมันเบนซินปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์ประมาณ 0.0021816 ตันคาร์บอนไดออกไซด์ต่อลิตร การแปลงภาษีสรรพสามิตน้ำมันเป็นภาษีคาร์บอนเป็นการแก้กฎหมายชั้นกฎกระทรวงเท่านั้น ทำให้จำเป็นต้องผ่านการเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเพียงอย่างเดียว ไม่ต้องออกเป็นพระราชบัญญัติใหม่ อย่างไรก็ดี ยังไม่มีความชัดเจนว่าผู้ส่งออกสินค้าจากประเทศไทยไปยังสหภาพยุโรปจะสามารถนำภาษีคาร์บอนที่จ่ายไปใช้ลดหย่อนค่าธรรมเนียม CBAM ที่ทางสหภาพยุโรปจะเรียกเก็บจากผู้นำเข้าสินค้าไปยังสหภาพยุโรปได้หรือไม่
ประเทศไทยมีมาตรฐานการลดก๊าซเรือนกระจกภาคสมัครใจ (Thailand Voluntary Emission Reduction Program: T-VER) ซึ่งมุ่งเน้นส่งเสริมให้ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วมในการลดก๊าซเรือนกระจกในประเทศโดยความสมัครใจ โดยสามารถนำปริมาณการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่เกิดขึ้นไปขายในตลาดคาร์บอนภาคสมัครใจในประเทศ มาตรฐาน T-VER พัฒนาขึ้นโดยองค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (องค์การมหาชน) (อบก.) และทาง อบก. ได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนในการพัฒนาโครงการ ระเบียบวิธีการในการลดก๊าซเรือนกระจก การขึ้นทะเบียนและการรับรองปริมาณก๊าซเรือนกระจก โดยจะต้องเป็นโครงการที่ก่อให้เกิดการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกหรือช่วยดูดซับก๊าซเรือนกระจกที่เกิดขึ้นภายในประเทศไทย8
สำหรับการรับรองคาร์บอนเครดิตตามมาตรฐานของภาคเอกชน องค์กร หรือมูลนิธิต่าง ๆ (independent crediting mechanism) ปัจจุบันมาตรฐานที่ได้รับความนิยมมากที่สุดคือมาตรฐาน Verified Carbon Standard (VCS) โดย VERRA รองลงมาคือ Gold Standard, California Air Resources Board (ARB), American Carbon Registry (ACR) และ Climate Action Reserve (CAR) ตามลำดับ
นอกจากนี้ ผู้ประกอบการที่เข้าร่วมโครงการลดก๊าซเรือนกระจกภาคสมัครใจตามมาตรฐานของประเทศไทย (T-VER) จะได้รับการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นระยะเวลาสามรอบบัญชีต่อเนื่องกันสำหรับกำไรสุทธิที่เกิดจากธุรกรรมการขายคาร์บอนเครดิตในประเทศในตลาดแรก โดยมาตรการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลนี้มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อสนับสนุนและจูงใจให้ผู้ประกอบการเข้าร่วมโครงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกภาคสมัครใจ9
สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (Thailand Board of Investment: BOI) มีมาตรการและให้สิทธิประโยชน์ต่าง ๆ กับผู้ประกอบการเพื่อส่งเสริมให้เกิดการลงทุนที่สนับสนุนการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในประเทศไทย ได้แก่ การลงทุนด้านการประหยัดพลังงาน ใช้พลังงานทดแทน ลงทุนเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจฐานรากเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ผลิตและให้บริการด้านยานพาหนะไฟฟ้า รวมถึงใช้เทคโนโลยีการดักจับ กักเก็บ และใช้ประโยชน์คาร์บอน (CCUS)10 ตารางที่ 3 สรุปมาตรการส่งเสริมการลงทุนด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของ BOI
มาตรการส่งเสริมการลงทุน | สิทธิประโยชน์ |
---|---|
มาตรการส่งเสริมการลงทุนเพื่อการประหยัดพลังงาน การใช้พลังงานทดแทน หรือการลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม | - ยกเว้นอากรขาเข้าเครื่องจักร - ยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นเวลา 3 ปี วงเงิน 50% ของเงินลงทุนเพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพ |
มาตรการส่งเสริมการลงทุนเศรษฐกิจฐานรากเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคการเกษตร เช่น การลดการปล่อยก๊าซมีเทนจากการปลูกข้าว ฯลฯ | - ยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นเวลา 3 ปี 120% ในวงเงินสนับสนุน |
มาตรการส่งเสริมการลงทุนในกิจการยานพาหนะไฟฟ้าครบวงจร | - ยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นเวลา 3-11 ปี ขึ้นอยู่กับประเภทกิจการ |
มาตรการสนับสนุนการใช้เทคโนโลยี carbon capture, utilization and storage (CCUS) ในกิจการโรงแยกก๊าซธรรมชาติและกิจการผลิตผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมี | - ยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นเวลา 8 ปี |
นอกจากนี้ รัฐบาลยังมีนโยบายสร้างแรงจูงใจการลงทุนในการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนผ่านมาตรการ feed-in-tariff (FiT) เพื่อส่งเสริมให้มีการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนที่มีต้นทุนที่ค่อนข้างสูง โดยผู้ประกอบการที่ผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนจะได้รับแรงจูงใจผ่านมาตรการ FiT ซึ่งเป็นอัตรารับซื้อไฟฟ้าคงที่ตลอดอายุโครงการ (ต่างจากกลุ่มที่มีการใช้เชื้อเพลิงที่มีการปรับเพิ่ม) และอัตรา FiT จะไม่เปลี่ยนแปลงไปตามค่าไฟฐานและค่า fuel adjustment charge (at the given time) (Ft)
อย่างไรก็ดี การผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนแต่ละประเภทมีความเสี่ยงของการดำเนินกิจการที่แตกต่างกัน การกำหนดอัตรารับซื้อไฟฟ้าในรูปแบบ FiT จึงแตกต่างกัน โดยการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนกลุ่มไม่มีต้นทุน เช่น พลังงานแสงอาทิตย์ พลังงานลม จะไม่มีต้นทุนในการจัดหาเชื้อเพลิง แต่มีความไม่แน่นอนของพลังงานจากธรรมชาติ ในขณะที่พลังงานหมุนเวียนประเภทชีวมวลและขยะเผชิญความผันผวนด้านต้นทุนในการจัดหาเชื้อเพลิง ดังนั้น การกำหนดอัตรารับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนในรูปแบบ FiT จึงแบ่งออกเป็น 2 ส่วนหลัก ได้แก่
- อัตรารับซื้อไฟฟ้าส่วนคงที่ (FiT fixed หรือ FiTF)
- อัตรารับซื้อไฟฟ้าส่วนแปรผัน (FiT variable หรือ FiTV)
โดย FiTF คิดจากต้นทุนก่อสร้างโรงไฟฟ้าและค่าดำเนินการและบำรุงรักษาตลอดอายุการใช้งาน ซึ่งใช้กับพลังงานหมุนเวียนทุกประเภท ในขณะที่ FiTV คิดจากต้นทุนของวัตถุดิบที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้าซึ่งเปลี่ยนแปลงตามเวลา ดังนั้น จึงใช้กับเฉพาะพลังงานหมุนเวียนประเภทชีวมวลและขยะ เท่านั้น นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดอัตรารับซื้อไฟฟ้าในรูปแบบ FiT พิเศษ (FiT premium) เพิ่มเติมจากอัตรารับซื้อไฟฟ้าในรูปแบบ FiT ปกติ สำหรับเทคโนโลยีบางประเภท เพื่อสร้างแรงจูงใจให้มีการลงทุนในพลังงานหมุนเวียนตามนโยบายของรัฐบาล เช่น การผลิตไฟฟ้าจากขยะ ชีวมวล และก๊าซชีวภาพ และโครงการในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เพื่อเสริมสร้างความมั่นคงทางด้านพลังงานในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้11
สำหรับการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกผ่านการใช้พลังงานหมุนเวียนหรือการอนุรักษ์พลังงาน มีการใช้มาตรการจูงใจและสนับสนุนทางการเงินผ่านกองทุนหมุนเวียนต่าง ๆ เช่น กองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน และกองทุนหมุนเวียนเพื่อการประหยัดพลังงาน โดยแต่ละกองทุนมีรายละเอียดดังนี้
กองทุนเพื่อส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน (ENCON Fund) เป็นแหล่งเงินหมุนเวียน เงินช่วยเหลือ หรือเงินอุดหนุนสำหรับการลงทุนและการดำเนินงานด้านการอนุรักษ์พลังงานหรือการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมจากการอนุรักษ์พลังงานของส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือองค์กรเอกชน ตลอดจนใช้เป็นเงินช่วยเหลือหรือเงินอุดหนุนการวิจัย โครงการสาธิต หรือโครงการริเริ่มที่เกี่ยวกับการพัฒนา ส่งเสริม และการอนุรักษ์พลังงาน รวมถึงการเผยแพร่ข้อมูลและการประชาสัมพันธ์เกี่ยวกับการอนุรักษ์พลังงาน
กองทุนหมุนเวียนเพื่อการประหยัดพลังงาน (Energy Efficiency Revolving Fund: EERF) มีวัตถุประสงค์เพื่อกระตุ้น ส่งเสริม และผลักดันให้เกิดการลงทุนด้านการอนุรักษ์พลังงานและพลังงานทดแทนผ่านกลไกการปล่อยสินเชื่อของสถาบันการเงิน12
กองทุน ESCO Fund13 มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อส่งเสริมการลงทุนด้านการอนุรักษ์พลังงานและพลังงานทดแทนผ่านการร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชนในโครงการด้านอนุรักษ์พลังงานและพลังงานทดแทน และช่วยผู้ลงทุนให้ได้ประโยชน์จากการขายคาร์บอนเครดิต โดยทางกองทุนฯ จะได้รับผลตอบแทนตามสัดส่วนของการลงทุนและผลประกอบการของบริษัทหรือโครงการที่เข้าร่วมลงทุน
หากพิจารณาการจัดสรรเงินทุนผ่านสินเชื่อเพื่อสิ่งแวดล้อมในประเทศไทย พบว่ามูลค่าสินเชื่อเพื่อสิ่งแวดล้อมมีแนวโน้มเติบโตเช่นกัน โดยมูลค่าของสินเชื่อเพื่อสิ่งแวดล้อม (ไม่รวมธุรกิจโรงไฟฟ้าพลังงานทดแทน) เพิ่มขึ้นจากราว 6.2 หมื่นล้านบาทในปี 2013 เป็น 9 หมื่นล้านบาทในปี 2020 (รูปที่ 12) ซึ่งสะท้อนว่าสถาบันการเงินในประเทศไทย นักลงทุน และผู้ประกอบการมีการตื่นตัวเกี่ยวกับการจัดสรรเงินทุนเพื่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้น (Khueanpanya et al., 2021)
ในส่วนของการจัดสรรเงินทุนในรูปแบบของตราสารหนี้ยั่งยืน หากพิจารณาข้อมูลตราสารหนี้ที่ออกในประเทศไทย พบว่าในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา มีการออกตราสารหนี้ยั่งยืนเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยยอดคงค้างของตราสารหนี้ยั่งยืน ณ สิ้นเดือนมีนาคม 2023 อยู่ที่ประมาณ 546,000 ล้านบาท เพิ่มขึ้นมาจากประมาณ 109,000 ล้านบาท ณ สิ้นปี 2020 โดยการเพิ่มขึ้นส่วนใหญ่มาจากการออกตราสารหนี้เพื่อความยั่งยืน (sustainability bond) ที่เพิ่มขึ้น (รูปที่ 13)
เมื่อพิจารณาวัตถุประสงค์ของการใช้เงินที่ได้จากการระดมทุนจากการออกตราสารหนี้ (use of proceeds) พบว่าส่วนใหญ่ยังคงเน้นไปที่โครงการด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยตัวอย่างโครงการด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่มีการระดมทุนผ่านการออกตราสารหนี้ยั่งยืน เช่น โครงการเกี่ยวกับพลังงานหมุนเวียน การเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน อาคารสีเขียว ระบบขนส่งที่สะอาด การจัดการของเสียและน้ำเสีย และการสนับสนุนการปลูกป่าเพื่อกักเก็บคาร์บอน
ภาคธุรกิจทั้งสถานประกอบการขนาดใหญ่และวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SME) สามารถได้รับการสนับสนุนเงินลงทุนในเครื่องจักร วัสดุ และอุปกรณ์ที่มีผลต่อการประหยัดพลังงาน ซึ่งช่วยลดการใช้พลังงาน ไม่เกิน 20% ของเงินลงทุนในแต่ละมาตรการที่ช่วยลดการใช้พลังงาน โดยตัวอย่างมาตรการที่ช่วยลดพลังงาน เช่น อุปกรณ์นำความร้อนทิ้งกลับมาใช้ใหม่ มอเตอร์ประสิทธิภาพสูง เครื่องแลกเปลี่ยนความร้อนจากอากาศสู่อากาศ เป็นต้น วงเงินอุดหนุนภายใต้มาตรการประมาณ 50,000–3,000,000 บาทต่อราย ซึ่งแตกต่างตามขนาดของสถานประกอบการ สำหรับสถานประกอบการขนาดใหญ่ สนับสนุนอัตรา 20% แต่ไม่เกิน 3,000,000 บาทต่อราย และสำหรับสถานประกอบการประเภท SME สนับสนุนอัตรา 30% แต่ไม่เกิน 3,000,000 บาทต่อราย โดยโครงการที่ขอรับการสนับสนุนการลงทุนในวัสดุอุปกรณ์ที่ช่วยประหยัดพลังงานต้องมีระยะเวลาคืนทุนไม่เกิน 7 ปี
หน่วยงานภาครัฐได้พยายามปรับปรุงกฎระเบียบเพื่อให้การลดก๊าซเรือนกระจกในประเทศไทยเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม เช่น กรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมอยู่ระหว่างการจัดทำร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เพื่อยกระดับการดำเนินการด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศซึ่งไม่ครอบคลุมภายใต้กฎหมายที่ใช้ในปัจจุบัน14 ส่วนสำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานได้มีการดำเนินโครงการทดสอบนวัตกรรมที่นำเทคโนโลยีมาสนับสนุนการให้บริการด้านพลังงาน (Energy Regulatory Commission Sandbox: ERC Sandbox) โดยส่วนหนึ่งของโครงการ ERC Sandbox มุ่งเน้นการพัฒนากฎเกณฑ์ ระเบียบ หรือข้อกำหนดที่เหมาะสมและรองรับการส่งเสริมการแข่งขันในกิจการไฟฟ้า ให้เอื้อต่อการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ15
การเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำและการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกยังเผชิญความท้าทายและอุปสรรค ทั้งทางด้านเศรษฐกิจ กฎหมาย กฎระเบียบและนโยบายของภาครัฐ และทางด้านสังคม
โดยทางด้านเศรษฐกิจ ความท้าทายและอุปสรรคที่สำคัญ เช่น ภาคธุรกิจขาดแรงจูงใจในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเนื่องจากยังไม่มีการใช้มาตรการกำหนดราคาคาร์บอน (carbon pricing measures) ปัญหา fossil-fuel lock-in การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกใช้เงินลงทุนที่สูงและภาคธุรกิจบางส่วนขาดเงินทุน ราคาของเทคโนโลยีที่มีศักยภาพสูงในการลด ดักจับ หรือกักเก็บก๊าซเรือนกระจกยังค่อนข้างสูง เป็นต้น
ตัวอย่างความท้าทายหรืออุปสรรคทางด้านกฎหมาย กฎระเบียบและนโยบายของภาครัฐ ได้แก่ การขาดกฎหมายที่บังคับให้ผู้ประกอบการเปิดเผยและรายงานปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่ปล่อย กฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการซื้อขายไฟฟ้าเป็นอุปสรรคต่อการซื้อขายไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียน ความไม่แน่นอนทางด้านนโยบายหรือการที่นโยบายสนับสนุนขาดความต่อเนื่อง การขาดการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่เอื้อต่อการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ เป็นต้น
สำหรับความท้าทายและอุปสรรคทางด้านสังคม ปัจจัยที่สำคัญ เช่น การขาดความตระหนักของผู้บริโภค การขาดทักษะและความไม่พร้อมของแรงงานในการรองรับการเปลี่ยนผ่าน เป็นต้น โดยความท้าทายและอุปสรรคแต่ละด้านมีรายละเอียดดังนี้
การขาดมาตรการกำหนดราคาคาร์บอนทำให้ภาคธุรกิจจึงขาดแรงจูงใจในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม ถึงแม้ว่าใน (ร่าง) พรบ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจะมีการระบุเกี่ยวกับระบบซื้อขายใบอนุญาตการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (ETS) และภาษีคาร์บอนไว้ แต่ปัจจุบันเนื่องจาก (ร่าง) พรบ. การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ยังไม่มีผลบังคับใช้ ดังนั้น ประเทศไทยจึงยังไม่มีกลไกราคาคาร์บอนภาคบังคับ ในระหว่างช่วงเปลี่ยนผ่านนี้ ทางกรมสรรพสามิตจึงแปลงภาษีสรรพสามิตที่เดิมมีการผูกกับปริมาณการปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์อยู่แล้ว เช่น ภาษีน้ำมัน ให้อยู่ในรูปของภาษีคาร์บอน เพื่อไม่สร้างภาระทางภาษีเพิ่มแก่ประชาชน โดยกำหนดราคากลางที่ 200 บาทต่อตันคาร์บอนไดออกไซด์ โดยทางกรมสรรพสามิตหวังว่าภาษีคาร์บอนจะช่วยสร้างความตระหนักให้แก่ผู้บริโภคและผู้ประกอบการในการคำนึงต้นทุนที่เกิดจากการก่อมลพิษต่อสิ่งแวดล้อมและมีแรงจูงใจในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก
ปัญหา fossil fuel lock-in หรือ carbon lock-in อาจส่งผลทำให้การเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำล่าช้าหรือไม่เกิดขึ้น ซึ่งปัญหาประเภทนี้เกิดจากการที่โครงสร้างพื้นฐานหรือสินทรัพย์ที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง เช่น แท่นขุดเจาะน้ำมัน โรงกลั่นน้ำมัน โรงไฟฟ้าถ่านหิน ฯลฯ ยังคงถูกใช้งานอยู่เนื่องจากเป็นโครงการที่มีอายุโครงการค่อนข้างยาว ไม่สามารถหยุดดำเนินการได้ในทันทีถึงแม้ว่าจะมีทางเลือกอื่นที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำกว่าก็ตาม (OECD, 2023)
ด้วยเหตุนี้ บางธุรกิจที่มีโครงสร้างพื้นฐานหรือสินทรัพย์ในลักษณะเช่นนี้อยู่ การเปลี่ยนผ่านไปสู่ทางเลือกที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลดลงจึงล่าช้าหรือไม่เกิดขึ้น จากงานศึกษาของ Unruh (2002) และ Trencher & Asuka (2020) พบว่าปัญหา carbon lock-in ทำให้เกิดความเสี่ยงหลายประการต่อภาคพลังงานหมุนเวียน รวมถึงการละเลยเทคโนโลยีทางเลือก การขัดขวางการส่งเสริมสิ่งอำนวยความสะดวกส่วนกลาง การจำกัดนวัตกรรมด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การเป็นอันตรายต่อสิ่งแวดล้อม และการบิดเบือนสภาพเศรษฐกิจ
ธุรกิจมีข้อจำกัดในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนเพื่อใช้ในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก งานศึกษาของ Foda & Vaziri (2022) และ Creagy (2024) พบว่าธุรกิจที่เผชิญข้อจำกัดทางการเงินอาจมีแรงจูงใจในการลงทุนน้อยลง โดยเฉพาะการลงทุนในสินทรัพย์ถาวร (fixed assets) ดังนั้น เพื่อให้ธุรกิจมีแรงจูงใจในการลงทุนด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากขึ้น การผ่อนคลายหรือปลดล็อกข้อจำกัดทางการเงินจึงเป็นสิ่งที่มีความจำเป็น
จากการประมาณการโดย Creagy (2024) การลงทุนในเทคโนโลยีและแนวทางลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศไทยตามที่ระบุไว้ใน Nationally Determined Contribution (NDC) ต้องใช้เม็ดเงินสนับสนุนประมาณ 5–7 ล้านล้านบาท โดยเฉพาะการลงทุนด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในภาคขนส่งและพลังงาน ด้วยเหตุนี้ กลไกการเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate finance) จึงมีบทบาทที่สำคัญอย่างยิ่ง ทั้งนี้ ควรเลือกใช้กลไกหรือเครื่องมือทางการเงินที่เหมาะสมกับลักษณะและความพร้อมของเทคโนโลยีการลดการปล่อยก๊าซเรือน
ต้นทุนเทคโนโลยีในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ค่อนข้างสูงเป็นอุปสรรคสำคัญที่ส่งผลทำให้ธุรกิจไม่ลงทุนด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Brown & Sovacool, 2008) หากต้นทุนเทคโนโลยีการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกไม่ได้แตกต่างจากต้นทุนเทคโนโลยี ธุรกิจอาจจะมีแนวโน้มที่จะลงทุนในเทคโนโลยีการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพิ่มขึ้น งานศึกษาของ Gillingham & Stock (2018) ได้รวบรวมข้อมูลต้นทุนของมาตรการการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั่วโลก โดยมาตรการในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมีต้นทุนที่แตกต่างกัน มาตรการในลักษณะของการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานมีต้นทุนที่ติดลบหรือสามารถช่วยธุรกิจในการประหยัดต้นทุน ในขณะที่มาตรการประเภทการอุดหนุนรถยนต์ไฟฟ้าที่ใช้แบตเตอรี่ (dedicated-battery electric vehicle subsidies) มีต้นทุนที่ค่อนข้างสูง
นอกจากนี้ งานศึกษาต่าง ๆ ยังแสดงความแตกต่างของต้นทุนของเทคโนโลยีการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในรูปแบบของ marginal abatement cost curve (MACC) เช่น เทคโนโลยีประเภทการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงานในเครื่องใช้ไฟฟ้าหรืออุปกรณ์ไฟฟ้าต่าง ๆ มีต้นทุนส่วนเพิ่มติดลบ ในขณะที่การใช้เทคโนโลยีการดักจับและกักเก็บคาร์บอน (CCS) ในโรงไฟฟ้าถ่านหินหรือก๊าซธรรมชาติ อุตสาหกรรมเหล็ก มีต้นทุนส่วนเพิ่มที่ค่อนข้างสูง ซึ่งอาจยังไม่จูงใจให้ธุรกิจลงทุนในเทคโนโลยีประเภท CCS ในปัจจุบัน (Enkvist & Rosander, 2007)
กฎหมายและกฎระเบียบซึ่งไม่จูงใจให้ภาคธุรกิจพัฒนาพลังงานหมุนเวียนและลงทุนในเทคโนโลยีลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก รวมถึงนโยบายสนับสนุนของภาครัฐที่ไม่ต่อเนื่อง อาจไม่จูงใจให้ภาคธุรกิจลงทุน จากงานศึกษาของ OECD (2015) และ Institute for Sustainable Development (2017) พบว่านโยบายอุดหนุนราคาพลังงาน (fossil fuel subsidies) เป็นหนึ่งในปัจจัยที่ส่งผลทำให้การคิดค้นนวัตกรรมด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเกิดขึ้นได้ช้าลงและเป็นอุปสรรคต่อการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ นอกจากนี้ กฎหมายและกฎระเบียบซึ่งกำกับการซื้อขายไฟฟ้าก็อาจเป็นอุปสรรคในการลงทุนด้านการพัฒนาพลังงานหมุนเวียนซึ่งช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเช่นกัน16
การขาดความตระหนักของผู้บริโภคถึงความสำคัญของการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการสนับสนุนสินค้าและบริการคาร์บอนต่ำ ตลอดจนการขาดทักษะและความไม่พร้อมของแรงงานในการรองรับการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำเป็นหนึ่งในอุปสรรคต่อการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ งานศึกษาของ Saraji & Streimikiene (2023) ซึ่งศึกษาปัจจัยที่เป็นความท้าทายในการเปลี่ยนผ่านพลังงานสะอาด (energy transition) พบว่า การขาดความตระหนักของผู้บริโภคถึงความจำเป็นในการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานสะอาดเป็นอุปสรรคสำคัญ ดังนั้น การให้ข้อมูลและความรู้แก่ผู้บริโภคผ่านกิจกรรมรณรงค์ เว็บไซด์ และช่องทางต่าง ๆ เป็นสิ่งที่จำเป็น (Baek & Kang, 2019; Suberu & Mokhtar, 2013) นอกจากนี้ การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอาจจำเป็นต้องอาศัยการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมในส่วนของผู้บริโภคและประชาชนทั่วไป เช่น การลดการใช้พลังงาน การลดการใช้ยานพาหนะส่วนบุคคล การปรับเปลี่ยนไปใช้ระบบสื่อสารมวลชน เป็นต้น (Axsen & Kurani, 2012) รวมทั้งควรมีการเสริมสร้างและปรับเปลี่ยนทักษะของแรงงานเพื่อรองรับการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำเมื่อมีการปรับเปลี่ยนจากอุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง เช่น การผลิตไฟฟ้าจากถ่านหิน ไปสู่อุตสาหกรรมที่สะอาดมากขึ้น (Saussay & O’Kane, 2022)
บทความ PIERspectives นี้ชี้ให้เห็นว่าการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำในประเทศไทยเผชิญความท้าทายและอุปสรรคหลายด้าน ทั้งการขาดมาตรการกำหนดราคาคาร์บอน โครงสร้างกิจการไฟฟ้าในปัจจุบัน รวมถึงกฎหมายและกฎระเบียบต่าง ๆ ยังเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาพลังงานหมุนเวียน ต้นทุนเทคโนโลยีการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่สูง การขาดความตระหนักถึงความจำเป็นในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของภาคส่วนต่าง ๆ ตลอดจนข้อจำกัดในการเข้าถึงเงินทุนเพื่อใช้สนับสนุนการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยเฉพาะในกลุ่มธุรกิจขนาดเล็ก ดังนั้น คณะผู้วิจัยจึงมีข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่สำคัญดังนี้
การเร่งผลักดันร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เนื่องจากจะเป็นรากฐานสำคัญในการขับเคลื่อนการดำเนินงานด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ทั้งการกำหนดให้บางธุรกิจเปิดเผยและรายงานปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกซึ่งจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับวางแผนการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศ และเป็นส่วนสำคัญของระบบซื้อขายใบอนุญาตการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (ETS) การมีมาตรการกำหนดราคาคาร์บอนทั้งในรูปแบบของ ETS และภาษีคาร์บอน ตลอดจนการจัดตั้งกองทุนการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งใช้เพื่อสนับสนุนการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เช่น การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งข้อมูลภูมิอากาศ ข้อมูลก๊าซเรือนกระจก ฯลฯ การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมด้านการลด ดูดซับ ดักจับ กักเก็บ และใช้ประโยชน์จากก๊าซเรือนกระจก การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ตลอดจนการวิจัยและพัฒนาองค์ความรู้ เทคโนโลยี และสร้างเสริมศักยภาพการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
การออกแบบมาตรการกำหนดราคาคาร์บอนที่เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทย ถึงแม้ว่าร่างพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจะมีการกำหนดให้มีระบบซื้อขายใบอนุญาตการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (ETS) และภาษีคาร์บอน แต่ยังขาดรายละเอียดของทั้งสองกลไก เนื่องจากการออกแบบและพัฒนากลไก ETS และภาษีคาร์บอนมีสิ่งที่ต้องคำนึงถึงหลายส่วน โดยเฉพาะผลกระทบของกลไกกำหนดราคาคาร์บอนต่อเศรษฐกิจและการมีส่วนช่วยในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก สำหรับระบบ ETS สิ่งที่ต้องคำนึงถึง เช่น อุตสาหกรรมหรือประเภทธุรกิจที่ครอบคลุม การจัดสรรใบอนุญาต หน่วยงานที่กำกับดูแลตลาดซื้อขายใบอนุญาต ฯลฯ ในกรณีของภาษีคาร์บอน สิ่งที่ต้องคำนึงถึง เช่น อัตราภาษีคาร์บอน ผลิตภัณฑ์ที่ครอบคลุม การจัดการกับรายได้จากภาษีคาร์บอน ฯลฯ ทั้งนี้ หน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องจำเป็นต้องพิจารณาหลายปัจจัยประกอบด้วยในการออกแบบกลไกกำหนดราคาคาร์บอน เช่น การรักษาสมดุลในการกำหนดราคาคาร์บอนให้จูงใจให้ภาคธุรกิจในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและในขณะเดียวกันไม่สร้างภาระแก่ผู้บริโภคและธุรกิจมากจนเกินไป ความสามารถที่ผู้ประกอบการไทยที่ส่งออกสินค้าไปยังต่างประเทศโดยเฉพาะสหภาพยุโรปใช้ในการลดหย่อนค่าธรรมเนียม CBAM เป็นต้น
การพัฒนาระบบตรวจวัด รายงานผล และทวนสอบการปล่อยและการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (monitoring, reporting and verification: MRV) ซึ่งจะช่วยสร้างความน่าเชื่อถือให้กับการประเมินการปล่อยและการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดย MRV มีหลายส่วน ในระดับประเทศ มีการจัดทำบัญชีก๊าซเรือนกระจกซึ่งแสดงแหล่งปล่อยและดูดซับก๊าซเรือนกระจกจากกิจกรรมของมนุษย์ ปริมาณการปล่อยและดูดกลับก๊าซเรือนกระจกของประเทศ ในระดับองค์กรหรือธุรกิจ มีระบบคาร์บอนฟุตพรินต์องค์กร (CFO) และคาร์บอนฟุตพรินต์ผลิตภัณฑ์ (CPO) สิ่งสำคัญคือระบบ MRV จะต้องมีความน่าเชื่อถือและพัฒนาขึ้นตามหลักการที่ยอมรับตามมาตรฐานสากลและมีความถูกต้อง โปร่งใส สอดคล้อง สมบูรณ์ และสามารถเปรียบเทียบได้เพื่อให้ได้ข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ถูกต้อง และเชื่อถือได้ รวมทั้งสามารถนำข้อมูลเหล่านี้มาใช้เพื่อเป็นประโยชน์ต่อการวางแผนในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับธุรกิจและระดับประเทศ
การสร้างความตระหนักรู้ให้กับผู้บริโภคและภาคธุรกิจให้เห็นถึงความสำคัญของการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยสำหรับผู้บริโภค อาจดำเนินการให้ความรู้และสร้างความตระหนักรู้ผ่านหลายช่องทาง ทั้งการผนวกเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของหลักสูตรการศึกษา การจัดกิจกรรมรณรงค์ ฯลฯ โดยหลักการสำคัญในการสร้างความตระหนักรู้ เริ่มต้นจากการเรียนรู้ ว่ากิจกรรมหรือพฤติกรรมใดสามารถส่งผลต่อการปล่อยก๊าซเรือนกระจก จากนั้นก็เริ่มปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของการดำเนินชีวิตให้เหมาะสม หลังจากนั้นควรมีการประเมินผลจากการนำไปปฏิบัติเพื่อพิจารณาว่า แนวทางใดจะสามารถส่งเสริมให้เกิดความตระหนักรู้และการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมอย่างเป็นรูปธรรมได้ สำหรับภาคธุรกิจ ควรมีการสื่อสารให้ธุรกิจทราบว่าการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสามารถช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน และการที่ธุรกิจปล่อยก๊าซเรือนกระจกลดลงจะช่วยทำให้ธุรกิจได้รับผลกระทบจากมาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดนน้อยลง
การสนับสนุนให้ภาคธุรกิจตรวจวัดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกขององค์กรและผลิตภัณฑ์ เพื่อให้ธุรกิจทราบปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของผลิตภัณฑ์และก๊าซเรือนกระจกที่ปล่อยจากกิจกรรมต่าง ๆ ขององค์กร เช่น การใช้ไฟฟ้า การจัดการของเสีย การขนส่ง ฯลฯ นอกจากนี้ การประเมินคาร์บอนฟุตพรินต์ผลิตภัณฑ์ (CPO) และคาร์บอนฟุตพรินต์องค์กรเป็นสิ่งที่มีความจำเป็นอย่างยิ่ง ซึ่งปัจจุบันหลายภาคส่วนมีความพยายามในการพัฒนาแพลตฟอร์มที่ช่วยให้ธุรกิจสามารถประเมินคาร์บอนฟุตพรินต์องค์กรแบบไม่ยุ่งยากและต้นทุนต่ำด้วยตัวเอง เช่น แพลตฟอร์ม SET Carbon ของตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย แอพลิเคชัน ZERO CARBON รวมถึง Thai Carbon Footprint Calculator เป็นต้น การที่ธุรกิจมีข้อมูล CFO นั้น ช่วยให้ธุรกิจสามารถใช้ข้อมูลนี้เพื่อระบุจุดที่มีประสิทธิภาพที่สุดในการลดคาร์บอนฟุตพรินต์หรือการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Eleftheriadis & Anagnostopoulou, 2024)
การปลดล็อกกฎหมายหรือกฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคในการลงทุนเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อให้ภาคเอกชนมีแรงจูงใจในการลงทุนในเทคโนโลยีการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก นอกจากนี้ ควรมีการปฏิรูปหรือปรับปรุงกฎหมาย/กฎระเบียบที่ไม่เอื้ออำนวยหรือเป็นอุปสรรค เช่น กฎหมายและกฎระเบียบซึ่งกำกับการซื้อขายไฟฟ้าซึ่งไม่อนุญาตให้ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนขายไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนตรงให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าได้ กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเทคโนโลยีการดักจับและกักเก็บคาร์บอน อาทิ พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 เป็นต้น
การสนับสนุนให้ภาคส่วนต่าง ๆ สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนสำหรับสนับสนุนการดำเนินงานด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยเฉพาะกลุ่มวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมซึ่งเผชิญข้อจำกัดทางด้านการเงิน ควรสนับสนุนให้ธุรกิจเข้าถึงเครื่องมือทางการเงิน โดยเฉพาะการเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate finance) ตัวอย่างเช่น สินเชื่อสีเขียว ตราสารหนี้สีเขียว/ตราสารหนี้เพื่อความยั่งยืน (sustainability-linked bond) กองทุนเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate change fund) รวมถึง supply chain finance ที่เป็นเครื่องมือทางการเงินที่ธุรกิจขนาดใหญ่ใช้ในการสนับสนุนคู่ค้าในห่วงโซ่อุปทาน โดยช่วยให้คู่ค้าสามารถเข้าถึงสินเชื่อเงินทุนหมุนเวียนด้วยเงื่อนไขที่ดีกว่าปกติ ธุรกิจขนาดใหญ่สามารถกำหนดเป้าหมายด้านความยั่งยืนเป็นเงื่อนไขให้คู่ค้าปฏิบัติตามเพื่อรับการสนับสนุนทางการเงินนี้ ซึ่งเป็นการส่งเสริมการพัฒนาอย่างยั่งยืนตลอดห่วงโซ่อุปทาน
การมีมาตรการเพื่อบรรเทาผลกระทบของการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำต่อกลุ่มเปราะบาง เนื่องจากการเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำอาจส่งผลกระทบต่อต้นทุนในกลุ่มต่าง ๆ ไม่เท่าเทียมกัน เช่น ผู้มีรายได้น้อยอาจได้รับผลกระทบจากราคาไฟฟ้าเมื่อมีการปรับเปลี่ยนมาใช้พลังงานสะอาดในการผลิตไฟฟ้ามากขึ้น ผลกระทบจากราคาสินค้าที่ปล่อยคาร์บอนต่ำ และแรงงานที่อยู่ในอุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงอาจได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนผ่านฯ
note
PIERspectives บทความหน้าจะนำเสนอความจำเป็นในการดำเนินการด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความท้าทายและอุปสรรคในการดำเนินงาน ไม่ว่าจะเป็นด้านองค์ความรู้ ด้านการเข้าถึงเทคโนโลยี หรือด้านการเข้าถึงแหล่งเงินทุน ซึ่งนำไปสู่บทบาทของภาครัฐและภาคส่วนอื่น ๆ ในการสนับสนุนการดำเนินงานด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
เอกสารอ้างอิง
- ที่มา: ศูนย์ข้อมูลก๊าซเรือนกระจก องค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (องค์การมหาชน)↩
- ข้อมูล ณ เดือนพฤษภาคม 2024↩
- ด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก เน้นเร่งการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่เป็นธรรม (just energy transition) เพิ่มสัดส่วนพลังงานหมุนเวียน (renewable energy) เป็น 3 เท่า เพิ่มประสิทธิภาพการใช้พลังงาน (energy efficiency) เป็น 2 เท่า ลดการผลิตไฟฟ้าจากถ่านหินแบบไม่มีการควบคุมการปล่อย GHG (unabated coal) และยุติการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลที่ไม่มีประสิทธิภาพให้เร็วที่สุด ด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เน้นยกระดับการดำเนินการด้านการปรับตัวเพื่อลดผลกระทบและเพิ่มความยืดหยุ่น/ภูมิคุ้มกัน (resilience) ทางด้านการเกษตรและอาหาร ด้านสุขภาพ โครงสร้างพื้นฐานและการตั้งถิ่นฐานของมนุษย์ ด้านการจัดการน้ำ ฯลฯ จัดทำ UAE Framework for Global Climate Resilience พัฒนาระบบ early warning system ให้ครอบคลุมทุกภูมิภาคทั่วโลก รวมถึงประเมินผลกระทบ ความเปราะบาง และความเสี่ยงต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ด้านความสูญเสียและความเสียหาย มีการเรียกร้องให้ประเทศต่าง ๆ ประสานความร่วมมือระหว่างกันในการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ตลอดจนสนับสนุนความช่วยเหลือทางด้านเทคนิคผ่าน Santiago Network เพื่อจัดการกับความสูญเสียและความเสียหายที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ตลอดจนเริ่มดำเนินงานของกองทุนเพื่อรับมือกับ loss and damage และด้านการเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ มีการเร่งรัดให้ประเทศที่พัฒนาแล้วสนับสนุนเงินทุนตามเป้าหมาย 1 แสนล้านเหรียญสหรัฐฯ ต่อปี จนถึงปี 2025↩
- การดำเนินมาตรการ CBAM มี 2 ช่วง ได้แก่ ช่วงเปลี่ยนผ่าน และ ช่วงที่บังคับใช้เต็มรูปแบบ ช่วงเปลี่ยนผ่าน (transitional period) ครอบคลุมวันที่ 1 ตุลาคม 2023 ถึง 31 ธันวาคม 2025 โดยผู้นำเข้าสินค้าเข้ามาในสหภาพยุโรปต้องรายงานต่อ EU ปริมาณการนำเข้าสินค้าที่เข้าข่าย CBAM รวมถึงปริมาณคาร์บอนที่แฝงมากับสินค้า (embedded emissions) สินค้าที่เข้าข่าย CBAM ได้แก่ ซีเมนต์ เหล็กและเหล็กกล้า อลูมิเนียม ไฟฟ้า ไฮโดรเจน และปุ๋ย รวมถึงสินค้าประเภท complex goods ที่ใช้สินค้า 6 กลุ่มข้างต้นเป็นวัตถุดิบในการผลิต ส่วน ช่วงที่มีการบังคับใช้ CBAM อย่างเต็มรูปแบบ เริ่มตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2026 เป็นต้นไป โดยผู้นำเข้าสินค้าต้องซื้อ CBAM certificate ตามปริมาณสินค้าและปริมาณคาร์บอนที่แฝงมากับสินค้าในกรณีที่ปริมาณคาร์บอนที่ปล่อยสูงกว่าค่า benchmark ของสหภาพยุโรป โดยครอบคลุมการปล่อยคาร์บอนเฉพาะ scope 1 และ scope 2 เฉพาะสินค้าประเภทซีเมนต์และปุ๋ย สินค้า CBAM ประเภทอื่นคิดเฉพาะ scope 1 เท่านั้น นอกจากนี้ กลไกที่กดดันด้านสินค้าและบริการที่กดดันให้มีการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกคือการที่บริษัทข้ามชาติหลายแห่งมีการปรับนโยบายขององค์กรเพื่อสนับสนุนการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการดำเนินธุรกิจ และมีหลายบริษัทประกาศเป้าหมายที่จะบรรลุความเป็นกลางทางคาร์บอน (carbon neutrality) หรือการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (net zero) การยกระดับนโยบายดังกล่าวสร้างแรงกดดันต่อบริษัทผู้ผลิตสินค้าในประเทศกำลังพัฒนาในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในกระบวนการผลิต เนื่องจากเป็นคู่ค้าของบริษัทข้ามชาติในห่วงโซ่อุปทาน (Nipon, 2023)↩
- หากพิจารณาราคาคาร์บอนทั่วโลก พบว่าราคาคาร์บอนในแต่ละประเทศค่อนข้างหลากหลาย อยู่ในช่วงระหว่าง 0.46 เหรียญสหรัฐต่อตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า (tCO2e) จนถึง 167 เหรียญสหรัฐต่อตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า โดยจากข้อมูล Carbon Pricing Dashboard ของธนาคารโลก พบว่าราคาคาร์บอนในประเทศอุรุกวัยซึ่งใช้มาตรการภาษีคาร์บอนอยู่ที่ 167.17 เหรียญสหรัฐต่อตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า และราคาคาร์บอนที่ต่ำที่สุดอยู่ที่ 0.46 เหรียญสหรัฐต่อตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่าซึ่งเป็นอัตราภาษีคาร์บอนสำหรับบิวเทนและปิโตรเลียมโค้กในประเทศเม็กซิโก↩
- GgCO2eq หมายถึง พันตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า↩
- อย่างไรก็ดี ราคาคาร์บอนของประเทศไทยซึ่งอยู่ที่ 200 บาทต่อตันคาร์บอนไดออกไซด์ ต่ำกว่าราคาคาร์บอนของสหภาพยุโปร (EU ETS) ซึ่งอยู่ที่ประมาณ 2,700 บาทต่อตันคาร์บอนไดออกไซด์ และต่ำกว่าราคาคาร์บอนที่เสนอโดยข้อตกลงราคาคาร์บอนระหว่างประเทศ (International Carbon Price Floor Agreement: ICPF) ซึ่งอยู่ที่ 25, 50 และ 75 เหรียญสหรัฐต่อตันคาร์บอนไดออกไซด์ สำหรับประเทศรายได้น้อย ประเทศรายได้ปานกลาง และประเทศรายได้สูง ตามลำดับ เพื่อให้เกิดความยุติธรรมมากขึ้น↩
- ประเภทโครงการที่เข้าข่ายที่จะพัฒนาเป็นโครงการ T-VER ได้แก่ การพัฒนาพลังงานหมุนเวียน การใช้ยานพาหนะไฟฟ้า การใช้วัสดุทดแทนปูนเม็ด การจัดการขยะมูลฝอย การจัดการน้ำเสียชุมชนและน้ำเสียอุตสาหกรรม การเพิ่มประสิทธิภาพในอาคาร โรงงานและครัวเรือน การลด การดูดซับ และการกักเก็บก๊าซเรือนกระจกในภาคป่าไม้และการเกษตร ตลอดจนการดักจับ กักเก็บ และ/หรือการใช้ประโยชน์ก๊าซเรือนกระจก↩
- มาตรการยกเว้นภาษีมีข้อกำหนดและหลักเกณฑ์ที่สำคัญ ได้แก่ (1) โครงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ได้สิทธิประโยชน์ทางภาษี คือ โครงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกภาคสมัครใจตามมาตรฐานประเทศไทย (Thailand Voluntary Emission Reduction Program: T-VER) ที่ได้ขึ้นทะเบียนการดำเนินโครงการกับทางองค์การบริหารจัดการก๊าซเรือนกระจก (องค์การมหาชน) ตั้งแต่วันที่กฎหมายมีผลบังคับใช้จนถึงวันที่ 31 ธันวาคม 2027 (2) สำหรับการคำนวณกำไรสุทธิและขาดทุนสุทธิของนิติบุคคลนั้น ให้คำนวณตามมาตรา 65 แห่งประมวลรัษฎากร โดยนิติบุคคลนั้นต้องคำนวณกำไรสุทธิของรายได้จากการดำเนินโครงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแต่ละโครงการแยกออกจากรายได้จากการประกอบกิจการอื่นเป็นระยะเวลาสามรอบระยะเวลาบัญชีต่อเนื่องกัน (3) นิติบุคคลที่ประสงค์จะได้รับสิทธิยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคล ให้แยกยื่นแบบแสดงรายการภาษีเงินได้พร้อมทั้งบัญชีทำการและบัญชีกำไรขาดทุนของแต่ละโครงการ รวมถึงให้ยื่นบัญชีงบดุลของบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลพร้อมแบบแสดงรายการภาษีเงินได้ของบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลสำหรับโครงการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยให้ใช้เลขประจำตัวผู้เสียภาษีอากรเดียวกันในการยื่นแบบแสดงรายการภาษีเงินได้นั้น↩
- เพื่อเข้าข่ายมาตรการส่งเสริมการลงทุนเพื่อประหยัดพลังงาน การใช้พลังงานทดแทนหรือลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ผู้ประกอบการจะต้องมีแผนลงทุนด้านการปรับเปลี่ยนเครื่องจักรไปสู่เทคโนโลยีที่ทันสมัยเพื่อลดการใช้พลังงาน นำพลังงานทดแทนมาใช้ในกิจการในสัดส่วนตามที่กำหนดเมื่อเทียบกับการใช้พลังงานทั้งหมด หรือลงทุนปรับเปลี่ยนเครื่องจักรเพื่อลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม เช่น การลดปริมาณของเสีย น้ำเสีย หรือมลพิษทางอากาศตามเกณฑ์ที่กำหนด โดยสิทธิประโยชน์ที่ผู้ประกอบการจะได้รับคือการยกเว้นอากรขาเข้าเครื่องจักร รวมถึงได้รับการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นเวลา 3 ปี วงเงิน 50% ของเงินลงทุนเพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพ สำหรับการลงทุนในเศรษฐกิจฐานรากนั้น ผู้ประกอบการจะต้องลงทุนด้านการลดการปล่อยก๊าซมีเทนจากการปลูกข้าวหรือพัฒนาเทคโนโลยีสมัยใหม่ด้านการเกษตรเพื่อลดก๊าซเรือนกระจก เช่น การปรับหน้าดินด้วยเลเซอร์ การจัดการฟางข้าวและตอซัง การวิเคราะห์ดินและน้ำ เป็นต้น โดยสิทธิประโยชน์ที่ผู้ประกอบการจะได้รับคือได้รับการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นเวลา 3 ปี 120% ในวงเงินสนับสนุน สำหรับการส่งเสริมการลงทุนในกิจการยานพาหนะไฟฟ้าครบวงจรนั้น ครอบคลุมการลงทุนทั้งด้านการผลิตและการบริการที่เกี่ยวข้องกับยานพาหนะไฟฟ้า เช่น การผลิตรถจักรยานยนต์ไฟฟ้า การผลิตรถจักรยานยนต์ไฟฟ้าแบบแบตเตอรี่ การผลิตรถยนต์ไฟฟ้า การผลิตชิ้นส่วนและอุปกรณ์สำหรับยานพาหนะไฟฟ้า ตลอดจนสถานีบริการอัดประจุไฟฟ้าสำหรับยานพาหนะไฟฟ้า เป็นต้น โดยผู้ประกอบการจะได้รับการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นเวลา 3–11 ปี ขึ้นอยู่กับประเภทกิจการ สำหรับการลงทุนในการใช้เทคโนโลยี CCUS ในกิจการโรงแยกก๊าซธรรมชาติและกิจการผลิตผลิตภัณฑ์ปิโตรเคมี ผู้ประกอบการจะได้รับการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคลเป็นเวลา 8 ปี↩
- สูตรโครงสร้างอัตรารับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน (FiT) สรุปได้ดังนี้ (1) พลังงานหมุนเวียนกลุ่มไม่มีต้นทุน เช่น พลังงานแสงอาทิตย์ ลม (2) พลังงานหมุนเวียนกลุ่มพลังงานชีวมวล ก๊าซชีวภาพ และขยะ นอกจากนี้ อัตรารับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนและระยะเวลาสนับสนุนยังขึ้นอยู่กับประเภทของพลังงานหมุนเวียน โดยแบ่งออกเป็น 3 กลุ่มหลัก ได้แก่ การรับซื้อไฟฟ้าพลังงานกลุ่มไม่มีต้นทุน (RE Biglot) การจัดหาไฟฟ้าจากขยะอุตสาหกรรม และการรับซื้อไฟฟ้าจากขยะในโครงการผลิตไฟฟ้าจากขยะชุมชน รายละเอียดดูได้ใน (2023)↩
- สินเชื่อนี้มีระยะเวลาไม่เกิน 7 ปี และมีระยะเวลาปลอดการชำระคืนเงินต้น (grace period) ไม่เกิน 12 เดือน ผู้ที่มีสิทธิ์ของสนับสนุนจากกองทุน EERF ได้แก่ อาคารควบคุมและโรงงานควบคุมตามพระราชบัญญัติส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน พ.ศ. 2535 โรงงานหรืออาคารทั่วไป รวมถึงบริษัทจัดการพลังงาน (ESCO) โดยมีวงเงินสินเชื่อไม่เกิน 50 ล้านบาทต่อโครงการ ทางกองทุน EERF คิดอัตราดอกเบี้ยจากสถาบันการเงิน 0.5% ต่อปี ในขณะที่สถาบันการเงินคิดอัตราดอกเบี้ยไม่เกิน 4% ต่อปี จากลูกค้า↩
- กองทุนฯ มีลักษณะการดำเนินการที่หลากหลาย ทั้งการเข้าร่วมทุนในโครงการ (equity investment) การเข้าร่วมทุนกับบริษัทจัดการพลังงาน (ESCO venture capital) การเช่าซื้ออุปกรณ์ประหยัดพลังงานหรือพลังงานทดแทน (equipment leasing) การช่วยให้โครงการอนุรักษ์พลังงานหรือพลังงานทดแทนได้รับผลประโยชน์จากการขายคาร์บอนเครดิต การดำเนินการในรูปแบบของ credit guarantee facility และการให้ความช่วยเหลือทางเทคนิค กองทุน ESCO Fund มีผู้จัดการกองทุน 2 รายทำหน้าที่บริหารการลงทุน ได้แก่ มูลนิธิอนุรักษ์พลังงานแห่งประเทศไทยและมูลนิธิพลังงานเพื่อสิ่งแวดล้อม สำหรับเงื่อนไขการลงทุนของ ESCO Fund นั้น กรณีที่เป็นการร่วมลงทุนในโครงการ กองทุนฯ จะร่วมลงทุน 10–50% ของมูลค่าโครงการแต่ไม่เกิน 50 ล้านบาท ระยะเวลาร่วมลงทุนประมาณ 5–7 ปี ในขณะที่กรณีการเช่าซื้ออุปกรณ์ ทางกองทุนฯ จะสนับสนุนในการเช่าซื้ออุปกรณ์ได้ 100% ของราคาอุปกรณ์ แต่ไม่เกิน 10 ล้านบาท ระยะเวลาการผ่อนชำระคืนไม่เกิน 5 ปี และอัตราดอกเบี้ยไม่เกิน 4-5% ต่อปี (Department of Alternative Energy Development and Efficiency, 2014)↩
- สาระสำคัญของ ร่าง พ.ร.บ.ฯ ดังกล่าวมีประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก 3 เรื่อง ได้แก่ หนึ่ง ร่าง พ.ร.บ.ฯ กำหนดให้นิติบุคคลตรวจวัดและรายงานข้อมูลปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกซึ่งเกิดจากกิจการ สถานประกอบการ หรือการดำเนินการอื่นใดของนิติบุคคลนั้น โดยเป็นการตรวจวัดและรายงานข้อมูลแบบภาคบังคับ สอง การเปิดช่องให้มีระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emission Trading Scheme: ETS) นอกจากระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกแล้ว ร่าง พ.ร.บ.ฯ ยังกล่าวถึงระบบภาษีคาร์บอน ที่เรียกเก็บจากสินค้าตามที่กำหนดจากปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่ประเมินได้ในจุดหนึ่งจุดใดของวัฏจักรชีวิตของสินค้า เพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและจัดการกับปัญหาการรั่วไหนของก๊าซเรือนกระจกข้ามพรมแดน โดยกระทรวงการคลังสามารถเรียกเก็บภาษีคาร์บอนจากผู้นำเข้า ผู้ผลิต หรือผู้ประกอบอุตสาหกรรมก็ได้ สาม การจัดตั้งกองทุนการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ซึ่งใช้เพื่อสนับสนุนการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เช่น การดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งข้อมูลภูมิอากาศ ข้อมูลก๊าซเรือนกระจก ฯลฯ การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมด้านการลด ดูดซับ ดักจับ กักเก็บ และใช้ประโยชน์จากก๊าซเรือนกระจก การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ตลอดจนการวิจัยและพัฒนาองค์ความรู้ เทคโนโลยี และสร้างเสริมศักยภาพการดำเนินงานด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ↩
- โครงสร้างระบบการซื้อขายไฟฟ้าของประเทศไทยในปัจจุบันยังเป็นระบบ enhanced single buyer กล่าวคือกฎหมายกำหนดให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นผู้รับซื้อไฟฟ้าแต่เพียงผู้เดียว ดังนั้น กฎหมายไม่เปิดช่องให้มีการซื้อขายไฟฟ้าแบบ peer-to-peer energy trading เนื่องจากปัจจุบัน กฟผ. ใช้เชื้อเพลิงในการผลิตไฟฟ้าที่หลากหลาย ทั้งถ่านหิน ก๊าซธรรมชาติ รวมถึงพลังงานหมุนเวียน ดังนั้น ผู้ใช้ไฟฟ้าทั้งผู้บริโภคและธุรกิจที่ต้องการไฟฟ้าที่สะอาดจึงขาดความเชื่อมั่นได้ว่าไฟฟ้าที่ใช้ผลิตจากพลังงานที่สะอาดจริง ๆ ด้วยเหตุนี้ ภายใต้ ERC Sandbox ทางสำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานจึงเปิดช่องให้มีการศึกษาโครงสร้างตลาดไฟฟ้ารูปแบบใหม่ เช่น peer-to-peer Energy Trading ซึ่งนำไปสู่การซื้อขายตรงระหว่างผู้ผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนและผู้ใช้ไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน ซึ่งจะช่วยทำให้ผู้บริโภคและธุรกิจมีทางเลือกในการซื้อไฟฟ้าจากพลังงานสะอาดมากขึ้น↩
- งานศึกษาของ Junlakarn & Audomvongseree (2022) พบว่าในกรณีของประเทศไทย โครงสร้างการซื้อขายไฟฟ้าของประเทศไทยมีลักษณะของโครงสร้างกิจการไฟฟ้าที่มีผู้รับซื้อไฟฟ้าเพียงรายเดียว (enhanced single-buyer) กล่าวคือ กฟผ. กฟภ. และ กฟน. เป็นผู้รับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนไม่สามารถขายไฟฟ้าตรงให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าได้ ซึ่งทำให้ธุรกิจที่ต้องการไฟฟ้าสีเขียวหรือไฟฟ้าที่ผลิตจากพลังงานหมุนเวียนไม่สามารถเชื่อมั่นได้ว่าไฟฟ้าที่ซื้อมาใช้ในกระบวนการผลิตสินค้าหรือบริการเป็นไฟฟ้าสีเขียวจริงหรือไม่ นอกจากนี้ ปัจจุบันยังมีกฎหมายบางส่วนที่ไม่รองรับหรือเอื้อต่อการพัฒนาเทคโนโลยีการลดหรือดักจับก๊าซเรือนกระจกรูปแบบใหม่ ๆ เช่น กรณีของเทคโนโลยี CCS พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ไม่ได้รองรับสิทธิในการใช้หลุมหรือแหล่งสะสมปิโตรเลียมเพื่อกักเก็บคาร์บอน ดังนั้น กฎหมายดังกล่าวอาจเป็นอุปสรรคสำหรับการประกอบกิจการดักจับและกักเก็บคาร์บอนในประเทศไทย ซึ่งอาจทำให้การนำเทคโนโลยีดังกล่าวมาใช้เกิดขึ้นได้ล่าช้า↩