Research
Discussion Paper
PIERspectives
aBRIDGEd
PIER Blog
Events
Conferences
Research Workshops
Policy Forums
Seminars
Exchanges
Research Briefs
Community
PIER Research Network
Visiting Fellows
Funding and Grants
About Us
Our Organization
Announcements
PIER Board
Staff
Work with Us
Contact Us
TH
EN
Research
Research
Discussion Paper
PIERspectives
aBRIDGEd
PIER Blog
Exchange Rate Effects on Firm Performance: A NICER Approach
Discussion Paper ล่าสุด
Exchange Rate Effects on Firm Performance: A NICER Approach
ผลกระทบของการขึ้นค่าเล่าเรียนต่อการตัดสินใจเรียนมหาวิทยาลัย
aBRIDGEd ล่าสุด
ผลกระทบของการขึ้นค่าเล่าเรียนต่อการตัดสินใจเรียนมหาวิทยาลัย
Events
Events
Conferences
Research Workshops
Policy Forums
Seminars
Exchanges
Research Briefs
Joint NSD-PIER Applied Microeconomics Research Workshop
งานประชุมเชิงปฏิบัติการต่อไป
Joint NSD-PIER Applied Microeconomics Research Workshop
Special Economic Zones and Firm Performance: Evidence from Vietnamese Firms
งานสัมมนาล่าสุด
Special Economic Zones and Firm Performance: Evidence from Vietnamese Firms
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจ
ป๋วย อึ๊งภากรณ์
Puey Ungphakorn Institute for Economic Research
Community
Community
PIER Research Network
Visiting Fellows
Funding and Grants
PIER Research Network
PIER Research Network
Funding & Grants
Funding & Grants
About Us
About Us
Our Organization
Announcements
PIER Board
Staff
Work with Us
Contact Us
Staff
Staff
Call for Papers: PIER Research Workshop 2025
ประกาศล่าสุด
Call for Papers: PIER Research Workshop 2025
aBRIDGEdabridged
Making Research Accessible
QR code
Year
2025
2024
2023
2022
...
Topic
Development Economics
Macroeconomics
Financial Markets and Asset Pricing
Monetary Economics
...
/static/2b8951a78f0318844d01140f03a8c291/e9a79/cover.png
4 เมษายน 2566
20231680566400000

สังคมสูงวัยกับภาระทางการคลัง

สัดส่วนคนชราที่เพิ่มขึ้นเริ่มส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพด้านการคลังแล้ว และจะมีแนวโน้มรุนแรงขึ้นในอนาคต
พิทวัส พูนผลกุลยุทธภูมิ จารุเศร์นีศิวัจน์ จิรกัลยาพัฒน์พีรพัฒน์ วงศ์ชัยวัฒน์ศักดิ์สิทธิ์ สว่างศุขชานน ลิมป์ประสิทธิพร
สังคมสูงวัยกับภาระทางการคลัง
excerpt

บทความนี้ประเมินการเปลี่ยนแปลงรายรับรายจ่ายภาครัฐที่เชื่อมโยงกับโครงสร้างอายุของประชากร โดยจากข้อมูลในอดีต พบว่ารายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับผู้สูงอายุปรับเพิ่มขึ้นแล้ว และรายรับรายจ่ายบางรายการมีความสัมพันธ์ที่ชัดเจนกับโครงสร้างอายุของประชากร ซึ่งหากนำความสัมพันธ์ดังกล่าวมาประเมินควบคู่กับโครงสร้างประชากรไปข้างหน้า โดยใช้ข้อสมมติอย่างง่าย เช่น ให้ภาครัฐไม่มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างรายรับรายจ่ายจากที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน พบว่า ดุลการคลังเบื้องต้นจะขาดดุลคิดเป็น 1.4% ของ GDP ต่อปี ในอีก 20 ปีข้างหน้า และเพิ่มเป็น 2.3% ของ GDP ต่อปี ในอีก 40 ปีข้างหน้า ซึ่งจำเป็นต้องดำเนินนโยบายที่เหมาะสมเพื่อดูแลเสถียรภาพทางการคลังในระยะข้างหน้า

โครงสร้างประชากรส่งผลต่อภาระภาคการคลังอย่างไร?

รายรับรายจ่ายของภาครัฐมีความสัมพันธ์กับประชากรในหลายมิติ โดยรัฐมีรายรับจากประชาชน (ทางตรงและทางอ้อม) ผ่านการเก็บภาษีประเภทต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล และภาษีมูลค่าเพิ่ม เป็นต้น ขณะเดียวกัน รัฐก็มีรายจ่ายให้กับประชาชนไม่ว่าจะผ่าน การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน การจัดสรรและกระจายสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน และการรักษากฎหมายและจัดระเบียบสังคม เป็นต้น หากรายรับและรายจ่ายจากกระเป๋าเงินของภาครัฐมีความสมดุล ย่อมส่งผลให้สถานะการคลังมีเสถียรภาพ เอื้อให้รัฐสามารถปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวได้อย่างต่อเนื่องในระยะยาว

การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรถือเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญที่กระทบต่อเสถียรภาพทางการคลัง เนื่องจากเป็นปัจจัยที่กำหนดทิศทางของรายรับรายจ่ายภาครัฐ รวมถึงขนาดของรายรับรายจ่ายภาครัฐนั้น ๆ โดยสามารถอธิบายได้ด้วย 2 เหตุผลหลัก

เหตุผลแรก คือ คนแต่ละช่วงอายุมีความสัมพันธ์กับโครงสร้างรายรับรายจ่ายภาครัฐที่แตกต่างกันออกไป โดยสามารถกล่าวกว้าง ๆ ได้ว่าคนวัยทำงาน (ในระบบ) เป็นวัยที่สร้างรายได้สุทธิให้กับภาครัฐ เนื่องจากส่วนใหญ่เสียภาษีรายได้บุคคลธรรมดาจากการทำงาน และเสีย VAT จากการบริโภคสินค้าและบริการ แต่วัยนี้โดยเฉลี่ยจะรับเงินช่วยเหลือโดยตรงจากภาครัฐไม่มากนัก ขณะที่คนวัยเกษียณจะเป็นรายจ่ายสุทธิของรัฐ นอกจากส่วนใหญ่ไม่อยู่ในกำลังแรงงานและอาจไม่มีภาระภาษีรายได้บุคคลธรรมดาแล้ว ยังเป็นกลุ่มคนที่ได้รับเงินสนับสนุนค่อนข้างมาก เช่น เงินให้หลังเกษียณประเภทต่าง ๆ และสวัสดิการด้านสุขภาพ

เหตุผลที่สอง คือ คนแต่ละช่วงอายุมีพฤติกรรมที่แตกต่างกันออกไป เช่น ชั่วโมงการทำงาน ประสิทธิภาพแรงงาน การออม และการบริโภค ยกตัวอย่างแรงงานอายุ 50 ปี โดยเฉลี่ยมักมีรายได้สูงกว่าแรงงานอายุ 25 ปี แม้ทั้งสองคนจะสร้างรายได้ให้รัฐผ่านภาษีรายได้บุคคลธรรมดา แต่คนอายุ 50 ปีจ่ายภาษีในส่วนนี้มากกว่า

การคลังที่ยั่งยืนจะเกิดขึ้นได้นั้น ต้องเกิดจากการดำเนินนโยบายและการจัดการพื้นที่ทางการคลังที่เหมาะสมต่อสถานการณ์ ทั้งด้านการจัดเก็บรายได้ และการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายตามความจำเป็น อย่างไรก็ดี ข้อจำกัดงบประมาณที่จะมากขึ้นในภาวะสังคมสูงวัย หากเรามองภาครัฐเป็นตัวกลาง เห็นได้ว่าจริง ๆ แล้วเกิดการโอนเงินจากคนวัยทำงานไปสู่คนวัยเกษียณ เมื่อสัดส่วนของวัยทำงานลดลงและวัยเกษียณปรับสูงขึ้น เงินโอนดังกล่าวอาจไม่เพียงพอ ทำให้รัฐต้องพิจารณาลดภาระค่าใช้จ่ายหรือหาช่องทางหารายได้เพิ่ม ไม่เช่นนั้น รัฐต้องดึงทรัพยากรในอนาคตมาใช้ในปัจจุบันผ่านการสร้างหนี้สาธารณะอันเป็นการบั่นทอนเสถียรภาพทางการคลังในระยะยาว

ในกรณีของประเทศไทย ปัจจุบันสัดส่วนประชากรสูงอายุของไทยมีมากขึ้นกว่าในอดีต และมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นอีกในอนาคต โดยประชากรที่อายุมากกว่า 65 ปีของไทยจะเพิ่มขึ้นจากสัดส่วน 15% ของประชากรในปี 2022 เป็น 30% ในปี 2046 (United Nations, 2022) ขณะเดียวกัน ไทยมีการขาดดุลการคลังเฉลี่ย 3.0%1 ของ GDP ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา (2011–2021) สะท้อนว่าไทยไม่มีพื้นที่ทางการคลังรองรับการเข้าสู่สังคมสูงอายุข้างต้นมากนัก การรักษาเสถียรภาพทางการคลังจึงจะทำได้ยากกว่าที่ผ่านมา2 บทความนี้จะวิเคราะห์ผลจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรต่อรายรับและรายจ่ายของภาครัฐไทย รวมถึงวาดภาพผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อเสถียรภาพทางด้านการคลัง โดยใช้ข้อสมมติฐานอย่างง่ายที่อิงกับข้อมูลในอดีต

โครงสร้างอายุกับรายรับรายจ่ายของภาครัฐ ที่ผ่านมาเราเห็นอะไรบ้าง?

ในส่วนนี้จะขอพูดถึงข้อมูลรายรับรายจ่ายของภาครัฐในสองระดับ ระดับมหภาคที่ฉายภาพกว้าง ๆ ว่าการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุประชากรจะกระทบต่อรายการไหนและคิดเป็นสัดส่วนเท่าไหร่ต่อรายรับรายจ่ายรวม และระดับจุลภาคที่เป็นการแสดงความสัมพันธ์ระหว่างรายรับรายจ่ายของรัฐกับประชากรในระดับบุคคลโดยคำนึงถึงพฤติกรรมที่เปลี่ยนไปตามช่วงอายุ

ระดับมหภาค

การจัดทำงบประมาณทั้งด้านรายรับรายจ่ายของภาครัฐที่ผ่านมาโดยรวมเติบโตสอดคล้องกับสภาวการณ์ทางเศรษฐกิจและสังคม โดยในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา สัดส่วนวงเงินงบประมาณภาครัฐค่อนข้างคงที่อยู่ที่ประมาณ 17% ของ GDP โดยเป็นรายจ่ายประจำเฉลี่ยประมาณ 80% และรายจ่ายลงทุนประมาณ 20%3 ซึ่งหากจำแนกค่าใช้จ่ายตามลักษณะงาน4 พบว่าส่วนใหญ่มีสัดส่วนต่อรายจ่ายรวมค่อนข้างคงที่ ยกเว้นรายจ่ายในด้านสังคมสงเคราะห์ ที่เพิ่มจากสัดส่วน 7% ของรายจ่ายรวมในปี 2011 เป็น 14% ในปี 2021 (รูปที่ 1) ส่วนหนึ่งเป็นผลจากค่าใช้จ่ายด้านเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่ปรับสูงขึ้นตามการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร และหากพิจารณาย่อยลงไป พบว่า 5 ใน 10 ของรายจ่ายตามลักษณะงานมีความเชื่อมโยงกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุของประชากร (รูปที่ 2) โดยรายจ่ายในกลุ่มนี้คิดเป็นสัดส่วนเกือบ 1 ใน 4 ของรายจ่ายรวมปี 2021

รูปที่ 1: สัดส่วนต่อการใช้จ่ายรวมรัฐบาลจำแนกตามลักษณะงาน ปี 2011–2021

สัดส่วนต่อการใช้จ่ายรวมรัฐบาลจำแนกตามลักษณะงาน ปี 2011–2021

ที่มา: งบประมาณรายจ่าย ฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 (รายกระทรวง)
รูปที่ 2: รายจ่ายภาครัฐที่เกี่ยวเนื่องกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร

รายจ่ายภาครัฐที่เกี่ยวเนื่องกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร

ที่มา: งบประมาณรายจ่าย ฉบับปรับปรุง ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 (รายกระทรวง)หมายเหตุ: ตัวเลขในรูปสะท้อนสัดส่วนต่อรายจ่ายภาครัฐรวม

โดยรายจ่ายดังกล่าวข้างต้น บางส่วนเป็นรายจ่ายภาครัฐที่ยากต่อการลดทอน5 จึงทำให้มีแนวโน้มสูงขึ้นตามความจำเป็น ทั้งในส่วนของสวัสดิการเพื่อดูแลบุคลากรภาครัฐ รวมถึงสวัสดิการของประชาชนเอง โดยเฉพาะสวัสดิการของประชาชนนั้น ในช่วงที่ผ่านมา รัฐบาลเองก็พยายามขยายฐานการช่วยเหลือให้ครอบคลุมกลุ่มประชาชนมากยิ่งขึ้น เพื่อเพิ่มความมั่นคงและคุณภาพชีวิตของประชาชนในด้านต่าง ๆ อาทิ การจัดตั้งกองทุนประชารัฐสวัสดิการเพื่อเศรษฐกิจฐานรากและสังคม (กองทุนประชารัฐฯ) เพื่อดูแลสวัสดิการให้กับผู้มีรายได้น้อย หรือการขยายระยะเวลาและฐานกลุ่มเป้าหมายของเงินช่วยเหลือค่าเลี้ยงดูบุตร เพื่อดูแลภาระค่าใช้จ่ายของผู้ปกครอง เป็นต้น

ระดับจุลภาค

งานศึกษานี้พิจารณารายจ่ายเพียง 2 รายการและรายรับ 1 รายการ เนื่องด้วยข้อมูลระดับบุคคลที่มีจำกัด โดยแต่ละรายการประเมินข้อมูลในรายอายุและปี รายจ่ายประกอบด้วยเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการและค่ารักษาพยาบาลข้าราชการซึ่งเป็นข้อมูลจากกรมบัญชีกลาง โดย 2 รายการนี้คิดเป็น 9% ของรายจ่ายภาครัฐรวมปี 2021 ขณะที่รายรับพิจารณาเงินได้บุคคลธรรมดาซึ่งเป็นข้อมูลจากกรมสรรพากรเท่านั้น ซึ่งคิดเป็น 13% ของรายรับรวมภาครัฐปี 2021

มูลค่าเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ระหว่างปี 2004–2021 ปรับสูงขึ้น สามารถอธิบายได้ด้วยสองปัจจัยหลัก คือ

  1. จำนวนผู้มีสิทธิรับเบี้ยหวัดที่เพิ่มขึ้น โดยจากรูป 3a จะเห็นได้ว่าจำนวนผู้รับสิทธิประโยชน์มีความสัมพันธ์ที่ชัดเจนกับอายุ โดยจะทยอยปรับสูงขึ้นตั้งแต่ช่วงอายุ 50 ปี เนื่องจากเป็นอายุที่เข้าเกณฑ์การเข้าโครงการเกษียณอายุข้าราชการก่อนกำหนด (early retire) และจะปรับสูงขึ้นเต็มที่เมื่ออายุ 60 ปี (อายุเกษียณ) นอกจากนี้ ยังเห็นได้ว่าจำนวนคนกลุ่มสูงอายุปรับสูงขึ้นเมื่อเวลาผ่านไป ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของจำนวนข้าราชการรายอายุ
  2. รายจ่ายเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญต่อหัวแบ่งตามอายุซึ่งก็มีทิศทางเพิ่มขึ้น (รูป 3b) ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการปรับฐานเงินเดือนข้าราชการที่ผ่านมา ซึ่งได้ปรับตามค่าครองชีพที่เปลี่ยนแปลงไป
รูปที่ 3: เบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการแบ่งตามอายุและปี (จำนวนผู้รับและมูลค่าต่อหัว)

เบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการแบ่งตามอายุและปี (จำนวนผู้รับและมูลค่าต่อหัว)

ที่มา: กรมบัญชีกลาง

สำหรับรายจ่ายค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ ที่เป็นสวัสดิการแรงงานที่รัฐบาลมีให้กับข้าราชการและบุคคลในครอบครัวตามเกณฑ์ที่กำหนด สามารถแบ่งออกได้เป็นค่ารักษาพยาบาลของตัวข้าราชการเอง และค่ารักษาพยาบาลของบุคคลในครอบครัว เนื่องจากข้อมูลที่ค่อนข้างสั้น (ปี 2018–2021) จึงอาจไม่เห็นมิติของการเปลี่ยนแปลงตามช่วงเวลามากนัก ทั้งนี้ รูปที่ 4 แสดงความสัมพันธ์ของรายจ่ายกับอายุที่ค่อนข้างชัดเจน โดยมีข้อสังเกตดังต่อไปนี้

  1. การเบิกค่ารักษาพยาบาลของข้าราชการโดยเฉลี่ยเป็นการเบิกให้กับเจ้าตัวและบุคคลในครอบครัวในสัดส่วนที่ใกล้เคียงกัน (ประมาณ 1:1)
  2. เมื่อข้าราชการและบุคคลในครอบครัวมีอายุมากขึ้น ก็จะมีจำนวนการใช้สิทธิรักษาพยาบาลมากขึ้น โดยข้าราชการใช้สิทธิมากที่สุดช่วงประมาณอายุ 60 ปีและทยอยลดลง ขณะที่บุคคลในครอบครัวที่ใช้สิทธิส่วนใหญ่จะเป็นวัยเด็ก (ลูก) และวัยชรา (พ่อแม่) ของข้าราชการเป็นหลัก (รูป 4a)
  3. ค่าใช้จ่ายของการรักษาพยาบาลต่อหัวเพิ่มขึ้นตามอายุ โดยเพิ่มในอัตราที่เร็วขึ้นเมื่ออายุมากขึ้น (รูป 4b)
  4. การกระจายของการเบิกค่ารักษาพยาบาลค่อนข้างเบ้มาก กล่าวคือ คนส่วนใหญ่เบิกค่ารักษาในระดับที่ไม่สูงมากนัก แต่มีสัดส่วนคนกลุ่มน้อยที่เบิกค่าใช้จ่ายสูง ส่งผลให้ค่าเฉลี่ยการรักษาพยาบาลสูงกว่าค่ากลาง (P50) มาก (รูป 4c)
รูปที่ 4: ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการแบ่งตามอายุและปี (จำนวนผู้รับและมูลค่าต่อหัว)

ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการแบ่งตามอายุและปี (จำนวนผู้รับและมูลค่าต่อหัว)

ที่มา: กรมบัญชีกลาง

ในด้านรายรับ ข้อมูลภาษีเงินได้บุคคลธรรมดารายอายุจากกรมสรรพากรปี 2017–2021 ชี้ว่าภาษีส่วนใหญ่จะมาจากบุคคลวัยทำงานอายุ 15–65 ปี (รูปที่ 5) โดยกลุ่มอายุ 35–45 ปี มีจำนวนผู้เสียภาษีมากที่สุด อย่างไรก็ดี ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่เก็บได้ต่อหัวมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามอายุ6 ส่งผลให้รัฐมีรายได้จากการเก็บภาษีรายได้สูงสุดจากกลุ่มคนอายุ 45–55 ปี สำหรับในช่วง 5 ปีที่มีข้อมูล การจัดเก็บภาษีในแต่ละช่วงอายุปรับเพิ่มขึ้นในทิศทางที่สอดคล้องกับการเพิ่มขึ้นของค่าจ้างแรงงาน

รูปที่ 5: ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาแบ่งตามกลุ่มอายุและปี (จำนวนผู้จ่ายภาษีและมูลค่าภาษีต่อหัว)

ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาแบ่งตามกลุ่มอายุและปี (จำนวนผู้จ่ายภาษีและมูลค่าภาษีต่อหัว)

ที่มา: กรมสรรพากร

โดยสรุปในส่วนที่สองนี้ การใช้งบประมาณในภาพใหญ่แสดงให้เห็นว่าค่าใช้จ่ายของภาครัฐที่เกี่ยวเนื่องกับโครงสร้างประชากร โดยเฉพาะในด้านสังคมสงเคราะห์ซึ่งเป็นสวัสดิการของประชาชนนั้นมีแนวโน้มสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญเมื่อเทียบกับค่าใช้จ่ายภาครัฐอื่น ๆ ขณะที่ข้อมูลในระดับจุลภาคก็แสดงความสัมพันธ์ที่ชัดเจนระหว่างอายุและรายรับรายจ่ายของภาครัฐบางรายการ ซึ่งในหัวข้อถัดไป เราจะอาศัยความสัมพันธ์ดังกล่าวมาช่วยประเมินแนวโน้มรายรับรายจ่ายของภาครัฐไปข้างหน้าตามการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร

กรอบการประเมินผลจากสังคมสูงวัยกับเสถียรภาพด้านการคลังในอนาคต

หลายประเทศมีการจัดทำรายงานประเมินภาระภาคการคลังที่เกิดขึ้นจากการเข้าสู่สังคมสูงวัยและเผยแพร่อย่างสม่ำเสมอ เช่น คณะกรรมาธิการสหภาพยุโรป (European Commission: EC) มีรายงานประมาณการผู้สูงอายุ (aging report)7 ที่ประเมินการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรและผลต่องบประมาณด้านการคลัง 50 ปีข้างหน้า เพื่อใช้ประกอบการพิจารณานโยบายรักษาเสถียรภาพด้านการคลังของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ขณะที่สหรัฐฯ มีสำนักงานวิเคราะห์และติดตามการใช้งบประมาณแห่งรัฐสภา (Congressional Budget Office: CBO) ที่เผยแพร่ประมาณการณ์งบประมาณและการขยายตัวทางเศรษฐกิจทุก ๆ ปี โดยเป็นการประมาณการระยะ 10 ปี ภายใต้ข้อสมมติว่าภาครัฐไม่มีการเปลี่ยนแปลงลักษณะรายจ่ายและการเก็บภาษี รวมถึงมีการต่อข้อสมมติไปเป็นระยะ 30 ปี โดยการจัดทำรายงานแต่ละครั้งจะมีการทบทวนข้อสมมติใหม่เพื่อสะท้อนการเปลี่ยนแปลงทางด้านประชากรและงบประมาณเสมอ

สำหรับประเทศไทยนั้น รัฐบาลพยายามรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ควบคู่ไปกับการรักษาสมดุลด้านการคลัง ผ่านการดำเนินตามแผนการคลังระยะปานกลาง (ปีงบประมาณ 2567–2570) รวมถึงมีการออกรายงานความเสี่ยงทางการคลังสู่สาธารณะเป็นประจำทุกปี ซึ่งมีบางส่วนที่เกี่ยวกับความเสี่ยงด้านการคลังต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร8 แต่ไทยก็ยังไม่มีรายงานประเมินความเสี่ยงภาคการคลังฉบับใดที่ประเมินเฉพาะด้านที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรได้อย่างครอบคลุมในทุกมิติ บทความนี้จึงถือโอกาสใช้ข้อมูลรายรับรายจ่ายตามอายุข้างต้นควบคู่กับการประมาณการการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรกรณีฐานจากสหประชาชาติ เพื่อฉายภาพตัวอย่างภาระการคลังไปข้างหน้าโดยใช้ข้อสมมติฐานความสัมพันธ์ทางบัญชีด้านรายรับรายจ่ายแบบง่าย ๆ ทั้งนี้ ในทางปฏิบัติ ยังมีปัจจัยที่มีความไม่แน่นอนสูง ทั้งที่เกิดขึ้นจากข้อสมมติโครงสร้างประชากร การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจมหภาค นโยบายภาครัฐในระยะยาว และปัจจัยอื่น ๆ ซึ่งไม่อาจทราบได้9

การวาดภาพรายรับรายจ่ายที่เกี่ยวกับโครงสร้างประชากรไปข้างหน้าอาศัยข้อสมมติที่สำคัญ 5 ข้อดังต่อไปนี้

  1. งานศึกษานี้ใช้การประเมินรายรับรายจ่ายภาครัฐที่เชื่อมโยงกับโครงสร้างประชากรเป็นบางรายการเท่านั้นเนื่องจากข้อจำกัดด้านข้อมูล โดยประเมินด้านรายจ่าย 4 รายการ และด้านรายรับ 1 รายการ โดยรายจ่ายประกอบด้วย เบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ ค่าใช้จ่ายของสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) และเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ซึ่งจะครอบคลุมทั้งสวัสดิการข้าราชการและประชาชนทั่วไป ขณะที่ฝั่งรายรับพิจารณาเพียงภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา
  2. สมมติให้พฤติกรรมรายรับรายจ่ายของภาครัฐอื่น ๆ ที่ไม่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร ให้เป็นสัดส่วนที่คงที่ต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ10
  3. การประเมินค่าใช้จ่ายไปข้างหน้า สมมติให้โครงสร้างรายรับรายจ่ายตามอายุคงที่เท่ากับระดับจริงที่เห็นในข้อมูลปัจจุบัน ดังนั้น ผลต่องบดุลที่เปลี่ยนแปลงไปในอนาคตจึงเกิดจากการเปลี่ยนแปลงจำนวนประชากรในแต่ละช่วงอายุตามประมาณการกรณีฐานจาก United Nations (2022) เท่านั้น
  4. สมมติให้โครงสร้างอายุของข้าราชการสอดคล้องกับโครงสร้างอายุของประชากรไทยทั้งประเทศ
  5. สมมติให้รายรับรายจ่ายต่อหัวปรับตามการเปลี่ยนแปลงของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศต่อหัว เพื่อให้การประเมินไม่อ่อนไหวกับข้อสมมติด้านเศรษฐกิจมหภาคในระยะยาว

แนวโน้มภาระภาคการคลังในอนาคตภายใต้สังคมสูงวัย

จากการประเมินตามกรอบข้างต้นพบว่ารายจ่ายทั้ง 4 รายการมีแนวโน้มปรับสูงขึ้นอย่างมาก ขณะที่รายรับจากภาษีเงินได้ปรับลดลง (รูปที่ 6) สะท้อนโครงสร้างประชากรที่มีสัดส่วนคนแก่มากขึ้น ซึ่งคนกลุ่มดังกล่าวจะได้รับบำเหน็จบำนาญ เบี้ยยังชีพ และต้องการการรักษาพยาบาลมากขึ้น ขณะที่การเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาก็จะเก็บเฉพาะในช่วงของวัยทำงานเท่านั้น ตามที่ได้อธิบายด้วยข้อมูลในส่วนที่สามของบทความข้างต้น ในอีก 40 ปีข้างหน้า เมื่อเทียบกับค่าในปัจจุบัน จะเห็นได้ว่าเบี้ยยังชีพมีอัตราการเติบโตตามมูลค่าที่แท้จริงมากที่สุด (84%) ตามมาด้วยรายจ่ายรักษาพยาบาลข้าราชการ (51%) เบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ (26%) และกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (23%) ขณะที่รายรับจากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาลดลง 21%

รูปที่ 6: การเปลี่ยนแปลงรายรับรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างประชากรปี 2022–2100 บนข้อสมมติ

การเปลี่ยนแปลงรายรับรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างประชากรปี 2022–2100 บนข้อสมมติ

หากพิจารณาผลกระทบของรายรับรายจ่ายข้างต้นต่องบดุลของภาครัฐ ค่าใช้จ่ายทั้งหมดจะเพิ่มขึ้นคิดเป็น 2.1% ของ GDP ปี 2062 ขณะที่ในฝั่งรายรับมีแนวโน้มลดลงประมาณ 0.2% ของ GDP ต่อปี (ตารางที่ 1) ซึ่งภาระรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นก็เป็นไปตามหลักการเพิ่มคุณภาพชีวิตของประชาชนให้สอดคล้องกับการเติบโตทางเศรษฐกิจ ขณะเดียวกัน ภาครัฐเองคงต้องพยายามปรับปรุงโครงสร้างรายรับ และขยายฐานการเก็บภาษีให้กว้างมากยิ่งขึ้นเพื่อชดเชยรายรับที่มีแนวโน้มลดลง เพื่อให้ดุลการคลังขั้นต้น (primary balance) ปรับตัวดีขึ้นจากผลการประเมินเบื้องต้น ที่คาดว่าจะลดลงประมาณ 2.3% ของ GDP ต่อปี

ตารางที่ 1: ประมาณการรายรับรายจ่ายของภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างประชากร (% GDP, ต่อปี)
202220422062
รายจ่ายผู้สูงอายุ (บางรายการ)
เบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ1.852.022.23
ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ0.460.790.93
เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ0.450.831.05
กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ0.881.341.51
รายรับจากผู้สูงอายุ (บางรายการ)
ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา2.072.011.88
ผลรวมต่อการเปลี่ยนแปลงดุลการคลังขั้นต้น (ปี 2021)-1.4-2.27
ที่มา: คำนวณโดยผู้วิจัย

ทั้งนี้ หากค่าใช้จ่ายหรือรายรับต่อหัวเปลี่ยนแปลงในอัตราที่ต่างจากการขยายตัวของผลิตภัณฑ์มวลรวมต่อหัว ก็จะส่งผลให้ภาระภาคการคลังปรับสูงขึ้นหรือลดลงจากที่ประเมินไว้ข้างต้น เช่น หากค่าใช้จ่ายในรายการต่าง ๆ ไม่มีการเปลี่ยนแปลงมูลค่าเลย เมื่อเวลาผ่านไปและเศรษฐกิจขยายตัวขึ้น ค่าใช้จ่ายเหล่านี้ก็จะคิดเป็นสัดส่วนที่น้อยลงต่อขนาดเศรษฐกิจ (รูปที่ 7) แต่ขณะเดียวกัน ก็ย่อมหมายถึงว่ากำลังซื้อที่คนได้รับจากบำเหน็จบำนาญหรือความเพียงพอของการรักษาพยาบาลก็จะลดลงตาม

รูปที่ 7: ผลของการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรต่องบดุลขั้นต้น เมื่อค่าใช้จ่ายหรือรายรับต่อหัวเปลี่ยนแปลงในอัตราที่ต่างจากการขยายตัวของผลิตภัณฑ์มวลรวมต่อหัว

ผลของการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรต่องบดุลขั้นต้น เมื่อค่าใช้จ่ายหรือรายรับต่อหัวเปลี่ยนแปลงในอัตราที่ต่างจากการขยายตัวของผลิตภัณฑ์มวลรวมต่อหัว)

ที่มา: คำนวณโดยนักวิจัย

นโยบายภาครัฐที่ผ่านมาให้น้ำหนักกับความเพียงพอและสร้างหลักประกันทางรายได้ของคนสูงวัย

ที่ผ่านมา นโยบายภาครัฐที่ดูแลเรื่องการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่สังคมสูงอายุส่วนใหญ่ให้น้ำหนักกับเรื่องความเพียงพอทางรายได้ของคนวัยชรา เช่น การปฏิรูประบบบำเหน็จบำนาญของประเทศไทยให้ครอบคลุมประชาชนกลุ่มต่าง ๆ มากขึ้น11 (ทั้งนี้ ระบบบำเหน็จบำนาญไทยยังมีปัญหาอยู่หลายอย่าง อ่านเพิ่มเติมได้จาก Wasi et al. (2020) และ Wasi et al. (2021)) และการจัดตั้งกองทุนผู้สูงอายุ12 ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อจ่ายเงินสงเคราะห์เพื่อการยังชีพแก่ผู้สูงอายุที่มีรายได้น้อย13 ซึ่งการจ่ายเงินสงเคราะห์ของกองทุนดังกล่าวก็นับเป็นหนึ่งในนโยบายรัฐที่ให้ความสำคัญกับความเพียงพอของรายได้ผู้สูงอายุ

อย่างไรก็ดี ภายใต้บริบทสังคมสูงวัยที่รายจ่ายสวัสดิการภาครัฐจะเพิ่มขึ้นและรายรับบางประเภทจะลดลงตามบทวิเคราะห์ข้างต้น การมีแผนเตรียมรับมือของประชาชนเองไม่ว่าจะลดรายจ่ายหรือเพิ่มรายได้ที่ชัดเจนเป็นสิ่งจำเป็น โดยภาครัฐได้มีการส่งเสริมด้านระบบการออมเงินเพื่อสนับสนุนประชาชน ผ่านนโยบายส่งเสริมการออมเพื่อการเกษียณ ได้แก่ กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ (providence fund: PVD) ร่างพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ พ.ศ. ..... (ร่าง พ.ร.บ. กบช.) กองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) และกองทุนรวมเพื่อการออมและการลงทุนรวมเพื่อการเลี้ยงชีพ (กองทุน SSF และกองทุน RMF) เพื่อสร้างหลักประกันความเสี่ยงด้านรายได้ของประชาชนเมื่อต้องเข้าสู่วัยผู้สูงอายุ นอกจากนี้ ภาครัฐยังมีนโยบายส่งเสริมและจูงใจให้ประชาชนทำประกันสุขภาพ14 ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อลดภาระในด้านการรักษาพยาบาลของประชาชน ตลอดจนเป็นการลดภาระทางการคลังของภาครัฐในการดูแลสุขภาพประชาชน

ถึงแม้ว่ามาตรการข้างต้นอาจช่วยดูแลประชาชนรวมถึงสร้างหลักประกันด้านรายได้หลังเกษียณได้ในระดับหนึ่ง แต่การให้ความสำคัญกับการควบคุมรายจ่ายภาครัฐให้สอดคล้องกับรายรับ รวมถึงการสร้างวินัยด้านการออมในระดับบุคคลในช่วงที่ยังอยู่ในวัยแรงงาน จะช่วยลดภาระด้านงบประมาณภาครัฐ เน้นการพึ่งพาตนเอง และช่วยรักษาความยั่งยืนทางการคลังต่อไป

สรุปและนัยเชิงนโยบาย

ข้อมูลในช่วงที่ผ่านมาแสดงความสัมพันธ์ที่ชัดเจนระหว่างการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรกับรายรับและรายจ่ายของภาครัฐ กล่าวคือ เมื่อมีประชากรวัยทำงานน้อยลงและผู้สูงอายุมากขึ้น ก็จะส่งผลให้รายรับของภาครัฐลดลงขณะที่รายจ่ายมากขึ้น งานศึกษานี้อาศัยความสัมพันธ์ที่เห็นได้จากข้อมูลบางรายการในระดับบุคคลของกรมบัญชีกลางและกรมสรรพากร ประกอบกับข้อสมมติการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร เพื่อนำมาวาดภาพผลกระทบที่มีต่อรายรับรายจ่ายภาครัฐในระยะยาวบนสมมติฐานอย่างง่าย ซึ่งพบว่าผลจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรอาจส่งผลให้ดุลการคลังเบื้องต้นขาดทุนเพิ่มขึ้นกว่า 2% ต่อปีเมื่อเทียบกับโครงสร้างประชากรปัจจุบัน

ในปัจจุบัน ภาครัฐพยายามสนับสนุนและส่งเสริมการออมแก่ประชาชนอย่างต่อเนื่อง ผ่านมาตรการส่งเสริมการออมเพื่อการเกษียณต่าง ๆ นอกจากนี้ยังมีอีกหลายมาตรการที่จะออกมาเพิ่มเติม เช่น ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ พ.ศ. ... (ร่าง พ.ร.บ. คนบ.) ที่เป็นแผนแม่บทและแนวทางการพัฒนาระบบบำเหน็จบำนาญของประเทศในภาพรวม ขณะที่ในระยะข้างหน้า การลดค่าใช้จ่ายที่ไม่จำเป็น สร้างรายได้ใหม่ รวมถึงใช้งบประมาณที่มีอยู่อย่างมีประสิทธิภาพ อาจเป็นแนวทางกว้าง ๆ ที่น่าจะสามารถช่วยบรรเทาผลลบจากการเข้าสู่สังคมสูงอายุได้ แต่แนวทางและวิธีการในรายละเอียดคงเป็นสิ่งที่ต้องมีการศึกษาเพิ่มเติมในงานศึกษาต่อ ๆ ไป และคงเป็นสิ่งที่ทุกหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน รวมถึงภาคประชาชนต้องร่วมกันทำ

อย่างไรก็ดี นัยเชิงนโยบายซึ่งคณะผู้เขียนมองว่ามีประโยชน์และจำเป็น คือการให้มีหน่วยงานของภาครัฐมารับหน้าที่ในการประเมินผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรต่อโครงสร้างรายรับรายจ่ายของภาครัฐอย่างเป็นระบบและมีการทำซ้ำอย่างสม่ำเสมอ เพื่อสะท้อนการเปลี่ยนแปลงทางประชากรและงบประมาณที่เกิดขึ้นจริง เช่นเดียวกับที่มีในสหภาพยุโรปและสหรัฐฯ มาเป็นระยะเวลานาน ซึ่งการจัดทำบทวิเคราะห์ดังกล่าวน่าจะมีส่วนช่วยให้ทุกหน่วยงานรัฐรวมถึงภาคประชาชนเข้าใจถึงปัญหาในภาพเดียวกัน และใช้เป็นหลักอ้างอิงในการวางแผนทั้งระดับกลยุทธ์ภาพใหญ่และระดับปฏิบัติการให้มีการเตรียมรับมือที่เพียงพอและเหมาะสมกับขนาดและความเร่งด่วนของปัญหาที่จะเกิดขึ้น และสามารถชี้วัดประสิทธิภาพของนโยบายที่ออกมาได้อย่างเป็นระบบ

เอกสารอ้างอิง

Poonpolkul, P., Porapakkarm, P., & Wasi, N. (2022). Aging, Inadequacy and Fiscal Constraint: The Case of Thailand (Discussion Paper No. 182). Puey Ungphakorn Institute for Economic Research.
United Nations. (2022). World population prospects 2022. United Nations New York, NY, USA.
Wasi, N., Porapakkarm, P., Lekfuangfu, N., & Piyapromdee, S. (2020). ทำอย่างไร จะสูงวัย แบบไม่ยากจน: ตอนที่ 1 ระบบประกันสังคมไทย (aBRIDGEd No. 22/2020). Puey Ungphakorn Institute for Economic Research.
Wasi, N., Porapakkarm, P., & Poonpolkul, P. (2021). ทำอย่างไร จะสูงวัย แบบไม่ยากจน: ตอนที่ 2 ออกแบบระบบเชิงบูรณาการ (aBRIDGEd No. 17/2021). Puey Ungphakorn Institute for Economic Research.

  1. รายงานสถานการณ์ด้านการคลัง ปีงบประมาณ 2565 ฉบับที่ 11 สิงหาคม 2565↩
  2. นอกจากนี้ ระดับรายได้ต่อหัวของประชากรไทยยังต่ำกว่าประเทศส่วนใหญ่ที่ผ่านการเปลี่ยนผ่านทางประชากรเข้าสู่สังคมสูงอายุมาแล้ว นั้นก็หมายถึงว่าไทยกำลังจะเผชิญปัญหาการลดลงของประชากรวัยแรงงานขณะที่ยังไม่มีการสะสมทักษะ เทคโนโลยี และทุนมนุษย์เทียบเท่ากับประเทศอื่น ๆ ในบริบทประชากรเดียวกัน↩
  3. พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 โดยในมาตรา 20 ระบุไว้ว่า “งบประมาณรายจ่ายลงทุน ต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่า 20% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีและต้องไม่น้อยกว่าวงเงินส่วนที่ขาดดุลของงบประมาณประจำปีนั้น”ซึ่งการกำหนดกรอบวงเงินงบลงทุนดังกล่าว ก็เพื่อรักษาวินัยการทางการคลังที่แสดงให้เห็นว่า รัฐบาลจะกู้เงินมาเพื่อเป็นการลงทุนเท่านั้น↩
  4. ลักษณะงานจำแนกตามเล่มงบประมาณโดยสังเขป ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2555–2565↩
  5. รายจ่ายที่เป็นภาระผูกพันตามกฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี เช่น เบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ซึ่งถือเป็นพันธสัญญาของสวัสดิการแรงงานที่รัฐในฐานะนายจ้างมีกับข้าราชการในฐานะลูกจ้าง หรือสัญญาต่าง ๆ หรือหากเกิดเหตุการณ์ที่กระทบต่อเศรษฐกิจและสังคมเป็นวงกว้างจนรัฐบาลต้องเข้ามาจัดการดูแลเพิ่มเติม เช่น พ.ร.ก.เงินกู้เพื่อดูแลและเยียวยาเศรษฐกิจ พ.ศ. 2563 วงเงินไม่เกิน 1 ล้านล้านบาท เป็นต้น↩
  6. สาเหตุที่ช่วงอายุ 1–14 และ อายุ 95 ปีขึ้นไป มีการจัดเก็บภาษีต่อหัวในจำนวนที่สูง เนื่องจากจำนวนคนที่เสียภาษีในช่วงอายุนั้นมีจำนวนที่น้อยกว่าช่วงอายุอื่น ๆ จึงไม่สะท้อนการจัดเก็บจากประชากรโดยเฉลี่ยในช่างอายุดังกล่าว↩
  7. คณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรปด้านเศรษฐกิจและการเงิน (Economic and Financial Affairs Council: ECOFIN) มอบหมายให้ คณะกรรมการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ (Economic Policy Committee: EPC) จัดทำประมาณการณ์การคลังระยะยาว โดยเป็นการจัดทำผ่านคณะทำงานผู้สูงอายุ (Aging Working Group: AWG) ประกอบกับใช้การคาดการณ์ด้านประชากรที่จัดทำโดยสำนักสถิติ Eurostat โดย aging report ล่าสุดจัดทำขึ้นในปี 2021 ซึ่งเป็นรายงานฉบับที่ 6↩
  8. เช่น โครงการวิจัย เรื่อง การศึกษาเพื่อวิเคราะห์แนวโน้มรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมของภาคสาธารณะ เมื่อเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ปี 2012 รายงานความเสี่ยงทางการคลัง ปีล่าสุด 2021 ซึ่งมีส่วนที่เกี่ยวกับความเสี่ยงด้านการคลังต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร ซึ่งรวมถึง 1) แนวโน้มรายจ่ายที่ยากต่อการลดทอน 2) ประเด็นความเสี่ยงทางการคลังจากการดำเนินงานของภาคอื่น ๆ ที่ควรติดตาม เช่น ความยั่งยืนของกองทุนประกันสังคม↩
  9. รัฐบาลมักมีค่าใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในยามวิกฤต อาทิ ในช่วงโควิดที่ผ่านมา รัฐบาลได้มีการกู้เงินเป็นจำนวนมาก 1.5 ลลบ. เพื่อช่วยเหลือ ปชช ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดส่งผลให้สัดส่วนหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจาก 40% มาอยู่ 60% ณ สิ้นธันวาคม 2565 ประกอบกับ รัฐบาลยังคงทำงบประมาณแบบขาดดุลอย่างต่อเนื่องและในอัตราที่สูงเมื่อเทียบกับช่วงก่อนหน้า covid↩
  10. นอกจากรายจ่ายข้างต้นที่เป็นลักษณะของรายจ่ายโดยตรงที่ชัดเจน (direct and explicit) แล้ว ยังมีรายจ่ายอีกประเภทหนึ่งที่การศึกษานี้ไม่ได้กล่าวถึง แต่เป็นภาระที่รัฐต้องเข้าไปแบกรับเมื่อเกิดวิกฤตหรือเหตุการณ์บางอย่างตามความรับผิดชอบทางกฎหมาย (explicit and contingent) ซึ่งหนึ่งในรายการหลักของค่าใช้จ่ายนี้คือโอกาสที่รัฐต้องเข้าไปแบกรับระบบประกันสังคมกรณีที่เงินกองทุนหมดลง จากการศึกษาของ Poonpolkul et al. (2022) พบว่าเงินกองทุนประกันสังคมอาจจะหมดประมาณปี 2045 ขณะที่การศึกษาของ International Labor Office (ILO) คาดการณ์ว่าเงินกองทุนจะหมดในปี 2054 (ILO สมมติให้ค่าจ้างโตเร็วกว่าอัตราเงินเฟ้อ ขณะที่ Poonpolkul et al. (2022) ตัวแปรต่าง ๆ โตในอัตราเดียวกันกับ GDP ต่อหัว) ซึ่งเมื่อคำนึงถึงรายจ่ายกลุ่มนี้ด้วยเห็นได้ว่าความน่ากังวลจากการเข้าสู่สังคมสูงอายุจะยิ่งมีมากขึ้น↩
  11. ในช่วงที่ผ่านมา นโยบายภาครัฐประกอบด้วย อาทิ (i) มาตรการอุดหนุนเพิ่มเติมจากภาครัฐเพื่อเพิ่มเงินในวัยเกษียณของผู้สูงอายุ เช่น การจัดตั้งกองทุนการออมแห่งชาติซึ่งเป็นกองทุนการออมภาคสมัครใจ (ii) มาตรการทางการเงิน เช่น สินเชื่อสำหรับผู้สูงอายุ (reverse mortgage) (iii) การเสนอร่างกฎหมายต่าง ๆ เพื่อปฏิรูประบบบำเหน็จบำนาญของประเทศไทย โดยกระทรวงการคลังได้เสนอร่างกฎหมาย 2 ฉบับ ได้แก่ ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ (ร่าง พ.ร.บ. คนบ.) และ ร่างพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ (ร่าง พ.ร.บ. กบช.)↩
  12. โดยกองทุนมีแหล่งงบหลักมาจากการเรียกเก็บเงินบำรุงกองทุนจากผู้มีหน้าที่เสียภาษีสรรพสามิตสุราและยาสูบในอัตราร้อยละ 2 ของภาษีสรรพสามิตสุรายาสูบ สูงสุดปีงบประมาณละไม่เกิน 4,000 ล้านบาท โดยเริ่มมีการนำส่งเงินบำรุงกองทุนดังกล่าวมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2561 เป็นต้นมา↩
  13. ตั้งแต่มีการบังคับใช้พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 การจัดตั้งกองทุนในลักษณะดังกล่าวจะไม่สามารถกระทำได้ ตามมาตรา 26 ที่ระบุว่า “การเสนอกฎหมายที่มีบทบัญญัติให้จัดเก็บภาษีอากรหรือค่าธรรมเนียมเพิ่มขึ้นจากที่กำหนดไว้ในกฎหมาย เพื่อให้หน่วยงานของรัฐนำไปใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ของหน่วยงานของรัฐนั้น หรือเพื่อการหนึ่งการใดเป็นการเฉพาะ จะกระทำมิได้ เว้นแต่กรณีการจัดเก็บภาษีอากรหรือค่าธรรมเนียมเพิ่มขึ้นเพื่อเป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”↩
  14. โดยกำหนดให้ค่าเบี้ยประกันสุขภาพสามารถนำไปใช้สิทธิลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ตามจำนวนที่จ่ายจริงแต่ไม่เกิน 25,000 บาท และเมื่อรวมกับค่าลดหย่อนกับค่าเบี้ยประกันชีวิตแล้วต้องไม่เกิน 100,000 บาท ตามกฎกระทรวงฉบับที่ 365 (พ.ศ.2563) ออกตามความในประมวลรัษฎากร ว่าด้วยการยกเว้นรัษฎากร↩
พิทวัส พูนผลกุล
พิทวัส พูนผลกุล
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
ยุทธภูมิ จารุเศร์นี
ยุทธภูมิ จารุเศร์นี
กระทรวงการคลัง
ศิวัจน์ จิรกัลยาพัฒน์
ศิวัจน์ จิรกัลยาพัฒน์
กระทรวงการคลัง
พีรพัฒน์ วงศ์ชัยวัฒน์
พีรพัฒน์ วงศ์ชัยวัฒน์
ธนาคารแห่งประเทศไทย
ศักดิ์สิทธิ์ สว่างศุข
ศักดิ์สิทธิ์ สว่างศุข
กระทรวงการคลัง
ชานน ลิมป์ประสิทธิพร
ชานน ลิมป์ประสิทธิพร
กระทรวงการคลัง
Topics: Public Economics
Tags: agingfiscal sustainability
ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

273 ถนนสามเสน แขวงวัดสามพระยา เขตพระนคร กรุงเทพฯ 10200

โทรศัพท์: 0-2283-6066

Email: pier@bot.or.th

เงื่อนไขการให้บริการ | นโยบายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

สงวนลิขสิทธิ์ พ.ศ. 2568 สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

เอกสารเผยแพร่ทุกชิ้นสงวนสิทธิ์ภายใต้สัญญาอนุญาต Creative Commons Attribution-NonCommercial-ShareAlike 3.0 Unported license

Creative Commons Attribution NonCommercial ShareAlike

รับจดหมายข่าว PIER

Facebook
YouTube
Email